číslo jednací: 43029/2023/164
spisová značka: R0089/2023/HS

• Instance: II.
• Věc: Protisoutěžní jednání
• Účastníci:
  1. Asociace jazykových škol, z. s.
• Typ správního řízení: Dohody
• Výrok: rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno
• Rok: 2023
• Datum nabytí právní moci: 6. 11. 2023
• Související rozhodnutí: 22803/2023/853; 43029/2023/164

Spisová značka:  ÚOHS-R0089/2023/HS Číslo jednací:      ÚOHS-43029/2023/164

Brno 6. 11. 2023

V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0022/2020/KD, č. j. ÚOHS-22803/2023/853 ze dne 16. 6. 2023, podal účastník řízení, Asociace jazykových škol, z. s., se sídlem Thámova 681/32, Karlín, 186 00 Praha 8, IČO 04072600, právně zastoupený Mgr. Ing. Markem Jochem, advokátem a společníkem společnosti STRNAD JOCH LOKAJÍČEK advokáti s.r.o., se sídlem Jugoslávská 620/29, Vinohrady, 120 00 Praha 2, jsem podle § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů ve spojení s ustanovením § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů a § 152 odst. 5 téhož zákona, na základě návrhu rozkladové komise

rozhodl takto:

I.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0022/2020/KD, č. j. ÚOHS-22803/2023/853 ze dne 16. 6. 2023 ve výroku I. p o t v r z u j i a podaný rozklad z a m í t á m.

II.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0022/2020/KD, č. j. ÚOHS-22803/2023/853 ze dne 16. 6. 2023 ve výroku II. p o t v r z u j i a podaný rozklad z a m í t á m.

Odůvodnění

I.               Napadené rozhodnutí

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“ nebo „orgán prvního stupně“) vydal dne 6. 6. 2022 rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0022/2020/KD, č. j. ÚOHS-18622/2022/853 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“).

2.             Ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí Úřad shledal, že se účastník řízení – Asociace jazykových škol, z. s., se sídlem Thámova 681/32, Karlín, 186 00 Praha 8, IČO 04072600 (dále též „AJŠ“ nebo „účastník řízení“) dopustil přestupku dle § 22a odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., (dále též „ZOHS“) spočívající v porušení § 3 odst. 1 ZOHS. Porušení ZOHS se dle prvostupňového rozhodnutí účastník řízení dopustil tím, že v období minimálně od 21. 4. 2017 do 16. 1. 2020 stanovil minimální cenu za jednu hodinu výuky cizích jazyků určenou pro výběrová řízení na poskytování služeb jazykového vzdělávání, tuto cenu uveřejňoval a uplatňoval vůči svým členům, čímž vydal zakázané a neplatné rozhodnutí sdružení soutěžitelů s cílem narušit hospodářskou soutěž v oblasti poskytování služeb jazykového vzdělávání.

3.             Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí uložil Úřad ve smyslu § 7 odst. 1 ZOHS účastníku řízení zákaz plnění zakázaného a neplatného rozhodnutí sdružení soutěžitelů popsaného ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí do budoucna.

4.             Výrokem III. prvostupňového rozhodnutí uložil Úřad dle § 22a odst. 3 ZOHS účastníku řízení pokutu ve výši 9 120 000 Kč.

5.             Výrokem IV. prvostupňového rozhodnutí Úřad stanovil, že ve smyslu § 22a odst. 3 ZOHS ručí za zaplacení pokuty uložené účastníku řízení ve výroku III. prvostupňového rozhodnutí každý člen AJŠ, jehož členství existovalo ke dni 16. 1. 2020, a do výše 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období. Dále Úřad stanovil, že společnosti Lingua Centrum, s.r.o., se sídlem U stadionu 1205/10, Nová Ulice, 779 00 Olomouc, IČO 26873699 (dále též „Lingua Centrum“) a PRESTO – PŘEKLADATELSKÉ CENTRUM s. r. o., se sídlem Na Příkopě 988/31, 110 00 Praha 1, IČO 26473194 (dále též „PRESTO – PŘEKLADATELSKÉ CENTRUM“) za úhradu pokuty neručí.

6.             Výrokem V. prvostupňového rozhodnutí bylo Úřadem v souladu s § 20 odst. 4 ZOHS účastníku řízení uloženo opatření k nápravě, a to informovat prokazatelně ve lhůtě 30 dnů po nabytí právní moci prvostupňového rozhodnutí vhodným a účinným způsobem všechny členy AJŠ o prvostupňovém rozhodnutí a o splnění tohoto opatření ve stanovené lhůtě informovat Úřad. 

7.             Výrokem VI. prvostupňového rozhodnutí bylo účastníku řízení uloženo uhradit náklady správního řízení paušální částkou ve výši 3 500 Kč.

8.             V rámci řízení o podaném rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí bylo vydáno rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 10. 11. 2022, sp. zn. ÚOHS-R0082/2022/HS, č. j. ÚOHS-39658/2022/164 (dále též „rozhodnutí předsedy Úřadu“), kterým byly zrušeny výroky III. a IV. prvostupňového rozhodnutí, tj. výroky týkající se uložené pokuty, a věc byla v této části vrácena Úřadu k novému projednání. Dále byl rozhodnutím předsedy Úřadu změněn výrok I.  prvostupňového rozhodnutí, kdy byla upravena délka trvání vytýkaného protisoutěžního jednání, nově od 13. 10. 2017 do 16. 1. 2020. Ostatní výroky prvostupňového rozhodnutí byly rozhodnutím předsedy Úřadu potvrzeny.

9.             Úřad následně vydal rozhodnutí ze dne 16. 6. 2023, sp. zn. ÚOHS-S0022/2020/KD, č. j. ÚOHS‑22803/2023/853 (dále též „napadené rozhodnutí“), v jehož výroku I. rozhodl o uložení pokuty účastníku řízení ve výši 5 200 000 Kč. Ve výroku II. napadeného rozhodnutí Úřad dále stanovil, že společnosti Lingua Centrum a PRESTO – PŘEKLADATELSKÉ CENTRUM za úhradu pokuty neručí.

II.             Rozklad

10.         Účastník řízení podal dne 11. 7. 2023 proti celému napadenému rozhodnutí včasný rozklad, v rámci kterého uplatnil dále uvedené námitky. V prvé řadě účastník řízení namítá, že při výpočtu uložené pokuty bylo Úřadem postupováno odlišně než v obdobných případech, čímž byla porušena zásada legitimního očekávání.

11.         V této souvislosti nesouhlasí s postupem Úřadu, který nestanovil uloženou pokutu na základě obratového kritéria předpokládaného § 22a odst. 3 ZOHS, nýbrž zvolil alternativní postup založený na metodice Úřadu pro výpočet pokut tzv. „Postup při stanovení výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže“ (dále též „Metodika 2018“). Úřad tento postup mimo jiné odůvodnil tím, že účastník řízení neprovozuje podnikatelskou činnost a většina jeho příjmů je tvořena členskými poplatky, a proto by pokuta uložená účastníku řízení nemohla plnit svoji represivní a preventivní funkci.

12.         Účastník řízení proto odkazuje na předchozí rozhodovací praxi Úřadu,[1] v kterýchžto případech rovněž figurovaly spolky ve smyslu § 214 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále též „OZ“), které ze zákona nemohou jako svoji hlavní činnost vykonávat podnikatelskou činnost a rovněž tak většinu jejich příjmů tvoří členské příspěvky. V těchto případech však Úřad pokutu vypočetl procentně z horní hranice sazby stanovené pevnou částkou dle ZOHS, přestože obraty členů těchto spolků dosahovaly výrazně vyšších hodnot než majetek a příjmy těchto sdružení soutěžitelů.

13.         Úřad dle tvrzení účastníka řízení rovněž nedostatečně posoudil možnou likvidační povahu uložené pokuty, kdy pouze uvedl, že vzhledem k ručení členů účastníka řízení nebude tato pokuta mít na účastníka řízení likvidační dopad. Úřad se tím pádem měl zabývat skutečností, zda tato pokuta nebude mít likvidační účinky právě pro jeho členy, kteří tuto pokutu musí společně uhradit.

14.         Dále účastník řízení namítá, že ve zrušujícím rozhodnutí předsedy Úřadu je konstatováno, že by správní orgán prvního stupně měl při výpočtu pokuty zohlednit výši obratu členů účastníka řízení dosažených na relevantním trhu poskytování služeb jazykového vzdělávání a výši pokuty vypočítat z této částky. Úřad však v napadeném rozhodnutí opět vychází z čistého obratu všech členů účastníka řízení, čímž se dopouští porušení § 90 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), který stanoví, že pokud v odůvodnění rozhodnutí vysloví odvolací správní orgán právní názor, je jím nadále správní orgán prvního stupně také vázán. Úřad si však v rámci předmětného správního řízení ani neobstaral obraty členů účastníka řízení na relevantním trhu, neboť se jich dotazoval pouze na údaje o jejich celkovém čistém obratu. Obrat členů účastníka řízení dosažený na relevantním trhu je však dle účastníka řízení poloviční oproti jejich celkovému čistému obratu. V této souvislosti poukazuje účastník řízení na recentní rozhodnutí Úřadu ve věci Asociace velkodistributorů léčiv – AVEL, z.s.,[2] ve kterém Úřad při výpočtu pokuty zohlednil velikost podílu určité služby na celkovém obratu členů sdružení a shledal jej jako polehčující okolnost. 

Petit rozkladu

15.         Na základě výše uvedeného účastník řízení navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

III.           Řízení o rozkladu

16.         Prvostupňový orgán neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 správního řádu, a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.

17.         Podle ustanovení § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“) jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

IV.          Použité znění relevantních právních norem

18.         Ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení je třeba postavit najisto, které právní normy, resp. jejich znění, se použijí v rovině procesněprávní a v rovině hmotněprávní. Napadené rozhodnutí se použitím právních norem platných pro posouzení jednání účastníků řízení zabývá v bodech č. 13–14. Na tomto místě se tak budu zároveň věnovat ex lege přezkumu zákonnosti správné aplikace právních norem prvostupňovým orgánem, v zásadě však se závěry prvostupňového orgánu souhlasím, nicméně v podrobnostech jednotlivé pasáže doplním. Rovněž účastník řízení nevznáší proti aplikaci právních norem žádnou námitku.

Procesněprávní normy

19.         Při vedení správního řízení orgán prvního stupně správně vycházel primárně z procesních ustanovení ZOHS, která představují lex specialis k obecné právní úpravě, kterým je přestupkový zákon. Úřad rovněž subsidiárně postupoval podle správního řádu. Napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 16. 6. 2023, přičemž Úřad aplikoval procesní úpravu ZOHS ve znění zákona č. 261/2021 Sb., účinného od 1. 2. 2022. Tento postup Úřadu považuji za správný a zákonný. Během vedení tohoto správního řízení, byť ve fázi řízení o podaném rozkladu, byl však ZOHS novelizován zákonem č. 226/2023 Sb. Tato novela obsahuje ve svém čl. II. přechodné ustanovení, dle kterého se řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, dokončí podle zákona č. 143/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, a proto se v nyní projednávaném případě tato novela nepoužije.

20.         Co se dále týká přestupkového zákona coby obecného procesního předpisu, prvostupňový orgán jej aplikoval ve znění jeho poslední novely, zákona č. 261/2021 Sb., jež nabyla účinnosti dne 1. 2. 2022. Úřad dále subsidiárně aplikoval správní řád, rovněž ve znění jeho poslední novely, tj. zákona č. 403/2020 Sb. Proti výše uvedenému postupu nemám žádné výhrady, neboť se jedná o aktuální znění těchto právních předpisů a Úřad je tak aplikoval správně.

Hmotněprávní normy

21.         Pokud jde o hmotněprávní kvalifikaci, prvostupňový orgán se jí zabývá v bodě č. 14 napadeného rozhodnutí. Úřad zde uvádí, že postupoval dle ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb., neboť se jedná o právní úpravu platnou v době spáchání přestupku. Podpůrně pak Úřad rovněž použil přestupkový zákon ve znění zákona č. 285/2018 Sb., který byl účinný v době spáchání daného přestupku.

22.         Přestupkový zákon ve svém přechodném ustanovení § 112 odst. 1 stanovuje, že odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se posoudí podle dosavadních zákonů, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; podle tohoto zákona se posoudí jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější. V § 2 přestupkového zákona, týkající se časové působnosti zákona, je dále stanoveno, že odpovědnost za přestupek se posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější.

23.         Ve výše uvedených ustanoveních přestupkového zákona se tak explicitně promítá obecná zásada zákazu retroaktivity, resp. zpětné účinnosti zákona, která může být prolomena pouze v případě příznivosti pozdějšího zákona pro pachatele, resp. účastníka řízení (tzv. retroaktivita in mitius).[3] Je tak vždy třeba posoudit, která právní úprava je pro účastníka řízení příznivější, přičemž konkrétní zákony se hodnotí jako celek, nikoliv pouze jejich jednotlivá ustanovení. Rozhodující je celkový výsledek z hlediska trestnosti s přihlédnutím ke všem specifikům konkrétního případu. Hodnotit se tak budou především podmínky odpovědnosti za přestupek a druhy správních trestů a principů pro jejich ukládání.

24.         Vzhledem k období, ve kterém se účastník řízení dopouštěl daného přestupku, tj. od 13. 10. 2017 do 16. 1. 2020, tak Úřad správně posoudil, že ke dni ukončení protiprávního jednání byl účinný ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb.

25.         K datu vydání tohoto rozhodnutí byl však ZOHS třikrát novelizován, a to zákony č. 261/2021 Sb., č. 417/2021 Sb. a č. 226/2023 Sb. K posouzení příznivosti těchto novel konstatuji, že novela provedená zákonem č. 261/2021 Sb. toliko zrušila dosavadní ustanovení § 21i ZOHS, které se týkalo využívání údajů z informačních systémů veřejné správy. Nejedná se proto o příznivější hmotněprávní úpravu pro účastníka řízení. Další novela provedená zákonem č. 417/2021 Sb. změnila zejména ustanovení § 22b ZOHS, kdy v odstavci 8 reagovala jednak na vývoj v legislativně technickém označení některých ustanovení přestupkového zákona, která se nepoužijí na postup Úřadu s tím, že ke změně jejich faktického obsahu nedošlo. V novém odstavci 9 přinesla novela dále hmotněprávní úpravu fikce přerušení jednoty skutku v případech pokračujících, trvajících nebo hromadných přestupků, a to k okamžiku sdělení výhrad. Tato změna se již účastníka řízení vzhledem k povaze přestupku týká, nicméně by pro něj nepředstavovala příznivější úpravu, neboť by naopak došlo k prodloužení délky trvání přestupku, což by mohlo mít negativní vliv na výši uložené pokuty.[4]

26.         Ke dni 29. 7. 2023 pak vstoupil v účinnost zákon č. 226/2023 Sb., kterým došlo například k úpravám týkajícím se institutu „přijetí závazků“, který byl nově zaveden i v souvislosti s výkonem dohledu nad orgány veřejné správy (nově § 19a odst. 4 až 6), s institutem „shovívavosti“ a dále pak došlo i k drobným úpravám týkajících se odložení věci před zahájením správního řízení, nahlížení do správního spisu a provádění místních šetření.

27.         Dále tato novela upravuje povinnosti ručení členů sdružení soutěžitelů, v případě využití postupu dle § 22a odst. 5 ZOHS. Nově je zde určité odstupňování ručení jednotlivých členů sdružení soutěžitelů, kdy v prvé řadě ručí ti členové, kteří byli zastoupeni v rozhodovacím orgánu sdružení a až poté, co by pokuta ani tak nebyla uhrazena, ručí i všichni ostatní členové sdružení soutěžitelů rovněž do 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období. Užití tohoto postupu namísto primárního ručení všech členů daného sdružení však neshledávám pro účastníka řízení příznivějším, neboť rozsah ručení jeho členů na něj samotného nemá přímý vliv.

28.         Uzavírám tedy, že ani jedna z uvedených úprav ZOHS, provedených zákonem č. 226/2023 Sb., není pro účastníka řízení příznivější, a proto je i nadále nutné z hmotněprávního hlediska v tomto případě postupovat dle ZOHS ve znění zákona č. 261/2021 Sb.

29.         Jako další hmotněprávní norma se subsidiárně použije přestupkový zákon, k němuž Úřad uvedl, že se aplikuje ve znění zákona č. 285/2018 Sb., neboť žádná z jeho pozdějších novel není pro účastníka řízení příznivější. V tomto ohledu tak doplňuji, že pokud se jedná o znění přestupkového zákona, platí zde stejně jako v případě ZOHS, že se použije znění zákona účinného v době dokonání přestupku, tedy ke dni 16. 1. 2020. V dané době byl účinný přestupkový zákon ve znění zákona č. 285/2018 Sb., který byl rovněž ke dni vydání napadeného rozhodnutí několikrát novelizován.

30.         Fakticky jsem proto zvážil, zdali by přestupkový zákon ve znění jeho pozdějších novel nebyl pro účastníka řízení příznivější. Vliv na příznivost může mít pouze obecná část přestupkového zákona, neboť skutková podstata přestupku je upravena pouze v ZOHS. Obecná část by se rovněž neuplatnila celá, neboť ZOHS obsahuje speciální úpravu některých hmotněprávních institutů a též aplikaci řady ustanovení přestupkového zákona vylučuje. Obecná část nejprve definuje pojmy, které byly před účinností tohoto zákona také používány. Na posuzovaný případ se tak uplatní pouze definice trvajícího přestupku dle § 8 přestupkového zákona. Běh promlčecích lhůt je speciálně upraven v ZOHS. Totéž platí ve vztahu k obecným ustanovením o ukládání trestů.

31.         Po zahájení předmětného správního řízení došlo k několika změnám přestupkového zákona. První z nich byla změna přestupkového zákona účinná ode dne 26. 2. 2020, kterou přinesl derogační nález Ústavního soudu vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 54/2020 Sb., který zrušil větu první ustanovení § 112 odst. 2 přestupkového zákona. Toto ustanovení se však týká zániku odpovědnosti za přestupek, která je upravena samostatně v § 23 ZOHS a v předmětném správním řízení se tak neaplikovalo. Další změny přestupkového zákona přinesly zákony č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb., účinné od 1. 2. 2022, které novelizovaly rovněž ZOHS. Ve vztahu k hmotněprávní úpravě přestupkového zákona došlo zákonem č. 261/2021 ke zrušení § 109 přestupkového zákona, jenž upravoval (stejně jako ZOHS v § 21i) využívání údajů z informačních systémů veřejné správy. Tato změna tak nemá žádný vliv na možnou příznivost.

32.         Zákonem č. 417/2021 Sb. došlo k řadě dílčích změn týkajících se zejména stavení a přerušení promlčecí doby, povahy a závažnosti přestupku u fyzické osoby, omezujícího opatření, věcné příslušnosti správních orgánů (obecních úřadů), oznamování přestupku orgánem policie ve zvláštních případech, odložení věci, zastavení řízení, dokazování ve věci výslechu mladistvého svědka, atd. Dále tato novela do přestupkového zákona zavedla institut osob vystupujících v řízení o přestupku v § 72a a dále nepřípustné zastoupení v § 72b. Taktéž zrušila ustanovení § 110 týkající se přehledu přestupků. Po vyhodnocení uvedené novely jsem však dospěl k závěru, že ani tato novela by pro účastníka řízení nebyla příznivější.

33.         Po vyhodnocení příznivosti by tak žádná z novějších úprav, resp. znění přestupkového zákona, nebyla pro účastníka řízení příznivější. Stejně jako prvostupňový orgán proto uzavírám, že se v otázkách hmotněprávních subsidiárně aplikuje přestupkový zákon ve znění účinném v době spáchání přestupku, neboť žádná z novel pro něj není příznivější.

34.         Z pohledu hmotněprávních norem tak jednání účastníka řízení posuzuji podle zákonů účinných v době spáchání přestupku, tedy podle ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb., při subsidiárním použití přestupkového zákona ve znění zákona č. 285/2018 Sb.

V.            Přezkum napadeného rozhodnutí podle námitek rozkladu

35.         V prvé řadě poukazuji na skutečnost, že účastník řízení ve svém rozkladu zpochybňuje závěry o své vině, kdy do této roviny částečně směřuje své rozkladové námitky. Je však třeba uvést, že vina účastníka řízení za porušení § 3 odst. 1 ZOHS byla konstatována prvostupňovým rozhodnutím a byla také potvrzena rozhodnutím předsedy Úřadu. Právní otázka týkající se viny účastníka řízení tak byla pravomocně vyřešena a dané závěry jsou v tomto řízení určující. V odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu se proto budu zabývat námitkami relevantními pro nyní projednávanou právní otázku, kterou je uložení trestu na základě § 22a odst. 3 ZOHS za porušení § 3 odst. 1 téhož zákona, kam směřovaly výroky napadeného rozhodnutí.

Porušení zásady legitimního očekávání

36.         Účastník řízení úvodem namítá, že se Úřad v napadeném rozhodnutí při výpočtu uložené pokuty odchýlil od své rozhodovací praxe, aniž by tento odlišný postup dostatečně vysvětlil. V této souvislosti poukazuje na odůvodnění Úřadu v napadeném rozhodnutí, které vytýkané jednání považuje za typově nejzávažnější (staví jej na roveň s horizontální cenovou dohodou), čímž odůvodňuje užití alternativního výpočtu uložené pokuty. Účastník řízení pak odkazuje na předchozí rozhodnutí Úřadu, kde byla typová závažnost rovněž stanovena v kategorii velmi závažných přestupků, nicméně pokuta byla počítána odlišným způsobem než v nyní projednávaném případě.

37.         Úřad dle účastníka řízení dále uvádí, že použití výpočtu pokuty dle obratového kritéria, které je spojeno se zákonným institutem ručení členů účastníka řízení, bylo zvoleno i z důvodu potenciální možnosti likvidace Asociace, která nadto nedisponuje dostatečnými příjmy, neboť sama žádnou podnikatelskou činnost neprovozuje a většina jejích příjmů je tvořena členskými příspěvky. Účastník řízení však opětovně poukazuje na předchozí rozhodovací praxi Úřadu, kde byly sankce uloženy spolkům, které ze zákona rovněž nemohou jako svoji hlavní činnost vykonávat podnikatelskou činnost, přičemž zde byl způsob výpočtu pokuty zvolen odlišně. Tento postup Úřadu však účastník řízení považuje za porušení zásady legitimního očekávání. S výše uvedenou námitkou se však neztotožňuji z následujících důvodů.

38.         Dle § 22a odst. 2 ZOHS „Za přestupek podle odstavce 1 písm. a), g), h) nebo i) se uloží pokuta do 300 000 Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období a za přestupek podle odstavce 1 písm. b), c), d), e) nebo f) pokuta do 10 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období, není-li dále stanoveno, že za přestupek podle odstavce 1 písm. b) se pokuta neuloží.“

39.         Dle § 22a odst. 3 ZOHS „Je-li pokuta podle odstavce 2 ukládána sdružení soutěžitelů, může být uložena až do výše 10 % z úhrnu čistých obratů dosažených za poslední ukončené účetní období jeho členy. Každý člen sdružení ručí za zaplacení taktouložené pokuty do výše 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období.“

40.         Na základě výše uvedeného je zřejmé, že dikce ZOHS ohledně maximální výše uložené pokuty sdružení soutěžitelů vychází stejně jako pokuty ukládané jiným právnickým osobám z obratového hlediska s tím rozdílem, že bere v potaz sumu z obratů členů daného sdružení soutěžitelů. Ačkoliv uvedené ustanovení ZOHS uvádí maximální možnou výši potenciální pokuty, již neuvádí, jakým způsobem má být výsledná sankce vypočítána, kdy je tento postup ponechán na správním uvážení Úřadu.

41.         V předchozích případech týkajících se zakázaných rozhodnutí sdružení soutěžitelů sice Úřad v minulosti ukládal pokuty ve výši několika set tisíc až jednoho milionu Kč., které vypočítal jako procentní hodnotu z maximální nejvyšší pevné částky, kterou lze dle ZOHS uložit, tj. 10 mil. Kč. V tomto však dávám za pravdu orgánu prvního stupně a poznamenávám, že ač existuje obecně legitimní očekávání, že dříve uložená úroveň pokut bude v obdobných případech dodržena, a že v nich bude použito obdobného postupu pro stanovení výše pokuty, je třeba vždy při výpočtu sankce zohledňovat specifika konkrétního případu, a jestliže jsou pro odlišný postup při výpočtu pokuty dány v posuzovaném případě důvody, je třeba postupovat odlišně,[5] což Úřad také učinil.

42.         Je však pravdou, že pokud Úřad postupoval v nyní projednávané věci odlišně než v předchozích případech, musí být tento odlišný postup rovněž řádně a racionálně odůvodněn, aby nedošlo k porušení zásady legitimního očekávání na straně účastníka řízení. Výše uvedené vyplývá např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu, který konstatuje, že „odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká.“[6]

43.         V nyní projednávaném případě postupoval Úřad při stanovení pokuty tím způsobem, že výslednou částku pokuty určil jako 0,5 % z úhrnu čistých obratů všech členů účastníka řízení dosažených za poslední ukončené účetní období, tj. období roku 2022. Úřad tedy nově postupoval dle obratového kritéria, což je však v souladu s výše citovaným § 22a odst. 3 ZOHS.

44.         Při ukládání takto vyměřené pokuty účastníku řízení Úřad zohlednil především specifika tohoto případu, která detailně rozvedl v bodech č. 25 a násl. napadeného rozhodnutí. Základní premisou, ze které Úřad vycházel, bylo zachování preventivní a represivní funkce pokuty, která by měla reflektovat závažnost daného protisoutěžního jednání a zároveň zohledňovat specifika daného případu v souladu se zásadou individualizace ukládaného trestu.

45.         V této souvislosti proto správní orgán prvního stupně zohlednil skutečnost, že účastníkem řízení je sdružení soutěžitelů s nižšími desítkami členů, které disponuje pouze malým obratem v porovnání s jeho členy, kteří mají několikanásobně větší obraty a jsou to právě oni, kteří mohli potenciálně profitovat z nezákonného jednání učiněného pod záštitou účastníka řízení.[7]

46.         Logickou se proto jeví úvaha Úřadu, který popisuje situaci, kdy by sdružení soutěžitelů mající malý až zanedbatelný obrat, kvůli svému nevýdělečnému charakteru, mohlo sloužit jako prostředek k porušování zákona, neboť by pokuta dle ZOHS byla určena pouze z malého obratu tohoto nepodnikajícího subjektu, či uložena v nižších procentních jednotkách z pevné částky, kdy by takto nemohla plnit svoji preventivní a represivní funkci vůči jeho členům, kteří měli z daného protisoutěžního jednání prospěch. Tato úvaha je plně v souladu s judikaturou správních soudů, které dovodily, že „Citelnost pokuty je jejím zamýšleným účinkem, aby odradila soutěžitele od porušení zákona. Jen tak může plnit funkci preventivní a represivní.“[8]

47.         Tímto postupem by tak soutěžitelé v rámci jejich sdružení mohli tuto právnickou osobu účelově využívat k zaštítění jejich protiprávního jednání, aniž by byli vystaveni adekvátnímu postihu, který by porušení ZOHS potrestal. Výše uvedené tak představuje modelový příklad ilustrující ztrátu preventivní a represivní funkce, kterou mají sankce ukládané dle ZOHS plnit, což je v přímém rozporu s konstantní judikaturou správních soudů akcentující nutnost zachování uvedených funkcí pokut, aby tyto plnily svůj zákonodárcem zamýšlený účel.

48.         Další relevantní scénář, který Úřad nastínil v napadeném rozhodnutí, je situace, kdy by bylo sdružení soutěžitelů po uložení pokuty účelově zlikvidováno s vyhlídkou snadného založení nového profesního sdružení soutěžitelů, v rámci kterého by jeho členové mohli v tomto jednání pokračovat.

49.         Oba výše uvedené scénáře však vedou k omezení až vyloučení smyslu ukládání peněžitých sankcí, které mají působit odrazujícím účinkem. Tento účinek by však byl vzhledem k potenciálnímu zisku z protisoutěžního jednání výrazně oslaben či eliminován, což by pak podkopávalo smysl celé právní úpravy týkající se ochrany soutěžního práva a s tím souvisejících zájmů, a pro futuro by mohl nadále motivovat další soutěžitele k porušování soutěžního práva skrze profesní sdružení s malými obraty, bez obav z adekvátního postihu.

50.         Tyto úvahy Úřad shrnul v bodě č. 28 napadeného rozhodnutí, kde shledává, že „V případě velmi závažného narušení hospodářské soutěže, ke kterému jednání sdružení soutěžitelů může vést, by pokuta, jež by byla stanovena jen z nepatrného příjmu sdružení či s ohledem na něj, nemohla tuto závažnost reflektovat a plnit i své další funkce. Uložení pokuty bez schopnosti účastníka řízení ji uhradit a ručením zajištěného dopadu na ty, kteří z nezákonného jednání profitují, by postrádalo účel sankcionování. Pokuta se tedy musí nejen citelně promítnout do majetkové sféry přestupce, ale zároveň musí existovat možnost uloženou pokutu efektivně vymáhat, respektive musí být zajištěna reálná možnost výkonu rozhodnutí. Jedině v tomto případě mohou být zachovány všechny funkce ukládané sankce.“

51.         Vše výše uvedené je tak i plně v souladu s důvodovou zprávou k novele ZOHS č. 155/2009 Sb., kterou byl nově do tohoto zákona vtělen § 22a odst. 3: „Cílem tohoto ustanovení je zabránit případům, kdy sdružení soutěžitelů dosahuje minimálního celkového ročního obratu (například v důsledku vybírání členských příspěvků a poskytování základních, zejména vzdělávacích, služeb pro své členy), nebo dokonce žádného obratu nedosahuje. Přestože obrat sdružení může být velmi nízký, obraty jednotlivých členů jej často mnohonásobně převyšují. Vliv, který je schopno sdružení na trhu vykonávat, nezávisí na výši jeho obratu, neboť ten neodpovídá velikosti a ekonomické síle sdružení, ale na obratu jeho členů, který je vodítkem pro určení vlivu, který je schopno sdružení vykonávat. Při ctění zásady, že pokuta nesmí být likvidační, uložená pokuta často nemůže plnit požadavek odstrašujícího účinku vůči soutěžitelům. Může se dokonce stát, že členové sdružení budou obcházet zákazy stanovené v zákoně prostřednictvím sdružení jako takového, aby se vyhnuli ukládání pokuty s ohledem na obrat jednotlivých soutěžitelů, členů sdružení. Navrhovaná právní úprava vychází z Nařízení č. 1. Předchozí Nařízení č. 17/1962 neobsahovalo výslovnou úpravu ukládání pokut sdružení. Možnost uložit pokutu s ohledem na obrat dosahovaný členy sdružení byla dovozována z judikatury. Prakticky však bylo často nemožné pokutu vymoci. Sdružení samo zřídkakdy mělo dostatek vlastních zdrojů k úhradě pokuty a neexistoval legální nástroj, jak vymoci pokutu od členů sdružení. (…) Sdružení soutěžitelů by totiž snadno mohla působit jako nástroj obcházení soutěžního zákona – pokud by si soutěžitelé založili sdružení, skrze které by koordinovali své aktivity, mohla by pokuta představovat jen zlomek výše, kterou by bylo možno udělit soutěžitelům samotným, a především, při neexistenci ručení členů sdružení za uloženou pokutu, by se jakákoliv větší pokuta mohla stát prakticky nevymahatelnou, protože po ukončení kartelového jednání by neměli soutěžitelé žádnou motivaci udržovat sdružení v činnosti a potažmo přispívat na to, aby mohlo pokutu uhradit. Tento právní institut se tedy jeví jako nezbytný k zajištění efektivního vymáhání soutěžního práva, a to zejména v případech, kdy by Úřad vedl řízení podle komunitárního práva namísto Komise ES, a byl tak zavázán v souladu se zásadou efektivity ukládat za porušení komunitárního soutěžního práva náležité sankce.“[9] Je proto zřejmé, že úvahy Úřadu pro aplikaci § 22a odst. 3 ZOHS vyjádřené v napadeném rozhodnutí jsou souladné se záměrem zákonodárce a jeho důvody pro vtělení daného ustanovení do ZOHS.

52.         Úřad dále shrnul, že důvody, pro které se rozhodl uložit pokutu na základě obratového kritéria, spočívají nejen v typové a individuální závažnosti daného jednání (jak zdůrazňuje účastník řízení), ale především v charakteru a ekonomické síle účastníka řízení, při zohlednění jeho právního zakotvení, počtu členů a jeho ekonomické síle v porovnání s ekonomickou sílou jeho členů a jejich potenciálního prospěchu z vytýkaného jednání.[10]

53.         Nelze proto souhlasit s námitkami účastníka řízení, který ve svém rozkladu tvrdí, že obratové kritérium bylo zvoleno především na základě typové a individuální závažnosti daného protisoutěžního jednání, která však byla srovnatelná s předchozími případy zakázaných rozhodnutí sdružení soutěžitelů řešených Úřadem, kde se však pokuta tímto způsobem nepočítala.

54.         V nyní projednávaném případě Úřad zohlednil typovou závažnost posuzovaného jednání účastníka řízení, kdy tato byla zcela korektně vymezena již v prvostupňovém rozhodnutí a rovněž je popsána v bodech č. 30 a násl. napadeného rozhodnutí. Zde Úřad posoudil dané jednání jako velmi závažné z hlediska potenciálních dopadů na hospodářskou soutěž na relevantním trhu. Správně a v souladu s předchozí rozhodovací praxí usoudil, že zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů o stanovení minimálních cen je ekvivalentem tzv. hard-core cenových omezení v případě zakázaných horizontálních dohod uzavíraných mezi přímými konkurenty, které představují nejzávažnější přestupky na poli soutěžního práva (viz níže). Tomuto vymezení tedy musela přiměřeně odpovídat i uložená sankce.[11]

55.         Úřad vzal dále v potaz skutečnost, že účastník řízení určenou minimální cenu za hodinu výuky cizího jazyka aktivně prosazoval, jakož i rozsah jeho sebeprezentace, který umocnil dopad protisoutěžního jednání účastníka řízení na relevantním trhu.[12] Rovněž musela být zohledněna skutečnost, že vytýkané jednání trvalo 28 měsíců, tedy o 6 měsíců méně v porovnání s dobou trvání, která byla uvedena v prvostupňovém rozhodnutí, a proto musela být pokuta odpovídajícím způsobem snížena, aby tuto okolnost reflektovala. I tak však dané protisoutěžní jednání trvalo dostatečně dlouhou dobu, aby se mohly jeho negativní dopady reálně promítnout na relevantním trhu, ovlivnit jej, a mít vliv na ceny veřejných zakázek v oblasti jazykového vzdělávání. Výše uvedené s sebou dle Úřadu neslo i velkou pravděpodobnost potenciálního profitu, který jeho členové mohli z narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu mít, a který byl zapříčiněn právě zakázaným rozhodnutím účastníka řízení.

56.         Výše uvedené úvahy tak byly Úřadem reflektovány především v rámci výše uložené pokuty než v rámci způsobu zvolení metody jejího výpočtu. Z napadeného rozhodnutí naopak plyne, že při úvahách o způsobu výpočtu uložené pokuty bral Úřad především v potaz charakter a ekonomickou sílu účastníka řízení, tedy velikost jeho členské základny, poměr obratů dosahovaných účastníkem řízení oproti jeho členům, jakožto i právní, finanční a časovou nenáročnost založení takového sdružení, a rovněž jeho potenciální nenáročnou možnost vstupu do likvidace.[13]

57.         V souvislosti s posouzením individuální závažnosti daného přestupku se účastník řízení ve svém rozkladu rovněž ohrazuje proti tvrzení Úřadu, že v minimálně jednom případě výběrového řízení dosáhl účastník řízení podmínění účasti na tomto výběrovém řízení členstvím v Asociaci, což plyne z odpovědi člena Asociace zaslané Úřadu.[14] Skutečnost, že Úřad má při svém usuzování vycházet z nepodložených domněnek určitého subjektu, považuje účastník řízení za zcela zásadní porušení zásad činnosti správních orgánů a porušení povinnosti dle § 50 odst. 3 správního řádu.

58.         K tomuto ve stručnosti uvádím, že Úřad se typové a individuální závažnosti vytýkaného jednání účastníka řízení věnoval dostatečně jak v prvostupňovém rozhodnutí (které bylo sice v části týkající se uložené pokuty zrušeno, ale nikoliv kvůli nesprávnému vyhodnocení těchto okolností), tak v napadeném rozhodnutí. Skutečnost, že účastník řízení aktivně ingeroval do zadávacích řízení veřejných zadavatelů, plyne ze správního spisu,[15] kdy výše uvedená informace pouze potvrzovala možný vliv účastníka řízení na tato zadávací řízení.

59.         Úřad však vyhodnotil typovou a individuální závažnost vytýkaného jednání stejným způsobem jako v napadeném rozhodnutí, a proto daná informace neměla na toto posouzení vliv a rovněž se nepromítla do výše uložené pokuty, neboť Úřad použil pro konečný výpočet výše zmíněný alternativní způsob výpočtu stanovením 0,5 % ze sumy celkových čistých obratů členů účastníka řízení. Výše uvedené tvrzení tak v konečném důsledku nemělo vliv na výpočet uložené pokuty či její výslednou výši. Úřad tuto informaci získanou v průběhu správního řízení použil k dokreslení celkového kontextu a míře dopadu protisoutěžního jednání účastníka řízení.

60.         Z úvah uvedených v napadeném rozhodnutí pak plyne, že se Úřad rozhodl při ukládání adekvátní sankce využít postup, kterým by uložená pokuta působila dostatečně citelně právě proti členům účastníka řízení, kteří měli na rozdíl od tohoto sdružení z daného protisoutěžního jednání přímý prospěch, aniž by došlo např. k účelové likvidaci Asociace, které má být dle ZOHS pokuta uložena, neboť je to právě ona, která za dané protisoutěžní jednání dle judikaturních podmínek zodpovídá.

61.         Na základě všeho výše uvedeného Úřad zvolil právě postup předvídaný § 22a odst. 3 ZOHS, neboť dané ustanovení v sobě kromě stanovení obratového kritéria uložené pokuty[16] a její maximální výše simultánně zahrnuje povinnost ručení každého člena pokutovaného sdružení soutěžitelů do výše 10 % z jeho čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období.

62.         Tento zajišťovací institut podmíněný uložením pokuty dle obratového kritéria tak nejlépe naplňuje výše uvedené principy zachování funkcí dané pokuty vzhledem ke specifikům nyní projednávaného případu. Uložená pokuta tak bude primárně vymáhána po účastníkovi řízení a je pak na něm, jakým způsobem zafinancuje její úhradu (např. z členských poplatků). Pokud však tuto úhradu nezajistí, sekundárně tato povinnost přechází na jeho členy, kteří za pokutu jednotlivě ručí do 10 % ze svého čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období.

63.         Tímto postupem se tak zajistí dopad pokuty na ty soutěžitele působící na relevantním trhu, kteří měli z daného protisoutěžního jednání potenciální profit, aniž by zde byla možnost účelového vyhnutí se zaplacení uložené pokuty, či její uložení v zanedbatelné výši na základě malého obratu účastníka řízení.

64.         Aplikaci § 22a odst. 3 ZOHS v nyní projednávaném případě proto shledávám řádně odůvodněnou relevantními skutečnostmi, které vyplývají ze specifik tohoto případu, resp. ze specifického poměru ekonomické síly účastníka řízení v porovnání s jeho členy a možného zisku nabytého ze zakázaného rozhodnutí účastníka řízení.

65.         Co se pak týká účastníkem řízení odkazovaných případů v minulosti řešených Úřadem při ukládání pokut sdružení soutěžitelů, lze odkázat na odůvodnění těchto rozhodnutí, ze kterých zřetelně vyplývá, proč nebyl zvolen postup předvídaný § 22a odst. 3 ZOHS, jako tomu bylo v nyní projednávaném případě. Na okraj lze pouze podotknout, že odkazovaná správní řízení skončila bez výjimky narovnáním daných účastníků řízení, což mělo rovněž za následek snížení výsledné částky uložených pokut v souladu s § 22ba odst. 2 ZOHS.

66.         V případě rozhodnutí České komory odhadců majetku se jednalo o uložení pokuty spolku sdružujícím 212 členů, přičemž Úřad spatřoval porušení § 3 odst. 1 ZOHS na základě vydání Profesního a etického kodexu znalce a odhadce majetku, kde bylo explicitně stanoveno, že se jeho členové mají vyvarovat poškozování svých kolegů nepřiměřeně nízkými nabídkami. V rovině narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu se tedy jednalo spíše o hypotetickou možnost jejího narušení, kdy z provedeného šetření vyplynulo, že uvedené ustanovení nebylo nikdy vynucováno či jinak aplikováno. Nadto Úřad přihlédl ke snaze daného sdružení soutěžitelů odstranit škodlivé následky svého jednání a také k tomu, že nebyl prokázán negativní dopad daného zakázaného rozhodnutí.

67.         Úřad pak v bodě č. 67 rozhodnutí České komory odhadců majetku výslovně zmiňuje možnost uložení pokuty v souladu s § 22a odst. 3 ZOHS, kdy však tento způsob výpočtu pokuty neaplikoval z důvodu široké členské základny tohoto sdružení soutěžitelů s nevelkými obraty. Tato skutečnost dle Úřadu odůvodňuje nepoužití uvedeného ustanovení ZOHS, které primárně cílí na zajištění všech funkcí uložené pokuty, jež by nemusely být naplněny v případě sdružení soutěžitelů, vykazujícího jen nízké vlastní příjmy, a tvořeného omezeným počtem soutěžitelů dosahujících mnohonásobně větších obratů převyšujících příjmy daného sdružení. V daném případě bylo proto zřejmé a odůvodněné prokazatelnými skutečnostmi, proč Úřad nepostupoval dle § 22a odst. 3 ZOHS.

68.         Stejným způsobem Úřad postupoval i v případě rozhodnutí Asociace silničních a odtahových služeb, kde se jednalo o spolek sdružující menší počet členů,[17] kterému byla uložena pokuta za porušení § 3 odst. 1 ZOHS, spočívající ve zveřejnění doporučeného ceníku za poskytování některých služeb. I zde se Úřad zabýval možností aplikace postupu dle § 22a odst. 3 ZOHS, kdy rovněž vyhodnotil, že v případě sdružení soutěžitelů, jehož členové disponují pouze malými obraty, není tento postup vzhledem k cílům tohoto ustanovení vhodný.[18] Úřad pak při výpočtu pokuty přihlédl ke skutečnosti, že dané doporučené ceny nebyly sdružením vynucovány a uložil pokutu ve výši předpokládané již neúčinnou metodikou Úřadu pro výpočet pokut. I v tomto případě tedy Úřad odůvodnil, proč zvolil výpočet pokuty stanovený na procentní hranici z částky 10 mil. Kč, namísto z úhrnu obratů členů daného sdružení soutěžitelů.

69.         Ve věci rozhodnutí Jednoty tlumočníků a překladatelů Úřad shledal porušení § 3 odst. 1 ZOHS rovněž ve vydání doporučeného ceníku poskytovaných služeb tohoto spolku, který měl ke dni vydání daného rozhodnutí 430 členů. I zde se v bodě č. 64 Úřad výslovně zabýval možností uložení pokuty dle § 22a odst. 3 ZOHS, kdy naznal, že ani v tomto případě není její použití vzhledem k ekonomické síle daného sdružení soutěžitelů vhodné.

70.         Z odůvodnění výše uvedených rozhodnutí Úřadu týkajících se sdružení soutěžitelů lze tedy zřetelně seznat, proč Úřad v těchto případech neaplikoval postup dle § 22a odst. 3 ZOHS. Bylo tomu tak především kvůli ekonomické charakteristice daných sdružení soutěžitelů, která dosahovala v porovnání s jejich členy srovnatelných či větších obratů, a proto bylo lze důvodně předpokládat, že při výpočtu pokuty dle maximální pevné sazby (10 mil Kč), budou zachovány všechny funkce ukládaných pokut, aniž by bylo třeba aplikovat výpočet pokuty dle obratového kritéria všech členů sdružení. Úřad totiž dle mého názoru správně vychází z výše popsané skutečnosti, že v případě sdružení soutěžitelů, které disponuje v porovnání s jeho členy pouze zanedbatelným obratem, by pokuta uložená na základě tohoto malého obratu mohla jen stěží plnit své funkce vůči jeho členům, kteří z daného protisoutěžního jednání profitovali, kdy by tento postup mohl naopak k protisoutěžnímu jednání vykonávané skrze takto nastavená sdružení motivovat. A jak bylo uvedeno výše, byl to především tento důvod, proč Úřad v nyní projednávaném případě vycházel z obratového kritéria, které je ZOHS ostatně předvídáno právě pro tyto situace. Z tohoto důvodu považuji postup Úřadu za zcela správný a řádně odůvodněný, neboť aplikoval způsob výpočtu pokuty dle § 22a odst. 3 ZOHS v situaci, pro kterou byl tento způsob stanovení pokuty za současného ručení členů sdružení do ZOHS vtělen. Uvedenou námitku proto považuji za nedůvodnou.

71.         Pokud však účastník řízení rovněž poukazuje na nepřiměřenou výši uložené pokuty v porovnání s předchozí rozhodovací praxí Úřadu, na kterou odkazuje, je důležité zdůraznit, že jím odkazovaná správní řízení byla zahájena za účinnosti již neaktuální metodiky Úřadu pro výpočet pokut, tj. Zásad postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut účinných do 23. 4. 2018 (dále též „Zásady“), jejíž parametry pro výpočet pokut jsou obecně mírnější než ty u Metodiky 2018 a v minulosti vedly k ukládání pokut, které v současné době již nemohou plnit své preventivní a represivní funkce z důvodu jejich malé výše a tím i malé citelnosti pro sankcionované soutěžitele.

72.         Praxe Úřadu při výpočtu jednotlivých pokut tak prošla zásadní proměnou právě s nabytím účinnosti Metodiky 2018, která avizovala navýšení pokut za porušování soutěžního práva.[19] Metodika 2018 přímo ve svém čl. 1.6. stanovuje, že „Lze očekávat, že v některých případech povede uplatnění tohoto Příkazu předsedy k vyměření vyšší pokuty, než by tomu bylo podle oznámení. Soutěžní orgány jsou ovšem oprávněny kdykoli zvýšit úroveň pokut k posílení jejich odrazujícího účinku, zjistí-li, že praktiky, které byly dlouhodobě označovány jako protisoutěžní a tedy nezákonné, jsou stále relativně časté.“[20]

73.         Vyšší úroveň pokut za porušování soutěžního práva byla dosažena zejména zvýšením procentní hodnoty pro výpočet podílu hodnoty tržeb u jednotlivých kategorií typové závažnosti, která nyní může činit až 15 % u velmi závažných přestupků, na rozdíl od Zásad, kde byla maximální hodnota pro tuto kategorii stanovena na 3 %.[21] Pro účastníka řízení tak nemůže být překvapující, že s přijetím nové metodiky pro výpočet pokut, která avizovala navyšování pokut za porušení ZOHS, budou v současnosti ukládány vyšší pokuty, než jak tomu bylo za účinnosti Zásad.

74.         Výše uvedené tak odpovídá např. rozsudku Nevyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-54, kde tento soud konstatuje, že „známá a dostupná správní praxe soutěžního úřadu sice nepředstavuje právní rámec pokut, ale slouží jako referenční hledisko ve vztahu k dodržování zásady rovného zacházení, přičemž je nadále možné i zvýšení úrovně pokut v mezích stanovených právními předpisy, pokud je to nutné za účelem zajištění účinnosti aplikace pravidel v oblasti hospodářské soutěže.“ Tímto Nejvyšší správní soud navázal na závěry unijní judikatury v oblasti možného zvyšování pokut. Tribunál v rozsudku ve věci BPB[22] judikuje shodně s českými správními soudy následující: „V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že předchozí rozhodovací praxe Komise sama o sobě neslouží jako právní rámec pro pokuty v oblasti hospodářské soutěže. Skutečnost, že Komise v minulosti uplatnila pokuty určité výše na určité typy protiprávních jednání, ji nemůže zbavit možnosti zvýšit tuto úroveň v mezích uvedených v nařízení č. 17, pokud je to nezbytné k zajištění uplatňování politiky hospodářské soutěže Společenství.“[23]

75.         Tribunál rovněž zopakoval stěžejní myšlenku pro možné zvyšování pokut, a to „že podniky, vůči nimž se vede správní řízení, jež může vyústit v pokutu, nemohou nabýt legitimního očekávání, že Komise nepřekročí úroveň pokut používanou dříve, ani očekávání ohledně metody jejich výpočtu (rozsudek Dansk Rørindustri a další v. Komise, bod 116 výše, bod 228). Totéž platí i v případě, kdy zvýšení úrovně pokut v projednávaných případech vyplývá z použití pravidel chování s obecnou působností, jako jsou pokyny z roku 2006“.[24]

76.         Na základě výše uvedeného je proto zřejmé, že v nyní projednávaném případě nebude výše uložené pokuty účastníkovi řízení na takové hodnotě, jako v jím odkazovaných případech, i skrze skutečnost, že bylo k výpočtu pokuty použito obratové kritérium kvůli zachování funkcí ukládané pokuty. Proto považuji i tuto námitku za nedůvodnou.

77.         Co se týká konkrétního výpočtu pokuty uložené napadeným rozhodnutím, lze v souladu s orgánem prvního stupně uvést, že Metodika 2018 neobsahuje žádný návod, jak konkrétně postupovat při výpočtu pokuty ukládané sdružení soutěžitelů, kromě výše uvedené možnosti aplikace obratového kritéria všech členů daného sdružení,[25] kterou Úřad vzhledem k ekonomickému charakteru účastníka řízení využil. Avšak vzhledem k principům transparentnosti a předvídatelnosti rozhodování Úřadu, pro které byla Metodika 2018 rovněž vydána, by bylo namístě, aby se i v případě, kdy tato metodika daný postup blíže neupravuje, postupovalo podle jejích základních principů a zásad.[26]

78.         Úřad proto při výpočtu pokuty uvažoval v intencích Metodiky 2018, kdy při úvahách týkajících se posuzování typové závažnosti daného protisoutěžního jednání v bodě č. 39 napadeného rozhodnutí uvedl, že zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů o přímém nebo nepřímém určení cen vykazuje nebezpečnost pro hospodářskou soutěž v míře srovnatelné s klasickými cílovými horizontálními dohodami uzavřenými mezi vzájemnými konkurenty. S tímto tvrzením se naprosto ztotožňuji. Členové účastníka řízení jsou i v rámci jejich profesního sdružení vzájemnými konkurenty na stejném relevantním trhu, a tedy mezi nimi probíhá hospodářská soutěž. Tato soutěž byla však dle prvostupňového rozhodnutí, které bylo potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu, narušena vydáním a schválením Metodických pokynů účastníka řízení, kterými se jednoznačně stanovila minimální cena za hodinu jazykového vzdělávání pro veřejná výběrová řízení.

79.         Souhlasím tedy s orgánem prvního stupně, že se v daném případě jedná o ekvivalent zakázaného horizontálního cenového kartelu, kteréžto jednání vykazuje stejnou škodlivost ve vztahu k hospodářské soutěži na relevantním trhu, a proto je třeba při výpočtu uložené pokuty postupovat obdobným způsobem jako při výpočtu pokuty za zakázané horizontální dohody, tj. v intencích Metodiky 2018. Ostatně stejným způsobem byla klasifikována i zakázaná rozhodnutí sdružení soutěžitelů v účastníkem řízení odkazovaných případech projednávaných Úřadem.

80.         V této souvislosti lze uvést, že pokud by měla být pokuta uložená napadeným rozhodnutím počítána striktně podle Metodiky 2018, což i dle účastníka řízení více odpovídá posuzovanému případu, Úřad by měl vycházet z obratu členů účastníka řízení dosaženého z poskytování služeb jazykového vzdělávání za rok 2020,[27] kteréžto údaje si od členů účastníka řízení v průběhu správního řízení vyžádal.  Z těchto údajů vyplývá, že součet celkových čistých obratů členů AJŠ dosažených na trhu poskytování služeb jazykového vzdělávání (dle Metodiky 2018 se jedná o hodnotu tržeb) by činil [obchodní tajemství].

81.         Při postupu dle Metodiky 2018 by tedy základní hodnota tržeb použitá k výpočtu pokuty, ze které je určen procentní podíl v závislosti na závažnosti přestupku, činila [obchodní tajemství]. Jak již bylo uvedeno, tak se v nyní projednávaném případě jedná o velmi závažný přestupek, za který Metodika 2018 stanovuje 5-15 % podíl z takto stanovené hodnoty tržeb. Pro zjednodušení (i když skutkové okolnosti poukazují na užití vyššího podílu) lze při tomto hypotetickém výpočtu pro ilustraci použít minimální hranici, tedy 5 %, čímž by základní částka pokuty činila [obchodní tajemství]. Tuto částku je pak dle Metodiky 2018 nutné vynásobit koeficientem času, který vzhledem k trvání vytýkaného jednání po 28 měsíců činí 2,33. Výsledná částka pokuty bez zohlednění polehčujících či přitěžujících okolností by tedy činila [obchodní tajemství], a to za použití minimální možné procentní hranice.

82.         Jak jasně ukazuje výše provedený ilustrativní výpočet pokuty dle Metodiky 2018, částka pokuty by tak bezesporu byla násobně vyšší, jak uvedl prvostupňový organ v bodě 54 napadeného rozhodnutí. Takový postup by mohl být označen za excesivní i vzhledem k danému protisoutěžnímu jednání, a proto se Úřad rozhodl zvolit způsob příznivější pro účastníka řízení, kdy analogicky, ale také kvůli skutečnosti, že se jedná o první případ ukládání pokuty dle § 22a odst. 3 ZOHS, aplikoval jím v praxi využívaný alternativní způsob vyměření pokuty, kdy za uzavírání zakázaných horizontálních dohod, pokud nebylo možné či vhodné užít běžný výpočet, v minulosti ukládal pokuty ve výši 0,5 % z celkového čistého obratu soutěžitele dosaženého za poslední ukončené účetní období, tj. bezprostředně předcházejícího ukončeného účetního období ke dni vydání napadeného rozhodnutí.[28]

83.         Úřad s ohledem na popsané okolnosti případu stanovil základní částku pokuty ve výši 0,5 % ze sumy celkových obratů všech členů účastníka řízení dosažených za poslední ukončené účetní období, tedy roku 2022. K tomu se sluší dodat, že tento postup (tedy zvolení výpočtu pokuty dle obratového kritéria) Metodika 2018 předvídá.[29] Tento postup, tedy výpočet pokuty vycházející z celkového čistého obratu, a ne z tržeb dosažených soutěžitelem ze služeb dotčených protisoutěžním jednáním, ostatně aprobuje i komentářová literatura, kdy uvádí, že „Jde-li o protiprávní jednání sdružení podniků, je rozhodnou výší součet celkových obratů všech členů sdružení aktivních na relevantním trhu dotčeném protiprávním jednáním sdružení.“[30]

84.         Pro úplnost lze uvést, že Úřad v případech zakázaných horizontálních dohod již dlouhodobě využívá v případě pokut, které ze specifických důvodů nedosahují takové výše, aby mohly plnit své funkce, právě tento korektiv, kdy stanoví výši pokuty na 0,5 % z celkového čistého obratu soutěžitele dosaženého za poslední ukončené účetní období.[31] Tento dlouhodobý přístup byl rovněž aprobován i správními soudy: „Soud zde považuje za potřebné poukázat na to, že smyslem moderace není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce.“[32]

85.         Dále lze zdůraznit, že je na správním uvážení Úřadu, jak dospěje ke konkrétnímu procentu, ze kterého vychází při kalkulaci pokuty, když toto uvážení nesmí vybočit z jeho zákonných mezí.[33] Pokud by výše pokuty byla toliko výsledkem výpočtu řídícího se jednoduchým aritmetickým vzorcem, podniky by měly možnost předvídat případnou sankci a srovnat ji s prospěchem, který by měly z porušení pravidel práva hospodářské soutěže.[34] Stejně tak Městský soud v Praze judikoval, že „ani v případě spáchání shodného deliktu nemusí být sankce rozdílným subjektům uložena absolutně shodná, neboť vše závisí od posouzení konkrétních okolností konkrétního případu. Pokud by tomu tak nebylo, nebylo by namístě správní uvážení správního orgánu o výši uložené pokuty, v zásadě by postačilo, aby byly stanoveny za jednotlivé skutkové podstaty správních deliktů konkrétní částky, které by správní orgán pouze v případě, kdy by shledal naplnění skutkové podstaty správního deliktu, bez jakéhokoliv uvážení dosazoval. Tak tomu však není a není ani smyslem správního řízení a rozhodování o sankčním postihu, aby zde nebyl prostor pro to, aby správní orgán uvážil, jaká konkrétní výše uložené sankce má být účastníkovi řízení uložena.“[35]

86.         Rovněž Nejvyšší správní soud se ve svém recentním rozsudku ze dne 2. 11. 2023, č. j. 9 As 96/2021-58 vyjádřil k užití metodiky Úřadu pro výpočet pokut, když uvedl, že „Zásady představují jen vnitřní organizační pokyny žalovaného, které slouží pro zajištění transparentnosti a objektivnosti jeho rozhodování. Nejsou závazné navenek, nepředjímají a ani nemohou předurčovat posouzení přiměřenosti výše pokuty správním soudem. Pro účely soudního přezkumu výše pokuty není rozhodné, zda se správní orgán rozhodne pro určitou atypickou skupinu případů vytvořit novou metodiku pro ukládání pokut, zda modifikuje metodiku stávající, nebo zda výši pokuty určí na základě správního uvážení, aniž se opíral o kritéria, která předem vymezil v určité metodice (srov. rozsudky NSS ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 77/2012-46, odst. [36], a již citovaný č. j. 2 As 200/2020-123, odst. [104] a [106]). Jak již bylo řečeno výše, z hlediska soudního přezkumu je důležité, aby výše pokuty byla uložena v zákonném rozmezí a řádně odůvodněna, bylo přihlédnuto ke všem zákonným hlediskům a úvahy správního orgánu se pohybovaly v mezích správního uvážení."

87.         Na základě výše uvedeného proto shrnuji, že užití obratového kritéria při ukládání pokuty sdružení soutěžitelů v daném případě neporušilo legitimní očekávání účastníka řízení, neboť správní orgán prvního stupně v souladu s judikaturou správních soudů dostatečně a přezkoumatelně popsal důvody, proč v nyní projednávaném případu zvolil v souladu se ZOHS výpočet dle obratového kritéria, jehož užití je ostatně zákonodárcem také předpokládáno. S postupem Úřadu se tak plně ztotožňuji. Námitky týkající se porušení legitimního očekávání účastníka řízení ze strany Úřadu proto považuji za nedůvodné.

Nezohlednění polehčujících okolností

88.         Účastník řízení dále namítá, že Úřad nezohlednil všechny polehčující okolnosti, kdy v této souvislosti odkazuje na recentní rozhodnutí Úřadu ve věci Asociace velkodistributorů léčiv – AVEL, z.s., ve kterém Úřad v bodě č. 73 zohlednil velikost podílu určité služby na celkovém obratu členů sdružení soutěžitelů a vyvodil z něj polehčující okolnosti.

89.         K tomuto uvádím, že vzhledem ke skutečnosti, že Úřad v rámci užití obratového kritéria dle ustanovení § 22a odst. 3 ZOHS stanovil výslednou částku pokuty zmíněným alternativním způsobem (0,5 % obratu), přičemž přihlédl ke skutečnosti, že se jedná o první případ uložení pokuty sdružení soutěžitelů dle tohoto ustanovení, byly případné polehčující či přitěžující okolnosti „konzumovány“ v rámci Úřadem používaného korektivu ve výši 0,5 % ze sumy celkových čistých obratů členů účastníka řízení, což je ostatně v nyní projednávaném případě ku prospěchu účastníka řízení.

90.         Stejným způsobem nebylo v konečném důsledku přihlédnuto ani k přitěžující okolnosti spočívající v jednání účastníka řízení v průběhu správního řízení, které v bodech č. 36 a násl. napadeného rozhodnutí popisuje Úřad. Účastník řízení totiž neposkytl Úřadu úplné informace, jako je např. Zápis z jednání členské schůze AJŠ konané ve dnech 11. a 12. října 2019, kdy poskytnul pouze jeho neschválenou verzi s odlišným textem.[36] Účastník řízení v podaném rozkladu sice uvádí, že se jednalo o prostou administrativní chybu, nicméně dané tvrzení není možné ověřit. Skutečností však zůstává, že úplnou verzi tohoto dokumentu obdržel Úřad až od společnosti Lingua Centrum, s.r.o.[37]

91.         Je však namístě dodat, že odkazovaný případ rozhodnutí AVEL není pro nyní projednávanou věc příliš přiléhavý, neboť se v daném případě jednalo o zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů o jiných obchodních podmínkách spočívajících v účtování paušální platby za cvičné stahování léčivých přípravků z lékáren a za reálné stahování léčivých přípravků z lékáren si jeho členové mohli účtovat částku vztaženou na jedno balení léčivého přípravku, a to z obavy zvýšeného objemu jejich stahování z důvodu zavedení tzv. institutu jedinečného identifikátoru.

92.         Nejednalo se tak o klasickou cenovou dohodu, která by přímo ovlivnila spotřebitele, nýbrž se jednalo o obchodní podmínku, která byla pouze okrajově poskytovanou službou členy AVEL, a proto byly obraty dotčené tímto jednáním zcela marginální: „Posuzované jednání účastníka řízení se netýká core business jeho členů, kdy stahování léčivých přípravků je pouze „doprovodnou“ službou k jejich distribuci a především to, že finanční objem těchto služeb je ve vztahu k celkovému obratu členů Avelu zcela marginální (a tedy potenciální dopad je velmi nízký).“[38] V nyní projednávaném případě však ze správního spisu plyne, že obraty členů účastníka řízení na relevantním trhu tvoří až 50 % z jejich celkových čistých obratů, a proto tento odkaz není případný.

Úřad se neřídil závazným právním názorem odvolacího orgánu

93.         Co se týká námitky účastníka řízení ohledně porušení § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu tím, že se orgán prvního stupně při vydání napadeného rozhodnutí neřídil právním názorem odvolacího orgánu, neboť i nadále při výpočtu pokuty vycházel z čistých obratů členů účastníka řízení, a ne z obratů dosažených na trhu poskytování služeb jazykového vzdělávání, uvádím následující.

94.         V bodě č. 95 rozhodnutí předsedy Úřadu odvolací orgán uvedl, že „V nyní projednávaném případě však Úřad vypočítal pokutu z (celkového) čistého obratu všech členů sdružení soutěžitelů, když čistý obrat všech členů AJŠ není tvořen pouze poskytováním služeb jazykového vzdělávání, ale jsou do něj započítány i obraty z dalších činností jednotlivých členů, jež nebyly dotčeny daným protisoutěžním jednáním. Důvody, proč k tomuto Úřad přistoupil, tedy proč byl v tomto případě mnohem přísnější, než kdyby šlo o zakázanou cenovou horizontální dohodu přímo mezi členy (bez zaštítění asociací), však nejsou nikde v napadeném rozhodnutí uvedeny, což je zjevně postup nesprávný. Správní orgán prvního stupně by tak měl zohlednit výši obratu jednotlivých členů sdružení soutěžitelů dosažených na relevantním trhu poskytování služeb jazykového vzdělávání a stanovit základ pokuty z této částky, ledaže by pro odlišný postup byly racionální důvody, které v rozhodnutí řádně vyloží.“

95.         Výše uvedené konstatování odvolacího orgánu tak jednoznačně směřuje již k východisku založeném na judikatuře správních soudů, tedy že se správní orgán může odchýlit od své zavedené praxe, nicméně však tento odlišný postup musí být odůvodněn racionálními argumenty, které změnu této praxe logicky ospravedlňují.[39] Pro úplnost dodávám, že na rozdíl od tvrzení účastníka řízení není v rozhodnutí předsedy Úřadu zahrnut žádný příkaz, jak má být daná pokuta vypočítána, nýbrž je zde vyjádřen legitimní požadavek na přezkoumatelnost zvoleného postupu. Tomu orgán první správní stolice dostál, proto nelze mít za to, že by nerespektoval názor vyšší instance.

96.         K tomuto postupu jsem se však vyjádřil již výše v tomto rozhodnutí, a proto na toto odůvodnění plně odkazuji. Pouze podotýkám, že v nyní projednávaném případě byly dány takové okolnosti, které odůvodňují užití postupu odlišného (avšak dle ZOHS rovněž předvídaného) od zavedené praxe Úřadu s ohledem na zachování funkcí uložené pokuty, které jsou esenciálním prvkem z hlediska uplatňování a dodržování soutěžního práva.

97.         Lze proto uzavřít, že Úřad se při výpočtu pokuty uložené účastníku řízení napadeným rozhodnutím neodchýlil od závazného právního názoru učiněného odvolacím orgánem, neboť náležitě odůvodnil, proč je v daném případě při ukládání pokuty racionálnější použít obratové kritérium daným způsobem, které je navíc ve prospěch účastníka řízení, je předvídané zákonem a rovněž odpovídá předchozí správní praxi Úřadu. Nelze si rovněž nevšimnout, že pokuta uložená napadeným rozhodnutím je výrazně nižší než dle prvostupňového rozhodnutí.

Ručení členů sdružení

98.         Účastník řízení rovněž namítá, že ručení členů účastníka řízení za zaplacení uložené pokuty, resp. jejich vyjmutí z takového zákonného ručení, nemá oporu v existujícím právním řádu, kdy se s tímto tvrzením Úřad v napadeném rozhodnutí dostatečně nevypořádal.

99.         K této námitce uvádím, že institut ručení členů sdružení soutěžitelů je zakotven v § 22a odst. 3 ZOHS,[40] a je tak souladný (krom vyjmutí členů z ručení, viz níže) se sekundárním právním předpisem Evropské unie Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 ze dne 11. 12. 2018 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu (dále též „Směrnice ECN+“), konkrétně čl. 14 odst. 4.[41] Je rovněž namístě uvést, že transpoziční lhůta této směrnice uplynula dne 4. 2. 2021.

100.     Směrnice ECN+ však dále ve svém článku 14 odst. 4 in fine obsahuje možnost vyjmutí podniků z tohoto ručení, pokud tyto doloží, že rozhodnutí sdružení vedoucí k porušení neprovedly, a které před zahájením šetření případu buď o jeho existenci nevěděly, nebo se od něj aktivně distancovaly.

101.     Navzdory uplynutí transpoziční lhůty nebylo ustanovení Směrnice ECN+ týkající se vyjmutí členů sdružení soutěžitelů splňujících konkrétní podmínky ze zákonného ručení do data vydání napadeného rozhodnutí do českého právního řádu implementováno. To změnila až recentní novela ZOHS, tj. zákon č. 226/2023 Sb. Úřad má však povinnost existenci Směrnice ECN+ při svém rozhodování zohlednit. Při absenci tohoto ustanovení v českém právním řádu, které do něj mělo být v souladu se Směrnicí ECN+ transponováno, je nutné se podle něj řídit. Vzhledem ke skutečnosti, že se práva vyplývajícího z čl. 14 odst. 4 Směrnice ECN+ domáhali někteří členové účastníka řízení (jednotlivci), je povinností státu (jeho orgánů) dané právo těmto jednotlivcům, zde tedy členům účastníka řízení přiznat, jedná se o tzv. přímý účinek směrnice.

102.     Postup Úřadu je tak v plném souladu s českou a unijní judikaturou týkající se přímého účinku směrnice (zvýraznění přidáno): „Z judikatury Soudního dvora jednoznačně vyplývá, že všechny orgány členského státu, včetně orgánů veřejné moci, jsou povinny vykládat vnitrostátní právo v souladu se směrnicemi vydanými Evropskou unií nebo aplikovat ustanovení směrnice přímo. V případě nesouladu vnitrostátního právního předpisu s požadavkem směrnice, jsou orgány povinny přednostně aplikovat směrnici, pokud jsou zároveň splněny podmínky přímého účinku směrnice. Cílem přímého účinku je nepřipustit, aby pochybením členského státu trpěla práva jednotlivců. Ti se proto v případě porušení svých práv mohou dovolat unijní úpravy před vnitrostátními orgány. Podmínky přímého účinku, jež byly definovány v rozsudku Evropského soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, ve věci C-41/74, van Duyn, jsou následující: 1) marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice, 2) dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení, 3) přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinnosti jednotlivci.“[42]

103.     Je tedy zjevné, že uvedené podmínky přímé aplikace Směrnice ECN+ byly v nyní projednávaném případě naplněny. Za prvé, transpoziční lhůta této směrnice uplynula dne 4. 2. 2021. Za druhé, Směrnice ECN+ stanovuje konkrétní povinnost vyjmout z daného zákonného ručení ty členy sdružení soutěžitelů, kteří prokáží, že se na jeho protiprávním jednání nepodíleli, a buď o jeho existenci nevěděli, nebo se od něj aktivně distancovali předtím, než bylo zahájeno šetření v dané věci. Za třetí, přímou aplikací tohoto ustanovení Směrnice ECN+ nedochází k uložení povinnosti jednotlivci, nýbrž stanovuje povinnost státu (jeho orgánům) vyjmout z ručení za pokutu ty soutěžitele, kteří splní zde předpokládané podmínky.

104.     Úřad přitom v rámci správního řízení obdržel několik žádostí od členů účastníka řízení o vyjmutí z povinnosti zákonného ručení, přičemž s ohledem na podklady získané během správního řízení shledal, že podmínky stanovené Směrnicí ECN+ z nich splňují dva, což promítl do výroku II. napadeného rozhodnutí.

105.     Výše uvedený postup tak neshledávám nezákonným, neboť jím naopak bylo dostáto závazkům, které České republice plynou z členství v Evropské unii. Z tohoto důvodu ani tuto námitku neshledávám důvodnou.

106.     Co se pak týká samotné povinnosti případného ručení členů účastníka řízení, která vyplývá z výroku I. napadeného rozhodnutí (ze zvoleného způsobu výpočtu pokuty), lze dodat, že tato je uvedena přímo v § 22a odst. 3 větě druhé ZOHS. Jedná se tedy o zákonem upravený zajišťovací institut pro případ, kdy rozhodnutím Úřadu uložená pokuta není pokutovaným účastníkem řízení dobrovolně uhrazena. Ručení však vzniká přímo ze zákona, když k jeho vlastní realizaci dochází v závislosti na průběhu daného inkasního řízení. Člen sdružení, kterému byla uložena Úřadem pokuta, tedy není dotčen správním rozhodnutím přímo, ale ručení za uloženou pokutu je další navazující problematikou, o které ovšem Úřad de facto, za účinnosti novely ZOHS provedené zákonem č. 226/2023 Sb., nerozhoduje. Je to totiž úloha správce daně, jak bude v inkasním řízení postupovat, aby částka uložené pokuty byla řádně odvedena do veřejných rozpočtů. 

107.     Pro úplnost dodávám, že i v průběhu inkasního řízení se může dotčená osoba bránit, že jí povinnost ručit za uloženou pokutu nesvědčí. Rozhodnutí Úřadu je tak třeba v tomto směru vnímat spíše jako nápomocné pro správce daně, než že by šlo o meritorní (finální) posouzení otázky, kdo všechno má/nemá za uloženou pokutu ručit. Úřad pokutu ukládá účastníkovi daného řízení a nemůže predikovat ani předjímat, jak se bude inkasní řízení o dané pokutě vyvíjet. Předmětné ustanovení bylo do ZOHS doplněno v roce 2009, a to s cílem zabránit případům, kdy sdružení dosahuje minimálního celkového ročního obratu nebo dokonce žádného obratu nedosahuje a nemohla by mu být uložena odpovídající pokuta plnící všechny své funkce. Naopak obraty jednotlivých členů sdružení jej mohou mnohonásobně převyšovat. Hospodářský vliv sdružení také často nezávisí pouze na výši jeho obratu, ale naopak na výši obratu a ekonomické síle jeho členů. Dané ustanovení tak má napomáhat efektivnímu prosazování soutěžního práva, když ochrana nenarušené hospodářské soutěže je veřejným zájmem.

Likvidačnost pokuty

108.     Dle účastníka řízení se měl Úřad vzhledem k uložení pokuty sdružení soutěžitelů, za kterou ručí jeho členové, zabývat možným likvidačním dopadem, jaký tato pokuta představuje pro jednotlivé členy účastníka řízení.

109.     K této námitce uvádím, že zjišťovat potenciální dopad uložené pokuty na jednotlivé členy sdružení soutěžitelů, kterému je pokuta adresována, v daném případě není namístě. Jak je uvedeno v napadeném rozhodnutí, pokuta je uložena Asociaci jazykových škol, která disponuje velmi malým obratem, kdy jsou jejím jediným příjmem členské poplatky, neboť tato neprovozuje podnikatelskou činnost.

110.     V této souvislosti se správní orgán prvního stupně v bodech č. 52 a násl. napadeného rozhodnutí zabýval možným likvidačním dopadem uložené pokuty vůči účastníku řízení, kdy dospěl k závěru, že uložená pokuta nebude pro účastníka řízení likvidační. Je tomu tak právě z důvodu dikce § 22a odst. 3 věty druhé ZOHS, dle které za zaplacení uložené pokuty ručí členové daného sdružení soutěžitelů, a to do výše 10 % z jejich čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období. Jedná se tak o zákonem upravený zajišťovací institut, který působí preventivním způsobem pro předpokládané případy, kdy by uložená pokuta nebyla daným sdružením soutěžitelů uhrazena. Tímto institutem je tak v podstatě předpokládáno, že mohou nastat situace, kdy sdružení soutěžitelů jako takové nebude mít dostatečné finance na úhradu uložené pokuty, kdy se nadále nepresumuje jeho zánik (likvidace), nýbrž uhrazení uložené pokuty jeho členy.[43]

111.     Úřad nadto v bodě č. 52 napadeného rozhodnutí správně uvádí, že účastník řízení jako profesní sdružení soutěžitelů není subjektem samostatně působícím na relevantním trhu, který byl jeho jednáním dotčen. Pokud by tedy v důsledku uložené pokuty došlo k ukončení činnosti účastníka řízení či jeho platební neschopnosti, nemělo by to za následek snížení konkurence na relevantním trhu. Jsou to totiž právě členové účastníka řízení, kteří působí na relevantním trhu poskytování jazykového vzdělávání, a kteří, v rámci svého podnikání, buď nemusejí být členy účastníka řízení (ostatně ze správního spisu vyplývá, že někteří členové do data vydání tohoto rozhodnutí, Asociaci již opustili) nebo si mohou snadno založit sdružení nové (což je rovněž jedním z důvodů, proč bylo přistoupeno k uložení pokuty na základě obratového kritéria).

112.     Co se pak týká jednotlivých členů účastníka řízení, tak ve vztahu k nim není důvod zjišťovat dopad uložené pokuty, neboť je to primárně účastník řízení, který je povinen pokutu zaplatit. Až poté, co by pokuta nebyla uhrazena, nastupuje sekundární povinnost členů účastníka řízení pokutu uhradit, kdy každý z nich ručí do 10 % svého čistého obratu. Nicméně však nelze předjímat postup správce daně, neboť je to právě on, kdo volí způsob vymáhání této pokuty uložené pravomocným rozhodnutím a je na něm, po kterých členech bude tuto částku požadovat v případě neuhrazení pokuty účastníkem řízení.

Lze nicméně doplnit, že § 22a odst. 3 ZOHS sám o sobě implicitně obsahuje korektiv zajišťující „přiměřený/akceptovatelný“ reálný dopad sankce na jednotlivé členy pokutovaného sdružení soutěžitelů, pokud sdružení uloženou pokutu nezaplatí. Dané ustanovení členům sdružení stanovuje povinnost ručení právě do 10 % z jejich čistého obratu, což odpovídá i maximální možné výši pokuty, která může být soutěžitelům dle § 22a odst. 2 ZOHS uložena. Z těchto důvodů považuji i tuto námitku za nedůvodnou.

VI.          Závěr

113.     Na základě výše uvedených skutečností shrnuji své závěry. Po posouzení napadeného rozhodnutí ve světle účastníkem řízení podaných rozkladových námitek nemohu konstatovat, že by Úřad ve vztahu k účastníku řízení porušil zásadu legitimního očekávání, když stanovil pokutu podle obratového kritéria obsaženého v § 22a odst. 3 ZOHS. Úřad první užití tohoto ustanovení ve své aplikační praxi v rámci ukládání pokut sdružení soutěžitelů za porušení § 3 odst. 1 ZOHS dostatečně odůvodnil specifickými okolnostmi daného případu, vyplývajícími z ekonomického charakteru účastníka řízení za současného zachování represivní a preventivní funkce uložené pokuty. Tento postup pak rovněž zohlednil závazný právní názor odvolacího orgánu vyslovený v rozhodnutí předsedy.

114.     Uložení pokuty dle § 22a odst. 3 ZOHS cílí na dostatečné zajištění všech funkcí pokuty, jež by nemusely být naplněny v případě sdružení soutěžitelů, vykazujícího jen nízké vlastní příjmy a tvořeného omezeným počtem členů, kteří však působí na trhu, na němž dosahují obratů mnohonásobně převyšujících příjmy sdružení. Ekonomická síla sdružení na relevantním trhu je pak dána obraty jeho členů, přičemž tito v souhrnu mohou představovat významný podíl na trhu. Protisoutěžní jednání takového sdružení by tak mohlo závažně narušit hospodářskou soutěž, přičemž pokuta, jež by byla stanovena jen z nepatrného příjmu sdružení, by tuto závažnost nemohla reflektovat a plnit i své další funkce. Členové sdružení by též mohli v takovém případě obcházet zákazy a narušovat hospodářskou soutěž prostřednictvím sdružení bez obav z adekvátního postihu. Takový postup je z hlediska veřejného zájmu na fungování nenarušené hospodářské soutěže a efektivním prosazování soutěžního práva nepřijatelný. Úřad tak správně vyhodnotil skutkové okolnosti projednávaného případu, které uložení pokuty dle obratového kritéria podle citovaného ustanovení ZOHS odůvodňují a tyto úvahy přezkoumatelně v napadeném rozhodnutí vylíčil. 

115.     Rovněž jsem usoudil, že i výše uložené pokuty je adekvátní k danému protisoutěžnímu jednání, kdy je odůvodněna změnou metodiky používané Úřadem pro výpočet pokut, která používá mnohem přísnější mechanismy za účelem zajištění účinnosti aplikace pravidel v oblasti hospodářské soutěže. Použití korektivu ve formě 0,5 % z úhrnu celkových čistých obratů členů účastníka řízení je rovněž v souladu se zavedenou správní praxí Úřadu týkající se ukládání pokut u zakázaných horizontálních dohod, jakožto i v souladu s § 22a odst. 3 ZOHS.

116.     Důvodné jsem rovněž neshledal námitky týkající se ručení, resp. vyjmutí z ručení některých bývalých členů účastníka řízení, a to na základě přímého účinku sekundárního práva Evropské unie, který Českou republiku (její orgány) v tomto smyslu zavazuje.

117.     Nemohl jsem přisvědčit ani námitce ohledně absence zkoumání možného likvidačního účinku uložené sankce vůči členům účastníka řízení, vyplývajícím právě z výše uvedené povinnosti ručení jeho členů za uloženou pokutu dle § 22a odst. 3 ZOHS. Je totiž třeba přihlédnout ke skutečnosti, že pokuta byla primárně uložena účastníku řízení a jeho členové za její úhradu ručí až sekundárně (jde toliko o zajišťovací institut), a to do výše 10 % z jejich čistého obratu. Ručení nastává přímo ze zákona, který rovněž limituje jeho výši, proto posuzování likvidačních dopadů na jednotlivé členy není namístě. Navíc, tuto fázi však nelze řešit v nalézacím řízení (ani v jeho odvolací fázi), nýbrž v následujícím inkasním řízení, kde je však na správci daně, aby sám zvolil vhodný postup případného vymáhání pokuty po ručících členech účastníka řízení v případě nezaplacení uložené pokuty.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

Mgr. Ing. Marek Joch, advokát

STRNAD JOCH LOKAJÍČEK advokáti s.r.o.

Jugoslávská 620/29

120 00 Praha 2

Datovou schránkou

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Viz rozhodnutí Úřadu ze dne 5. 9. 2016, č. j. ÚOHS-S44/2015/KD-29931/2016/852/PBe (dále též „rozhodnutí České komory odhadců majetku“), rozhodnutí Úřadu ze dne 17. 10. 2017, č. j. ÚOHS-S0425/2016/KD-29477/2017/850/RSk (dále též „rozhodnutí Asociace silničních a odtahových služeb“), či rozhodnutí Úřadu ze dne 13. 6. 2018, č. j. ÚOHS-S0381/2017/KD-16394/2018/853/PHa (dále též „rozhodnutí Jednoty tlumočníků a překladatelů“).

[2] Rozhodnutí Úřadu ze dne 12. 4. 2023, č. j. ÚOHS-13945/2023/851 (dále též „rozhodnutí AVEL“).

[3] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008-55.

[4] Sdělení výhrad bylo ve věci vydáno dne 14. 12. 2021, zatímco správní řízení bylo oznámením o zahájení správního řízení zahájeno ke dni 16. 1. 2020. Fakticky by se tak jednalo o možné prodloužení trvání přestupku o téměř 2 roky.

[5] Viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132.

[6] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009-52.

[7] Viz část V.3.2. napadeného rozhodnutí Charakter a ekonomická síla AJŠ a jejích členů.

[8] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 6. 2019, č. j. 30 Af 13/2017-286 nebo též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2014, č. j. 7 Afs 57/2011 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-541.

[9] Dostupné na: https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=5&ct=591&ct1=0.

[10] Viz bod č. 29 napadeného rozhodnutí.

[11] Lze dodat, že Metodika 2018 u této kategorie porušení § 3 odst. 1 ZOHS stanovuje 5-15 % podíl tržeb.

[12] Viz bod č. 35 napadeného rozhodnutí.

[13] Viz body č. 40 a 43 napadeného rozhodnutí.

[14] Odpověď na žádost Úřadu ze dne 14. 1. 2023, č.j. ÚOHS-02014/2023/800 včetně příloh ve spisu, viz dokument č. 331 spisu.

[15] Viz body č. 40 až 44 prvostupňového rozhodnutí, podkapitola Prosazování doporučené minimální ceny u zadavatelů veřejných zakázek.

[16] Přičemž však neupravuje konkrétní způsob jejího výpočtu, který je ponechán správnímu uvážení Úřadu.

[17] Konkrétní počet členů označil daný soutěžitel za své obchodní tajemství.

[18] Viz bod č. 61 rozhodnutí Asociace silničních a odtahových služeb.

[19] Viz např. tisková zpráva Úřadu ze dne 10. 11. 2016, dostupná na https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/tiskove-zpravy/hospodarska-soutez/2217-druhy-den-svatomartinske-konference-se-nesl-v-duchu-digitalni-ekonomie-a-vyznamne-trzni-sily.html. a rovněž výroční zpráva Úřadu za rok 2014, dostupná na https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/vyrocni-zpravy.html.

[20] Srov. např. rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále též „SDEU“) ze dne 28. 6. 2005 C-189 et al./02 P Dansk Rørindustris, a ze dne7. 6. 2007 C-76/06 P Britannia Alloys & Chemicals.

[21] Lze upřesnit, že v případě přestupku účastníka řízení, který byl typově kategorizován jako velmi závažný, se procentuální hranice pohybuje od 5 % do 15 % z hodnoty prodejů.

[22] Viz rozsudek Tribunálu ve věci BPB T-53/03 ze dne 8. 7. 2008, bod 342.

[23] Shodně rovněž viz např. rozsudky SDEU ve věci Musique diffusion française C-100/80 ze dne 7. 6. 1983, bod 109 nebo ve věci Britannia Alloys & Chemicals Ltd. C-76/06 P ze dne 7. 6. 2007, bod 61.

[24] Viz bod 277 rozsudku Saint-Gobain. Srov. obdobně např. rozsudek SDEU ve věci Archer Daniels Midland Co. C-510/06 P ze dne 19. 3. 2009, bod 59: „Z judikatury připomenuté Soudem v bodě 46 napadeného rozsudku totiž vyplývá, že podniky, vůči nimž se vede správní řízení, jež může vyústit v uložení pokuty, musí vzít v úvahu možnost, že se Komise kdykoli rozhodne zvýšit úroveň výše pokut ve srovnání s úrovní používanou v minulosti. K tomu dojde nejen tehdy, když Komise přikročí ke zvýšení úrovně pokut při jejich uložení v individuálních rozhodnutích, ale rovněž tehdy, když k tomuto zvýšení dojde v projednávaných případech použitím obecně závazných pravidel chování, jako jsou pokyny.“

[25] Viz bod 3.2. Metodiky 2018: „U sdružení soutěžitelů může být pokuta vyměřena s ohledem na celkový obrat jeho členů (§ 22a odst. 3 zákona). Bude tomu tak zejména v situacích, kdy má sdružení jen omezený počet členů, kteří dosahují vysokých obratů na trzích, na kterých působí, zatímco sdružení samo nevytváří obrat žádný, případně zanedbatelný.“

[26] Srov. bod 24 napadeného rozhodnutí.

[27] Viz bod 3.1 Metodiky 2018.

[28] Viz bod č. 49 napadeného rozhodnutí.

[29] Viz bod 3.2. Metodiky 2018.

[30] (KINDL, Jiří, MUNKOVÁ, Jindřiška. § 22a [Správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob]. In: KINDL, Jiří, MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 473.).

[31] Viz např. rozhodnutí Úřadu ze dne 29. 5. 2018, č. j. ÚOHS-S0421/2016/KD-15763/2018/852/LDu nebo rozhodnutí Úřadu ze dne 15. 11. 2018, č. j. ÚOHS-S0008/2017/KD-33378/2018/851/EDl.

[32] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 12. 6. 2013, č. j. 62 Af 61/2011-245.

[33] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2013, č. j. 7 As 15/2013-56: „Konkrétní výši 200.000 Kč určily správní orgány v rámci jejich správního uvážení, přičemž nedošlo k vybočení z jeho mezí. Nelze po správních orgánech očekávat přesné zdůvodnění, proč byla uložena pokuta zrovna ve výši 200.000 Kč a nikoliv například ve výši 210.000 Kč. Podstatou správní uvážení je, že s ohledem na pestrost možných situací není možné nastavit žádný univerzální vzorec pro výpočet konkrétní výše pokuty. Pokud by tomu tak bylo, zahrnul by jej bezesporu zákonodárce přímo do zákona.“

[34] Srov. rozsudek Tribunálu ve věci BPB T-53/03 ze dne 8. 7. 2008, bod 336.

[35] Viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 2. 2016, č. j. 11 Af 34/2013-63.

[36] Viz dokument A 10, tvořící přílohu Protokolu o průběhu šetření na místě v obchodních prostorách AJŠ ze dne 23. 6. 2020, č.j. ÚOHS-18533/2020/853/PBe.

[37] Viz přípis Žádost Lingua Centrum, s.r.o. o vydání stanoviska k Metodickým pokynům Asociace jazykových škol ze dne 19.12. 2019, č. j. ÚOHS-35209/2019.

[38] Viz bod č. 73 rozhodnutí AVEL.

[39] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009-52.

[40] Ve znění účinném ke dni spáchání posuzovaného přestupku.

[41] „Členské státy zajistí, aby v případě, že příspěvky uvedené v odstavci 3 nejsou sdružení podniků uhrazeny v plné výši ve lhůtě stanovené vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, mohly vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž požadovat platbu pokuty přímo od všech podniků, jejichž zástupci byli členy rozhodovacích orgánů tohoto sdružení. Je-li to nezbytné k zajištění platby pokuty v plné výši, mohou vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž poté, co požádaly o platbu zmíněné podniky, požádat o platbu zbývající částky pokuty také jakéhokoli člena sdružení, který působil na trhu, na němž k porušení došlo. Platba podle tohoto odstavce se však nevyžaduje od těch podniků, které doloží, že rozhodnutí sdružení vedoucí k porušení neprovedly, a které před zahájením šetření případu buď o jeho existenci nevěděly, nebo se od něj aktivně distancovaly.“

[42] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2015, č. j. 1 Afs 6/2013-184.

[43] Srov. čl. 14 odst. 3 a 4 Směrnice ECN+.