číslo jednací: 46348/2022/164
spisová značka: R0142/2022/HS
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Maření místního šetření |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Maření místního šetření |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2022 |
| Datum nabytí právní moci | 22. 12. 2022 |
| Související rozhodnutí | 34574/2022/852 46348/2022/164 |
| Dokumenty |  2022_R0142.pdf 415 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0142/2022/HS Číslo jednací: ÚOHS-46348/2022/164 |
|
Brno 22. 12. 2022 |
V řízení o rozkladu podaném společností MIT METAL POWER, a.s., se sídlem Bolatická 282, 747 22 Dolní Benešov, IČO 242 25 495, zastoupenou Mgr. Petrem Maršálkem, advokátem v Maršálek, Žíla & Partneři, advokátní kancelář, s.r.o., se sídlem Stará cesta 676, 755 01 Vsetín, proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 10. 2022, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-34574/2022/852, ve věci porušení § 21f odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů jsem podle ustanovení § 25a téhož zákona a ve spojení s ustanoveními § 90 odst. 5 a § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na návrh rozkladové komise
rozhodl takto:
I.
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 10. 2022, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-34574/2022/852 ve výroku I. dle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona p o t v r z u j i a podaný rozklad z a m í t á m.
II.
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 10. 2022, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-34574/2022/852 ve výroku II. dle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona p o t v r z u j i a podaný rozklad z a m í t á m.
III.
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 10. 2022, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-34574/2022/852 ve výroku III. dle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona p o t v r z u j i a podaný rozklad z a m í t á m.
Odůvodnění
I. Relevantní procesní vývoj
1. Dne 7. 7. 2022 vydal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) příkaz pod sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-22570/2022/852 (dále též „příkaz“).[1] Tímto příkazem byla společnosti MIT METAL POWER, a.s., se sídlem Bolatická 282, 747 22 Dolní Benešov, IČO 242 25 495 (dále též „účastník řízení“ nebo „MIT METAL“) uložena pokuta ve výši 1.870.000,- Kč dle § 22a odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZOHS“), jelikož výše uvedená společnost porušila § 21f odst. 3 ZOHS a dopustila se přestupku dle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS.
2. Dle příkazu se přestupku MIT METAL dopustila tím, že dne 13. 4. 2022 neumožnila inspektorům Úřadu provést neohlášené šetření na místě dle § 21f ZOHS (dále též „předmětné místní šetření“) ve svých obchodních prostorách na adresách Pod Žamboškou 1164, 755 01 Vsetín a Bolatická 282, 747 22 Dolní Benešov, k němuž byli oprávněni na základě pověření předsedy Úřadu ze dne 6. 4. 2022, sp. zn. ÚOHS-P0667/2021/KD, č. j. ÚOHS-10877/2022/852 (dále též „pověření“).[2]
3. Proti příkazu podala společnost MIT METAL dne 15. 7. 2022 odpor (dále též „odpor“).[3] V souladu s § 150 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) se podáním odporu příkaz zrušil a ve správním řízení bylo pokračováno. Úřadu bylo dne 6. 9. 2022 doručeno ze strany společnosti MIT METAL vyjádření se k podkladům rozhodnutí (dále též „Vyjádření“).[4]
4. Dne 5. 10. 2022 vydal Úřad rozhodnutí pod sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-34574/2022/852 (dále též „napadené rozhodnutí“),[5] kterým uložil společnosti MIT METAL dle § 22a odst. 2 ZOHS pokutu ve výši 1.870.000,- Kč z důvodu porušení povinnosti stanovené v § 21f odst. 3 ZOHS, jelikož neposkytnula nezbytnou součinnost k provedení předmětného místního šetření. Tímto jednáním se dopustila společnost MIT METAL přestupku dle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS.
5. Proti napadenému rozhodnutí podala společnost MIT METAL v zákonem stanovené lhůtě rozklad dne 19. 10. 2022.[6]
II. Průběh předmětného místního šetření
6. Předmětné místní šetření bylo provedeno na základě pověření předsedy Úřadu, a to dne 13. 4. 2022 v obchodních prostorách MIT METAL na adresách Bolatická 282, 747 22 Dolní Benešov a Pod Žamboškou 1164, 755 01 Vsetín. Jako právní důvod předmětného místního šetření bylo uvedeno prověření možného porušení § 3 odst. 1 ZOHS, které Úřad spatřuje v jednání ve vzájemné shodě a/nebo dohodě společnosti MIT METAL a společností HK STEEL TRADING s.r.o. v likvidaci, se sídlem S. K. Neumanna 1220, 530 02 Pardubice, IČO 020 85 615, Marc spol. s r.o., se sídlem Na Poříčí 1041/12, 110 00 Praha, IČO 452 71 780 a EUROTUBES s.r.o., se sídlem Mírové náměstí 7/7, 748 01 Hlučín, IČO 036 02 435, případně s dalšími soutěžiteli, spočívající ve vzájemné koordinaci účasti a/nebo nabídek ve výběrových řízeních realizovaných společností ORLEN Unipetrol RPA s.r.o., se sídlem Litvínov - Záluží 1, 436 70, IČO 275 97 075 (dále též „ORLEN“), a to přinejmenším v letech 2018 až 2020, jejichž předmětem byly dodávky hutního materiálu a výrobků v České republice.
7. Důvodnými indiciemi pro provedení předmětného místního šetření byly zejména nestandardní podobnost cenových parametrů nabídek výše uvedených soutěžitelů ve výběrových řízeních, nestandardní způsob komunikace a okolnosti průběhu některých výběrových řízení a s tím související výměna citlivých obchodních informací. Další důvodnou indicií byl rovněž atypický nárůst objemu dodávek hutního materiálu výše uvedených společností pro společnost ORLEN.
8. Účelem předmětného místního šetření pak bylo prověření obchodních záznamů a zajištění kopií obchodních záznamů týkajících se shora vymezeného podezření z možného porušení § 3 odst. 1 ZOHS.
9. Z protokolu o průběhu předmětného místního šetření v obchodních prostorách MIT METAL, provedeného dne 13. 4. 2022 na adrese Bolatická 282, 747 22 Dolní Benešov v čase od 9:30 až 12:00 hodin (dále též „Protokol 1“)[7] vyplývá, že po předání pověření a poučení přítomné odpovědné osoby za MIT METAL (ředitel a předseda představenstva, pan [Jméno Příjmení]) o právech a povinnostech soutěžitele bylo vlastní šetření zahájeno v 10:00 hodin. Předmětné šetření bylo přerušeno v 10:45 hodin, neboť právní zástupce MIT METAL inspektorům Úřadu telefonicky oznámil, že účastník řízení nesouhlasí s dalším prověřováním a šetření má být ukončeno. Jak právní zástupce, tak přítomná osoba jednající za MIT METAL byli přitom opakovaně poučeni o tom, že soutěžitel má povinnost poskytnout při místním šetření součinnost a strpět jeho průběh, přičemž porušení těchto povinností může být kvalifikováno jako jednání v rozporu s § 21f odst. 3 a 4 ZOHS, za což lze dle § 22a odst. 2 ZOHS uložit pokutu až do výše 300.000,- Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období. Přítomná odpovědná osoba i právní zástupce vzali poučení na vědomí, ale trvali na požadavku ukončení předmětného místního šetření. Během tohoto šetření nebyly ze strany inspektorů Úřadu převzaty žádné fotokopie dokumentů.
10. Z protokolu o průběhu předmětného místního šetření v obchodních prostorách MIT METAL, provedeného dne 13. 4. 2022 na adrese Pod Žamboškou 1164, 755 01 Vsetín v čase od 9:30 až 12:30 hodin (dále též „Protokol 2“)[8] vyplývá, že po příchodu inspektorů Úřadu do obchodních prostor dorazila na místo paní [Jméno Příjmení] (ve funkci účetní v MIT METAL), osoba oprávněná jednat za soutěžitele,[9] přičemž jí bylo předáno pověření a poučení o právech a povinnostech soutěžitele. Paní [Příjmení] informovala inspektory Úřadu, že právním zástupcem společnosti MIT METAL je Mgr. Petr Maršálek, advokát, se kterým se telefonicky spojila. Právní zástupce v 10:25 hodin dorazil do obchodních prostor společnosti MIT METAL. Následně se telefonicky spojil s předsedou představenstva společnosti MIT METAL za účelem konzultace dalšího postupu a v 10:48 hodin oznámil inspektorům Úřadu, že společnost MIT METAL nadále odmítá poskytovat součinnost při předmětném místním šetření. V této souvislosti byli paní [Příjmení] společně s právním zástupcem společnosti MIT METAL znovu poučeni o tom, že dle § 21f odst. 3 ZOHS je soutěžitel povinen poskytnout Úřadu při provádění místního šetření nezbytnou součinnost a výkon oprávnění Úřadu strpět. Rovněž byli přítomná odpovědná osoba a právní zástupce poučeni o tom, že porušením této povinnosti se může MIT METAL dopustit přestupku dle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS a za toto jednání lze ve smyslu § 22a odst. 2 ZOHS uložit pokutu až do výše 300.000,- Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období. K vlastnímu provedení šetření z důvodu neposkytnutí součinnosti ze strany MIT METAL nedošlo a v důsledku toho nebyly inspektory Úřadu převzaty žádné fotokopie dokumentů.
III. Rozkladové námitky společnosti MIT METAL
11. MIT METAL předně uvádí, že se Úřad v napadeném rozhodnutí nedostatečně vypořádal s jejími námitkami uvedenými ve Vyjádření, kterými prokazuje nezákonnost předmětného místního šetření. Napadené rozhodnutí je tak dle společnosti MIT METAL nesprávné a nepřezkoumatelné. Vzhledem ke zjevné nezákonnosti předmětného místního šetření nebyla společnost MIT METAL ani objektivně povinna strpět tento správní zásah ze strany Úřadu.
12. Dle MIT METAL nezákonnost předmětného místního šetření, respektive to, že se jedná o „rybářskou výpravu“, potvrzuje skutečnost, že Úřad nevyužil další dostupné prostředky dle § 21f ZOHS k provedení předmětného místního šetření a zajištění obchodních záznamů. Úřad dle MIT METAL pochybil, když nevyužil další nástroje stanovené zákonem při neposkytnutí součinnosti během předmětného místního šetření, přičemž následně se snažil svůj nesprávný postup zhojit alespoň uložením pokuty v maximální možné výši.
13. Závěrem má MIT METAL za to, že během předmětného místního šetření vyslovila pouze nelibost nad postupem inspektorů Úřadu a jednalo se tak nanejvýše o procesní chybu, nikoliv přestupek v podobě odmítnutí poskytnout součinnost. Vzhledem k této skutečnosti měla být ze strany Úřadu uložena MIT METAL pokuta na samotné spodní hranici, tj. nanejvýše v částce 300.000,- Kč.
IV. Řízení o rozkladu a použitá právní úprava
14. Úřad po doručení rozkladu neshledal důvody pro postup podle § 87 správního řádu, a proto v souladu s § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
15. Podle § 89 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona přezkoumá správní orgán rozhodující o rozkladu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy. Dle § 98 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZOP“) odvolací správní orgán přezkoumává napadené rozhodnutí v plném rozsahu.
16. Podle § 2 ZOP, týkajícího se časové působnosti zákona, se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. Vzhledem k době spáchání přestupku, tj. dne 13. 4. 2022, Úřad postupoval správně dle posledního znění ZOP, tedy ve znění zákonů č. 417/2021 Sb. a č. 261/2021 Sb. účinných od 1. 2. 2022.
17. Hmotněprávní ustanovení účinná v době spáchání přestupku se aplikují rovněž v případě ZOHS. Účastník řízení se dopustil přezkoumávaného jednání dne 13. 4. 2022, a Úřad tak postupoval dle posledního znění ZOHS, tedy ve znění zákonů č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb. účinných od 1. 2. 2022. Aplikaci těchto hmotněprávních ustanovení Úřadem považuji za správnou a zákonnou.
18. Pro aplikaci procesně právních norem je klíčová doba zahájení správního řízení, přičemž platí mj. zásada nepravé retroaktivity procesních norem, tedy aplikace nových procesních norem pro dříve započatá řízení. Pokud nová procesní norma (resp. přechodné ustanovení pozdějšího zákona) nestanoví něco jiného, je v započatém řízení pokračováno dle pozdějšího zákona s tím, že právní účinky úkonů učiněných dříve zůstávají v platnosti.
19. Jelikož od zahájení předmětného správního řízení (tj. dne 11. 7. 2022) až do vydání tohoto rozhodnutí o rozkladu nedošlo k novelizaci procesně právní úpravy ZOHS ani ZOP, Úřad správně procesně postupoval dle posledního znění ZOP, tedy ve znění zákonů č. 417/2021 Sb. a č. 261/2021 Sb. účinných od 1. 2. 2022 a dle posledního znění ZOHS, tedy ve znění zákonů č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb. účinných od 1. 2. 2022. Tento procesní postup Úřadu považuji za správný a zákonný.
20. Napadené rozhodnutí bylo Úřadem vydáno podle správního řádu v jeho posledním znění, tedy ve znění zákona č. 403/2020 Sb. účinném ode dne 1. 1. 2021. Tento procesní postup Úřadu považuji rovněž za správný a zákonný.
V. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
21. MIT METAL předně v rozkladu namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, kdy „ÚOHS zatížil napadené rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, když se v rozhodnutí nijak nevypořádal s námitkami vznesenými podatelem rozkladu ve vyjádření ze dne 6. 9. 2022, a to jak ve vztahu k důvodům pro provedení místního šetření, tak ve vztahu k samotné podstatě přestupku.“[10]
22. S rozkladovou námitkou MIT METAL o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí se nemohu v žádném případě ztotožnit. Především odkazuji na body 32 a 33 napadeného rozhodnutí, s jejichž obsahem plně souhlasím, v rámci kterých Úřad dostatečně jednoznačně vysvětluje nadbytečnost a nepřiléhavost námitek MIT METAL ve Vyjádření.
23. Úřad se evidentně obsahem Vyjádření zabýval, nicméně jej posoudil s ohledem na předmět řízení jako nadbytečný a nerelevantní a nemusel tak ani podrobně reagovat na nesouvisející argumenty MIT METAL.[11] Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů a soudů není založena tím, že účastník řízení má odlišné hledisko na řešení dané věci. K tomu uvádí Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017-38 následující (zvýraznění přidáno): „Současně je ovšem nutné zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno […] Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán, resp. soud podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se (toliko) dílčího nedostatku odůvodnění […] Přehlédnout pak nelze ani fakt, že správní orgány a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou […] Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, a rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 221/2014-43).“ Vysoká koncentrace námitek navíc nestanovuje správnímu orgánu povinnost vypořádat se s nimi stejně dlouhou argumentační linií, zvláště tehdy, pokud to v konkrétním případě není ani nezbytné.[12]
24. Z výroku v příkazu i napadeného rozhodnutí je zjevné, že řízení se týká spáchání přestupku ze strany MIT METAL v podobě neposkytnutí součinnosti v průběhu předmětného místního šetření, respektive že šetření zmařila. Meritem věci naopak není posouzení existence důvodného podezření vedoucího k předmětnému místnímu šetření, což je hlavním obsahem námitek MIT METAL ve Vyjádření.
25. MIT METAL ve Vyjádření úvodem proklamuje, že nebyla povinna strpět výkon předmětného místního šetření, jelikož se jednalo o nelegitimní správní úkon, přičemž následné argumenty svědčící o údajné nezákonnosti předmětného místního šetření se zcela nepochybně vztahují k nepřiléhavé polemice o dostatečnosti vstupních indicií a existenci důvodného podezření.
26. Pouze zcela okrajově MIT METAL předkládá ve Vyjádření obecné tvrzení, že zásah Úřadu v podobě předmětného místního šetření nesl znaky excese, aniž by tento argument byl dále konkretizován či dokonce podložen důkazy. Vzhledem k obsahu a struktuře Vyjádření se tato námitka vztahuje k nesouhlasu s důvodným podezřením Úřadu o protisoutěžním jednání účastníka řízení, a ne k samotnému průběhu předmětného místního šetření, a tudíž nesouvisí s předmětem tohoto řízení. Tuto skutečnost dokládá i závěrečné shrnutí MIT METAL, kdy (zvýraznění přidáno) „[…] ÚOHS zjevně nebyl oprávněn místní šetření provést (jednalo se o nedovolenou „rybářskou výpravu“) […].“[13]
27. Závěrem k této námitce shrnuji, že MIT METAL byla uložena pokuta za přestupek dle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS, tedy neposkytnutí součinnosti během předmětného místního šetření, přičemž její námitky ve Vyjádření se vztahují k odlišné problematice. Úřad tak v napadeném rozhodnutí správně, úplně a zcela dostatečně vyložil, z jakého důvodu neshledává tvrzení společnosti MIT METAL uvedená ve Vyjádření, bez jakékoliv důkazní opory, za přiléhavá, respektive nadbytečná vzhledem k odlišnému meritu šetřené věci. Námitku MIT METAL o nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí shledávám jako nedůvodnou, a naopak se ztotožňuji s postupem Úřadu.
VI. K námitce zjevné nezákonnosti předmětného místního šetření
28. MIT METAL má v probíhajícím řízení o přestupku za to, že Úřad měl v napadeném rozhodnutí přezkoumat zákonnost předmětného místního šetření. Za tímto účelem předložila MIT METAL Vyjádření, obsahující doplňující argumenty údajně prokazující nezákonný postup Úřadu. Jak jsem již uvedl výše, dodatečná tvrzení uvedená ve Vyjádření nejsou s ohledem na předmět tohoto řízení přiléhavá.
29. MIT METAL dle jejího tvrzení navíc nemohla porušit povinnost vyplývající z § 21f odst. 3 ZOHS, jelikož Úřad uplatňoval svoji pravomoc v rámci předmětného místního šetření extenzivním způsobem. S ohledem na tyto skutečnosti byla MIT METAL oprávněna nepodřídit se působení správního orgánu ve formě provedení předmětného místního šetření. Přestupek by mohla MIT METAL dle vlastního soudu spáchat pouze tehdy, pokud by samotný správní zásah odpovídal zákonným požadavkům.
30. K této rozkladové argumentaci je předně třeba uvést, že MIT METAL v de facto totožné věci a se stejným okruhem námitek již podala žalobu[14] dle § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „SŘS“). V řízení o této žalobě vydal Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) rozsudek dne 31. 8. 2022, č. j. 29 A 58/2022-79 (dále též „rozsudek KS“),[15] kterým tuto žalobu zamítl v celém rozsahu a uzavřel, že se Úřad žádného nezákonného zásahu nedopustil. Proti tomuto rozsudku podala MIT METAL kasační stížnost ze dne 30. 9. 2022,[16] ke které se Úřad vyjádřil dne 1. 11. 2022.[17] V současné době je tak řízení vedeno u Nejvyššího správního soudu.
31. S výše uvedenou argumentací účastníka řízení se však nemohu ztotožnit, přičemž se plně odkazuji na body 22 až 26 napadeného rozhodnutí, které považuji za správné a zákonné. MIT METAL nemá právním řádem České republiky ani na základě mezinárodních závazků České republiky možnost sama o sobě posuzovat oprávněnost úkonů správních orgánů a dle vlastního posouzení se svévolně rozhodovat, zda poskytne součinnost správnímu orgánu či nikoliv. Současně účastník řízení staví toto svévolné jednání v podstatě na roveň výkonu veřejnoprávních oprávnění správního orgánu.
32. Taková argumentace (i faktické jednání) ze strany MIT METAL odporuje základnímu východisku uplatňování veřejné moci v právním státě, kdy jedním z hlavních aspektů je možnost (funkčně) vrchnostenského postavení, a tedy (jednostranně) mocenského působení orgánu veřejné moci vůči subjektům v mocensky formálně podřízeném postavení. Na základě tohoto vrchnostenského postavení je pak správní orgán oprávněn, v mezích a na základě zákona, přistoupit i k zásahům vůči dotčeným subjektům, například ve formě místního šetření, které je soutěžitel ex lege povinen strpět.
33. Ústavní soud se v nálezu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08 detailně zabýval otázkou vrchnostenského oprávnění, přičemž dovodil, že (zvýraznění přidáno): „Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění. Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces […] Pro naznačené případy je právě vytvořen celý systém opravných prostředků. Z důvodů základního práva na soudní přezkum správních rozhodnutí zasahujících do základních práv (čl. 36 odst. 2 LPS) a z povinnosti obecných soudů poskytovat ochranu základním právům (čl. 4 Úst) je patrno, že se právě od soudů očekává, že případný exces, resp. jeho následky ve sféře základních práv jednotlivce neprodleně odstraní.“
34. Výše uvedený nález aprobuje ústavnost vztahu nadřízenosti a podřízenosti mezi orgánem veřejné moci a jednotlivci, přičemž připomíná zásadní aspekt v podobě řádného formálního i materiálního působení ze strany veřejnoprávního orgánu. Teprve tehdy, pokud úkony nejsou vykonávány řádně a zásah ze strany správního orgánu se zcela zjevně vymyká zákonným mezím, je namístě otázka povinnosti subjektu podrobit se takovému působení. Takový zásah by musel mít na první pohled excesivní povahu a absolutně vybočovat z kompetence správního orgánu.
35. Stejnou optikou nahlíží na tuto problematiku i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 4. 2020, č. j. 5 As 313/2019-28 (zvýraznění přidáno): „Zjevný exces úřední osoby přichází v úvahu v zásadě ve dvou případech – při absolutním nedostatku pravomoci, nebo zcela evidentní nepřiměřenosti provedení donucovacího úkonu. Jako absolutní nedostatek pravomoci lze chápat situaci, kdy úřední osoba provádí úkon, ke kterému není oprávněna za žádných okolností. V řešeném případě […] využili svého zákonného zmocnění vyzvat k prokázání totožnosti a stěžovatel zpochybňuje pouze správnost jejího provedení […] a existenci zákonného důvodu výzvy. Je nabíledni, že se v daném případě o absolutní nedostatek pravomoci nejedná. Zcela evidentní nepřiměřenost […] taktéž nepřichází v úvahu. Stěžovatelův vzdor spočíval v tom, že neuposlechl výzvu k prokázání totožnosti, a nikoliv v kladení odporu proti předvedení. Pouhé vznesení výzvy, ke které existuje zákonné zmocnění, však z povahy věci nelze považovat za zcela evidentně nepřiměřené provedení donucovacího úkonu […] Sice nelze připustit, aby adresáti výzev nejprve sami posuzovali zákonnost výzvy a na základě svého názoru se rozhodovali o jejím uposlechnutí, nicméně při soudním přezkumu nelze zcela rezignovat na posouzení okolností případu, které mohou značit existenci zjevného excesu na straně úředních osob. Ani Nejvyšší správní soud se však nezabýval detailním přezkumem zákonnosti výzvy policistů, ale posuzoval pouze to, zda bylo možné výzvu prima facie považovat za nezákonnou – tedy zda z okolností případu bylo jasné, že k výzvě ani nemohl být dán zákonný důvod.“
36. Dle rozkladové argumentace MIT METAL není šetřený subjekt povinen strpět zásah správního orgánu „za situace, kdy jednání orgánu veřejné moci, resp. úředních osob, které za něj jednají, z kompetence daného orgánu veřejné moci zjevně vybočuje […].“[18] MIT METAL nicméně neuvádí žádný konkrétní zjevně nezákonný prvek v jednání inspektorů Úřadu, respektive jakým způsobem Úřad překročil své kompetence.[19] Úřad je dle zákona oprávněn k vedení šetření dle ZOHS, přičemž inspektoři Úřadu během předmětného místního šetření předložili pověření obsahující veškeré zákonem stanovené náležitosti, poučili soutěžitele o jeho právech a povinnostech a dále postupovali standardním způsobem za součinnosti přítomných odpovědných osob až do výzvy k ukončení vlastního šetření. Inspektoři Úřadu tedy postupovali v mezích zákona a splnili veškeré zákonem vyžadované náležitosti. Z ničeho tak nevyplývá, a ostatně MIT METAL to ani netvrdí, jakým konkrétním jednáním inspektoři Úřadu zjevně překročili svou pravomoc, a ze kterých okolností bylo ihned zřejmé, že předmětné místní šetření není založeno na zákonném důvodu. Námitky MIT METAL se vztahují ve své podstatě jen k nedostatečnosti vstupních indicií, což je pouze její subjektivní interpretace bez jakékoliv návaznosti na otázku pravomoci Úřadu či údajně zjevně nezákonného jednání inspektorů Úřadu.
37. Jednotlivcům tak sice náleží právo vymezit se proti zjevně excesivnímu jednání správních orgánů, nicméně taková situace v předmětném řízení zcela jistě nenastala, což je mimo jiné patrné i z obsahu Protokolu 1 a 2. Postup Úřadu, respektive jeho inspektorů v průběhu předmětného místního šetření se bezesporu pohyboval v rámci zákonem stanovených pravomocí, přičemž v tomto směru nejsou v Protokolech 1 a 2 ze strany MIT METAL zaznamenány žádné námitky. MIT METAL svoji nesoučinnost pouze zpětně obhajuje údajným nezákonným postupem z důvodu nedostatečnosti vstupních indicií či chybně uvedeným rozsahem v pověření. Posouzení této namítané nezákonnosti nicméně již náleží do gesce správních soudů v rámci řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, když tuto žalobu MIT METAL krajský soud svým rozsudkem (pravomocně) zamítl.
38. Jakékoliv pochybnosti nebo námitky vůči postupu inspektorů Úřadu, respektive zákonnosti předmětného místního šetření mohly a měly být navíc vzneseny ze strany odpovědné osoby jednající za MIT METAL či zejména právního zástupce během předmětného místního šetření. Tím by se nutně staly součástí vyhotoveného Protokolu 1 a 2 a případně tak mohly být podkladem pro další řízení. Žádná taková námitka v průběhu předmětného místního šetření vznesena nebyla, což svědčí o tehdejší neochotě MIT METAL poskytovat řádnou součinnost, nikoliv o její ex post namítané pochybnosti o pravomoci Úřadu vykonat šetření na místě.
39. Jestliže se MIT METAL dovolává s odkazem na odbornou literaturu skutečnosti, že předmětné místní šetření probíhalo excesivním způsobem, měla by taková tvrzení podepřít konkrétními přiléhavými argumenty a důkazy, a nikoli pouze zpětně dovozovat údajnou nezákonnost celého předmětného místního šetření na základě svého subjektivního přesvědčení. Pokud MIT METAL namítá zjevné vybočení Úřadu z jeho pravomocí, pak správní spis neobsahuje podklady podporující takové závěry.
40. Nelze tak přisvědčit závěrům MIT METAL o legitimním odmítnutí poskytnutí součinnosti při předmětném místním šetření, jelikož nejevilo známky excese. Za takových okolností MIT METAL ani nesvědčilo právo polemizovat o tom, zda se podvolí pokynům inspektorů Úřadu či nikoliv. Aprobací takového postupu by pro futuro došlo de facto k suspendaci místního šetření a jeho klíčového elementu v podobě „momentu překvapení“, kdy by se dalo hovořit o nadřazenosti šetřeného subjektu vůči správnímu orgánu, což je přístup v právním státě neakceptovatelný.
41. Podle § 21f ZOHS je soutěžitel povinen podrobit se danému šetření a nadále nejen takové šetření pasivně strpět, ale v nezbytné míře i aktivně napomáhat bezproblémovému průběhu. Již jen jazykovým, sémantickým i teleologickým výkladem lze dovodit, že soutěžiteli nesvědčí právo polemizovat o vhodnosti místního šetření či jeho zákonnosti, pokud takový zásah není zcela zjevně excesivní, ale je povinen podřídit se působení správního orgánu.
42. Odborná literatura pak zastává totožný pohled, kdy soutěžitelé jsou povinni podrobit se takovému zásahu, přičemž (zvýraznění přidáno) „vlastní průběh místního šetření je dán zejména možností využití jednotlivých oprávnění (pravomocí), které Úřad, resp. jeho zaměstnanci mají v průběhu místního šetření u kontrolovaného soutěžitele. Tato oprávnění jsou taxativně vymezena v odstavci 2 a 4 komentovaného ustanovení. Daným oprávněním pak odpovídá povinnost dotčeného soutěžitele poskytnout Úřadu při provádění šetření nezbytnou součinnost k výkonu jeho oprávnění a takový výkon strpět […] Lze se nicméně domnívat, že s ohledem na toto oprávnění nestačí zřejmě, aby osoby zastupující příslušného soutěžitele byly zcela pasivní (byť by nijak aktivně nebránily provedení šetření), ale vyžaduje se z jejich strany i určitá aktivní činnost směřující ke zdárnému průběhu šetření [srov. např. Khan, N. (2012), s. 166 168; Ortiz Blanco, L. (ed) (2013), s. 354-357].“[20]
43. Úřad tak v napadeném rozhodnutí správně konstatoval, že je nadbytečné vzhledem k meritu věci přezkoumávat zákonnost místního šetření v rozsahu namítaném MIT METAL. Z bodu 32 napadeného rozhodnutí je zjevné, že Úřad posoudil samotný průběh předmětného místního šetření, a to jako souladný se zákonem bez excesivního prvku, kdy společnost MIT METAL byla povinna poskytnout součinnost. S tímto závěrem plně souhlasím.
44. MIT METAL navíc zcela mylně a uměle dovozuje příčinnou souvislost mezi posouzením zákonnosti předmětného místního šetření a spácháním přestupku v podobě zmaření předmětného místního šetření, kdy plně odkazuji na bod 33 napadeného rozhodnutí. Předmětné protiprávní jednání je de facto nezávislé na případné otázce ohledně legitimity místního šetření, pokud se nejedná o výše zmíněné zjevné excesy.[21]
45. S ohledem na výše uvedené skutečnosti tedy uzavírám, že se závěry napadeného rozhodnutí zcela souhlasím. MIT METAL v podaném rozkladu žádným způsobem neprokazuje údajný zjevně excesivní postup Úřadu v průběhu předmětného místního šetření, pouze zpětně zpochybňuje existenci zákonného důvodu předmětného místního šetření, ke kterému nabízí své alternativní vysvětlení, ovšem bez patřičných důkazů. MIT METAL tedy měla povinnost strpět předmětné místní šetření a poskytnout nezbytnou součinnost, čemuž nedostála. Rozkladové námitky společnosti MIT METAL ohledně zjevné nezákonnosti předmětného místního šetření tak shledávám jako nedůvodné.
VII. K dalším námitkám nezákonnosti předmětného místního šetření
46. K dalším námitkám nezákonnosti předmětného místního šetření z důvodu nedostatečnosti vstupních indicií a chybně stanovenému rozsahu šetření v pověření uvádím následující. Předně konstatuji, že všechny tyto námitky jsou ve vztahu k předmětu tohoto řízení zcela irelevantní, neboť jak jsem už vyložil výše, účastník řízení byl povinen šetření na místě strpět, ledaže by šlo o zjevný exces, což v tomto případě nenastalo. Přezkum dalších okolností (zákonnosti) místního šetření pak probíhá ve správním soudnictví[22] na základě žaloby dle § 82 SŘS,[23] když skutečnost, jak je zákonnost místního šetření správními soudy ex post posouzena, nic nemění ani nesnižuje na povinnosti soutěžitele dle § 21 odst. 3 ZOHS strpět výkon šetření na místě.[24]
47. K této otázce se rovněž vyjádřil Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 27. 9. 2007, č. j. 62 Ca 1/2007-153 (zvýraznění přidáno): „Kromě shora popsané povinnosti podklady poskytnout stíhá soutěžitele i povinnost jiná: jsou povinni strpět šetření soutěžního úřadu, které je zaměřeno na jejich prověřování. Pokud jde o samotný proces tohoto prověřování, ten je determinován především potřebou efektivity činnosti soutěžního úřadu, jež nutně musí korespondovat s důvody vyšetřovacích oprávnění vycházejících ze shora zmiňovaného bodu 25 preambule nařízení Rady (ES) č. 1/2003 […] avšak není právem subjektů, u nichž má šetření probíhat, aby o takovém místním šetření věděly s předstihem, ani aby se na soud obrátily předem, tj. před uskutečněním samotného šetření. Přezkum ze strany soudu tedy může být uskutečněn až ex post, nikoli před uskutečněním šetření. Jde tedy o situaci srovnatelnou s přezkumem postupu správních orgánů ve správním soudnictví podle soudního řádu správního, neboť v rámci žaloby proti rozhodnutí českého soutěžního úřadu ve věci, v níž proběhlo takové místní šetření, lze brojit jak proti konkrétnímu způsobu provedení místního šetření […], tak proti tomu, že vůbec provedeno bylo (tedy že se soutěžní úřad „rozhodl“ takové místní šetření uskutečnit).“V dané věci lze argumentem a maiori ad minus dovodit, že pokud ani soud není oprávněn posuzovat předem zákonnost či oprávněnost místního šetření, tím spíše nenáleží takové právo šetřenému soutěžiteli, který si svévolně takovou pravomoc uzurpuje. Posouzení zákonnosti místního šetření je tedy výsadou správních soudů, přičemž se tak děje až ex post.
48. Vedle toho, že tedy celý námitkový okruh je pro výše uvedené zcela irelevantní, a není namístě se jím jakkoliv více v tomto rozhodnutí zabývat, tak pro souvislost jen dodávám, že de facto totožné námitky týkající se primárně existence důvodného podezření vznesl účastník řízení ve správní žalobě dle § 82 SŘS, když krajský soud tyto jednoznačně ve svém rozsudku KS zamítl.
49. Pro úplnost uvádím některé závěry uvedené v rozsudku KS, kdy se v bodě 19 staví krajský soud k otázce podnětů ze strany třetích subjektů a námitce MIT METAL ohledně nutnosti většího množství indicií následovně (zvýraznění přidáno): „Z výše uvedeného dle krajského soudu vyplývá, že pokud podání třetích osob obsahují zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicie o tom, že hospodářská soutěž může být narušena protisoutěžním jednáním, i o tom, o jaké protisoutěžní jednání se může typově jednat a obsahově jednat, není žalovaný povinen obstarávat pro zahájení místního šetření dodatečné informace z jiných, ve většině případů méně informačně hodnotných zdrojů […]Krajský soudpo prostudování podnětu shrnuje, že obsahuje popis nestandardní komunikace mezi soutěžiteli a zaměstnanci podatele, sdělování citlivých informací přednostně žalobci a šetřeným soutěžitelům oproti jejich konkurentům, popis možné koordinace nabídek a jednání během elektronických aukcí, popis výrazného nárůstu objemů dodávek žalobce a soutěžitelů oproti konkurenci. Kombinace informací, které z těchto podkladů vyplývala, byla dostatečně konkrétní (a v předmětném místním šetření žalovaným ověřitelná) dávala rozumný důvod k domněnce, že jde o popis jednání, jež se velmi dobře mohlo odehrát […] Krajský soud je proto přesvědčen, že žalovaný mohl na jeho základě vystavět věrohodnou a věcně relativně ohraničenou hypotézu ohledně podezření z protisoutěžního jednání vymezených soutěžitelů (včetně žalobce) […] Samotný podnět obsahoval ve svém souhrnu přesvědčivé a logicky uspořádané informace vzbuzující důvodné podezření […].“
50. Dále pak krajský soud v bodech 20 a 21 rozsudku KS vyvrací námitky MIT METAL, když dospěl v otázce prověření vstupních indicií ze strany Úřadu k jednoznačným závěrům, že (zvýraznění přidáno): „Nelze proto přisvědčit ani další žalobní námitce ohledně absence ověření skutečností v podnětu ze strany žalovaného, který je měl pouze nekriticky převzít za prokázané. Z úředního záznamu […] vyplývá, že žalovaný podnět analyzoval a poskytl dostatečné odůvodnění, na základě jakých poznatků přistoupil k zahájení místního šetření […] v případě předmětného podnětu nebylo nutné ani potřebné detailní prověřování skutečností v něm uvedených […] Samotný podnět obsahoval ve svém souhrnu přesvědčivé a logicky uspořádané informace vzbuzující důvodné podezření […] existovalo důvodné podezření, že se na protisoutěžním jednání podílí i zaměstnanci podatele podnětu. Žalovaný by tedy při prověřování skutečností mohl vyzradit chystané neohlášené místní šetření a ztratil by moment překvapení.“
51. Neposledně se krajský soud v bodech 21 a 24 rozsudku KS dotýká problematiky rozsahu předmětného místního šetření stanoveného v pověření, přičemž má za to, že (zvýraznění přidáno): „[…] existovaly skutečnosti a předběžné poznatky nasvědčující podezření z porušení pravidel hospodářské soutěže, a že tyto skutečnosti umožňovaly alespoň obecně identifikovat právní důvody vedoucí žalovaného k uskutečnění místního šetření a tím i omezit rozsah šetření, a proto je lze pokládat za přiměřené a odůvodněné konkrétními zjištěními žalovaného […] Z Pověření, se kterým žalovaný žalobce při zahájení předmětného místního šetření prokazatelně seznámil, vyplývá, proč mají být místní šetření provedena právě u žalobce a dalších soutěžitelů […] právě proto, že u ostatních, v podnětu zmíněných soutěžitelů důvodné podezření na protisoutěžní jednání nenabyl, správně se tedy nevydal na tzv. rybářskou výpravu, aby toto podezření zdůvodnil […] Nadto krajský soud poznamenává, že žalobce neoznačil ve spisu žádný dokument, který mu má být vrácen. Je tomu bezesporu z toho důvodu, že žalobce neposkytl během předmětného místního šetření žalovanému součinnost.“
52. Krajský soud v bodě 26 rozsudku KS pak uzavírá, že (zvýraznění přidáno): „[…] místní šetření ze dne 13. 4. 2022 provedené žalovaným v nyní projednávané věci žalobce obstálo, pokud šlo o otázku jeho vhodnosti, neboť žalovaný před zahájením místního šetření disponoval konkrétními podklady, které nasvědčovaly konkrétnímu typu podezření z deliktního jednání […] a umožňovaly identifikovat nosné právní důvody vedoucí žalovaného k uskutečnění místního šetření […] I přes žalobní námitky obstálo místní šetření i ve vztahu k jeho rozsahu.“
53. V tomto okamžiku tak je pravomocně konstatována zákonnost předmětného místního šetření; jakákoliv další polemika s účastníkem řízení či opakované vypořádávání námitek stran zákonnosti předmětného místního šetření jsou tak i z tohoto důvodu nedůvodné.
VIII. Nevyužití veškerých dostupných oprávnění
54. Dle MIT METAL se inspektoři Úřadu dopustili zásadního pochybení, když se při první známce nelibosti účastníka řízení s průběhem předmětného místního šetření rozhodli jej ukončit, aniž by využili další možnosti nabízené ZOHS k jeho uskutečnění, např. zapečetili obchodní prostory a následně se vrátili v doprovodu Policie ČR. MIT METAL tak má za to, že „skutečnost, že ÚOHS ani zdaleka nevyužil všechna svá oprávnění zajistit si důkazy, kterými by si ověřil svá podezření, nemůže být proto kladena k tíži podatele rozkladu takovým způsobem, že mu ÚOHS uloží maximální výši pokuty.“[25]
55. V této věci předně uvádím, že zvolení si postupu a jednotlivých nástrojů určených k provedení správních úkonů a případně volba příslušné sankce za protiprávní jednání dotčeného subjektu je plně na uvážení správního orgánu, který tak činí v mezích stanovených zákonem.
56. Volba vyšetřovací strategie a k tomu dostupných nástrojů během konkrétního místního šetření se tak nachází plně v diskreční pravomoci Úřadu, respektive jeho inspektorů. Ostatně, i dle znění § 21f ZOHS se v případě těchto veřejnoprávních prostředků jedná o oprávnění, nikoliv povinnost je vždy využít.[26] Za zcela mylnou pak považuji domněnku MIT METAL, že uložení pokuty za protiprávní jednání dle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS je podmíněno využitím veškerých prostředků daných zákonem ze strany Úřadu při nesoučinnosti soutěžitele během místního šetření.[27] Taková podmínka a provázanost nevyplývá z právního řádu ani správní judikatury, přičemž se tak jedná o pouhý autonomní výklad MIT METAL bez jakékoliv opory a opodstatněnosti. V případě, že soutěžitel neposkytuje součinnost, neumožní vstup do obchodních prostor a řádné prověření obchodních záznamů (zvýraznění přidáno), „vystavuje se jednak riziku uložení pokuty […] jednak se aktivuje oprávnění ÚOHS zjednat si do obchodních prostor […] přístup […] Toto oprávnění se však, jak již bylo uvedeno výše […] netýká donucovacích prostředků úkonů vůči fyzickým osobám; pokud by tyto šetření mařily, může být šetřenému podniku uložena pokuta, neboť odpovědnost za toto jednání je mu přičitatelná.“[28]
57. Námitka účastníka řízení, že „se z podstaty věci ani nemohl vytýkaného přestupku dopustit, a to z toho důvodu, že ÚOHS, jakožto orgán nadaný rozhodovací a výkonnou pravomocí, byl oprávněn provést daná místní šetření i přes případný odpor ze strany účastníka řízení. Skutečnost, že tohoto svého oprávnění ÚOHS nevyužil, nemůže být kladena k tíži účastníka řízení“[29], se zcela vymyká logickému uvažování. MIT METAL se zpětně snaží legitimizovat své protiprávní jednání, přičemž se staví do role subjektu oprávněného klást odpor během předmětného místního šetření a nadto určovat povinnosti správnímu orgánu pro případné uložení pokuty. K těmto mylným tezím pouze připomínám, že MIT METAL je soutěžitel, jehož povinností bylo poskytnout součinnost při předmětném místním šetření, které bylo provedeno zákonným způsobem v rámci pravomocí Úřadu. Jelikož MIT METAL této povinnosti ani v nejmenším nedostála, v souladu se zákonem jí byla uložena pokuta. Hrozba této sankce byla navíc MIT METAL několikrát zdůrazněna inspektory Úřadu při předmětném místním šetření.
58. Ostatně, využití dalších veřejnoprávních prostředků v podobě např. zapečetění obchodních prostor, jak navrhuje MIT METAL, by nijak nezabránilo možné manipulaci s elektronickými nástroji na dálku. Naprosto klíčovým v předmětném místním šetření tak byl „moment překvapení“ spojený s možností téměř ihned získat přístup k obchodním záznamům a tyto zajistit. MIT METAL nicméně tomuto úkonu svým protiprávním jednáním zabránila.
59. S ohledem na výše uvedené se neztotožňuji s rozkladovou námitkou MIT METAL, kdy bylo zcela v gesci inspektorů Úřadu, jakou strategii a postup zvolí během předmětného místního šetření. Využití veškerých zákonných prostředků k překonání odporu soutěžitele během místního šetření zcela určitě není podmínkou pro uložení pokuty za neposkytnutí povinné součinnosti. S postupem Úřadu, respektive jeho inspektorů v průběhu předmětného místního šetření a uložením pokuty za protiprávní jednání MIT METAL plně souhlasím, přičemž námitku MIT METAL považuji za nedůvodnou.
IX. Výše pokuty
60. Závěrečný okruh rozkladových námitek MIT METAL se týká výše uložené pokuty. Dle MIT METAL „podatel rozkladu pouze vyslovil nelibost s již začatým místním šetřením“ a mohlo se tak nanejvýše jednat „o jednu procesní chybu, za kterou mu ÚOHS nanejvýše mohl uložit pokutu při dolní hranici do 300.000 Kč dle § 22a odst. 2 ZOHS.“[30]
61. Úvodem je třeba připomenout, že uložení pokuty a určení její výše je v diskreci správního orgánu, který současně musí respektovat zákonem stanovené hranice.[31] Výše pokuty se poté odvíjí od závažnosti přestupku a dalších relevantních okolností, které souvisely s protiprávním jednáním. Dle odborné literatury (zvýraznění přidáno): „Uložení pokuty i její výše jsou zásadně v diskreční pravomoci Úřadu. Zda bude pokuta uložena v maximální nebo menší výši, závisí na uvážení Úřadu, který je ke svému rozhodnutí podle ustanovení odstavce 2 veden posouzením závažnosti správního deliktu, způsobu jeho spáchání a jeho následků, a okolností, za nichž byl spáchán. Nově se též přihlíží k jednání právnické osoby nebo orgánu veřejné správy v průběhu řízení před Úřadem a jejich snaze odstranit škodlivé následky správního deliktu.“[32] Správní orgán tak při stanovení výše pokuty zohledňuje několik aspektů v intencích § 22b odst. 1 ZOHS.
62. Pokuta následně plní zejména dvě funkce, a to represivní a preventivní. Zároveň je uložena nejen tehdy, pokud není poskytnuta zákonem vyžadovaná řádná součinnost při činnosti Úřadu, ale i pokud ze strany soutěžitele dochází ke ztížení této činnosti.[33] Současně musí mít pokuta dostatečně odstrašující efekt, aby soutěžitelé nevnímali neposkytnutí součinnosti Úřadu při místním šetření jako pro ně výhodnější variantu oproti jeho provedení a případně následnému řízení o porušení hmotněprávních soutěžních norem, pokud by byly při šetření zajištěny k tomu důkazy.[34]
63. Úřad pak v prvé řadě posuzuje závažnost daného přestupku,[35] přičemž zmaření nebo ztížení místního šetření je obecně považováno za přestupek, jehož závažnost je vysoké intenzity. Důvodem je samotná povaha tohoto vyšetřovacího nástroje, jelikož se jedná o úkon, kdy v případě nemožnosti provést místní šetření efektivně napoprvé je nenávratně suspendován esenciální prvek v podobě „momentu překvapení“. Důsledkem je upozornění soutěžitele o probíhajícím šetření, který může následně manipulovat s obchodními záznamy. Nicméně stejně závažné je i pouhé ohrožení či ztížení průběhu místního šetření, pokud jednáním soutěžitele či třetích osob vyvstanou pochybnosti o nedotknutelnosti obchodních prostor a záznamů. Takový následek již nelze vzhledem k povaze místního šetření nijak odstranit.
64. Předně, jak jsem již uvedl dostatečně detailně výše, strategii a postup inspektorů Úřadu při předmětném místním šetření považuji za řádný, přičemž nevyužití některých nástrojů stanovených zákonem k překonání odporu MIT METAL nemá vliv na uložení pokuty, ani na její výši. Pokuta stanovená v maximální výši pouze odráží závažnost samotného protiprávního jednání MIT METAL, která zabránila provedení předmětného místního šetření a zmařila jej.
65. Rovněž poukazuji na skutečnost, že důvody uložení maximální výše pokuty společnosti MIT METAL, odrážející závažnost spáchaného přestupku, jsou detailně uvedeny v bodech 37 až 45 napadeného rozhodnutí, na které odkazuji a plně se s nimi ztotožňuji.
66. Již v bodě 37 a 38 napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že v důsledku jednání MIT METAL, respektive odpovědných osob a právního zástupce nebylo možné předmětné místní šetření vůbec provést, čímž inspektoři Úřadu ztratili možnost jednak prověřit obchodní záznamy během klíčového „momentu překvapení“ a za druhé efektivně toto šetření opakovat. V důsledku toho MIT METAL zmařila nejen předmětné místní šetření, ale i případné navazující správní řízení. Závažnost spáchaného přestupku je tak v daném případě velmi vysoká. V bodě 40 napadeného rozhodnutí Úřad správně dovodil, že vzhledem k povaze předmětného místního šetření není možné odčinit škodlivé následky a jedná se tak o přitěžující okolnost. Ostatně, MIT METAL ani neprojevila jakoukoliv snahu tyto negativní důsledky jakkoliv odčinit.
67. V bodě 39 napadeného rozhodnutí došel Úřad ke správnému závěru, že v jednání osob jednajících za MIT METAL a právního zástupce nelze ani v nejmenším spatřovat ochotu spolupracovat během předmětného místního šetření. Odpovědné osoby a právní zástupce byli navíc několikrát upozorněni, že odmítnutí nadále poskytovat součinnost a trvání na ukončení předmětného místního šetření může být následně vytýkáno soutěžiteli jako přestupek se sankcí v podobě pokuty. Navzdory tomu výše uvedené subjekty trvaly na ukončení předmětného místního šetření, čímž byla naplněna subjektivní stránka přestupku v podobě přímého úmyslu.[36] Tvrzení MIT METAL o pouhé projevené „nelibosti“ nad prováděním předmětného místního šetření je tedy ryze účelové, přičemž nereflektuje skutečný průběh předmětného místního šetření, tak jak je zaznamenán v Protokolu 1 a 2. MIT METAL zcela vědomě a záměrně vyzvala k ukončení předmětného místního šetření, které tak zmařila.
68. Ve shodě se závěry napadeného rozhodnutí tak považuji přestupek MIT METAL za velmi závažný, přičemž okolnosti průběhu mají přitěžující charakter, nikoliv polehčující v její prospěch. Z tohoto důvodu byla pokuta logicky stanovena v maximální možné výši, tedy 1 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období. Pokud v unijní praxi bývá uložena citelná pokuta za situace, kdy soutěžitelé předložili pouze část elektronické dokumentace a spolupracovali, oč závažnější pochybení a následně pokuta musí být v tomto řízení, když bylo předmětné místní šetření zmařeno od počátku bez poskytnutí jakéhokoliv dokumentu a náležité součinnosti.[37]
69. Výše pokuty stanovená Úřadem rovněž respektuje zásadu předvídatelnosti a legitimního očekávání, jejíž důležitost zmiňuje i Ústavní soud.[38] Úřad, v návaznosti na unijní praxi, považuje dlouhodobě odpírání součinnosti[39] při místních šetření za velmi závažný přestupek, jelikož tím dochází k zásadnímu maření případného navazujícího správního řízení, potažmo ohrožení veřejného zájmu na ochraně hospodářské soutěže. Vzhledem k velmi závažným důsledkům pro hospodářskou soutěž Úřad opakovaně ukládá nejvyšší možné pokuty za přestupky týkající se nesoučinnosti a maření místního šetření, byť přitom v každé individuální věci zvažuje případné polehčující a přitěžující okolnosti.[40]
70. V rámci rozkladu MIT METAL rovněž nikde neuvádí, že by výše stanovené pokuty měla pro ni likvidační účinek s výrazným ekonomickým dopadem a ani Úřad takový fatální důsledek z ničeho nevyvodil.[41] K tomu poukazuji na přiléhavý rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, ve věci DELTA PEKÁRNY a.s. proti České republice, stížnost č. 97/11, ve kterém se uvádí, že (zvýraznění přidáno): „Pro účely první věty prvního odstavce článku 1 Protokolu č. 1 musí tedy Soud zkoumat, zda byla zachována spravedlivá rovnováha mezi požadavky veřejného zájmu společnosti a požadavky ochrany základních práv […]. Záruku vyplývající z tohoto ustanovení proto povinnost uhradit uloženou pokutu narušit může, znamená-li pro dotčeného jednotlivce nebo subjekt nepřiměřené břemeno či zásadním způsobem ovlivní jeho finanční situaci […]. Soud podotýká, že stěžovatelské společnosti byla uložena pokuta v maximální možné výši, tj. 300 000 Kč. Nezpochybňuje však, že její obrat byl mnohonásobně vyšší, a ani netvrdí, že se jednalo o „extrémní“ břemeno. Není rovněž sporu o tom, že úhrada pokuty neměla na její činnost vliv. Soud se za těchto okolností s ohledem na prostor pro uvážení států v této oblasti domnívá, že byl splněn požadavek přiměřenosti zásahu.“[42]
71. Rovněž s přihlédnutím k výše uvedenému nepovažuji pokutu uloženou Úřadem v napadeném rozhodnutí za nepřiměřenou, ale adekvátní vzhledem k povaze spáchaného přestupku a okolnostem tohoto protiprávního jednání. Společnost MIT METAL navíc v rámci rozkladových námitek neuvádí, že by ji samotná pokuta ohrožovala v existenciální rovině. Vzhledem k velmi závažným důsledkům, které vznikly neposkytnutím součinnosti při předmětném místním šetření, je naopak pouze naplněna funkce pokuty, která musí být citelným zásahem, odrážející význam takového protiprávního jednání.
72. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem mám bez důvodných pochybností zato, že námitka společnosti MIT METAL o nepřiměřenosti stanovené pokuty je nedůvodná. Úřad v příkazu a napadeném rozhodnutí dostatečně posoudil veškeré aspekty relevantní pro stanovení výše pokuty, kdy správně konstatoval, že spáchaný přestupek je velmi závažného charakteru. Krátce po předání pověření odpovědným osobám a poučení o právech a povinnostech soutěžitele ze strany inspektorů Úřadu právní zástupce MIT METAL nařídil ukončit provádění předmětného místního šetření. Tímto jednáním došlo ke zmaření předmětného místního šetření, aniž by byly zajištěny relevantní obchodní záznamy. Na základě těchto skutečností považuji výši pokuty za přiměřenou okolnostem případu, a to s přihlédnutím k tuzemské i unijní judikatuře. Rozkladová námitka MIT METAL je tedy nedůvodná.
X. Náklady řízení
73. Konečně k výroku III. napadeného rozhodnutí uvádím, že souhlasím se závěrem prvostupňového orgánu, že je namístě uložit účastníku řízení povinnost uhradit paušální částku náhrady nákladů řízení ve výši 1.000,- Kč.
74. Napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci správního řízení, které bylo vyvoláno porušením § 21f odst. 3 ZOHS účastníkem řízení. Dle § 6 odst. 2 věty první vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení je tak účastník řízení povinen uhradit paušální částku náhrady nákladů ve výši 1.000,- Kč.
75. Vzhledem ke skutečnosti, že tímto rozhodnutím je potvrzena vina účastníka řízení, je namístě potvrdit i výrok III. napadeného rozhodnutí, týkající se nákladů řízení, což vyplývá z dikce § 79 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 95 odst. 1 ZOP.
XI. Závěr
76. Na základě výše uvedeného shrnuji své závěry. Úřad se v napadeném rozhodnutí zcela dostatečně vypořádal s námitkami MIT METAL uvedenými ve Vyjádření, když konstatoval jejich nadbytečnost a nepřiléhavost vzhledem k předmětu řízení. Odlišný názor MIT METAL neznamená nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Rozkladová námitka MIT METAL je tak nedůvodná.
77. Jelikož se Úřad nachází ve vrchnostenském postavení vůči MIT METAL, účastník řízení měl povinnost strpět zákonný zásah Úřadu v podobě předmětného místního šetření. Navzdory tomu osoby jednající za MIT METAL průběh předmětného místního šetření svým jednáním zmařily, když vyzvaly inspektory Úřadu k jeho ukončení. Z průběhu předmětného místního šetření rovněž není patrné, že by Úřad, respektive inspektoři Úřadu jednali zjevně excesivně mimo rámec svých pravomocí, přičemž MIT METAL toto své tvrzení nepodepřela žádným důkazem. Další rozkladové námitky MIT METAL týkající se existence důvodného podezření jsou ve vztahu k předmětu řízení irelevantní a nadbytečné, přičemž krajský soud v pravomocném rozsudku KS navíc konstatoval zákonný průběh předmětného místního šetření. Rozkladové námitky MIT METAL tedy shledávám jako nedůvodné.
78. Závěrem uvádím, že je zcela v gesci Úřadu, respektive jeho inspektorů, které dostupné vyšetřovací nástroje v rámci předmětného místního šetření zvolili. Nevyužití některých nich zcela určitě nezakládá prostor pro snížení pokuty, či dokonce její prominutí, jelikož se nejedná o předpoklad potřebný pro stanovení této sankce. Současně se ze strany MIT METAL nejednalo o pouhý projev nelibosti nad prováděním předmětného místního šetření, ale výslovné odmítnutí nadále poskytovat součinnost. Vzhledem k závažnosti spáchaného přestupku a okolnostem případu se ztotožňuji s postupem Úřadem, který uložil MIT METAL pokutu v nejvyšší možné výši.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
Mgr. Petr Maršálek, advokát
Maršálek, Žíla & Partneři, advokátní kancelář, s.r.o.
Stará cesta 676
755 01 Vsetín
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Viz dokument č. 16 spisu, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-22570/2022/852.
[2] Viz dokument č. 6 spisu, sp. zn. ÚOHS-P0667/2021/KD, č. j. ÚOHS-10877/2022/852.
[3] Viz dokument č. 17 spisu, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-23726/2022/800.
[4] Viz dokument č. 23 spisu, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-30777/2022/800.
[5] Viz dokument č. 24 spisu, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-34574/2022/852.
[6] Viz příloha č. 1 dokumentu č. 25 spisu, sp. zn. ÚOHS-V0057/2022/PV, č. j. ÚOHS-36722/2022/160.
[7] Viz dokument č. 10 spisu, sp. zn. ÚOHS-P0667/2021/KD, č. j. ÚOHS-10881/2022/852.
[8] Viz dokument č. 11 spisu, sp. zn. ÚOHS-P0667/2021/KD, č. j. ÚOHS-10882/2022/852.
[9] Dle prohlášení paní [Jméno Příjmení], asistentky. Viz strana 3 Protokolu 2.
[10] Viz rozklad MIT METAL, strana 2.
[11] K tomu např. viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2015, č. j. 2 As 190/2014-52 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016-123.
[12] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2021, č. j. 5 As 140/2019-93, který uvádí, že (zvýraznění přidáno): „Vlastní přezkum rozhodnutí je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria nepřezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřené o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí […] Nejvyšší správní soud připomíná, že správní orgány a soudy nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Krajský soud nemusel na košatou a obsáhlou žalobu stěžovatele reagovat stejně košatým a obsáhlým rozsudkem […].“
[13] Viz strana 7 Vyjádření.
[14] Viz dokument č. 1 spisu, sp. zn. ÚOHS-I0041/2022/NZ, č. j. ÚOHS-20632/2022/160.
[15] Viz dokument č. 6 spisu, sp. zn. ÚOHS-I0041/2022/NZ, č. j. ÚOHS-32273/2022/160.
[16] Viz příloha č. 1 dokumentu č. 8 spisu, sp. zn. ÚOHS-I0041/2022/NZ, č. j. ÚOHS-34694/2022/160.
[17] Viz dokument č. 10 spisu, sp. zn. ÚOHS-I0041/2022/NZ, č. j. ÚOHS-38343/2022/164.
[18] Viz rozklad MIT METAL, strana 2.
[19] Například, že inspektoři Úřadu nedisponovali pověřením předsedy Úřadu, a tedy vstoupili do obchodních prostor společnosti MIT METAL neoprávněně.
[20] KINDL, Jiří; MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3 přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 449–459.
[21] Ad absurdum i případná nezákonnost předmětného místního šetření, což vylučuji i s přihlédnutím k rozsudku KS, neslouží jako liberační důvod vzhledem k povaze daného přestupku.
[22] Konstantní správní judikatura považuje žalobu na ochranu proti nezákonným zásahům za dostatečně účinnou obranu proti úkonům správních orgánů. Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2021, č. j. 4 As 109/2020-107 (zvýraznění přidáno): „Smyslem a účelem tohoto žalobního typu je poskytnout ochranu proti zásahům veřejné moci, proti nimž jiná ochrana není dána […]“.
[23] K tomu např. viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 5 Aps 4/2011-326.
[24] Ostatně, za účelem soudní ochrany soutěžitele byl přijat § 21f odst. 7 ZOHS, a to v důsledku rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, DELTA PEKÁRNY, a.s. proti České republice, stížnost č. 97/11. Odborná literatura k tomu dodává, že: „Pokud se tedy bude dotčený soutěžitel (popř. orgán veřejné správy) domnívat, že v souvislosti se zahájením či průběhem místního šetření došlo k porušení právních předpisů, měl by uplatnit vůči Úřadu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem.“ Viz KINDL, Jiří; MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3 přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 449–459.
[25] Viz rozklad MIT METAL, strana 3.
[26] Rovněž žádost o součinnost Policie ČR dle § 135 správního řádu je fakultativní.
[27] Jak uvádí í odborná literatura (zvýraznění přidáno): „V praxi se však s tímto postupem ze strany Úřadu nelze příliš setkat a situace, kdy určitý pracovník dotčeného soutěžitele odmítá poskytnout součinnost […] nejsou řešeny překonáním jeho odporu, ale spíše opakovaným poučováním o následcích […] a posléze následným uložením pokuty.“ Viz KINDL, Jiří; MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3 přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 449–459.
[28] PETR, Michal a kol. Zakázané dohody a zneužívání dominantního postavení v ČR. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 465-466.
[29] Viz strana 7 Vyjádření.
[30] Viz rozklad MIT METAL, strana 3.
[31] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012-36.
[32] KINDL, Jiří; MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3 přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 481.
[33] Odborná literatura k tomu podotýká, že (zvýraznění přidáno): „Ve vztahu k porušení § 21f odst. 3 lze pořádkovou pokutu udělit jak v případě, kdy je Úřadu znemožněno do obchodních prostor vstoupit, tak v případě, kdy není poskytována náležitá součinnost v rámci jednotlivých úkonů, které Úřad na základě oprávnění podle § 21f odst. 2 provádí. Neposkytování součinnosti a nesplnění povinnosti strpět šetření nastane jak v případě, kdy jednotlivý úkon nebude možné ze strany Úřadu vůbec uskutečnit, tak v případě, kdy bude jeho provedení ztíženo.“ Viz RAUS, David; ORŠULOVÁ, Andrea. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 531.
[34] Tomu ostatně odpovídají i závěry v rozsudku Soudního dvora EU ve věci C-89/11 P, E.ON Energie AG proti Evropské komisi.
[35] Viz např. KINDL, Jiří; MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 3 přepracované vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 479-490.
[36] Přestože dle § 22b ZOHS není přestupek právnické osoby konstruován na subjektivní odpovědnosti a není ani potřebné dokazovat zavinění soutěžitele, respektive osob za něj jednajících. Odpovědnost je tedy objektivního charakteru s možností liberace, kterou nicméně MIT METAL nikde neuvádí.
[37] Viz rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-89/11 P, E.ON Energie AG proti Evropské komisi.
[38] Viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003, sp. zn. IV. ÚS 690/01.
[39] Tedy zmaření, ztížení nebo ohrožení průběhu místního šetření.
[40] Např. řízení ve věci EGEM s.r.o., CZECH FROST s.r.o. atd.
[41] Ostatně u pokuty ve výši 1 % z čistého obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období lze těžko předpokládat její likvidační charakter, zejména v porovnání s možnou pokutou ve výši až 10 % z obratu v případě konstatování narušení hospodářské soutěže.
[42] Viz body 126, 129 a 130 předmětného rozsudku.
