číslo jednací: 19647/2024/164
spisová značka: R0037/2024/HS
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Regulace venkovní reklamy na území hl. m. Prahy |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | §19a ZOHS |
| Výrok | zamítnuto |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 15. 5. 2024 |
| Související rozhodnutí | 05017/2024/872 19647/2024/164 |
| Dokumenty |  2024_R0037.pdf 357 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0037/2024/HS Číslo jednací: ÚOHS-19647/2024/164 |
|
Brno 14. 5. 2024 |
V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS, č. j. ÚOHS-05017/2024/872 ze dne 2. 2. 2024, jež bylo vydáno v řízení ve věci možného porušení § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, s jediným účastníkem řízení, hlavním městem Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Staré Město, 110 01 Praha 1, IČO 00064581, podaly
- Sdružení českých firem venkovní reklamy, z.s., se sídlem Korunní 2569/108, Vinohrady, 101 00 Praha 10, IČO 09900209,
- společnost Superboard s.r.o., se sídlem Perucká 2525/21b, Vinohrady, 120 00 Praha 2, IČO 28477227,
- společnost adservis media s.r.o., se sídlem Zelenky-Hajského 1826/1, Žižkov, 130 00 Praha 3, IČO 01511611, a
- společnost FAMEDIA OUTDOOR s.r.o., se sídlem Bělohorská 245/71, Břevnov, 169 00 Praha 6, IČO 03231739,
jsem podle § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a § 152 odst. 5 téhož zákona, na návrh rozkladové komise,
rozhodl takto:
Rozklady proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS, č. j. ÚOHS-05017/2024/872 ze dne 2. 2. 2024 podané
- dne 29. 2. 2024 Sdružením českých firem venkovní reklamy, z.s., se sídlem Korunní 2569/108, Vinohrady, 101 00 Praha 10, IČO 09900209,
- dne 13. 3. 2024 společností Superboard s.r.o., se sídlem Perucká 2525/21b, Vinohrady, 120 00 Praha 2, IČO 28477227,
- dne 14. 3. 2024 společností adservis media s.r.o., se sídlem Zelenky-Hajského 1826/1, Žižkov, 130 00 Praha 3, IČO 01511611, a
- dne 15. 3. 2024 společností FAMEDIA OUTDOOR s.r.o., se sídlem Bělohorská 245/71, Břevnov, 169 00 Praha 6, IČO 03231739,
z a m í t á m jako nepřípustné.
Odůvodnění
I. Napadené rozhodnutí
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) vydal dne 2. 2. 2024 rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS, č. j. ÚOHS-05017/2024/872 (dále též „napadené rozhodnutí“).
2. Ve výroku I napadeného rozhodnutí bylo podle § 19a odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZOHS“), rozhodnuto o přijetí závazků navržených účastníkem řízení, hlavním městem Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Staré Město, 110 01 Praha 1, IČO 00064581 (dále též „HMP“), spočívajících (i) ve změně územní působnosti zákazu podle § 1 odst. 3 nařízení č. 26/2005 Sb. hl. m. Prahy, kterým se zakazuje reklama šířená na veřejně přístupných místech mimo provozovnu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „nařízení 26/2005“) tak, aby tento zákaz platil na celém území HMP s výjimkou území Pražské památkové rezervace (§ 1 odst. 1 téhož nařízení) a památkových zón (§ 1 odst. 2 téhož nařízení) a (ii) ve změně § 1 odst. 3 nařízení 26/2005 tak, aby na jím dotčeném území zakazoval šíření reklamy komunikačními médii na veřejně přístupných místech mimo provozovnu podle § 3 písm. c) a g) téhož nařízení, a to s výjimkou komunikačních médií podle § 3 písm. g) téhož nařízení, která nebudou nasvícena, budou umístěna na slepých částech štítových stěn a nebudou překračovat obrys těchto stěn.
3. Výrokem II napadeného rozhodnutí byla HMP stanovena povinnost informovat Úřad o splnění závazků uvedených ve výroku I ve lhůtě dvou týdnů od zasedání Rady HMP, na kterém bude přijata novela nařízení 26/2005 provádějící navržené závazky. Novela, jíž budou splněny navržené závazky, má nabýt účinnosti nejpozději dne 1. 7. 2024.
4. Výrokem III napadeného rozhodnutí bylo správní řízení podle § 19a odst. 4 (věta první) ZOHS zastaveno.
II. Rozklady
5. Proti napadenému rozhodnutí podalo Sdružení českých firem venkovní reklamy, z.s., se sídlem Korunní 2569/108, Vinohrady, 101 00 Praha 10, IČO 09900209 (dále též „SČVR“), dne 29. 2. 2024 rozklad (veden pod sp. zn. ÚOHS-R0037/2024/HS), v jehož rámci vzneslo níže uvedené námitky.
6. Rozklad proti napadenému rozhodnutí podala dne 13. 3. 2024 rovněž společnost Superboard s.r.o., se sídlem Perucká 2525/21b, Vinohrady, 120 00 Praha 2, IČO 28477227 (dále též „Superboard“) – rozklad veden pod sp. zn. ÚOHS-R0044/2024/HS, dne 14. 3. 2024 společnost adservis media s.r.o., se sídlem Zelenky-Hajského 1826/1, Žižkov, 130 00 Praha 3, IČO 01511611 (dále též „adservis media“) – rozklad veden pod sp. zn. ÚOHS-R0047/2024/HS, a dne 15. 3. 2024 společnost FAMEDIA OUTDOOR s.r.o., se sídlem Bělohorská 245/71, Břevnov, 169 00 Praha 6 IČO 03231739 (dále též „FAMEDIA OUTDOOR“) – rozklad veden pod sp. zn. ÚOHS-R0048/2024/HS. Zcela identické níže uvedené námitky obsažené v rozkladech těchto společností pramení patrně z příslušnosti společností k SČVR.
7. Jelikož uvedené rozklady směřovaly proti témuž napadenému rozhodnutí a obsahovaly totožné námitky, byla řízení o rozkladech usnesením č. j. ÚOHS-15084/2024/164 ze dne 16. 4. 2024 spojena podle § 140 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), ke společnému řízení, které je nadále vedeno pod sp. zn. ÚOHS-R0037/2024/HS.
8. Rozklady proti napadenému rozhodnutí obsahovaly i podněty k zahájení přezkumného řízení ve smyslu § 94 a násl. správního řádu, jak je více vysvětleno níže.
Aktivní legitimace k podání rozkladu
9. Podatelé rozkladů, nehledíce na ustanovení § 25a ZOHS, vyslovili shodně přesvědčení, že se považují za účastníky správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS, neboť jejich práva i povinnosti byly napadeným rozhodnutím přímo dotčeny. Doplnili, že pro jejich aktivní legitimaci má dané platit v situaci, kdy předmětem správního řízení podle § 20 odst. 3 a 4 ZOHS není jen dvoustranný vztah mezi Úřadem a vyšetřovaným orgánem veřejné správy, ale i mezi těmito procesními subjekty a protisoutěžním jednáním dotčenými soutěžiteli.
10. Dále podatelé rozkladů zdůraznili, že v projednávaném případě HMP navrhlo vlastní závazky ve prospěch zachování účinné hospodářské soutěže (ke způsobu jejich přijetí srov. níže), jimiž je nyní vázáno nejen vůči Úřadu, ale i třetím osobám (typicky dotčeným soutěžitelům). Úřad navržené závazky akceptoval a vtělil je do výrokové části napadeného rozhodnutí, čímž mělo dojít k přímému zásahu do právní sféry podatelů rozkladů.
11. Přímé dotčení je pak dovozováno i ze smyslu a účelu řízení vedeného u Úřadu, které má vést k dodržování pravidel hospodářské soutěže s cílem poskytnout ochranu veřejným subjektivním právům dotčených soutěžitelů. SČVR, jako zájmový spolek dotčených soutěžitelů, i ostatní podatelé rozkladů se cítí být touto nezákonnou regulací přímo dotčeni, jakož i napadeným rozhodnutím, které na situaci formalizovaným úředním způsobem reagovalo.
12. Pro případ vzniku pochybností o účastenství podatelů rozkladů je shodně argumentováno ustanovením § 28 odst. 1 správního řádu, podle něhož „Za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak.“ Podpůrně podatelé rozkladů poukazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) č. j. 5 As 24/2010-100 ze dne 17. 2. 2011, podle něhož jsou správní orgány povinny po celou dobu řízení, včetně odvolacího řízení, ověřovat okruh účastníků řízení. Pokud tedy prvostupňový správní orgán nevymezil správně okruh účastníků řízení, má být úkolem odvolacího orgánu, aby postavil otázku jejich účastenství v daném řízení najisto.
Rozhodnutí o přijetí závazků podle § 19a odst. 4 ZOHS je v rozporu s právními předpisy a je porušením čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
13. Podatelé rozkladů se domnívají, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť Úřad byl povinen postupovat v souladu s přechodnými ustanoveními zákona č. 226/2023 Sb.,[1]která stanoví, že „Řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 143/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“, podle zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění zákonů č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb. (dále též „ZOHS 261/2021 a 417/2021“). Současně podatelé rozkladů namítli porušení článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož „státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví“.
Úřad nepravdivě uvádí, že je správní řízení vedeno podle procesních ustanovení ZOHS 261/2021 a 417/2021.
14. V rozkladech je namítán rozpor v tvrzení Úřadu, že správní řízení vedl podle procesních ustanovení ZOHS 261/2021 a 417/2021, ačkoliv ve skutečnosti aplikoval ZOHS v jeho aktuálním znění (tj. ve znění zákona č. 226/2023 Sb. – viz výrok I napadeného rozhodnutí). Pro podporu svých tvrzení uvádějí skutečnost, že ve smyslu § 19a ZOHS 261/2021 a 417/2021 nebyla Úřadu dána možnost rozhodnout o přijetí závazků a probíhající řízení zastavit.
Přijetí závazků je v rozporu s principy stanovenými v rámci Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 29. 7. 2023 o alternativním řešení soutěžních problémů.[2]
15. Podle bodu 29 písm. d) Oznámení o alternativním řešení soutěžních problémů mají mezi případy vhodné pro rozhodnutí o přijetí závazků patřit případy „narušení hospodářské soutěže orgány veřejné správy při výkonu veřejné moci, pokud jsou tyto orgány schopné a ochotné závadný stav rychle a efektivně napravit“. Tato podmínka však podle názoru podatelů rozkladů splněna nebyla, neboť posuzované jednání HMP trvá minimálně od 2. 12. 2020 s tím, že správní řízení bylo zahájeno 29. 3. 2022 a pro splnění závazků HMP byla stanovena lhůta až do 1. 7. 2024. Úřadu je rovněž vytýkáno, že byl opakovaně žádán o včasný zásah proti možnému narušení hospodářské soutěže ze strany HMP, včetně podání podnětu k uplatnění opatření proti nečinnosti Úřadu. Podle mínění podatelů rozkladů měl Úřad také provést testování závazků (tzv. market testing), v jehož rámci by Úřad vyzval zainteresované subjekty, aby se vyjádřily k dostatečnosti závazků z hlediska odstranění obav z možného narušení soutěže.
Přijaté závazky nejsou schopny ospravedlnit zastavení správního řízení a Úřad nezohlednil protisoutěžní jednání účastníka řízení v průběhu celého správního řízení.
16. V rozkladech je tvrzeno, že Úřad žádným způsobem nereflektoval skutečnost, že ze strany HMP nebylo přijato opatření, které by reálně omezilo škodlivé dopady protisoutěžního jednání. Podatelé rozkladů sdělili, že HMP mělo v průběhu šetření podnětu i správního řízení činit aktivní kroky k vymáhání protisoutěžního nařízení 26/2005, což nebylo Úřadem nijak zohledněno, stejně jako nebylo vzato v potaz chování HMP v průběhu celého správního řízení a šetření podání. Nad rámec výše uvedeného uvedli, že jednání HMP již vedlo k podstatnému narušení hospodářské soutěže danému vznikem významné újmy pro soutěžitele (poskytovatele reklamních plachet) i spotřebitele (resp. zákazníky reklamních plachet), nemožností navrácení podmínek do stavu, který existoval před protisoutěžním jednáním HMP, intenzitou narušení hospodářské soutěže, délkou protisoutěžního jednání a podstatnému narušení soutěže, kdy v důsledku jednání HMP mělo dojít k eliminaci části soutěžitelů z trhu s následkem významného snížení soutěže či faktické monopolizaci trhu.
Přijetí závazků je nedostatečné k odstranění obav z možného narušení hospodářské soutěže a má vést k jejímu většímu narušení.
17. Návrh novely nařízení 26/2005, který je předmětem závazků HMP, považují podatelé rozkladů za nedostatečný, diskriminační, neodůvodněný a nepřiměřený. Tento návrh nemá vést k odstranění možných obav z narušení účinné hospodářské soutěže, ale prohlubovat jej. Dané tvrzení bylo zdůvodněno tím, že HMP má být ve střetu zájmů, má se jednat o diskriminační úpravu zaměřenou pouze na komunikační média podle § 3 písm. c) a g) nařízení 26/2005, návrh nezohledňuje skutečné potřeby obyvatel HMP, došlo k neodůvodněnému rozšíření zóny 3 na celé zbylé území HMP, existují diskriminační a neodůvodněné podmínky pro reklamní plachty a v neposlední řadě návrh novely nesleduje legitimní cíl.
Petit rozkladu
18. S ohledem na výše uvedené SČVR a společnosti Superboard, adservis media a FAMEDIA OUTDOOR shodně navrhují, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil prvostupňovému orgánu k novému projednání.
III. Řízení o rozkladech
19. Prvostupňový orgán neshledal důvody pro postup podle § 87 správního řádu, a proto v souladu s § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis orgánu rozhodujícímu o rozkladu, a to včetně svých stanovisek k věci. V těchto stanoviscích prvostupňový orgán uvedl, že považuje podané rozklady za nepřípustné a navrhuje předsedovi Úřadu jejich zamítnutí podle § 92 správního řádu.
Posouzení existence aktivní legitimace
20. Než jsem mohl přistoupit k samotnému meritornímu přezkumu napadeného rozhodnutí postupem stanoveným v § 89 odst. 2 správního řádu, resp. dalších souvisejících ustanovení, bylo nutné posoudit přípustnost rozkladů. Právo na podání rozkladu (odvolání) přísluší v souladu s § 81 odst. 1 správního řádu toliko účastníkům řízení, pokud zákon nestanoví jinak. Právě od této skutečnosti, zda je daná osoba oprávněna podat opravný prostředek, se odvozuje jeho přípustnost. Aby byl opravný prostředek přípustný, a tedy vyvolal zamýšlené právní následky, musí jej podat pouze osoba, která má zákonem dané oprávnění k takovému úkonu. Jestliže jej podá subjekt jiný, je nutné podání vyhodnotit jako nepřípustný rozklad ve smyslu § 92 odst. 1 správního řádu. Nejde pak tedy o rozklad v pravém slova smyslu a předmětné podání nikterak neoddaluje právní moc napadeného rozhodnutí, která zůstává nedotčena. V této souvislosti odkazuji na nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, bod 38, v němž bylo konstatováno (zvýraznění doplněno): „Správní řád v ustanovení § 81 zakotvuje účastníkovi řízení právo podat odvolání proti rozhodnutí správního orgánu. Odvolání podané osobou od účastníka odlišnou je pak nutno považovat za nepřípustné. (…) Z toho plyne, že na nepřípustné odvolání, které neodůvodňuje použití některého z mimořádných opravných prostředků, může správní orgán reagovat pouze jediným možným způsobem – a to zamítavým rozhodnutím.“ Pro posouzení přípustnosti podaných rozkladů je přitom nutné vyjít z následujících skutečností.
21. Správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS, v jehož rámci bylo vydáno nyní napadené rozhodnutí, bylo zahájeno dne 29. 3. 2022 jako řízení, v němž mělo být rozhodováno o tom, zda se regulací venkovní reklamy HMP (ne)dopustilo přestupku. Možné porušení § 19a odst. 1 ZOHS[3] Úřad spatřoval v tom, že HMP usnesením Rady hlavního města Prahy č. 2654 ze dne 30. 11. 2020, jímž schválilo nařízení č. 20/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterým se mění nařízení 26/2005, zakázalo od 1. 10. 2021 šíření reklamy komunikačními médii vymezenými v § 3 písm. c) a g) nařízení 26/2005 na veřejně přístupných místech mimo provozovnu na katastrálních územích uvedených v čl. I, bodu 2 nařízení č. 20/2020 Sb. hl. m. Prahy. Uvedené jednání HMP mohlo narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňovalo soutěžitele, kteří pro šíření reklamy využívají jiná komunikační média než ta uvedená v § 3 písm. c) a g) nařízení 26/2005. Z pohledu možného dopadu na fungování hospodářské soutěže tak vzniklo podezření, že regulace zvolená HMP nenaplňuje princip proporcionality, resp., že míra omezení není přiměřená konkrétním místním podmínkám. V řízení mělo být zjištěno, zda takto nastavená regulace nepůsobí diskriminačně a zda nenarušuje hospodářskou soutěž více, než je nezbytné k dosažení jejích cílů. Prvostupňový orgán však přistoupil k vydání napadeného rozhodnutí (tzv. rozhodnutí o přijetí závazků), tedy rozhodl o zastavení řízení za podmínky splnění závazků, které HMP navrhlo ve prospěch zachování účinné hospodářské soutěže, jejichž splněním se mají odstranit vzniklé obavy z jejího možného narušení. Podotýkám, že přijetí závazků je plně v diskreci Úřadu a na jejich akceptaci neexistuje žádný právní nárok (srov. bod 24 Oznámení o alternativním řešení soutěžních problémů).
22. Předně je třeba zdůraznit, že ve věcech hospodářské soutěže jsou ve smyslu § 21 odst. 1 ZOHS připuštěny dva druhy řízení, a to řízení o povolení spojení a řízení o povolení výjimky ze zákazu uskutečňování spojení (tzv. řízení návrhová) a všechna ostatní řízení (tzv. řízení zahajovaná ex offo) s okruhem účastníků řízení stanoveným v § 21a ZOHS.
23. Pokud jde o návrhová řízení, ustanovení § 21a odst. 1 ZOHS za účastníky řízení označuje „osoby, které jsou povinny podat návrh na povolení spojení“. Pro aplikační praxi je v tomto ohledu určující rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2015, č. j. 9 Afs 72/2013-127, body 19 a 34, v němž bylo uvedeno (zvýraznění doplněno): „Odvolání proti správnímu rozhodnutí může dle § 81 odst. 1 správního řádu podat pouze účastník řízení. Nejvyšší správní soud neshledal důvod k tomu, proč by oprávnění podat rozklad nemělo být, na rozdíl od podání odvolání, vázáno na účastenství v řízení. NSS dospěl v posuzovaném případě k závěru, že: „(…) osoba odlišná od účastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů není proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů oprávněna podat rozklad, a to ani za předpokladu, že proti navrhovanému spojení podala námitky.“
24. Pro určení okruhu účastníků řízení zahájeného z moci úřední, které je vedeno pro možné spáchání přestupku orgánu veřejné správy, je pak nutno vycházet z § 21a odst. 2 ZOHS, ve znění účinném v době zahájení řízení, jež stanoví, že „v ostatních případech jsou účastníky řízení ti, o jejichž právech a povinnostech stanovených tímto zákonem má být v řízení jednáno a rozhodnuto.“ Podotýkám, že současně platné a účinné znění ZOHS úpravu účastenství věcně nezměnilo.
25. Obecně lze k definici účastníka správního řízení ve věcech hospodářské soutěže konstatovat, že se již od počátku účinnosti ZOHS profiluje jako užší ve srovnání s obecnou právní úpravou účastenství v § 27 správního řádu. Užší speciální úprava účastenství byla přijata z důvodu proklamovaného účelu ZOHS, jímž je ochrana existence funkční hospodářské soutěže jako ekonomického jevu, nikoliv ochrana jednotlivých subjektů, které se hospodářské soutěže účastní – srov. přiměřeně např. rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2004, č. j. 2 A 11/2002-227 či rozsudek stejného soudu ze dne 30. 12. 2009, č. j. 8 Afs 56/2007-479.
26. Ustanovení § 21a odst. 2 ZOHS je tak ve vztahu speciality k § 27 správního řádu. Současně je třeba poukázat na to, že § 25a ZOHS stanoví, že ustanovení správního řádu o účastnících řízení (§ 27 odst. 1 a 2 správního řádu) a o postupu při pochybnostech, zda je někdo účastníkem řízení (§ 28 správního řádu), se nepoužije s výjimkou ustanovení o účastnících řízení podle zvláštního zákona (viz § 27 odst. 3 správního řádu).[4] Komentářová literatura k účastníkům řízení podle zvláštního zákona uvádí, že zvláštní zákon může (zvýraznění doplněno): „vymezit okruh účastníků řízení komplexně a taxativně. V takovém případě platí vymezení účastníků řízení ve zvláštním zákoně a vymezení účastníků řízení uvedené ve správním řádu se nepoužije“.[5]
27. Nelze popřít, že správní orgány jsou povinny po celou dobu řízení, včetně odvolacího řízení, ověřovat okruh účastníků řízení, nicméně s ohledem na shora uvedené konstatuji, že při určení toho, kdo je účastníkem řízení o porušení § 19a odst. 1 ZOHS, je vyloučeno i jen subsidiární použití správního řádu. ZOHS jasně stanoví, kdo je účastníkem sankčního řízení ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS, přičemž podatelé rozkladů postavení účastníků řízení v tomto typu řízení prima facie nemají.
28. Účastníkem řízení o porušení § 19a odst. 1 ZOHS[6] mohou být toliko orgány veřejné správy ve smyslu § 1 odst. 1 písm. d) ZOHS, jimiž se rozumí orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy. Orgán veřejné správy nesmí podle § 19a odst. 1 ZOHS při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že a) zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, b) vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo c) vyloučí soutěž na relevantním trhu.
29. Jsem toho názoru, že v posuzované věci prvostupňový orgán zcela správně konstatoval, že HMP při vydávání nařízení vystupuje jako orgán veřejné správy ve vrchnostenském postavení, tj. jako nositel veřejné moci. Dále jsem ověřil, že na posuzované jednání HMP se nevztahuje negativní vymezení obsažené v § 19a odst. 2 ZOHS. Podle tohoto ustanovení do působnosti Úřadu nespadá výkon dozoru nad činností orgánů veřejné správy, která je prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu. Se závěrem prvostupňového orgánu o tom, že na posuzované jednání HMP plně dopadá § 19a odst. 1 ZOHS, se tak ztotožňuji, neboť jsem shledal, že byly naplněny podmínky vyžadované zákonem.
30. Jak již bylo uvedeno výše, účastenství je v souvislosti s aplikací ZOHS nutno vnímat úzce a je tedy možné konstatovat účastenství pouze v případech, kdy je rozhodováno o právech a povinnostech plynoucích ze zákona, nikoliv plynoucích ze subjektivních zájmů daného subjektu. Účastníkem řízení tedy nemůže být ten, kdo v daném případě nedisponuje pozitivně vymezeným právem nebo není stižen pozitivně vymezenou povinností, kdy právě o těchto konkrétních právech a povinnostech má být ve správním řízení rozhodnuto. Pro uvedené svědčí i rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2015, č. j. 4 As 150/2015-78, bod 31 a 32, byť vážící se k případu zneužití dominantního postavení, v němž NSS dospěl k závěru, že (zvýraznění doplněno): „řízení před žalovaným podle ZOHS má tedy řešit pouze veřejnoprávní otázky – srov. § 21 odst. 2 ZOHS, nikoli soukromoprávní námitky, jejichž prostřednictvím stěžovatelka dovozuje, že má být účastníkem správního řízení. Nejvyšší správní soud totiž nezpochybňuje argumentaci stěžovatelky, že údajným protiprávním jednáním osoby zúčastněné na řízení, kterým se měla vůči ní dopustit zneužití svého dominantního postavení, došlo pravděpodobně k negativnímu zásahu zejména do jejich majetkových práv, ale účastenství v řízení před žalovaným podle ZOHS není vázáno na tyto soukromoprávní aspekty, ale na veřejnoprávní otázky v té podobě, komu - zjednodušeně řečeno - bude ukládána pokuta nebo nápravné opatření. (…) jelikož stěžovatelka za daného stavu není viněna z porušení povinností podle ZOHS, nelze ji na základě takového protiprávního jednání uložit pokutu nebo nápravné opatření, tudíž nemůže být účastníkem předmětného správního řízení.“
31. Konstatuji, že účastníkem řízení může být tedy pouze ten, jehož jednání bude ve výroku rozhodnutí Úřadu podle ZOHS hodnoceno. Na tom nic nemění ani skutečnost, že napadeným rozhodnutím nebyl deklarován rozpor ani soulad v řízení posuzovaného jednání HMP se ZOHS, neboť jak uvádí komentářová literatura (zvýraznění doplněno): „V případě řízení podle hlavy IVa bude účastníkem ten orgán veřejné moci, který bude podezřelý z narušení hospodářské soutěže podle § 19a odst. 1“.[7]
32. Sankční řízení bylo v souladu se shora uvedeným zahájeno s HMP, o jehož právech a povinnostech bylo ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS následně jednáno a rozhodováno. Výslovně tedy uvádím, že jelikož nebylo v napadeném rozhodnutí rozhodováno přímo o právech a povinnostech podatelů rozkladů, tito nemohou být považováni za účastníky předmětného správního řízení pouze na základě tvrzené skutečnosti, že jsou nezákonnou regulací i rozhodnutím Úřadu přímo dotčeni. Procesní postavení SČVR (příp. jeho členů) tak spočívá toliko v pozici podatele podnětu[8] pro zahájení správního řízení, jež bylo posléze Úřadem z moci úřední zahájeno pod sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS s jediným účastníkem řízení, a to HMP. Přiléhavým se zde jeví shora citovaný rozsudek NSS ze dne 2. 10. 2015, č. j. 4 As 150/2015-78, body 34 a 36, v němž bylo konstatováno (zvýraznění doplněno): „Nelze prostřednictvím uložení nápravných opatření, resp. jejich přijetím žalovaným, které pochopitelně nepřímo – s ohledem na výše popsanou provázanost hospodářské soutěže s jejími jednotlivými účastníky – bude mít dopad na soukromoprávní pozici stěžovatelky, dovozovat, že se tím tyto subjekty stávají účastníky správního řízení, aby mohly vlastní formulaci těchto nápravných opatření ovlivnit ve svůj prospěch. (…) Stěžovatelce tedy nic nebrání, aby žalovanému sdělovala svá stanoviska ohledně údajného protiprávního jednání osoby zúčastněné na řízení, případně aby se dotazovala na stav správního řízení, avšak na základě pouhé této skutečnosti nelze dovodit, že stěžovatelka musí být účastníkem správního řízení.“ S ohledem na uvedené jsem ověřil, že ze strany podatelů rozkladů bylo upozorňováno na možné protisoutěžní jednání HMP, sdělována stanoviska a dotazováno se na stav šetření či správního řízení s tím, že společnosti Super poster, s.r.o., se sídlem Hartigova 1107/54, Žižkov, 130 00 Praha 3, IČO 25063723, jež zastává funkci předsedy SČVR, bylo k jejím žádostem umožněno nahlédnout do spisu správního řízení.[9]
33. V souladu se soudní rozhodovací praxí a komentářovou literaturou musím uzavřít, že SČVR ani společnosti Superboard, adservis media a FAMEDIA OUTDOOR nebyly účastníky předmětného správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0146/2022/VS, a proto nedisponují legitimací k podání rozkladu proti napadenému rozhodnutí. Na základě příslušných ustanovení správního řádu připadá právo podat rozklad pouze účastníkům řízení a zároveň ZOHS k tomuto nestanovuje žádnou zvláštní výjimku. Rozklady podané SČVR a společnostmi Superboard, adservis media a FAMEDIA OUTDOOR je tedy nutno podle § 92 odst. 1 věty první správního řádu ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona vyhodnotit jako rozklady nepřípustné.
34. Je-li podán nepřípustný rozklad, pak jediným možným následkem je zamítnutí tohoto rozkladu, jak tento postup předepisuje správnímu orgánu § 92 odst. 1 správního řádu, neboť jiná možnost než vydat zamítavé rozhodnutí, Úřadu dána není.
IV. Přezkum napadeného rozhodnutí z moci úřední
35. Jelikož jsem konstatoval, že podané rozklady jsou rozklady nepřípustnými, nemohl jsem meritorně přezkoumat správnost napadeného rozhodnutí, tedy zabývat se jednotlivými námitkami, které směřují k věcné správnosti napadeného rozhodnutí. Pakliže nepřípustný rozklad nemůže vyvolat následky, které jinak vyvolává podání přípustného rozkladu, nelze postupovat podle § 89 odst. 2 správního řádu, který předepisuje, jakým způsobem má být rozhodnutí napadené opravným prostředkem přezkoumáno. Napadené rozhodnutí tedy nebylo nepřípustnými rozklady dotčeno, a proto nabylo právní moci dne 21. 2. 2024.
36. Pro úplnost je třeba ještě uvést, že SČVR a společnosti Superboard, adservis media a FAMEDIA OUTDOOR podaly podněty k zahájení přezkumného řízení, a to ve vztahu k celému napadenému rozhodnutí.
37. O tom, zda jsem shledal důvody k zahájení přezkumného řízení, budou SČVR a společnosti Superboard, adservis media a FAMEDIA OUTDOOR spraveny samostatným přípisem.
38. Z podání shora uvedených rozkladů pak nevyplývá, že by nastala některá ze skutečností předvídaných správním řádem pro obnovu řízení ve smyslu § 100 odst. 1 správního řádu. Nejsou zde známy žádné skutečnosti nebo důkazy, které v době původního řízení existovaly, avšak nemohly být uplatněny v původním řízení. Námitky uvedené v rozkladech byly SČVR obdobně vzneseny již v průběhu řízení před prvostupňovým orgánem a jsou založeny ve správním spise. Není naplněna ani druhá možnost daná zákonem, tedy zrušení nebo změna rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno. V neposlední řadě je třeba zdůraznit, že pokud podatelé rozkladů nebyli účastníky předchozího správního řízení, bylo by možné obnovit řízení pouze z moci úřední za předpokladu existence veřejného zájmu. Důvody pro obnovu řízení jsem v této věci však neshledal.
39. Na posuzovanou věc nelze uplatnit ani institut nového rozhodnutí, neboť zde není naplněn žádný z předpokladů podle § 101 správního řádu. Postup dle § 41 odst. 6 věty druhé správního řádu dopadá na situaci, kdy je prominuto zmeškání úkonu v řízení, což v nynější věci nenastalo. Stejně tak nelze postupovat podle § 101 písm. b) správního řádu, neboť v této věci se nejednalo o řízení o povolení žádosti. Nevyvstal zde ani vážný důvod, pro který by se dodatečně stanovila nebo změnila doba platnosti nebo účinnosti napadeného rozhodnutí. Dodatečné povolení plnění ve splátkách nebo po částech v tomto případě také ke dni vydání tohoto rozhodnutí nenastalo. Provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci z důvodu, že původní rozhodnutí ve věci bylo zrušeno jiným orgánem veřejné moci podle zvláštního zákona, nebo tak stanoví zvláštní zákon, taktéž nedopadá na danou situaci.
V. Závěr
40. Rozklady podané SČVR a společnostmi Superboard, adservis media a FAMEDIA OUTDOOR jsou zatíženy vadou, která znemožňuje jejich meritorní přezkum. Ani jeden z nich není totiž oprávněným subjektem k podání rozkladu proti napadenému rozhodnutí, neboť toto právo přísluší toliko účastníkovi správního řízení, v jehož rámci bylo rozhodnutí vydáno. Vzhledem k uvedenému jsem tedy na návrh rozkladové komise podané rozklady v souladu s § 92 odst. 1 větou první správního řádu zamítl pro jejich nepřípustnost.
41. Napadené rozhodnutí nebylo nepřípustnými rozklady SČVR a společností Superboard, adservis media a FAMEDIA OUTDOOR nijak dotčeno.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
Sdružení českých firem venkovní reklamy, z.s.
Korunní 2569/108
101 00 Praha 10 – Vinohrady
Superboard s.r.o.
Perucká 2525/21b
120 00 Praha 2 – Vinohrady
adservis media s.r.o.
Zelenky-Hájského 1826/1
130 00 Praha 3 – Žižkov
FAMEDIA OUTDOOR s.r.o.
Bělohorská 245/71
169 00 Praha 6 – Břevnov
Na vědomí:
JUDr. Bc. Petr Kadlec, advokát (právní zástupce hlavního města Praha)
HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář
Na Florenci 2116/15
110 00 Praha 1
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Zákon č. 226/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, účinný od 29. 7. 2023 (dále též „zákon č. 226/2023 Sb.“).
[2] Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 29. 7. 2023 o alternativním řešení soutěžních problémů účinné od 29. 7. 2023 (dále též „Oznámení o alternativním řešení soutěžních problémů“).
[3] Jednalo se o znění ZOHS účinné v době zahájení správního řízení, tedy o ZOHS 261/2021 a 417/2021.
[4] „Ustanovení § 25a in fine z. o. h. s. nevylučuje aplikaci § 27 odst. 3 spr. řádu, která odkazuje na zvláštní zákon, jímž je v tomto případě právě tento zákon (a sice právě v odst. 1 a odst. 2), a jde tedy o výklad kruhem, který nemůže vést k jiným závěrům, než že toto komentované ustanovení společně s odst. 1 podává úplný výčet účastníků, jak byl shora popsán.“ – viz RAUS, D., ORŠULOVÁ, A.: Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Wolters Kluwer, stav k 1. 1. 2019, § 21a odst. 2. Online komentář.
[5] Viz JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D.: Správní řád, Komentář. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 207-214, marg. 16. Online komentář.
[6] V podrobnostech k § 19a ZOHS viz informační list Úřadu 2/2022 Protisoutěžní jednání orgánů veřejné správy pohledem ÚOHS, který doplňuje předchozí informační list Úřadu Dozor nad orgány veřejné správy.
[7] Viz RAUS, D., ORŠULOVÁ, A.: Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Wolters Kluwer, stav k 1. 1. 2019, § 21a odst. 2. Online komentář.
[8] Viz např. dokumenty s pořadovým č. 1, č. 19, č. 20, č. 22, č. 23 a č. 24 spisu.
[9] Viz např. dokumenty s pořadovým č. 26, č. 27, č. 57, č. 65, č. 138, č. 161, č. 210, č. 229, č. 252, č. 264 spisu.
