číslo jednací: 35756/2023/164
spisová značka: R0002/2023

• Instance: II.
• Věc: Narušení hospodářské soutěže na trhu provozování hazardních her na území hlavního města Prahy
• Účastníci:
  1. hlavní město Praha
• Typ správního řízení: §19a ZOHS
• Výrok: rozhodnutí v části potvrzeno, v části změněno
• Rok: 2023
• Datum nabytí právní moci: 22. 9. 2023
• Související rozhodnutí: 45391/2022/872; 35756/2023/164

Spisová značka:  ÚOHS-R0002/2023/HS Číslo jednací:      ÚOHS-35756/2023/164

Brno 22. 9. 2023

V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, č. j. ÚOHS-45391/2022/872, vydanému v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS podalo hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, IČO 00064581, zastoupené na základě plné moci Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, se sídlem Opletalova 1418/23, Praha 1, jsem podle ustanovení § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a na základě návrhu rozkladové komise

rozhodl takto:

I.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, č. j. ÚOHS-45391/2022/872, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS, ve výroku I. podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů,potvrzuji a podaný rozklad v tomto rozsahu zamítám.

II.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, č. j. ÚOHS-45391/2022/872, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS, ve výroku II. podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů měním takto:

„Za přestupek podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., popsaný ve výroku I. tohoto rozhodnutí, se dle § 22aa odst. 2 téhož zákona účastníku řízení, hlavnímu městu Praze, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, ukládá pokuta ve výši

2 402 000 Kč (slovy: dva miliony čtyři sta dva tisíc korun českých).

Uložená pokuta je splatná do 60 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.“

III.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, č. j. ÚOHS-45391/2022/872, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS, ve výroku III. podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, potvrzuji a podaný rozklad v tomto rozsahu zamítám.

Odůvodnění

I.               Napadené rozhodnutí

1.             Dne 19. 12. 2022 vydal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS rozhodnutí č. j. ÚOHS-45391/2022/872 (dále též „napadené rozhodnutí“).

2.             Ve výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2, IČO 00064581 (dále též „účastník řízení“ či „HMP“) dopustilo přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále též „ZOHS“), a to porušením zákazu stanoveného v § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS.

3.             Dle Úřadu účastník řízení bez ospravedlnitelných důvodů narušil hospodářskou soutěž na trhu provozování hazardních her na území hlavního města Prahy tím, že v období od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021 uplatňoval regulaci umožňující provozování hazardních her pouze na adresních místech uvedených v příloze k obecně závazné vyhlášce č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy (dále též „Vyhláška 10/2015“), kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále též „Vyhláška 10/2013“) a dále regulaci umožňující provozování živých her pouze v městských částech HMP neuvedených v příloze č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy (dále též „Vyhláška 14/2020“, souhrnně též „Vyhlášky“), aniž by výběr těchto míst a městských částí provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií.

4.             Úřad dospěl k závěru, že tímto jednáním účastník řízení zvýhodnil ty soutěžitele, kteří mohli na povolených adresních místech, resp. pouze ve vybraných městských částech HMP nadále provozovat hazardní hry.

5.             Výrokem II. napadeného rozhodnutí uložil Úřad dle § 22aa odst. 2 ZOHS účastníku řízení pokutu ve výši 1 274 000 Kč.

6.             Výrokem III. napadeného rozhodnutí bylo účastníku řízení uloženo uhradit náhradu nákladů tohoto správního řízení v paušální výši 3 500 Kč.

II.             Rozklad

7.             Dne 3. 1. 2023 podal účastník řízení proti napadenému rozhodnutí včasný rozklad. Napadené rozhodnutí je podle účastníka řízení nicotné, nepřezkoumatelné, věcně nesprávné a v rozporu s právními předpisy. Připojil níže shrnuté argumentační okruhy své obhajoby.

Námitka nicotnosti napadeného rozhodnutí

8.             Úřad dle účastníka řízení nebyl k řešení věci vůbec věcně příslušný a napadené rozhodnutí je proto dle účastníka řízení nicotné. V posuzované věci se dle účastníka řízení uplatní výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, neboť činnost HMP jako orgánu veřejné moci spočívající v regulaci provozování loterií je dle účastníka řízení rovněž (a dokonce zejména) prováděna vydáváním správních rozhodnutí, která jsou soudně přezkoumatelná. Údajně dotčení provozovatelé se tedy dle účastníka řízení mohou v konkrétním případě s využitím řádných opravných prostředků domoci nápravy potenciálně závadného stavu.

Námitka poruchového charakteru přestupku

9.             Účastník řízení namítá, že Úřad neprokázal naplnění materiálního znaku předmětného přestupku, kterým je narušení hospodářské soutěže. Úřad dle účastníka řízení ve vztahu k Vyhláškám nevysvětlil, v jakém ohledu mělo dojít k narušení existující hospodářské soutěže v rámci HMP, jakým způsobem byla hospodářská soutěž narušena a jací soutěžitelé byli dotčeni, natož pak v rovině ohrožovací. Účastník zastává názor, že přestupek proti § 19a odst. 1 ZOHS je přestupkem poruchovým, nikoliv ohrožovacím.

Námitka existence ospravedlnitelných důvodů

10.         Účastník řízení namítá, že Úřad nesprávně posoudil existenci „ospravedlnitelných důvodů“, které připouští narušení hospodářské soutěže. Konkrétní skutkové okolnosti, které ospravedlňují postup HMP při nastavení regulace Vyhláškami, byly účastníkem řízení popsány v průběhu tohoto správního řízení. Legitimním cílem regulace je snaha HMP zabránit negativním jevům spojeným s technickou hrou za současného zachování provozu živé hry tam, kde historicky v rámci HMP provozována byla. Zároveň je však dle účastníka řízení legitimním cílem zabránit expanzi tohoto druhu podnikání do okrajových a jiných městských částí, kde k tomuto druhu podnikání historicky nikdy nedocházelo, a vzhledem k demografickým odlišnostem těchto městských částí v nich není jeho zavedení ani vhodné.

Námitka nesprávného vymezení relevantních trhů

11.         Účastník řízení namítá, že Úřad bez jakéhokoliv podkladu vycházejícího z analýzy spotřebitelského chování na trhu provozování hazardních her nepřípustně ztotožňuje území HMP s geografickým rozměrem relevantního trhu provozování hazardních her, když uvádí, že geograficky relevantní trh je determinován územní působností v daném období příslušné obecně závazné vyhlášky. To považuje za absurdní, pokud Úřad sám uznává, že pokud by jednotlivé městské části měly postavení samostatných obcí, posuzoval by odlišně regulaci loterií při jinak nezměněných soutěžních podmínkách. Dále k tomu namítá, že v tomto směru jde ze strany Úřadu o přepjatý formalismus, který vede k naprosto absurdním závěrům.

12.         Účastník řízení dále namítá, že za účinnosti Vyhlášky 14/2020 již nemohlo dojít k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu, neboť území jednotlivých městských částí představují samostatné relevantní trhy ve smyslu § 2 odst. 2 ZOHS a zákaz provozování živé hry v daných městských částech dopadá bez výjimky na všechny provozovatele stejně a není tedy diskriminační.

Petit rozkladu

13.         Účastník řízení navrhuje, aby předseda Úřadu prohlásil napadené rozhodnutí nicotným, eventuálně aby napadené rozhodnutí zrušil a toto správní řízení zastavil, eventuálně aby napadené rozhodnutí zrušil a věc tohoto správního řízení vrátil Úřadu k novému projednání.

III.           Řízení o rozkladu

14.         Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a proto v souladu s § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

15.         Podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“), jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

K přezkumu užité právní úpravy

Přezkum užité procesně právní úpravy

16.         Procesně právní úprava tohoto správního řízení je upravena v několika právních předpisech, a to ve správním řádu, v přestupkovém zákonu a v ZOHS. Pro aplikaci správných procesně právních norem obsažených v jednotlivých předpisech je krom otázky eventuální speciality určující i okamžik zahájení správního řízení, jenž definuje výchozí podobu procesně právní úpravy. Tato úprava se pak může proměňovat v průběhu správního řízení. V průběhu řízení totiž působí rovněž právní zásada nepravé retroaktivity procesních norem, která vyvolává nutnost aplikace eventuálních nových procesních norem i pro již započatá řízení. Pokud nová procesní norma (tj. typicky přechodné ustanovení pozdějšího zákona) nestanoví něco jiného, je v již započatém řízení pokračováno dle pozdější normy s tím, že právní účinky úkonů již učiněných podle předchozích procesních norem zůstávají nedotčeny.^[1]

17.         Obecným procesně právním předpisem, dle kterého Úřad v tomto řízení postupoval, je správní řád. Toto správní řízení bylo zahájeno dne 14. 10. 2021, tedy za účinnosti správního řádu ve znění zákona č. 403/2020 Sb., účinného od 1. 1. 2021. Úřad v řízení předcházejícím napadenému rozhodnutí tedy postupoval zákonným způsobem, když zahájil toto správní řízení podle správního řádu ve znění zákona č. 403/2020 Sb. V rámci tohoto řízení o rozkladu je pak aplikován správní řád (rovněž) v tomto doposud platném a účinném znění zákona č. 403/2020 Sb.

18.         Ve vztahu k některým částem správního řádu pak představuje speciální úpravu procesní úprava zákona o přestupcích. Úřad v řízení předcházejícím napadenému rozhodnutí postupoval zákonným způsobem, když zahájil toto správní řízení podle procesní úpravy přestupkového zákona ve znění zákona č. 285/2018 Sb.^[2] Následné novelizace zákona o přestupcích provedené zákonem č. 261/2021 Sb.^[3] a zákonem č. 417/2021 Sb. nabyly účinnosti dne 1. 2. 2022, tedy ještě před vydáním napadeného rozhodnutí. Podle přechodného ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 417/2021 Sb.^[4] se však procesní novelizace zákonem č. 417/2021 Sb. v tomto správním řízení neuplatní. I v rámci tohoto řízení o rozkladu je tedy aplikována relevantní procesní úprava zákona o přestupcích ve znění zákona č. 261/2021 Sb.

19.         Ve vztahu k některým částem procesní úpravy správního řádu i přestupkového zákona pak představují další speciální právní úpravu procesní úprava obsažená v ZOHS. Nyní vedené správní řízení bylo zahájeno za účinnosti procesní úpravy ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb., jež nabyla účinnosti dne 1. 9. 2017. Část zákona č. 261/2021 Sb. novelizující procesní úpravu ZOHS nabyla účinnosti dne 1. 2. 2022 a neobsahuje žádné přechodné ustanovení. Část zákona č. 417/2021 Sb. novelizující procesní úpravu ZOHS nabyla účinnosti rovněž dne 1. 2. 2022, ale obsahuje přechodné ustanovení, které vylučuje její užití na toto (již zahájené) správní řízení. Část zákona č. 226/2023 Sb., novelizující procesní úpravu ZOHS nabyla účinnosti dne 29. 7. 2023, ale rovněž obsahuje přechodné ustanovení, které vylučuje její užití na toto (již zahájené) správní řízení. Úřad tedy v řízení předcházejícím napadenému rozhodnutí postupoval zákonným způsobem, když zahájil toto správní řízení podle ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb. a následně reflektoval (jen) jeho novelizaci zákonem č. 261/2021 Sb. V rámci tohoto řízení o rozkladu je pak procesní úprava ZOHS aplikována (rovněž) ve znění zákona č. 261/2021 Sb.

Přezkum užité hmotněprávní úpravy

20.         Hmotněprávní úprava tohoto správního řízení je upravena v přestupkovém zákonu a v ZOHS. Pro aplikaci správných hmotněprávních norem obsažených v jednotlivých předpisech je určující okamžik spáchání přestupku, jenž definuje podobu účinné hmotněprávní úpravy, podle níž se posuzuje odpovědnost za přestupek. Aplikace takovéto hmotněprávní úpravy však může, resp. musí být nahrazena aplikací jiné hmotněprávní úpravy, pokud by některá z eventuálních pozdějších úprav byla pro pachatele příznivější.^[5] V době po spáchání přestupku totiž působí ústavněprávní výjimka ze zásady zákazu pravé retroaktivity hmotněprávních norem, je-li to ve prospěch pachatele (tzv. retroaktivita in mitius).^[6] Respektování působení této výjimky z jinak se obecně uplatňující ústavně právní zásady je pochopitelně možné jen za předpokladu, že je, resp. i jen po jistou dobu byla, účinná pozdější právní úprava ve výsledku ovlivňující odpovědnost pachatele v jeho prospěch. Proto bylo při vedení tohoto správního řízení nezbytné eventuální změny veškeré relevantní hmotněprávní úpravy vyhodnotit z hlediska jejich výsledku, pokud by byly aplikovány namísto úpravy v době spáchání, s cílem vzájemně porovnat míry jejich možných příznivostí pro pachatele.

21.         Postup Úřadu, který se v bodech 51 a 52 odůvodnění napadeného rozhodnutí věnoval vyhodnocení jednotlivých pozdějších právních úprav, považuji za správný a adekvátně zkoumající eventuální naplnění výjimky ze zákazu pravé retroaktivity. S výsledkem tohoto vyhodnocení se v zásadě ztotožňuji a plně na ně odkazuji, aniž bych ho na tomto místě považoval za nutné opakovat.

22.         Dne 29. 7. 2023 dále nabyla účinnosti novelizace hmotněprávní úpravy ZOHS provedená zákonem č. 226/2023 Sb. Došlo jí například k úpravám týkajícím se institutu „přijetí závazků“, který byl nově zaveden i v souvislosti s výkonem dohledu nad orgány veřejné správy, a institutu „shovívavosti“. Dále došlo k drobným úpravám týkajícím se odložení věci před zahájením správního řízení, nahlížení do správního spisu a provádění místních šetření. Ani jedna z těchto hmotněprávních úprav ZOHS zavedených zákonem č. 226/2023 Sb. by ovšem nebyla pro účastníky řízení příznivější, a proto je i nadále nutné z hmotněprávního hlediska v případě tohoto správního řízení postupovat dle ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb.

23.         Stejně jako Úřad mám za to, že v době od spáchání přestupku účastníka řízení nedošlo k takové změně hmotněprávní úpravy, jejíž užití by ve výsledku bylo pro účastníka řízení příznivější.

K přezkumu v otázce viny

24.         Vzhledem k obsáhlosti rozkladu a ke vzájemnému tematickému překrývání jsou jednotlivé argumentační okruhy obhajoby účastníka řízení níže vypořádány vlastní ucelenou argumentací s ohledem na ustálenou judikaturu, podle níž povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností vždy znovu poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka řízení.[7]

K námitce nicotnosti napadeného rozhodnutí

25.         Úřad dle účastníka řízení nebyl k řešení věci vůbec věcně příslušný a napadené rozhodnutí je proto dle účastníka řízení nicotné. V posuzované věci se totiž dle účastníka řízení uplatní výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, neboť činnost HMP jako orgánu veřejné moci spočívající v regulaci provozování loterií je dle účastníka řízení rovněž (a dokonce zejména) prováděna vydáváním správních rozhodnutí, která jsou soudně přezkoumatelná.

26.         Argumentace účastníka řízení ústící v námitku nicotnosti vychází z jím tvrzeného výkladu ustanovení  § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, podle něhož Úřad nevykonává dozor mj. nad činností orgánů veřejné správy, která je prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu. Účastník řízení namítá, že se takováto výluka z dozorové pravomoci Úřadu použije na jakoukoli činnost orgánu veřejné správy, která je prováděna mimo jiné ve formě správních rozhodnutí. Takováto vyňatá činnost však nemusí být dle výkladu účastníka řízení vykonávána výlučně, ba ani v převažujícím rozsahu formou správních rozhodnutí. Účastník řízení tedy namítá, že aplikace § 19a ZOHS je na obecně závazné vyhlášky přípustná pouze v těch oblastech činnosti územní samosprávy, která není vůbec prováděna ve formě správních rozhodnutí. V rámci oblasti regulace provozování loterií však hrají jednotlivá správní rozhodnutí hlavní roli a regulatorní rámec obsažený ve Vyhláškách byl jen podpůrným nástrojem regulace, což v důsledku vylučuje věcnou působnost Úřadu.

27.         Dle účastníka řízení tedy Úřad nepřípustně zužuje výluku z vlastní dozorové pravomoci. Porušuje základní ústavní princip dělby moci, neboť jako orgán moci výkonné překračuje limity, které mu stanovil zákonodárce.

28.         Ohledně Úřadem odkazovaného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále též „KS“) ze dne 6. 2. 2020, č. j. 62 Af 64/2018-52 (dále též „věc Děčín“) účastník řízení namítá, že se KS otázkou uplatnění výluky z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS nezabýval. Jelikož tamní žalobce takovou námitku vůbec neučinil předmětem soudního přezkumu, KS ji v souladu s § 75 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s.ř.s.“) ani neposuzoval. K tomu blíže odkazuje na ustálenou judikaturu správních soudů, podle níž soudy ve správním soudnictví nečiní sofistikované úvahy ohledně možné nicotnosti přezkoumávaných správních rozhodnutí, není-li namítána žalobou, resp. zřejmá ze spisu.

29.         Podle § 76 odst. 2 s.ř.s. soud i bez návrhu zruší rozhodnutí, které trpí vadami vyvolávajícími nicotnost posuzovaného rozhodnutí. Za vady způsobující nicotnost správního rozhodnutí pokládá soudní praxe především nedostatek pravomoci správního orgánu vydat rozhodnutí, neboť k tomu není oprávněn. Takové rozhodnutí stojí mimo zákon, nemůže zakládat žádná práva a povinnosti, a to v případě absolutní věcné nepříslušnosti správního orgánu, nebo nedostatku právního podkladu pro vydání rozhodnutí.

30.         Pokud by § 19a ZOHS nebyl aplikovatelný na posuzování obecně závazných vyhlášek regulujících hazard, jak namítá účastník řízení, pak by Úřad nebyl nadán pravomocí vydat nejen nyní napadané rozhodnutí, ale i rozhodnutí vydaná v souvislosti s porušením § 19a ZOHS v minulosti. Kromě KS přezkoumával dřívější rozhodnutí Úřadu týkající se postihování porušení zákazu stanoveného v § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS rovněž NSS a ve věci Děčín i ÚS.

31.         Ohledně výkladu § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS NSS v rozsudku ze dne 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34 při přezkumu rozsudku KS ve věci Děčín uvedl (zvýraznění přidáno): „Pravomoc žalovaného obsažená v ZOHS je ve vztahu k normativní činnosti obcí výrazně zúžena také vymezením rozsahu kontrolní činnosti, k níž je žalovaný oprávněn. (…) Žalovaný zkoumá zákonnost vyhlášek pouze z úzce vymezeného hlediska, a to zda obecně závazná vyhláška nevyvolává účinek rozporný se zákonným zákazem narušování hospodářské soutěže. Toto úzké vymezení ostatně odpovídá zaměření samotného ZOHS, který upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení. Žalovaný vykonává dohled nad činností soutěžitelů, mezi které od 1. 12. 2012 spadají také orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy, tedy mj. také obce. (…) Smyslem § 19a je tedy zajistit ochranu hospodářské soutěže právě i ve vztahu k činnosti vyjmenovaných orgánů. (…) Nadto je nutné zdůraznit, že ze strany žalovaného nedochází k přezkumu normativní činnosti ve smyslu přezkumu samotné činnosti jako takové, ale k přezkumu důsledků (konkrétních dopadů) dané regulace. Z hlediska aplikace ustanovení ZOHS je rozhodné toliko to, zda přijatá právní úprava narušila hospodářskou soutěž či nikoli. (…) Nejvyšší správní soud současně neshledal důvod, proč by akty vzniklé normativní činností obce měly být vyňaty z působnosti § 19a ZOHS. (…) Krajský soud však v bodě 16 rozsudku pečlivě vysvětlil, že tuto normu je třeba aplikovat restriktivním způsobem, neboť absolutní zákaz protisoutěžní činnosti orgánů veřejné správy je ve zjevném rozporu se společenskou i právní realitou. Dohledová činnost žalovaného rovněž nemůže z podstaty věci dopadat na rozhodnutí vydaná orgány veřejné správy ve správním řízení nebo v případech, kdy tyto orgány vystupují jako soutěžitelé. (…) Podle Nejvyššího správního soudu je žalovaný jakožto orgán moci výkonné nadán pravomocí udělit stěžovateli pokutu za správní delikt spočívající v narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti stěžovatele. Příslušnou kasační argumentaci neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou.“[8]

32.         Ke stejným závěrům ohledně výkladu pravomoci Úřadu odpovídající § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS dospěl NSS i v recentním rozsudku ze dne 30. 9. 2022, č. j. 2 As 200/2020-123. Při přezkumu rozsudku KS ze dne 21. 5. 2020, č. j. 30 Af 5/2018-261 (dále též „věc Bílina“) dospěl NSS k následujícím závěrům (zvýraznění přidáno): „Nejvyšší správní soud se otázkou možnosti užití § 19a ZOHS na obecně závazné vyhlášky obcí v nedávné době zabýval v rozsudku ze dne 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34, č. 4345/2022 Sb. NSS, ve věci obecně závazné vyhlášky města Děčín (…). Ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu přitom lze ve značné míře vyjít i při posouzení této věci. Poskytuje totiž odpověď na námitky chybějící pravomoci žalovaného aplikovat § 19a ZOHS na obecně závazné vyhlášky (…). pravomoc žalovaného je ve vztahu k normativní činnosti obcí výrazně zúžena vymezením rozsahu kontrolní činnosti, k níž je oprávněn. Na základě § 19a ZOHS totiž nedochází k abstraktnímu přezkumu zákonnosti obecně závazné vyhlášky. Žalovaný zkoumá zákonnost vyhlášek pouze z úzce vymezeného hlediska, zda obecně závazná vyhláška nevyvolává účinek odporující zákonnému zákazu narušování hospodářské soutěže. Toto úzké vymezení odpovídá zaměření zákona, který upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení. (…) Ačkoliv samospráva do určité míry představuje „čtvrtou moc“, čl. 101 odst. 4 Ústavy výslovně předpokládá zásah státu do činnosti územních samosprávných celků. Může se tak stát na základě zákona, vyžaduje-li to ochrana zákona – zde v užším smyslu ochrana hospodářské soutěže. V souladu s Ústavou lze za splnění uvedených podmínek do dané oblasti zasahovat mocí výkonnou.“

33.         Konečně i ÚS ohledně výkladu pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS dospěl ohledně věci Děčín k závěru, že: „(…) oprávnění ministerstva posuzovat soulad obecně závazné vyhlášky se zákonem (§ 123 zákona o obcích) nevylučuje, aby i jiný subjekt vykonával dozor nad orgánem územní samosprávy, naopak skutečnost, že lze aplikovat § 19a zákona č. 143/2001 Sb. na normotvorbu obcí v podobě vydávání obecně závazných vyhlášek vyplývá mimo jiné z § 19a odst. 4 tohoto zákona (…) Jde tedy o situaci, kdy právní předpis, zde obecně závazná vyhláška obce, může být zkoumána správním orgánem (a posléze správními soudy) z pohledu podústavního práva, a současně Ústavním soudem z pohledu ústavnosti (na návrh Ministerstva vnitra). Výsledek, jak tomu bylo v poukazované věci města Bílina, přitom může být i takový, že zatímco z pohledu ústavnosti napadená obecně závazná vyhláška obstojí, je současně Úřadem shledáno porušení zákona č. 143/2001 Sb. (…)“.

34.         Zcela shodné judikaturní závěry pak přebírá i recentní rozsudek KS ze dne 29. 6. 2023, č. j. 31 Af 37/2021-202, podle něhož: „Na tomto místě ve vztahu k námitce nicotnosti shrnuje, že neshledal žádný důvod pro to, aby se odklonil od svých předešlých závěrů, nadto potvrzených Nejvyšším správním soudem, a uzavírá, že výluka z rozhodovací pravomoci žalovaného podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže se nevztahuje na nyní projednávaný případ a prvostupňové a napadené rozhodnutí nejsou nicotná.“

35.         S ohledem na výše uvedenou zcela přiléhavou judikaturu NSS a ÚS, kterou účastník řízení ve svém výkladu pomíjí, mám za to, že otázka tvrzené chybějící pravomoci Úřadu byla výslovně a opakovaně správními soudy posuzována a dokonce již prošla i testem ústavnosti s výše uvedeným závěrem, že § 19a ZOHS nepochybně předpokládá, resp. zakládá pravomoc Úřadu k jeho dozorové činnosti i ve vztahu k obecně závazným vyhláškám regulujícím loterijní hry, resp. hazardní hry.

36.         K výše uvedenému dodávám, že nebylo přehlédnuto, že účastník řízení dovozuje nicotnost z jiných právních důvodů, než na jakých zakládají konstatování o existující pravomoci Úřadu NSS i ÚS. V podmínkách právního řádu České republiky coby vnitřně nerozporného významového celku však považuji za vyloučené, aby na straně jedné NSS i ÚS výslovně konstatovaly existenci (účastníkem řízení zpochybňované) kompetence Úřadu a současně by neexistenci té stejné kompetence bylo možné dovodit z jiných právních důvodů. V tomto směru pak odkazuji na výše zmiňované judikaturní závěry NSS, resp. ÚS, že odpověď na základní námitky v sobě může konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související.

37.         Tento argumentační okruh námitek nicotnosti napadeného rozhodnutí je tedy třeba jako celek mimo jiné vzhledem k výše uvedeným judikaturním závěrům odmítnout pro jeho nedůvodnost.

K námitce neprokázání naplnění materiálního znaku přestupku

38.         Účastník řízení zastává názor, že přestupek proti § 19a odst. 1 ZOHS je přestupkem poruchovým, nikoliv ohrožovacím. K této dílčí argumentaci uvádím následující.

39.         Podle § 1 odst. 1 ZOHS tento zákon upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb (…) proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen „narušení“) (…).

40.         Zákonodárce tedy zavedl legislativní zkratku „narušení“, která zahrnuje i pouhé ohrožení hospodářské soutěže. Stejný výklad zastává odborná literatura[9], ustálená praxe Úřadu, resp. jeho předsedy[10] i soudní praxe.[11]

41.         Podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS nesmí orgán veřejné správy při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů.

42.         Skutková podstata přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS tedy není postavena jen na principu faktického narušení hospodářské soutěže, ale k jejímu naplnění postačuje i jednání orgánu veřejné správy toliko způsobilé hospodářskou soutěž ohrozit. K prokázání naplnění odkazované skutkové podstaty § 19a odst. 1 ZOHS tedy není třeba, aby Úřad provedeným dokazováním prokázal skutečné vyloučení, omezení, či jiné narušení hospodářské soutěže.
Je-li však v odůvodnění napadeného rozhodnutí prokázána alespoň potencialita (způsobilost) takového vyloučení, omezení, či jiného narušení, pak je tím prokázáno ohrožení hospodářské soutěže, které zákonodárce považuje rovněž za „narušení“ hospodářské soutěže ve smyslu § 1 odst. 1 ZOHS.[12]

43.         Je tomu tak proto, že skutková podstata přestupku podle § 19a odst. 1 ZOHS, resp. § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS, který ve své skutkové podstatě užitím legislativně technické zkratky „narušení“ dle § 1 odst. 1 ZOHS zahrnuje i „ohrožení“ hospodářské soutěže, v sobě zahrnuje jak poruchový, tak i ohrožovací přestupek.[13] Může tedy mířit i na ta jednání, která jsou jen ohrožující povahy, tzn. nedochází ke skutečnému narušení, ale takové narušení hrozí v budoucnu, potenciálně.

44.         Přestupky na poli ochrany hospodářské soutěže jsou tedy přestupky ohrožovacími, ale k naplnění příslušné skutkové podstaty se nevyžaduje konkrétní zásah do chráněného zájmu, postačuje jeho ohrožení.[14] I v oblasti dozoru nad orgány veřejné správy je navíc možné – stejně jako v jiných oblastech v působnosti zákona o ochraně hospodářské soutěže – působit preventivně.[15] Není důvod, proč by také přestupek podle § 19a ZOHS neměl být přestupkem ohrožovacím. V projednávané věci není důležité, zda jednáním účastníka řízení skutečně k reálnému narušení hospodářské soutěže došlo.[16]

45.         ZOHS se zakládá na principu potenciality narušení hospodářské soutěže. Skutková podstata správního deliktu nevyžaduje faktické narušení hospodářské soutěže; postačuje jednání způsobilé ohrozit hospodářskou soutěž. Ke spáchání přestupku podle § 19a ZOHS může dojít v zásadě jakýmkoliv jednáním narušujícím soutěž ve smyslu § 1 odst. 1 ZOHS. Materiální znak ohrožovacího správního deliktu (přestupku) je naplněn již vytvořením potenciálně nebezpečné situace, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým důsledkům. Součástí skutkové podstaty ohrožovacích deliktů totiž není následek v podobě zasažení do zákonem chráněných zájmů; postačí pouhé jejich ohrožení.[17]

46.         Vzhledem k výše uvedenému tedy považuji dílčí argumentaci obhajoby účastníka řízení o poruchovosti přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS za nedůvodnou a dílčí závěry Úřadu v tomto ohledu za správné a zákonné.

K námitce existence ospravedlnitelných důvodů

47.         Účastník řízení namítá, že Úřad nesprávně posoudil existenci „ospravedlnitelných důvodů“, které připouští narušení hospodářské soutěže. V rámci rozvedení této argumentace k tomu blíže velmi obšírně specifikuje, z jakých konkrétních zcela rozličných (ospravedlnitelných) důvodů bylo přikročeno jednak k regulaci hazardních her Vyhláškou 10/2015 a jednak Vyhláškou 14/2020, a to odlišně v jednotlivých částech HMP. K této argumentaci uvádím následující.

48.         Předesílám, že ačkoli je tato argumentace líčena účastníkem řízení velmi podrobně, podstata takovéto dílčí argumentace se míjí s nosnými důvody, pro něž Úřad shledal regulaci Vyhláškami za protiprávní.

49.         Hospodářskou soutěž smí orgán veřejné správy při výkonu veřejné moci lege artis narušit toliko v takové míře, která je nezbytná k dosažení legitimního cíle. Legitimní cíl však nelze ztotožňovat či zaměňovat s ospravedlnitelným důvodem (důvody). Zároveň platí, že sama existence takového legitimního cíle není ospravedlnitelným důvodem pro narušení hospodářské soutěže. Role Úřadu se při posuzování existence ospravedlnitelného důvodu neomezuje na pouhé konstatování (ne)existence ospravedlnitelného důvodu, nýbrž na posuzování přiměřenosti ve vztahu k míře narušení hospodářské soutěže. Je proto potřeba zkoumat proporcionalitu sledovaného legitimního cíle a negativních dopadů posuzovaného jednání. To také znamená, že veřejný zájem na ochraně hospodářské soutěže může v závislosti na konkrétních skutkových okolnostech ustoupit do pozadí jinému veřejnému zájmu, jakým je například ochrana zdraví či veřejného pořádku. Měřítkem, kdy lze jinému cíli dát přednost, jsou ony ospravedlnitelné důvody. Tento neurčitý právní pojem umožňuje přiléhavé a proporcionální hodnocení každé konkrétní věci.[18]

50.         V nyní projednávaném případě nebyla napadeným rozhodnutím legitimnost cíle regulace zavedené účastníkem řízení Vyhláškami nijak zpochybňována.[19]

51.         Co je však účastníku řízení Úřadem vytýkáno, je protisoutěžní způsob dosahování zvoleného cíle. Přestože je možné, že by Vyhláškami zavedený způsob regulace zvolený cíl rovněž naplňoval, nelze ho bez dalšího jednoduše upřednostnit před veřejným zájmem na funkční hospodářské soutěži na relevantním trhu.

52.         V bodech 79 až 85 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad s vyčerpávajícím odkazem na přiléhavou judikaturu[20] shrnul jádro svých výhrad vůči regulaci zavedené Vyhláškami. Vyšel přitom z ustálené judikatury, podle níž je pro posuzování diskriminační povahy obecní úpravy rozhodující úroveň celé obce s tím, že právě obec jako celek musí ve vyhlášce zvolit jednotný metr pro posuzování situace na celém obecním území. Zamýšlená kritéria regulace je třeba stanovit na úrovni celé obce.[21] Rozdíly regulace v jednotlivých částech obce musí ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností jednotlivých městských částí. Převzetí návrhů městských částí totiž nezaručuje, samo o sobě, legitimnost rozdílného zacházení s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně městské části, která by se následně převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky přenesla.[22] Při úpravě v obecně závazné vyhlášce je tedy sice možné vycházet ze specifik jednotlivých městských částí, je ovšem třeba, aby úprava dopadala v rámci obce jednotně na všechna území, která daná specifika vykazují.

53.         To v praxi znamená, že účastník řízení sice jistě mohl za účelem dosahování legitimního cíle vytvořit penzum objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií zamýšlené regulace (a odvozovat jej kupř. i z místních specifik kterékoli ze součástí svého území) pochopitelně s tím, že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. Takový soubor pravidel by pak však následně musel aplikovat důsledně zcela bez ohledu na své vnitřní administrativní členění.

54.         Popisuje-li tedy účastník řízení v rozkladu podrobně, z jakých konkrétních zcela rozličných (ospravedlnitelných) důvodů bylo přikročeno jednak k regulaci hazardních her Vyhláškou 10/2015 a jednak Vyhláškou 14/2020, a to odlišně v jednotlivých částech HMP, pak zcela přehlíží, že tím líčí jednotlivé dílčí cíle jednotlivých městských částí (na rozdíl od legitimního cíle společného pro území celé obce) a jednotlivé dílčí způsoby regulací uplatněné v jednotlivých městských částech HMP. Takovéto dílčí regulace však nejsou výrazem (až) následné aplikace předem stanovených jednotných kritérií ustanovených pro celé území hlavního města, nýbrž regulací ad hoc, ustavenou z ad hoc místních legitimních cílů, nikoli jednotně uplatněných kritérií, která by nejprve byla en bloc odvozena od legitimního cíle společného celému území HMP.

55.         Z podrobného vylíčení argumentace rozkladu ohledně ospravedlnitelných důvodů zavedení různé regulace Vyhláškami v různých městských částech plyne sice velmi detailní přehled o potřebách a názorech jednotlivých městských částí na podobu výsledné regulace hazardu, která by byla v dané městské části vždy vnímána jako ideální. Takovéto vylíčení se jeví jako ideální podklad pro vyhodnocení účastníkem řízení a samotnou prvotní formulaci penza objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií zamýšlené regulace, které by kupř. mohlo být odvozeno i od zmiňovaných místních specifik. Takováto rozkladová argumentace však jen podtrhuje dílčí závěr Úřadu, že regulace Vyhláškami byla účastníkem řízení na území jednotlivých městských částí HMP aplikována nejednotně. Závěr Úřadu, že zvolená regulace nebyla postavena na objektivních, racionálních a nediskriminačních důvodech a byla projevem neodůvodněné libovůle či nerovného zacházení, tedy považuji za správný a zákonný. Argumentaci účastníka řízení výše uvedeným způsobem namítající, že v rámci jednotlivých městských částí HMP existují konkrétní ospravedlnitelné důvody pro odlišnou regulaci Vyhláškami, proto považuji za nedůvodnou.

56.         Nosné závěry Úřadu, že ve vztahu ke zdůvodnění nulové tolerance u jednotlivých městských částí nebyly doloženy žádné konkrétní charakteristiky, které by byly společné a vycházely by z racionálních důvodů reflektujících místní specifika, považuji za správné a zákonné, plně respektující ustálenou judikaturu správních soudů a rozhodovací praxi Úřadu. Rovněž považuji za správné a zákonné posouzení Úřadu, že Vyhláškami zvolená regulace vedla k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu provozování hazardních her na území HMP, přičemž nebyla postavena na objektivních, racionálních a nediskriminačních důvodech.[23]

57.         Co se týče dílčí argumentace účastníka řízení, že Úřad dovozuje nenaplnění ospravedlnitelných důvodů v části V.3.6. odůvodnění napadeného rozhodnutí toliko k Vyhlášce 10/2015, nikoliv k Vyhlášce 14/2020, odkazuji na bod 90 odůvodnění napadeného rozhodnutí, který však tvoří nedílnou součást společně s bodem 20 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Text (zvýraznění doplněno): „Úřad v současném správním řízení prokázal, že HMP při výběru povolených adresních míst ve Vyhlášce 10/2015 a při volbě forem regulace na území jednotlivých MČ ve Vyhláškách nepostupovalo dle objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, přičemž tento stav trval po celé posuzované období. Výběr míst včetně výběru MČ s nulovou tolerancí tedy nebyl proveden způsobem, který by byl proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli regulace a pro který by existovaly ospravedlnitelné důvody.“ je tak třeba interpretovat společně s předcházejícím textem (zvýraznění doplněno): „Vyhlášku 10/2013 ve znění Vyhlášky 10/2015 a Vyhlášku 14/2020 Úřad dále v tomto textu souhrnně označuje jako „Vyhlášky“.“

58.         Úřadem vytýkané pochybení účastníka řízení je tedy nejen pochybení výběru povolených adresních míst ve Vyhlášce 10/2015, ale i pochybení při volbě forem regulace na území jednotlivých MČ ve Vyhlášce 14/2020. Takovéto odůvodnění ostatně plně koreluje s výrokem I. napadeného rozhodnutí a v tomto kontextu je zcela přezkoumatelné.

K námitce nesprávného vymezení relevantních trhů

59.         Účastník řízení namítá, že Úřad bez jakéhokoliv podkladu vycházejícího z analýzy spotřebitelského chování na trhu provozování hazardních her nepřípustně ztotožňuje území HMP s geografickým rozměrem relevantního trhu provozování hazardních her, když uvádí, že geograficky relevantní trh je determinován územní působností v daném období příslušné obecně závazné vyhlášky. K tomuto argumentačnímu okruhu obhajoby uvádím následující.

60.         Definování relevantního trhu je v rovině soutěžního práva stěžejní a základní složkou pro posouzení možného protisoutěžního jednání.[24] Stejně tak je „(…) definice relevantního trhu důležitá pro určení dopadu na hospodářskou soutěž (…)“.[25] Zákonný text § 2 odst. 2 ZOHS vychází zejména z textu Sdělení Komise o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství (97/C 372/03) (dále též „Sdělení Komise k relevantnímu trhu“), které v bodě 2 uvádí: „Definice trhu je nástrojem pro stanovení a vymezení hranic hospodářské soutěže mezi podniky. Slouží ke stanovení rámce, v rámci něhož Komise uplatňuje politiku hospodářské soutěže. Hlavním záměrem definice trhu je systematicky zjišťovat konkurenční omezování, jimž zúčastněné podniky čelí. Cílem definice trhu, jak pokud jde o výrobkový trh, tak o zeměpisný trh, je zjistit skutečné soutěžitele dotyčných podniků, kteří mohou omezovat chování uvedených podniků a bránit jim, aby se chovaly svobodně, aniž by byly podrobeny účinnému konkurenčnímu tlaku.“ Relevantní trh se tak vymezuje z hlediska produktového (výrobkového/ věcného), geografického a časového.

61.         Vymezení relevantního trhu má přitom sloužit k „(…) nalezení hranic, kdy dochází ke střetu s konkurencí, tj. kde se skutečně projevuje příslušné soutěžní jednání, kde dochází ke konkurenčním tlakům a kde tak existují hranice oddělující jednotlivé relevantní trhy od sebe navzájem.“[26] „Účelem vymezení relevantního trhu pak je zjistit, které produkty jsou navzájem tak blízkými substituty, že vyvíjejí konkurenční tlak na chování dodavatelů těchto výrobků.“[27] Při posouzení možného protisoutěžního jednání tedy musí Úřad provést objektivní úvahu, na jejímž základě je pak schopen rozhodnout o případném protiprávním jednání soutěžitele.[28] K účelu a smyslu vymezení relevantního trhu odborná literatura také dodává, že: „(…) definice trhu není cílem sama o sobě. Spíše je pomocným nástrojem pro posouzení hospodářské soutěže tím, že identifikuje zaměnitelné výrobky nebo služby s těmi, které nabízejí na trhu strany, které jsou předmětem šetření.“[29]

62.         Podle definice relevantního trhu dle § 2 odst. 2 ZOHS se relevantním trhem rozumí (zvýraznění doplněno): „(…) trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedních území.“ V případě regulace hazardu na území obcí přitom platí, že každá obec má právo na svém území provozování hazardu v souladu se zákonem regulovat.[30] Je sice pravdou, že podmínky pro provozování hazardu na území České republiky jsou centrálně stanoveny zákonem, každá obec si však může na svém území stanovit pro jejich provozování ještě další podmínky, a to prostřednictvím obecně závazných vyhlášek. Geograficky je tak relevantní trh do velké míry determinován právě územní působností a tedy územně přesně vymezeným dopadem obecně závazné vyhlášky. Každá obec vykonává své právo na samosprávu zcela individuálně, a každá jiná i sousedící obec může pro regulaci hazardu zvolit zcela odlišnou podobu. Je to tedy vždy konkrétní obecně závazná vyhláška, která na konkrétním území obce formuje zcela konkrétní soutěžní prostředí. Zkoumané homogenní podmínky ve smyslu relevantního trhu jsou v důsledku této regulace dány na zcela konkrétním, vyhraněném území obce.

63.         Účastník řízení k tomu blíže namítá, že území jednotlivých městských částí představují samostatné relevantní trhy ve smyslu § 2 odst. 2 ZOHS s tím, že přepjatý formalismus v tomto ohledu by vedl k naprosto absurdním závěrům, že kasino na Praze 6 může konkurovat kasinu na Praze 15 (jelikož působí na stejném relevantním trhu), zatímco kasino ve Vinoři nemůže konkurovat kasinu v Přezleticích, přestože je vzdálenost mezi nimi minimální.

64.         K této argumentaci se již přiléhavě vyjádřil KS v rozsudku ve věci Bílina. K této argumentaci uvedl (zvýraznění doplněno): „Ačkoliv je pravdou, že oblast herního průmyslu je na území České republiky jednotně regulována zákonem a na relevantních trzích působí ekonomicky silní soutěžitelé celorepublikově, je však třeba vzít v úvahu, že v případě provozování loterií a jiných podobných her a provozování provozoven k jejich účelu sloužících dochází jako i v nyní projednávané věci k autonomním regulačním opatřením, jenž zásadně ovlivňují relevantní trh zboží. (…) geograficky relevantní trh je především determinován právě působností a dopadem té které obecně závazné vyhlášky, jenž může zcela autonomně formovat soutěžní prostředí zcela nezávislé na obci jiné.“

65.         Takovéto geografické vymezování  relevantního trhu odpovídá i rozhodovací praxi Soudního dvora Evropské unie (dále též „SDEU“), podle něhož: „Příležitosti pro hospodářskou soutěž dle článku 82 Smlouvy musí mít spojitost s konkrétními rysy produktu a s referencemi na přesně definovanou geografickou oblast, kde je produkt nabízen a kde jsou podmínky soutěže dostatečně homogenní.“[31] Vymezení geografického relevantního trhu definuje i Sdělení Komise k relevantnímu trhu, kde se uvádí (zvýraznění doplněno): „Relevantní zeměpisný trh zahrnuje oblast, ve které se dotyčné podniky účastní dodávky a poptávky výrobků nebo služeb, kde jsou podmínky hospodářské soutěže dostatečně stejnorodé a která může být odlišena od sousedních zeměpisných oblastí, protože zejména podmínky hospodářské soutěže jsou v těchto oblastech zjevně odlišné.“[32]

66.         V rámci nyní projednávané věci odpovídá geografické vymezení relevantního trhu těmto definičním kritériím zcela. Územní působnost přezkoumávaných Vyhlášek je ve smyslu výše uvedeného přesně tím hlediskem, které definuje geografickou oblast, ve které se jednotliví soutěžitelé účastní nabídky a poptávky služeb, kde jsou podmínky hospodářské soutěže dostatečně homogenně vymezené, resp. regulované a která může být odlišena od sousedních geografických oblastí, na nichž se ovšem (tatáž) regulace neuplatňuje. Geograficky vymezený trh je pochopitelně do značné míry odvislý od konkrétního geografického průběhu jednotlivých veřejnoprávních hranic jednotlivých místních samospráv. Jde totiž o projev realizace ústavního práva na samosprávu jednotlivých místních samospráv. Samotná možnost, že i geograficky blízká místa mohou podléhat různým regulacím obecně závazných vyhlášek, se v tomto ohledu nejeví nijak absurdní, jak k tomu argumentuje účastník řízení. Jde naopak o ústavodárcem zamýšlený důsledek práva na samosprávu, jež naplňují jednotlivé místní samosprávy rozličně a v zásadě (právně) nezávisle na okolních místních samosprávách. Územní působnost Vyhlášek je tedy zcela přiléhavým a případným hlediskem pro geografické vymezení relevantního trhu i v právě projednávaném případě.

67.         Co se týče argumentace účastníka řízení, že Úřad pochybil, pokud pro účely geografického vymezení relevantního trhu neprovedl ekonomickou analýzu spotřebitelského chování, odkazuji ohledně této argumentace na rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2010, č. j. 8 Afs 48/2007-235, podle něhož (zvýraznění doplněno): „(…) při vymezování relevantního trhu posuzuje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zastupitelnost jednotlivých plnění pohledem konečného spotřebitele; není přitom vždy nutné se konečných spotřebitelů dotazovat, postačí kvalifikovaná úvaha v tomto směru."[33] Ustálená rozhodovací praxe Úřadu i správních soudů přitom ve věcech porušení § 19a ZOHS soustavně vychází při geografickém vymezování relevantního trhu z územní působnosti obecně závazných vyhlášek. Za této (zcela opodstatněné a ustálené) rozhodovací praxe by provádění dalších ekonomických analýz spotřebitelského chování nebylo způsobilé (dále) přispívat k potřebné míře zjištění stavu věci. Nijak by to totiž nepřispívalo k vyvrácení důvodných pochybností, jež v tomto ohledu nejsou dány.

68.         Vymezením relevantního trhu z hlediska produktového se zabýval i SDEU např. v rozsudku ze dne 13. 2. 1979 ve věci Hoffman-La Roche & Co. AG proti Komisi, sp. zn. 85/76, ve kterém v bodě 32 uvedl: „Koncept relevantního trhu naznačuje, že na trhu může být efektivní soutěž mezi produkty, které jej tvoří a předpokládá, že mezi nimi existuje dostatečná míra zaměnitelnosti a to mezi všemi produkty tvořícími části stejného trhu, přičemž musíme brát v potaz specifický účel těchto produktů.“ Dle Sdělení Komise pak: „Relevantní výrobkový trh zahrnuje všechny výrobky a/nebo služby, které jsou spotřebitelem s ohledem na jejich vlastnosti, ceny a zamýšlené použití považovány za zaměnitelné nebo zastupitelné.“[34]

69.         Ohledně vymezení relevantního trhu z hlediska produktového odkazuji na bod 50 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde se jím Úřad dostatečně zabýval. S tam uvedenými úvahami se ztotožňuji a odkazuji na ně jako na správné a zákonné, souladné s ustálenou rozhodovací praxí Úřadu i správních soudů.

70.         Vzhledem k výše uvedenému považuji proto argumentaci nesprávného vymezení relevantního trhu, za nedůvodnou. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí lze seznat, jakými úvahami se Úřad řídil a z jakých důvodů dospěl k jednotlivým právním závěrům ohledně geografického a produktového vymezení zasaženého relevantního trhu. Nyní přezkoumávané Vyhlášky byly vydány v rámci práva na samosprávu HMP a byly uplatňovány na jeho území. Relevantní trh je proto v napadeném rozhodnutí vymezen správně a dopady dané regulace jsou v něm následně na daném relevantním trhu správně identifikovány.

K přezkumu v otázce trestu

71.         Úřad ve výroku II. napadeného rozhodnutí rozhodl, že se účastníku řízení za přestupek popsaný ve výroku I. napadeného rozhodnutí ukládá pokuta ve výši 1 274 000 Kč.

72.         Způsob, jakým Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí strukturoval své úvahy o určení výměry pokuty ve výroku II. napadeného rozhodnutí, je zásadní (mimo jiné i) pro eventuální možnost změny jeho výroku v otázce trestu v rámci tohoto řízení o rozkladu. Při určení výměry pokuty Úřad zřetelně strukturoval své úvahy následovně.

73.         Obecná východiska určení této výměry pokuty Úřad uvedl v bodech 97 až 107 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Určení konkrétní výměry pak Úřad přezkoumatelně vylíčil v bodech 108 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí.

74.         V bodech 108 až 111 Úřad dostatečně vylíčil své úvahy, na základě nichž dospěl k určení tzv. základní částky pokuty ve výši 1 848 160 Kč. Přitěžující a polehčující okolnosti přitom Úřad explicitně vyhodnotil v bodech 112 až 118 odůvodnění napadeného rozhodnutí. V bodech 112 až 114 detailně vylíčil, proč a jakým způsobem zohlednil přitěžující okolnost recidivy účastníka řízení na částku 2 402 000 Kč. V bodech 115 až 118 pak Úřad rozvedl své úvahy o uplatnění zásady absorpce v rámci tohoto správního řízení. Výsledkem uplatnění zásady absorpce bylo konečné určení výměry pokuty uvedené ve výroku II. napadeného rozhodnutí, totiž 1 274 000 Kč.

75.         Své nalézací úvahy tak Úřad vylíčil vyčerpávajícím způsobem a předsedovi Úřadu taková procesní situace ponechává možnost tyto úvahy korigovat tím způsobem, že některé z nich ponechá jako správné a zákonné, když naopak k zjištěným nesprávným úvahám nebude ve výsledku přihlíženo. K takovéto změně napadeného rozhodnutí lze v rámci řízení o rozkladu přistoupit pochopitelně jen za situace, kdy jsou veškeré ponechané nalézací úvahy Úřadu jakožto prvoinstančního orgánu zcela přezkoumatelné, zcela vyčerpávající otázku trestu, správné a zákonné. Změna napadeného rozhodnutí za takovýchto procesních okolností totiž nijak negativně nezasahuje procesní práva účastníka řízení a ve vztahu k přezkumu správnosti a zákonnosti posouzení otázky trestu nezpůsobuje újmu v podobě eventuální „ztráty instance“, tj. v podobě eventuální ztráty možnosti uplatnění zákonných opravných prostředků ve vztahu k ponechaným správným a zákonným nalézacím úvahám Úřadu. Vůči nim totiž bylo plně zachováno účastníkovo právo na odvolací přezkum, čehož odrazem ostatně jsou i tyto pasáže odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu. Je dlužno podotknout, že účastník řízení vůči žádným konkrétním úvahám Úřadu ohledně určení výměry pokuty výslovně nebrojil.

76.         K tomu je dále třeba předeslat, že podle speciální právní úpravy § 22b odst. 8 ZOHS se obecný zákaz reformationis in peius zakotvený v § 98 odst. 2 přestupkového zákona v tomto správním řízení neuplatňuje, což také aprobovala soudní judikatura[35]. V rámci řízení o rozkladu vedeného v režimu ZOHS tedy v důsledku může dojít i ke zvýšení pokuty nepravomocně uložené napadeným rozhodnutím.

77.         Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní; změnu nelze provést, pokud by tím některému z účastníků, jemuž je ukládána povinnost, hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se.

78.         V tomto řízení o rozkladu tedy byly ve vztahu k přezkumu posouzení otázky trestu naplněny zákonné předpoklady pro změnu výroku II. napadeného rozhodnutí, resp. jeho odůvodnění. Nesprávnost postupu Úřadu je přitom vysvětlena níže.

K přezkumu uplatnění zásady absorpce

79.         Úřad ve vztahu ke skutkové podstatě dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS doposud pravomocně rozhodl o vině účastníka řízení za spáchání dvou odlišných přestupků. Napadeným rozhodnutím pak rozhodl o třetím přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS.

80.         Historicky prvním spáchaným z těchto přestupků byl přestupek popsaný ve výroku I. (o vině) rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-35484/2022/872 ze dne 12. 10. 2022 (dále též „první přestupek“). První přestupek byl účastníkem řízení spáchán dne 20. 12. 2018.[36]

81.         Historicky druhým spáchaným z těchto přestupků byl přestupek popsaný ve výroku I. (o vině) rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LD ze dne 9. 7. 2020 (dále též „druhý přestupek“).[37] Druhý přestupek byl účastníkem řízení spáchán dne 12. 2. 2019.[38]

82.         Historicky třetím spáchaným z těchto přestupků je přestupek popsaný ve výroku I. (o vině) napadeného rozhodnutí (dále též „třetí přestupek“). Třetí přestupek byl účastníkem řízení spáchán až dne 14. 10. 2021.[39]

83.         Z hlediska zákonnosti (zejména pak dodržení smyslu a účelu) správního trestání je přitom určující, zda a v jakém vzájemném poměru byly všechny tři přestupky. Při dvou nebo více přestupcích totiž (mimo jiné) připadají v úvahu jak recidiva, tak souběh. Každý z těchto dvou právních institutů s sebou však nese odlišné důsledky pro (správné) posouzení otázky trestu, resp. trestů.

84.         Podle odborné literatury je souběh „dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudekza podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení“.[40]

85.         Zásada absorpce (trestních sazeb) se při posouzení otázky trestu přitom uplatňuje pouze, je-li dán souběh dvou nebo více přestupků. Není-li souběh takových přestupků dán, nevyměřuje se úhrnný, resp. souhrnný trest coby důsledek působení zásady absorpce.[41] Zásada absorpce tedy naopak nepůsobí při trestání takových přestupků, jež v souběhu nejsou.

86.         Z hlediska nyní projednávané věci třetího přestupku je tedy pro správné posouzení otázky trestu nezbytné vyhodnotit, zda se zásada absorpce vztahuje i na posouzení otázky trestu za třetí přestupek, či nikoli. Jak se podává z definice trestněprávní doktríny, je souběh dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek. Časové hledisko definující souběh reflektuje tu skutečnost, že se pachatel dopustil dalšího trestného činu, aniž byl (v čase, resp. včas) varován odsuzujícím rozsudkem týkajícím se dřívějšího trestného činu. Časové hledisko definující souběh tak eo ipso definuje i časové limity uplatnění zásady absorpce. Přitom jsou pochopitelně dalšími doktrinálními východisky české, resp. kontinentální trestněprávní úpravy limitů pro uplatnění absorpce zejména zásady přiměřenosti a humanity sankcí.[42] Jejich působení je však vázáno na jiné než (pro toto správní řízení) rozhodující časové hledisko spáchání jednotlivých přestupků. V intencích tohoto správního řízení je tedy určující analogicky vyložit tuto „optiku trestního práva“, totiž určit, kdy byly jednotlivé přestupky účastníka řízení spáchány a porovnat, kdy byl „pro některý z nich“ „vyhlášen“ „soudem prvního stupně“ „odsuzující rozsudek“ (za splnění dalších dílčích podmínek).

87.         Vodítkem přiléhavého výkladu těchto analogicky aplikovaných pravidel trestního práva může být kupř. i výklad v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 10. 2015, č. j. 30 Af 47/2013-10 potvrzený rozsudkem NSS ze dne 16. 8. 2016, č. j. 6 As 245/2015-33. Podle tohoto výkladu: „(…) Ke spáchání tohoto správního deliktu tak došlo dříve, než žalovaný jakožto správní orgán I. stupně vydal (obdoba vyhlásil) své rozhodnutí, tím spíše dříve než toto rozhodnutí bylo doručeno. Optikou trestního práva se v případě uvedených správních deliktů jednalo o vícečinný souběh stejnorodý, za který by byl udělen úhrnný, resp. souhrnný trest (srov. § 43 trestního zákoníku). (…)“.

88.         Z hlediska správnosti aplikace zásady absorpce v tomto správním řízení (tj. z hlediska samotné možnosti určení výměry pokuty jakožto – dosud neuložené části – souhrnného trestu) je tedy nezbytně nutné správně vyhodnotit, kterých přestupků se účastník řízení dopustil dříve, než byl pro některý z nich Úřadem vydán „odsuzující“ výrok o vině. Jinými slovy jen ty skutky, jichž se účastník řízení dopustil dříve, než byl pro některý z nich Úřadem vydán výrok o vině (za splnění dalších dílčích podmínek), jsou ve vzájemném souběhu. Později spáchané skutky pak (již) v souběhu být nemohou.

89.         Z hlediska běhu času byl tím přestupkem z výše uvedených tří přestupků, pro který Úřad vydal své vůbec první rozhodnutí o vině účastníka řízení, druhý přestupek. V intencích historie trestání účastníka řízení Úřadem je však třeba důsledně hodnotit „okamžik vydání rozhodnutí“ o druhém přestupku. Okamžik vydání rozhodnutí o potrestání druhého přestupku je (pochopitelně za splnění dalších dílčích podmínek)[43] nutné vykládat analogicky k situaci, kdy byl účastník řízení „varován odsuzujícím rozsudkem týkajícím se dřívějšího trestného činu“, který však později nabyl právní moci.

90.         Druhý přestupek sice byl vůbec prvně stíhán vydáním výroku I. rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LD ze dne 9. 7. 2020, nicméně tento nepravomocný výrok (v podobě, jak byl z hlediska svého obsahu vydán) nikdy nenabyl právní moci. Byl totiž v rámci řízení o rozkladu změněn výrokem I. rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe ze dne 22. 3. 2021. Výrok I. rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LD ze dne 9. 7. 2020 tedy sice později skutečně nabyl právní moci, nicméně se změněným obsahem, než se kterým byl původně vydán (viz výše obdoba k „vyhlášení“).

91.         Obsahem právní regulace jednotlivých správních rozhodnutí je konkrétní znění konkrétní výrokové části konkrétního rozhodnutí. Jedině od něho totiž může adresát rozhodnutí odvozovat svou právní jistotu. Proto je nezbytné okamžik „varování odsuzujícím rozsudkem týkajícím se dřívějšího trestného činu“ analogicky interpretovat (až) jako okamžik vydání změnového výroku I. rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe ze dne 22. 3. 2021. Teprve dne 22. 3. 2021 totiž došlo k vůbec prvnímu vydání té podoby rozhodnutí stíhajícího vůbec prvně některý z výše uvedených tří přestupků (konkrétně šlo tedy o „druhý přestupek“), jež posléze také nabylo právní moci. Teprve dne 22. 3. 2021 tedy mohl být účastník řízení vůbec poprvé skutečně „varován“ správním potrestáním týkajícím se dřívějšího přestupku. Klíčovým datem pro posouzení, které z výše uvedených tří přestupků byly, či nebyly spáchány v souběhu, je tedy den 22. 3. 2021.

92.         První přestupek byl spáchán dne 20. 12. 2018. Druhý přestupek byl spáchán dne 12. 2. 2019. K vydání výroku o vině za spáchání některého z těchto přestupků (tedy „druhého přestupku“) došlo dne 22. 3. 2021. První a druhý přestupek tak byly spáchány v souběhu, byly totiž spáchány přede dnem 22. 3. 2021.

93.         Nyní projednávaný třetí přestupek spáchaný až dne 14. 10. 2021 však již není v souběhu ani s prvním, ani s druhým přestupkem. Byl totiž spáchán až po dni 22. 3. 2021. Neexistuje tak možnost při jeho trestání aplikovat zásadu absorpce (ve vztahu k prvnímu a druhému přestupku). Při výměře pokuty za tento (třetí) přestupek není možné jakkoliv dovozovat působení absorpce. Postup Úřadu je v tomto ohledu třeba korigovat jako nesprávný, resp. jako nezákonný, tudíž úvahy uvedené Úřadem v bodech 115 až 118 odůvodnění napadeného rozhodnutí ve světle výše uvedeného neobstojí jako správné ani jako zákonné. Proto je třeba tyto úvahy korigovat, a to tím způsobem, že k nim nově nelze vůbec přihlížet. Úřad tedy neměl jím vypočtenou pokutu v bodech 108 až 114 odůvodnění napadeného rozhodnutí ve výši 2 402 000 Kč dále snižovat vlivem zohlednění působení zásady absorpce.

K přezkumu přitížení za recidivu

94.         V rámci určení výměry pokuty Úřad (v bodech 112 až 114 odůvodnění) postupoval tak, že základní částku pokuty navýšil o 30 % v důsledku recidivy účastníka řízení. Přitěžující okolnost recidivy Úřad identifikoval ve skutečnosti dřívějšího pravomocného potrestání za přestupek dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS spočívající v porušení zákazu stanoveného v § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS. Šlo tedy svou povahou o přestupek sice blanketní nicméně téže skutkové podstaty. Tuto svou nalézací úvahu vyjevil v bodě 113 odůvodnění napadeného rozhodnutí.[44]

95.         Úřad správně vyhodnotil, že účastník řízení byl již v minulosti pravomocně sankcionován za přestupek spočívající v naplnění totožné skutkové podstaty jako přestupek posuzovaný v tomto správním řízení. Úřad rovněž správně posoudil, že jsou splněny obecné podmínky recidivy.

96.         Poněkud nejednoznačně však vyznívají závěry Úřadu o tom, že recidiva účastníka řízení tkví v okolnosti, že při tvorbě a aplikaci svých dalších právních předpisů HMP nezohlednilo své dřívější potrestání. Tento dílčí závěr sám o sobě obstojí jako správný a zákonný pouze v intencích konkrétních skutkových okolností tohoto správního řízení. Úřad v bodě 113 odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně uvedl, že recidivu spatřoval ve vztahu k předchozímu spáchání druhého přestupku.

97.         Skutek účastníka řízení v rámci druhého přestupku přitom nijak nesouvisel s jiným trvajícím přestupkem stíhaným v rámci prvního a (nyní trestaného) třetího přestupku. Je třeba zdůraznit, že Úřadem nyní dovozované zvýšení „závažnosti protisoutěžního jednání posuzovaného v současném správním řízení“ nevyplývá z procesního postupu Úřadu při stíhání trvajícího přestupku, tj. nijak nevyplývá z (procesně) právní fikce spáchání prvního přestupku v důsledku přerušení jednoty skutku.[45] Je naopak zcela správným a zákonným způsobem odvozováno až od faktu pravomocného dřívějšího potrestání za druhý přestupek.[46]

98.         Právě projednávaný třetí přestupek tedy naplňuje znaky recidivy při zohlednění pravomocného potrestání druhého přestupku, jak správně vyhodnotil Úřad v bodech 112 až 114 odůvodnění napadeného rozhodnutí, jež považuji za zcela přezkoumatelné, správné a zákonné. Tímto na ně v plném rozsahu odkazuji a určení výměry pokuty v nich uvedené považuji za zcela vyčerpávající a souladné s dosavadní rozhodovací Úřadu zejm. z hlediska míry přitížení.

99.         Proto tyto úvahy obstojí i ve světle výše rozvedených důvodů změny výroku II. napadeného rozhodnutí. Samy o sobě přitom vedou k určení správné a zákonné výměry pokuty ve výši 2 402 000 Kč.

100.     K následnému snížení této výměry v bodech 115 až 118 odůvodnění napadeného rozhodnutí naopak došlo na základě nesprávných úvah Úřadu, a proto k nim v důsledku nově nemůže být nijak přihlíženo. To vede ve výsledku ke zvýšení pokuty na částku 2 402 000 Kč.

K ověření ústavnosti výměry pokuty

101.     Úřad při určování výměry pokuty vycházel ze závěrečného účtu účastníka řízení za rok 2020 a z jeho rozpočtu na rok 2021.Tento postup Úřadu považuji za správný, zákonný a souladný s judikaturou Ústavního soudu. Otázka možné likvidačnosti pokuty, resp. jejího (ne)rdousícího efektu však musí být zkoumána ke dni rozhodování.[47] Vzhledem k tomu, že k pravomocnému uložení pokuty by mělo dojít v průběhu roku 2023, je třeba úvahy Úřadu v tomto směru doplnit následující způsobem.

102.     Co se týče možných dopadů nepřiměřené pokuty, přezkoumal jsem rovněž, zda uložená pokuta nebude mít nepřípustný likvidační či rdousící charakter ani v roce 2023.^[48] Z veřejně dostupných zdrojů[49] vyplývá, že schválený rozpočet účastníka řízení na rok 2023 počítá s úhrnem rozpočtových příjmů přes 99 000 000 000 Kč. Výměra pokuty 2 402 000 Kč tak představuje cca 0,002 % předpokládaných příjmů účastníka řízení v roce 2023. Uložená pokuta tak nepředpokládá ani dílčí, natož nevyhnutelnou nutnost takového zasažení majetkové podstaty účastníka řízení, které by bylo způsobilé mu samo o sobě přivodit platební neschopnost. Rovněž se v důsledku vyměřené pokuty nemůže stát, že se účastník řízení na základě této pokuty dostane do existenčních potíží.[50] Mám z těchto důvodů za to, že uloženou pokutu nelze ani v roce 2023 považovat nejen za nepřiměřenou, ale ani za likvidační.

K přezkumu v otázce náhrady nákladů řízení

103.     Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi řízení, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Prováděcí právní předpis stanoví výši paušální částky nákladů řízení a výši paušální částky nákladů řízení ve zvláště složitých případech nebo byl-li přibrán znalec. V případech hodných zvláštního zřetele lze výši paušální částky na požádání snížit.

104.     Podle dle § 6 odst. 2 věty první vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění vyhlášky č. 112/2017 Sb. se paušální částka 1 000 Kč ve zvláště složitých případech zvyšuje o 2 500 Kč.

105.     Toto ustanovení správního řádu definuje právní otázku náhrady nákladů řízení jako otázku závislou na posouzení otázky, zda účastník řízení toto řízení o přestupku vyvolal porušením své právní povinnosti. Z provedeného dokazování v otázce viny přitom jednoznačně vyplývá, že toto správní řízení bylo vyvoláno porušením zákazu podle § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS ze strany účastníka řízení. Proto tedy nelze, než dospět ke stejnému posouzení otázky náhrady nákladů řízení, ke kterému dospěl Úřad ve výroku III. napadeného rozhodnutí a v jeho odůvodnění. Proto na ně odkazuji jako na správné a zákonné. Z důvodu složitosti případu projednávaného v tomto správním řízení bylo rovněž správné paušální částku náhrady nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč zvýšit o 2 500 Kč na 3 500 Kč.

IV.          Závěr

106.     S ohledem na shora uvedené jsem dospěl k závěru, že výrok I. napadeného rozhodnutí netrpí vadami zjišťovanými z úřední povinnosti, že závěry prvostupňového orgánu o naplnění zákonných znaků skutkové podstaty přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS jsou správné a zákonné. Dále jsem dospěl k závěru, že posouzení právní otázky viny netrpí ani vadami namítanými účastníkem řízení v rozkladu. Proto výrok I. napadeného rozhodnutí považuji za přezkoumatelný, správný, a zákonný.

107.     Rovněž jsem dospěl k závěru, že ani výrok III. napadeného rozhodnutí netrpí vadami zjišťovanými z úřední povinnosti.

108.     Vzhledem k výše uvedeným právním závěrům jsem tedy výroky I. a III. napadeného rozhodnutí potvrdil a podaný rozklad v tomu odpovídajícím rozsahu zamítl.

109.     Ke změně výroku II. jsem v rámci řízení o rozkladu přistoupil zejména vzhledem ke zcela přezkoumatelnému předestření všech relevantních nalézacích úvah Úřadu ohledně posouzení právní otázky trestu již v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Tyto úvahy jsem po zralé úvaze korigoval pouze tím způsobem, že jsem nesprávné a nezákonné úvahy navazující na správné a zákonné vyměření pokuty v rámci tohoto řízení o rozkladu nově nezohlednil. Tím došlo ke změně ve výsledné výměře pokuty zákonným a dovoleným způsobem plynoucím Úřadu, resp. jeho předsedovi ze ZOHS.

110.     Konkrétně, posouzení právní otázky trestu spočívalo v nesprávné aplikaci pravidel trestání souběhu přestupků i na nyní trestaný přestupek, který však v souběhu s přestupky zohledněnými v napadeném rozhodnutí nebyl. Pokud totiž již došlo k vydání rozhodnutí o potrestání některého z dřívějších přestupků spáchaných v souběhu, později spáchané přestupky již s žádným z nich nemohou být v souběhu. Nemůže se tedy u nich ani aplikovat zásada absorpce při určení výměry pokuty, jež je omezena jen na trestání přestupků v souběhu. Snížení pokuty provedené Úřadem v bodech 115 až 118 odůvodnění napadeného rozhodnutí proto nemůže obstát. To ve výsledku vede ke zvýšení pokuty na částku 2 402 000 Kč. Posouzení otázky recidivy tím není dotčeno; u postihování trvajících přestupků přerušováním jejich jednoty je však současně třeba respektovat okolnost, že jde jen o účelovou procesní fikci v rámci procesního postupu Úřadu.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží:

Mgr. Jiří Kučera, advokát

Opletalova 1418/23

110 00 Praha 1

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Srov. kupř. usnesení Ústavního soudu (dále též „ÚS“) ze dne 2. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 512/05, či rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 25. 7. 2007, sp. zn. 1 Azs 55/2006.

[2] Přestupkový zákon byl mezi tím rovněž dvakrát z části derogován nálezem ÚS sp. zn. Pl. ÚS 15/19 vyhlášeným ve Sbírce zákonů dne 26. 2. 2020 pod č. 54/2020 Sb. a nálezem ÚS sp. zn. Pl. ÚS 4/20 vyhlášeným ve Sbírce zákonů dne 22. 7. 2020 pod č. 325/2020 Sb. Tyto derogace se však netýkaly procesněprávní úpravy zákona o přestupcích.

[3] Novelizace procesněprávní úpravy přestupkového zákona provedená zákonem č. 261/2021 Sb. se rozsahem své regulace týkala výhradně zrušení právní úpravy přestupkového zákona o využívání údajů z informačních systémů veřejné správy, konkrétně ze základního registru obyvatel, z informačního systému evidence obyvatel a z informačního systému cizinců.

[4] Srov. přechodné ustanovení v čl. II odst. 1 zákona č. 417/2021 Sb.: „Zahájená řízení o přestupku, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 250/2016 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“

[5] Srov. čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod: „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ a čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod: „Nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu.“

[6] K důvodům přípustnosti této výjimky ze zákazu retroaktivity při správním trestání se NSS vyjádřil např. v usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, sp. zn. 5 As 104/2013 tak, že: „(…) Při výkonu této své pravomoci proto musí být veřejná moc svázána celou řadou procesních a materiálních omezení. Jedním z materiálních omezení je právě přesvědčení demokratické většiny o společenské škodlivosti postihovaného jednání formálně vyjádřené v zákoně zakazujícím takové jednání a stanovícím za porušení zákazu příslušný trest (srov. čl. 7 Úmluvy a čl. 39 Listiny). Pokud tento formálně vyjádřený konsensus společnosti odpadne, byť dodatečně, znamenalo by rozhodnutí o vině a trestu (formálně retrospektivně přezkoumané a jako zákonné shledáno soudem) flagrantní porušení zásady proporcionality, neboť uložení trestu (a jeho následné vykonání) by nemohlo sledovat žádný legitimní cíl a představovalo by jen absurdní a formalistickou aplikaci (již mrtvé) litery zákona.“

[7] Srov. kupř. recentní rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2022, č. j. 2 As 200/2020-139: „(…) „Z ustálené judikatury dále plyne, že krajský soud nemusí reagovat na každou dílčí námitku či tvrzení, postaví-li vedle těchto námitek vlastní ucelenou argumentaci, kterou logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08). Tento postup je vhodný zejména v situaci, kdy jsou žalobní námitky značně obsáhlé a detailní, a vypořádání každé z nich by bylo na překážku srozumitelnosti rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2018, č. j. 1 Afs 31/2018-26). Povinnost řádně zdůvodnit rozhodnutí totiž nemůže být chápána tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument (nález Ústavního soudu ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, nebo ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04). Úkolem soudu je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19), přičemž vypořádání stěžejních námitek může konzumovat vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013-33).“.

[8] Tyto závěry byly následně potvrzeny rozsudkem NSS ze dne 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34: „(…) soud uzavírá, že stěžovateli samozřejmě svědčí ústavně garantované právo na územní samosprávu. Jak ovšem bylo vysvětleno výše, limity kontroly a dozorových oprávnění státu jsou při zachování požadavků dovozených judikaturou Ústavního soudu přenechány k úpravě moci zákonodárné formou zákonů. Nejvyšší správní soud dospěl vzhledem k výše uvedenému k názoru, že výklad sporné právní úpravy dostál požadavkům formulovaným judikaturou Ústavního soudu, neboť do práva stěžovatele na samosprávu zasahuje způsobem a v rozsahu, který je čl. 101 odst. 4 Ústavy předpokládán. Podle Nejvyššího správního soudu je žalovaný jakožto orgán moci výkonné nadán pravomocí udělit stěžovateli pokutu za správní delikt spočívající v narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti stěžovatele. (…)“.

[9] Srov. KINDL, Jiří. § 1 [Úvodní ustanovení]. In: KINDL, Jiří, MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C.H. Beck, 2016, s. 13. ISBN 978-80-7400-627-2. „Z ustanovení § 1 odst. 1 plyne, že jednotlivé delikty upravené v zákoně jsou (co se týče dopadu na hospodářskou soutěž) postaveny na ohrožovacím principu, jelikož do zmíněné legislativní zkratky „narušení“ hospodářské soutěže spadá i její prosté ohrožení“.

[10] Srov. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 18. 3. 2009, č. j. UOHS-R126/2008/01-3227/2009/310/ADr, ze dne 13. 11. 2017, č. j. ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/AŠi, ze dne 15. 5. 2018, č. j. ÚOHS-R145/2017/HS-14196/2018/310/AŠi či ze dne 22. 3. 2021, č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe.

[11] Srov. rozsudky NSS ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721 (zvýraznění přidáno): „Ze znění uvedeného ustanovení, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55), je zřejmé, že zákon č. 143/2001 Sb. je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla nebo aby následek již fakticky nastal.“, a ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As 237/2015-31 (zvýraznění přidáno): „Materiální znak ohrožovacího správního deliktu spočívající ve společenské škodlivosti je naplněn již samotným vytvořením potenciálně nebezpečné situace, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým důsledkům. Součástí skutkové podstaty ohrožovacích deliktů totiž není následek v po době zasažení do zákonem chráněných zájmů, nýbrž postačí pouhé jejich ohrožení.“

[12] Srov. rozsudek KS ze dne 18. 8. 2022, č. j. 62 Af 24/2021-93 (zvýraznění přidáno): „Předně zakazuje-li § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže narušit hospodářskou soutěž, neznamená to, že nepostačí toliko ohrožení hospodářské soutěže. Podle § 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je „narušení“ legislativní zkratkou zahrnující mimo jiné také pouhé „ohrožení“ hospodářské soutěže, pročež i přestupek podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže je ohrožovacím přestupkem. Veškeré úvahy žalovaného odvíjející se od tohoto východiska tudíž obstojí. (…) Vzhledem k ohrožovacímu charakteru přestupku vůbec není podstatné, zda se takové narušení hospodářské soutěže fakticky projevilo (…). Pro naplnění znaků přestupku v nyní posuzované věci postačovala pouhá potencialita narušení hospodářské soutěže.“

[13] Srov. rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2016, č. j. 4 As 61/2016-34 (zvýraznění přidáno): „(…) Pro účely trestního práva (k němuž lze v případě správního trestání přihlédnout) jsou ohrožovací delikty definovány tak, že „k jejich dokonání postačuje pouhé ohrožení chráněného zájmu. Jejich následek spočívá ve vyvolání situace, při níž hrozí reálné nebezpečí, a chybí jen jeden nebo několik málo aktů k tomu, aby nastala porucha, k níž vyvolaný stav směřuje“ (Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 2. vydání, Praha: C. H. Beck, Praha, 2012, str. 2768). Ohrožovací následek znamená vyvolání stavu, který představuje pro objekt přestupku (tedy pro určitý zájem společnosti chráněný zákonem) hrozbu jeho poruchy neboli stav nebezpečí. Poruchový následek pak znamená již přímý zásah objektu přestupku. (…).“

[14] Srov. rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721.

[15] Srov. rozsudek NSS ze dne 9. 1. 2007, č. j. 1 As 19/2006-55.

[16] Srov. rozsudek KS ze dne 30. 11. 2021, č. j. 31 Af 55/2020-120.

[17] Srov. rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As 237/2015-31.

[18] Srov. kupř. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2022, č. j. 2 As 200/2020-139.

[19] Srov. bod 70 odůvodnění napadeného rozhodnutí: „(…) Úřad konstatuje, že není pochyb o tom, že regulace provozování loterií/hazardních her v obcích je cílem legitimním, což koresponduje i se závěry Ústavního soudu (…)“ či bod 71 odůvodnění napadeného rozhodnutí: „Úřad považuje cíl regulace provozu loterií/hazardních her HMP provedené Vyhláškami, který nalézá plně oporu v závěrech Ústavního soudu, za legitimní.“

[20] Srov. zejm. body 54 až 64 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[21] Srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2020, č. j. 1 As 457/2019-31.

[22] Srov. rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2017, č. j. 1 As 5/2017-76.

[23] Srov. zejm. bod 85 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[24] Srov. např. rozsudek Tribunálu ze dne 10. 3. 1992 v případu T-68/89 Societa Italiano Vetro (SIV) v. Commission (Italian Flat Glass): „The Court considers, on the contrary, that the appropriate definition of the market in question is a necessary precondition of any judgment concerning allegedly anti-competitive behaviour.“

[25] Převzato z Bellamy & Child. European community law od competition. 6. vydání. Oxford New York: Oxford university press, 2008, str. 244.

[26] Viz Kindl, J., Munková J.: Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3. přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 63.

[27] Viz JONES, A. SUFRIN, B. EU Competition Law. 6. vydání. Oxford: Oxford university press, 2016, str. 56.

[28] Viz rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2013, č. j. 2 Afs 82/2012-134: „Posuzování relevantního trhu v soutěžním právu obvykle probíhá na základě zjištění podstatných dat a informací včetně užití kvantitativních technik (odhadů a analýz). Informace o spotřebitelských reakcích pak mohou plynout jak ze spotřebitelského průzkumu, tak i z analýz objektivně podchyceného chování a z kvalifikované úvahy o kritériích, která spotřebitelské chování ovlivňují.“

[29] Viz JONES, A. SUFRIN, B. EU Competition Law. op. cit. str. 56.

[30] Viz § 12 zákona o hazardních hrách.

[31] Cit. rozsudek SDEU ze dne 14. 2. 1978 ve věci United Brands Company & United Brands Continental BV proti Komisi, sp. zn. 22/76.

[32] Cit. EVROPSKÁ KOMISE (1997), Sdělení Komise o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství, Official Journal of the European Community (C 372/5), odst. 9.

[33] Pozn. NSS se v rozsudku zabýval nutností provést analýzu spotřebitelského chování vzhledem k jednotlivým nabízeným plněním, nikoliv zaměnitelností různých geografických území, ale nelze spatřit důvod, aby jím zjištěné závěry nebyly aplikovatelné i na nyní posuzovanou věc.

[34] Cit. EVROPSKÁ KOMISE (1997), Sdělení Komise o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství, Official Journal of the European Community (C 372/5), odst. 7.

[35] Viz rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2015, č. j. 10 As 180/2014 – 85, bod 23.

[36] Viz. výrok I. rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-35484/2022/872 ze dne 12. 10. 2022 (zvýraznění doplněno): „(…) čímž porušil v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., a dopustil se přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) téhož zákona. (…)“ a dále bod 153 jeho odůvodnění: „(…) Úřad proto považuje za prokázané, že posuzovaný skutek trval i v okamžiku zahájení správního řízení (20. 12. 2018), a proto s ohledem na výše uvedené považuje okamžik zahájení správního řízení za okamžik ukončení jednání, které je předmětem tohoto správního řízení.“

[37] Viz. výrok I. rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LD ze dne 9. 7. 2020 (zvýraznění doplněno): „(…) čímž (…)  porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., a tím se dopustil přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona (…)“.

[38] Výrok I. rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LD ze dne 9. 7. 2020 byl změněn výrokem I. rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe ze dne 22. 3. 2021 následovně (zvýraznění doplněno): „(…) čímž v období od 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019 porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., a tím se dopustil přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona  (…)“ a dále bod 61 jeho odůvodnění: „(…) toto správní řízení bylo zahájeno doručením oznámení o zahájení správního řízení dne 12. 2. 2019 v 7:53 hod. účastníku řízení. Ve stejném okamžiku tedy došlo i k přerušení jednoty skutku. Toto správní řízení bylo tedy možné vést výhradně o skutku (přestupku), který trval (jen) v době od počátku uplatňování usnesení č. 803 dne 17. 4. 2018 do okamžiku sdělení obvinění účastníku řízení doručením oznámení o zahájení správního řízení dne 12. 2. 2019 v 7:53 hod.“

[39] Viz. výrok I. napadeného rozhodnutí (zvýraznění doplněno): „(…) čímž porušil v období od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021 zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. a dopustil se přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) téhož zákona. (…)“ a dále bod 113 jeho odůvodnění „(…) Současné správní řízení bylo zahájeno 14. 10. 2021 a téhož dne byl i spáchán trvající přestupek v něm posuzovaný. (…).“

[40] Viz. Šámal P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl., 6. doplněné a přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 26.

[41] Srov. k tomu kupř. rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009-62 (zvýraznění doplněno): „(…) Podle § 35 trestního zákona se při postihu souběhu trestných činů ukládá úhrnný nebo souhrnný trest. Tyto tresty ‚představují pro pachatele výhodnější postup, neboť je v nich zohledněna skutečnost, že pachatel se dopustil dalšího trestného činu, aniž byl varován odsuzujícím rozsudkem týkajícím se dřívějšího trestného činu‘ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: cit. dílo, str. 301). Z téhož ustanovení pak plyne zásada uložení shodného trestu za sbíhající se trestné činy bez ohledu na to, zda je o těchto činech vedeno společné řízení (§ 20 odst. 1 trestního řádu) či ne. Při ukládání úhrnného i souhrnného trestu soud vychází ze stejných zásad. Z hlediska trestního práva tedy nehraje roli, kdy všechny sbíhající se trestné činy vyjdou najevo, tato skutečnost nesmí být pachateli ani ku prospěchu, ani na újmu. Je zřejmé, že pro trestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale naopak je zcela nezbytné použití absorpční zásady, tedy vzájemné posouzení veškerých souvisejících trestních sazeb. (…)“.

[42] Srov. JELÍNEK, J. Trestní právo hmotné: obecná část, zvláštní část. 6. vyd. Praha: Leges, 2017, s. 387-388.

[43] Dílčí podmínky je přitom pochopitelně třeba vyhodnocovat analogicky k trestnímu právu, zejm. z hlediska, zda (první) rozhodnutí pro některý z přestupků v souběhu je, či není (stále) pravomocné ať už z důvodu jeho zrušení při výkonu dozorčí působnosti předsedy Úřadu, při výkonu záruk zákonnosti ve správním soudnictví, amnestie ve věcech přestupků, zrušení Ústavním soudem apod.

[44] Srov. bod 113 odůvodnění napadeného rozhodnutí (zvýraznění doplněno): „O přestupku bylo rozhodnuto rozhodnutím č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe ze dne 9. 7. 2020, které bylo změněno rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe ze dne 22. 3. 2021 s nabytím právní moci téhož dne. Současné správní řízení bylo zahájeno 14. 10. 2021 a téhož dne byl i spáchán trvající přestupek v něm posuzovaný. Jsou tak splněny nejen podmínky pro zohlednění spáchání předchozího přestupku dle Metodiky pokut, nýbrž i obecné podmínky recidivy. Skutečnost, že HMP bylo již v minulosti pravomocně sankcionováno za přestupek spočívající v naplnění totožné skutkové podstaty jako přestupek posuzovaný v současném správním řízení, aniž by tuto skutečnost zohlednilo při tvorbě a aplikaci svých dalších právních předpisů, považuje Úřad za okolnost, která zvyšuje závažnost protisoutěžního jednání posuzovaného v současném správním řízení. Úřad proto základní částku pokuty navyšuje v důsledku této přitěžující okolnosti o 30 %.“

[45] Dílčí závěr Úřadu, že procesní pravidla pro dělení přestupků nemohou mít vliv na individuální závažnost posuzovaného porušení zákona, uvedený v jinak nezákonném bodě 116 odůvodnění napadeného rozhodnutí, je sám o sobě zcela přiléhavý. Uplatní se však patrně v jiných správních řízeních.

[46] Recidiva účastníka řízení vyhodnocená v tomto správním řízení jako přitěžující okolnost totiž musí být odvozována výhradně z faktu, že na straně účastníka řízení vůbec kdy existovala reálná možnost, aby v důsledku „varování“ „odsuzujícím“ rozhodnutím Úřadu „týkajícím se dřívějšího“ přestupku, jež nabylo právní moci (jak plyne z výše citované právní nauky) od páchání dalšího přestupku upustil. Pokud by totiž Úřad eventuálně vnímal jako recidivu i efekt vyvolaný jeho vlastním procesním postupem při stíhání trvajících přestupků uplatňováním fikce přerušování jejich jednoty („přetrhávání“), zcela by tím vytěsňoval jakoukoli reálnou možnost upuštění od páchání dalšího přestupku v důsledku zmiňovaného „varování dřívějším potrestáním“. Jednotlivé přestupky stíhané za využití procesněprávní fikce přerušování jednoty skutku trvajícího přestupku na sebe totiž bezprostředně navazují. Okolnost, že v takovém případě nevzniká žádná časová prodleva mezi pácháním dvou formálně oddělených přestupků, totiž zcela znemožňuje jakékoli upuštění od spáchání dalšího přestupku na straně pachatele. Takovou okolnost však k tíži pachatele přičítat nelze.

[47] Viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133 (zvýraznění doplněno): „(…) naopak tam, kde si závažnost spáchaného deliktu či další relevantní okolnosti vyžádají v rámci rozmezí, které zákon pro daný delikt předpokládá, takovou intenzitu sankce, že nebude možné riziko likvidačního působení pokuty na osobu pachatele bez dalšího vyloučit, bude nutné, aby se správní orgán zjišťováním osobních a majetkových poměrů pachatele důkladněji zabýval a přihlédl k nim do té míry, aby výsledná pokuta byla sice citelným zásahem do jeho majetkové sféry, nikoli však zásahem vzhledem ke svému účelu nepřiměřeným, který má likvidační účinky. Správní orgán by měl přitom hodnotit osobní a majetkové poměry pachatele správního deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku spáchání deliktu.“

[48] Srov. nález Ústavního soudu České republiky ze dne 9. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 (zvýraznění přidáno): „Z věcného hlediska (účel zákona) lze dokonce dospět k závěru, že kriterium zkoumání majetkových poměrů delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a komplementární – nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly nevymahatelné (jak tvrdí Poslanecká sněmovna), ale vzhledem k riziku "likvidačního" účinku nepřiměřeně vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence). Ústavní soud již před časem vyslovil, že "egalitářský universalismus by nutně vyvolal hluboce nefunkční sociální účinky" (srov. nález sp. zn. Pl ÚS 4/95 - In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení – svazek 3. Vydání 1. Praha C.H.Beck 1995, str. 215). Problematikou přiměřenosti majetkových sankcí ve vztahu k osobním poměrům sankcionovaných osob se Ústavní soud podrobně zabýval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02, na který odkazuje, a považuje za nezbytné zdůraznit, že i v tomto nálezu konstatoval, že "pokuta může být slučitelná s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu, jestliže umožňuje – alespoň do určité míry – vzít v úvahu majetkovou situaci delikventa" (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 - In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 27, C.H.Beck 2002, str. 187).“

[49]https://www.praha.eu/jnp/cz/o_meste/finance/rozpocet/rozpocet_na_rok_2023/schvaleny_rozpocet_vlastniho_hlavniho_2023.html

[50] Srov. bod 27 odůvodnění usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133 (zvýraznění přidáno): „Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí sankci, která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží.“