číslo jednací: 50112/2023/164
spisová značka: R0126/2023/HS

Instance I.
Věc Kartelová dohoda v oblasti zabezpečení železničních přejezdů
Účastníci
  1. AK signal Brno a.s.
  2. STARMON s.r.o.
Typ správního řízení Horizontální dohody
Výrok rozkladem napadené rozhodnutí změněno
Rok 2023
Datum nabytí právní moci 21. 12. 2023 (výroky III., IV., V. rozhodnutí)
Související rozhodnutí 32497/2023/851
50112/2023/164
Dokumenty file icon 2023_R0126.pdf 823 KB

 

Spisová značka: ÚOHS-R0126/2023/HS   
 Číslo jednací:    ÚOHS-50112/2023/164 Brno 20. 12. 2023 


V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS- S0205/2021/KD, č. j. ÚOHS-32497/2023/851 ze dne 30. 8. 2023 společně podali účastníci řízení

  • AK signal Brno a.s., IČO 26245507, se sídlem Kulkova 944/26, Maloměřice, 614 00 Brno, zastoupená na základě plné moci ze dne 14. 9. 2021 JUDr. Vilémem Podešvou, LLM, advokátem, ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s.r.o., se sídlem Na Pankráci 1683/127, Nusle, 140 00 Praha 4,
  • STARMON s.r.o., IČO 49285751, se sídlem Průmyslová 1880, 565 01 Choceň, zastoupená na základě plné moci ze dne 14. 9. 2021 JUDr. Vilémem Podešvou, LLM, advokátem, ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s.r.o., se sídlem Na Pankráci 1683/127, Nusle, 140 00 Praha 4,

jsem podle § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů ve spojení s ustanovením § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, po projednání věci rozkladovou komisí

rozhodl takto:

I.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0205/2021/KD, č.j. ÚOHS- 32497/2023/851 ze dne 30. 8. 2023 ve výroku III. podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, m ě n í m takto:

 

Dle § 22a odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 293/2016 Sb., se účastníku řízení, společnosti AK signal Brno a.s., IČO 26245507, se sídlem Kulkova 944/26, Maloměřice, 614 00 Brno, ze přestupek uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí ukládá pokuta v celkové výši 14 311 000 Kč (slovy: čtrnáct milionů tři sta jedenáct tisíc korun českých).

Uložená pokuta je splatná do 90 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.

II.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0205/2021/KD, č.j. ÚOHS- 32497/2023/851 ze dne 30. 8. 2023 ve výroku IV. podle ustanovení § 98 odst. 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, m ě n í m takto:

Dle § 22a odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 293/2016 Sb., se účastníku řízení, společnosti SIGNALBAU a.s., IČO 25840819, se sídlem Moštěnská 60/4a, Přerov III-Lověšice, 750 02 Přerov, ze přestupek uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí ukládá pokuta v celkové výši 14 311 000 Kč (slovy: čtrnáct milionů tři sta jedenáct tisíc korun českých).

Uložená pokuta je splatná do 90 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.

III.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0205/2021/KD, č.j. ÚOHS- 32497/2023/851 ze dne 30. 8. 2023 ve výroku V. podle ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, m ě n í m takto:

Dle § 22a odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 293/2016 Sb., se účastníku řízení, společnosti STARMON s.r.o., IČO 49285751, se sídlem Průmyslová 1880, 565 01 Choceň, ze přestupek uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí ukládá pokuta v celkové výši 14 311 000 Kč (slovy: čtrnáct milionů tři sta jedenáct tisíc korun českých).

Uložená pokuta je splatná do 90 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.

 

ODŮVODNĚNÍ

I.               Napadené rozhodnutí

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) rozhodnutím sp. zn. ÚOHS- S0205/2021/KD, č.j. ÚOHS-32497/2023/851 ze dne 30. 8. 2023 (dále též „napadené rozhodnutí“) shledal, že se účastníci řízení AK signal Brno a.s., se sídlem Kulkova 944/26, Maloměřice, 614 00 Brno, IČO 26245507 (dále též „účastník řízení AK signal“), SIGNALBAU a.s., se sídlem Moštěnská 60/4a, Přerov III-Lověšice, 750 02 Přerov, IČO 25840819 (dále též „účastník řízení Signalbau“) a STARMON s.r.o., se sídlem Průmyslová 1880, 565 01 Choceň, IČO 49285751 (dále též „účastník řízení Starmon“, dále společně též jako „účastníci řízení“) dopustili přestupku spočívajícího v porušení zákazu stanoveného v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 293/2016 Sb. (dále též „ZOHS“). Porušením tohoto zákona se podle napadeného rozhodnutí účastníci řízení dopustili tím, že v období od 8. 4. 2015 do 21. 4. 2015 (dále též „posuzované období“ či „rozhodné období“) koordinovali účast a nabídky do zadávacího řízení na veřejnou zakázku „Zvýšení bezpečnosti na železničních přejezdech v úseku Vrané nad Vltavou (mimo) – Dobříš“, jejíž oznámení o zahájení bylo uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 12. 2. 2015 pod evidenčním číslem zakázky 507606 (dále též „VZ Dobříš“), tak, aby z nich nejvýhodnější nabídku podalo sdružení společností, Společnost „Vrané nad Vltavou – Dobříš“, jejímž hlavním členem byl účastník řízení AK signal a posléze takto sladěné nabídky u zadavatele ve dnech 16. 4. 2015 a 21. 4. 2015 podali. Tím účastníci řízení jednali ve vzájemné shodě, čímž ovlivnili výsledek uvedeného zadávacího řízení a narušili hospodářskou soutěž.

2.             Popsaným jednáním tak dle napadeného rozhodnutí došlo k porušení zákazu stanoveného

v § 3 odst. 1 ZOHS, a tedy ke spáchání přestupku dle § 22a odst. 1 písm. b) ZOHS.

3.             Jednání výše popsané bylo účastníkům řízení výrokem II napadeného rozhodnutí do budoucna zakázáno. Výrokem III napadeného rozhodnutí byla účastníku řízení AK signal uložena pokuta v celkové výši 17 174 000 Kč, výrokem IV napadeného rozhodnutí byla účastníku řízení Signalbau uložena pokuta v celkové výši 17 174 000 Kč, výrokem V napadeného rozhodnutí byla účastníku řízení Starmon uložena pokuta v celkové výši 17 174 000 Kč.

4.             Výrokem VI napadeného rozhodnutí byla účastníkům řízení uložena povinnost uhradit náklady řízení ve výši 3 500 Kč.

II.             Rozklad

5.             Účastník řízení AK signal a účastník řízení Starmon společně podali proti napadenému rozhodnutí rozklad dne 14. 9. 2023, který směřoval proti výroku III a V napadeného rozhodnutí, v němž uvedli své rozkladové námitky. Rozklad byl tedy podán v zákonem stanovené lhůtě. Účastník řízení Signalbau proti napadenému rozhodnutí rozklad nepodal.

6.             Dne 6. 10. 2023 zaslal účastník řízení Signalbau Úřadu své vyjádření k podanému rozkladu, ve kterém vyjádřil svůj souhlas s jeho obsahem a současně uvedl, že pokud předseda Úřadu shledá, že prvostupňový orgán stanovil pokutu v napadeném rozhodnutí nezákonně a napadené rozhodnutí zruší či změní, předseda Úřadu by měl postupovat i dle § 98 odst. 3 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“), a tedy odpovídajícím způsobem změnit i výrok IV napadeného rozhodnutí o pokutě pro účastníka řízení Signalbau, či postupovat dle § 101 písm. e) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) ve spojení s § 98 odst. 3 přestupkového zákona.

7.             Rozklad je směřován pouze co do výše uložených pokut, kdy jsou účastníci řízení přesvědčeni o tom, že Úřad při svém rozhodování o výši uložených pokut vybočil ze své dosavadní rozhodovací praxe a rovněž pochybil při jejich výpočtu.

8.             Účastníci řízení v rozkladu v prvé řadě konstatují, že způsob stanovení pokuty ve správním řízení by měl podléhat zásadě legitimního očekávání, a to i v intencích správního uvážení, kdy správní orgány by měly rozhodovat v obdobných věcech obdobně. To však dle účastníků řízení v posuzované věci nenastalo, neboť Úřad stanovil výchozí podíl pro výpočet pokuty na 12 % z hodnoty VZ Dobříš, což je dle účastníků řízení odchylné od dosavadní správní praxe Úřadu. 

9.             Účastníci řízení v rozkladu upozorňují na několik konkrétních dřívějších rozhodnutí Úřadu, která považují skutkově za obdobná s nyní projednávanou věcí a u kterých došlo ke stanovení podílu tržeb na maximálně 10 % z hodnoty dotčených veřejných zakázek. Jedná se o tato rozhodnutí:

(i)                      rozhodnutí Úřadu ze dne 24. 1. 2023, sp. zn. ÚOHS-S0163/2022/KD týkající se veřejné zakázky s názvem Revitalizace bytového panelového domu Havlíčkova č.p. 1178 – 1179 ve Valašském Meziříčí, kde byl podíl hodnoty tržeb stanoven na výši 10 % (dále též „VZ Valašské Meziříčí“),

(ii)                    rozhodnutí Úřadu ze dne 10. 2. 2022, sp. zn. ÚOHS-S0257/2017/KD týkající se veřejné zakázky s názvem Zajištění přenosu dat a informací v územní samosprávně města Přerova, kde byl podíl hodnoty tržeb stanoven na výši 10 % (dále též „VZ Přerov“),

(iii)                  rozhodnutí Úřadu ze dne 21. 8. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0132/2018/KD týkající se kartelu dodavatelů audiovizuální techniky (mimo jiné např. veřejné zakázky s názvem Modernizace posluchárny a laboratoří FCH VUT), kde byl podíl hodnoty tržeb stanoven na výši 8 % (dále též „VZ audiovizuální technika“),

(iv)                   rozhodnutí Úřadu ze dne 28. 6. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0149/2020/KD týkající se veřejné zakázky s názvem Přeprava obchodních balíků 2016-2018, kde byl podíl hodnoty tržeb stanoven na výši 10 % (dále též „VZ Správa železnic“),

(v)                    rozhodnutí Úřadu ze dne 29. 7. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0014/2020/KD týkající se veřejné zakázky s názvem Rekonstrukce jídelny a kuchyně a přístavba nad jídelnou v ZŠ Komenského náměstí 198, Kralupy nad Vltavou, kde byl podíl hodnoty tržeb stanoven na 7 % (dále též „VZ Kralupy nad Vltavou“),

(vi)                   rozhodnutí Úřadu ze dne 16. 4. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0377/2019/KD týkající se kartelu ve výběrových řízeních na elektromontážní práce zadávaných společností ČEPS, a.s., kde podíl hodnoty tržeb byl stanoven na 10 % (dále též „VZ ČEPS“),

(vii)                 rozhodnutí Úřadu ze dne 15. 10. 2020, sp. zn. ÚOHS-S0207/2019/KD týkající se kartelu ve výběrových řízeních zadávaných společností ČEZ Distribuce, a.s., kde byl podíl hodnoty tržeb stanoven na výši 10 % (dále též „VZ ČEZ“) a

(viii)              rozhodnutí Úřadu ze dne 4. 9. 2020, sp. zn. ÚOHS-S0271/2019/KD týkající se veřejné zakázky s názvem Víceúčelové sportovní hřiště Dlouhá Loučka, kde byl podíl hodnoty tržeb stanoven na výši 10 % (dále též „VZ Dlouhá Loučka“).

10.         Úřad dle účastníků řízení v napadeném rozhodnutí nedostatečně odůvodnil svůj odklon od své dosavadní praxe, což měl dle účastníků řízení provést o to podrobněji, když ukládal pokutu v horní polovině sazby dle bodu 3.19 příkazu předsedy Úřadu nazvaného Postup při stanovení výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže z roku 2018 (dále též „Postup“), tedy v horní polovině stanoveného rozmezí 5 – 15 % z hodnoty tržeb dotčených protisoutěžním jednáním.

11.         Dle účastníků řízení totiž skutečnost, že se jednalo o zakázané jednání, kterým došlo k vyloučení hospodářské soutěže u veřejné zakázky s vysokou celkovou hodnotou, která současně souvisela s výkonem tzv. relevantní činnosti, dostatečně neospravedlňuje uložení vyšší pokuty než ve výše uvedených případech. 

12.         Samotné kritérium hodnoty veřejné zakázky je dle účastníků řízení ve věci také problematické. Úřad totiž využil hodnotu zakázky jakožto relevantní okolnost pro nestandardní navýšení podílu hodnoty tržeb a současně z její hodnoty tento podíl hodnoty tržeb vypočetl. Tento postup je ovšem dle účastníků řízení nepřijatelný, neboť dle nich vede ke dvojímu započtení jedné přitěžující okolnosti. Postup přitom o hodnotě veřejné zakázky nehovoří jako o kritériu, které je třeba vzít v úvahu při stanovení podílu hodnoty tržeb. Úřad dle účastníků řízení v tomto ohledu postupuje zcela nepředvídatelně a není jasné, od jaké částky je hodnota zakázky považována za přitěžující okolnost.

13.         Závěrem účastníci řízení uvádí, že i kdyby došlo ke změně správní praxe Úřadu při výpočtu pokut v jejich neprospěch, Úřad na uvedení důvodů vedoucích k této změně v napadeném rozhodnutí  rezignoval  a  tím  založil  nepřezkoumatelnost  a  nezákonnost  výroků  III a V napadeného rozhodnutí. Předseda Úřadu by tedy měl dle účastníků řízení zasáhnout a uvést výpočet základní výše pokuty do souladu se správní praxí Úřadu a tím odstranit nedůvodné rozdíly v jeho rozhodování. Dle účastníků řízení by měl předseda Úřadu změnit výpočet pokuty, a to tak, že hodnotu tržeb stanoví na maximálně 10 %z hodnoty VZ Dobříš.

Petit rozkladu

14.         Účastník řízení AK signal a účastník řízení Starmon s ohledem na shora uvedené námitky shodně navrhují, aby předseda Úřadu výrok III a výrok V napadeného rozhodnutí změnil tak, že stanoví pokutu maximálně ve výši 14 311 000 Kč.

III.           Řízení o rozkladu

15.         Prvostupňový orgán neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 správního řádu, a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 stejného zákona předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícím o rozkladu.

16.         Podle § 98 odst. 1 přestupkového zákona jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí.

IV.          Použité právní předpisy

17.         Ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení je v prvé řadě vhodné upřesnit, které právní normy, resp. jejich znění, se na věc aplikují v rovině procesní a hmotněprávní.

18.         V rámci této části rozhodnutí úvodem poznamenávám, že mezi účastníky řízení a Úřadem není sporu o aplikaci příslušných procesněprávních a hmotněprávních norem. Níže se proto omezím na shrnutí této problematiky, přičemž pro úplnost konstatuji, že se v tomto ohledu shoduji se závěry prvostupňového orgánu.1

Procesněprávní normy

19.         Procesněprávní úprava předmětného správního řízení je roztříštěna do několika zákonných předpisů, a to ZOHS, správního řádu a přestupkového zákona. Pro správné posouzení věci je ovšem také rozhodující určit, jaké znění těchto zákonů je na věc nutné aplikovat. Z hlediska procesního pak platí obecná zásada nepravé retroaktivity procesních norem, tedy že nové procesní právo (jeho změny) platí ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy i pro řízení zahájené přede dnem nabytí jeho účinnosti s tím, že právní účinky úkonů, které v řízení nastaly přede dnem nabytí jeho účinnosti, zůstávají zachovány (pokud přechodné ustanovení novelizace nestanoví něco jiného).2

20.         Obecným procesněprávním předpisem, dle kterého Úřad postupuje při své rozhodovací činnosti, je správní řád. Předmětné správní řízení bylo s účastníky řízení zahájeno dne 3. 9. 2021, tedy za účinnosti správního řádu ve znění zákona č. 403/2021 Sb. Do dnešního dne nebyl správní řád dále novelizován a lze tedy konstatovat, že i v rámci řízení o rozkladu je správní řád aplikován v platném a účinném znění.

21.         Toto správní řízení bylo zahájeno také za účinnosti přestupkového zákona ve znění nálezu Ústavního soudu č. 325/2020 Sb. Zákon o přestupcích představuje lex generalis vůči některým dalším speciálním zákonům (včetně ZOHS) a do jejich znění se promítl prostřednictvím tzv. změnového zákona, kterým je zákon č. 183/2017 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2017. V období od zahájení předmětného správního řízení do dnešního dne byl tento zákon novelizován zákonem č. 261/2021 Sb. a zákonem č. 417/2021 Sb. (s účinností do 1. 2. 2022), kterými došlo k úpravě celé řady institutů přestupkového zákona. Zákon č. 261/2021 Sb. neobsahuje žádné přechodné ustanovení vztahující se k novelizovanému textu přestupkového zákona, tudíž dle obecné zásady nepravé retroaktivity je nutné jej aplikovat i na toto správní řízení.3 S ohledem na přechodné ustanovení čl. II zákona č. 417/2021 Sb. které použití tohoto zákona naopak vylučuje4, je tedy zněním aplikovaným v tomto řízení o rozkladu procesní úprava přestupkového zákona ve znění řetězce jeho novel končícího zákonem č. 261/2021 Sb.

22.         Speciální procesněprávní úpravu pak ve vztahu k přestupkovému zákonu a správnímu řádu představuje ZOHS. Posledními novelami toho zákona jsou také zákon č. 261/2021 Sb., zákon č. 417/2021 Sb. a navíc i zákon č. 226/2023 Sb. (s účinností ode dne 29. 7. 2023). Zákon č. 261/2021 Sb. neobsahuje žádné přechodné ustanovení vztahující se k novelizovanému textu ZOHS, tudíž je nutné jej aplikovat i na toto již zahájené správní řízení. S ohledem na přechodné ustanovení čl. VI zákona č. 417/2021 Sb. a na přechodné ustanovení čl. II zákona č. 226/2023 Sb., která použití těchto zákonů naopak vylučují5, je zněním aplikovaným v tomto řízení o rozkladu procesní úprava ZOHS ve znění řetězce jeho novel končícího zákonem č. 261/2021 Sb.

23.         Ustanovení § 25a ZOHS stanoví, že není-li zákonem stanoveno jinak, Úřad postupuje v řízení dle správního řádu, s výjimkami výslovně tam uvedenými. Z pohledu procesněprávních norem tak lze shrnout, že se správní řízení dokončí podle ZOHS ve znění zákona č. 261/2021 Sb. při subsidiárním použití přestupkového zákona taktéž ve znění zákona č. 261/2021 Sb. a správního řádu, v platném a účinném znění.

Hmotněprávní normy

24.         Pokud jde o hmotněprávní kvalifikaci posuzovaného jednání účastníků řízení, právní úprava je opět roztříštěná do několika zákonných předpisů, přičemž v úvahu připadá aplikace ZOHS a přestupkového zákona.

25.         Podle § 2 odst. 1 přestupkového zákona, týkajícího se jeho časové působnosti, se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější.6 V tomto ustanovení přestupkového zákona je tedy explicitně obsažena obecná zásada zákazu retroaktivity, resp. zpětné účinnosti zákona, která může být prolomena pouze v případě příznivosti pozdějšího zákona pro pachatele, resp. účastníka řízení (tzv. retroaktivita in mitius).7

26.         Určení doby spáchání přestupku pak upravuje § 2 odst. 3 a odst. 4 přestupkového zákona, ze kterých vyplývá, že rozhodujícím okamžikem je okamžik spáchání přestupku, tedy okamžik jeho dokonání. Tento okamžik determinuje, jaké znění zákona má být na jednání pachatele aplikováno. Prvostupňový orgán v napadeném rozhodnutí uvedl, že k dokonání přestupku došlo v okamžiku realizace sladění záměru účastníků řízení, tedy datum 21. 4. 2015, což je den, kdy byla zadavateli VZ Dobříš doručena poslední sladěná nabídka jedním z účastníků řízení (konkrétně nabídka účastníka řízení Starmon). S touto úvahou prvostupňového orgánu nelze nesouhlasit. Pro posouzení odpovědnosti účastníků řízení za výše uvedené jednání se použije zákon účinný ke dne 21. 4. 2015, ledaže by pozdější právní úprava byla pro účastníky řízení příznivější.

27.         Ke dni 21. 4. 2015 byl účinný ZOHS ve znění zákona č. 360/2012 Sb., přičemž od tohoto data byl vícekrát novelizován. Novela zákonem č. 293/2016 Sb. (s účinností od 1. 10. 2016, resp. 19. 10. 2016) upravila ustanovení týkající se zákazu plnění veřejných zakázek, resp. plnění koncesní smlouvy, kdy původně obligatorní povinnost Úřadu tento zákaz uložit na 3 roky se změnila na fakultativnost jeho uložení až na dobu 3 let, a proto je ZOHS ve znění zákona č. 293/2016 Sb. příznivější. Další novelizace ZOHS by pro účastníky řízení nebyly příznivější.

28.         Ani použití přestupkového zákona by pro účastníky řízení nebylo z hmotněprávního hlediska příznivější, a proto se na nyní projednávanou věc neaplikuje.8

29.         Z pohledu hmotněprávních norem tak lze shrnout, že ve správním řízení se aplikuje ZOHS ve

znění zákona č. 293/2016 Sb.

V.            Přezkum napadeného rozhodnutí

30.         Prvostupňový orgán při výpočtu pokuty postupoval dle § 22a odst. 2 ZOHS a dle Postupu. Z obsahu napadeného rozhodnutí přitom plyne, že prvostupňový orgán hranice stanovené těmito předpisy pro výpočet pokuty za porušení § 3 odst. 1 ZOHS nijak nepřekročil. Dle § 22a odst. 2 ZOHS je totiž za přestupek spočívající v uzavírání zakázaných tzv. bid-riggingových dohod možné uložit pachateli pokutu do 10 000 000 Kč nebo 10 % z jeho čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období. Ani u jednoho z účastníků řízení přitom uložená pokuta nepřesáhla tento zákonný limit.9 Tzv. bid-riggingové dohody jsou dle bodu

3.14 Postupu považovány za velmi závažný přestupek, za který je dle bodu 3.19 Postupu možné stanovit podíl hodnoty tržeb mezi 5 až 15 %. Ve věcech týkajících se veřejných zakázek se přitom jako podíl hodnoty tržeb může užít celková hodnota veřejné zakázky. I tomuto požadavku pokuta uložená účastníkům řízení odpovídá, neboť procentní podíl z celkové hodnoty veřejné zakázky byl v této věci stanoven na 12 % z hodnoty VZ Dobříš. Procentní podíl z hodnoty veřejné zakázky zde tedy byl stanoven v horní polovině Postupem stanoveného procentního rozmezí.

31.         Při úvahách o zákonnosti uložené pokuty je mimo zkoumání splnění zákonem stanovených podmínek nutné zkoumat i to, zda je výše pokuty racionální v souladu se zásadami logiky, a zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil.10

32.         Prvostupňový orgán se úvahami nad stanovením individuální závažnosti přestupku zabýval v bodech 95 – 96 napadeného rozhodnutí, kde uvedl tyto skutečnosti, které v této věci považoval za významné:

(i)                 účastníci řízení mezi sebou vyloučili hospodářskou soutěž;

(ii)               tímto jednáním ovlivniliprůběhivýsledekzadávacíhořízení, čímž byli schopni ovlivnit

i výši skutečné ceny VZ Dobříš;

(iii)              dohoda mezi účastníky řízení byla skutečně implementována a měla skutečný

negativní dopad na hospodářskou soutěž;

(iv)              mohlo reálně dojít k předražení VZ Dobříš, a tedy nadměrnému odčerpání veřejných financí a tím poškození daňových poplatníků; 

(v)               přičemž se současně jednalo o zakázku týkající se tzv. relevantní činnosti, kde do popředí vystupuje veřejný zájem a Úřad jednání účastníků řízení proto považuje za značně závažné; a

(vi)              z finančního hlediska se jednalo o ojedinělou veřejnou zakázku.

33.         V prvé řadě je zde vhodné připomenout, že je na správním uvážení Úřadu, jak dospěje ke konkrétní procentuální hodnotě, ze které vychází při kalkulaci pokuty, když toto uvážení nesmí vybočit z jeho zákonných mezí.11 Úřad za účelem zefektivnění a za účelem zajištění transparentnosti svých úvah v rámci správního uvážení vytvořil Postup, který tyto úvahy zobecňuje.12 Vzhledem k podmínce naplnění legitimního očekávání účastníků správního řízení je pak třeba považovat dodržení pravidel v Postupu za skutečnost nasvědčující tomu, že správní orgán v posuzovaném případě postupoval podle své obvyklé praxe, která byla účastníkům řízení předem známa. Postup tedy stanoví určitá (často procentuální) rozpětí, v rámci kterých se pokuta za konkrétní přestupek bude pohybovat, s ohledem na jeho typovou závažnost. Jelikož napadené rozhodnutí vyhovělo požadavku 3.19 Postupu, je možné konstatovat, že typová závažnost přestupku účastníků řízení byla zohledněna dle obvyklé praxe Úřadu a v tomto aspektu nedošlo k narušení jejich legitimního očekávání.

34.         Druhou složkou správního uvážení je vyhodnocení konkrétních skutkových okolností – tedy vyhodnocení individuální závažnosti přestupku za současného dodržení rámce daného jeho typovou závažností. Právě k tomuto hodnocení míří námitky účastníků řízení AK signal a Starmon. Zde je však nutné upozornit na to, že individuální závažnost a skutkové okolnosti se v každém jednotlivém případu liší. I v situaci, kdy jsou skutkové okolnosti (polehčující i přitěžující) podobné, mohou se případ od případu odlišovat intenzitou svého významu. Správní uvážení je proto v každém jednotlivém případě do jisté míry originální úvahou správního orgánu. Výše uložené pokuty nebude nikdy pro účastníka řízení stoprocentně předvídatelná – v tom smyslu, že by si účastníci řízení dle Postupu a dle svého hodnocení vypočetli zcela konkrétní pokutu, a právě a jen taková výše pokuty by jim mohla být s ohledem na ochranu jejich legitimního očekávání uložena.

35.         Z unijní judikatury například vyplývá, že (zvýraznění doplněno předsedou Úřadu): „(…) je důležité vyloučit, aby byly pokuty hospodářskými subjekty lehce předvídatelné. Kdyby totiž Komise měla povinnost uvést ve svém rozhodnutí číselné údaje týkající se způsobu výpočtu výše pokut, byl by narušen jejich odrazující účinek. Kdyby výše pokuty byla výsledkem výpočtu řídícího se jednoduchým aritmetickým vzorcem, podniky by měly možnost předvídat případnou sankci a srovnávat ji s prospěchem, který by měl z porušení pravidel práva hospodářské soutěže.13 Stejně tak Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 18. 2. 2016, č. j. 11 Af 34/2013-49 uvedl, že: „(…) ani v případě spáchání shodného deliktu nemusí být sankce rozdílným subjektům uložena absolutně shodná, neboť vše závisí od posouzení konkrétních okolností konkrétního případu. Pokud by tomu tak nebylo, nebylo by na místě správní uvážení správního orgánu o výši uložené pokuty, v zásadě by postačilo, aby byly stanoveny za jednotlivé skutkové podstaty správních deliktů konkrétní částky, které by správní orgán pouze v případě, kdy by shledal naplnění skutkové podstaty správního deliktu, bez jakéhokoliv uvážení dosazoval. Tak tomu však není a není ani smyslem správního řízení o rozhodování o sankčním postihu, aby zde nebyl prostor pro to, aby správní orgán uvážil, jaká konkrétní výše uložené sankce má být účastníkovi řízení uložena.“ Obdobně také viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012-36, ve kterém soud uvedl: „Při posouzení konkrétní závažnosti správního deliktu není hlavním kritériem skutková podstata deliktu, nýbrž především intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě.

36.         Jak již bylo uvedeno výše, prvostupňový orgán sice nijak nevybočil ze zákonem (zde ZOHS) a Postupem stanoveného postupu a hranic pro výpočet pokuty pro účastníky řízení, je ovšem třeba se podrobněji zaměřit na hodnocení individuální závažnosti přestupku účastníků řízení s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti posuzovaného případu a intenzitu jejich významu.

37.         Pro správné zhodnocení individuální závažnosti přestupku nelze pouze porovnávat jednotlivé případy podle výčtu okolností, které byly při určení konkrétního procenta pro výpočet pokuty zohledněny (jak se snaží naznačit účastníci řízení v rozkladu), ale je nutné zohlednit také to, jaký mají s ohledem na konkrétní posuzovanou věc význam. U podobných typových jednání se mohou vyskytovat také podobné okolnosti, které Úřad zohledňuje. Proto se u případů bid-riggingu posuzovaných Úřadem v minulosti objevují obdobné okolnosti, např. to, zda mohl být skutečně ovlivněn výsledek zadávacího řízení, zda skutečně mohlo dojít k odčerpání veřejných prostředků, zda šlo o významnou zakázku apod. V každém jednotlivém případě jde však o unikátní kombinaci jednotlivých okolností, jejichž intenzita a význam nebudou nikdy zcela shodné. Opět upozorňuji, že jde o vyhodnocování těchto okolností při dodržení zákonného rámce i rámce daného legitimním očekáváním vyplývajícím z typové závažnosti daného přestupku (dle pravidel Postupu).

38.         V případech odkazovaných účastníky řízení prováděl prvostupňový orgán vyhodnocení individuální závažnosti tamního posuzovaného jednání obdobným způsobem za použití obdobných skutkových okolností. Považuji přitom za vhodné zde citovat z částí těchto rozhodnutí, kdy se Úřad zabýval posouzením závažnosti spáchaných přestupků, aby mohlo dojít k jejich porovnání s nyní posuzovaným případem.

39.         Ve věci VZ Valašské Meziříčí Úřad uvedl: „Při posuzování individuální závažnosti přestupku Úřad zohlednil zejména hodnotu dotčené zakázky, skutečnost, že zakázaná dohoda účastníků řízení byla implementována a měla dopad na hospodářskou soutěž, a že se jednalo o jednu zakázku lokálního charakteru. (…) Účastníci řízení se dopustili jednoho přestupku v souvislosti s výběrovými řízeními (resp. jednou zrušeným a znovu vyhlášeným), ve kterých mezi sebou vyloučili hospodářskou soutěž o zadání zakázky Havlíčkova a přímo ovlivnili i jeho výsledek.“

40.         Ve věci VZ Přerov Úřad uvedl, že: „Účastníci řízení svým jednáním narušili hospodářskou soutěž, ovlivnili předmět a průběh veřejné zakázky Přerov včetně zakázek souvisejících a rovněž ovlivnili i její výsledek včetně ceny, za kterou byla zakázka realizována.“

41.         V souvislosti s VZ audiovizuální techniky bylo Úřadem konstatováno: „Úřad nemůže pominout to, že se kooperace soutěžitelů dotkla poměrně malého počtu výběrových řízení. Důkazy nesvědčí o tom, že by docházelo ke snaze koordinovat veškeré prodeje audio-video techniky. Teritoriálně se spolupráce soutěžitelů dotkla zakázek na omezeném území. Z důvodu účasti dalších uchazečů v dotčených výběrových řízeních běžně docházelo k zisku zakázek i ze strany jiných soutěžitelů. Z hlediska ceny a rozsahu se jednalo spíše o menší zakázky, realizované soukromými subjekty.“

42.         Ve věci VZ Správa železnic Úřad konstatoval, že: „(…) v rámci individuálního hodnocení závažnosti zohlednil zejména to, že účastníci řízení mezi sebou vyloučili hospodářskou soutěž ve výběrových řízeních na obě posuzované veřejné zakázky a v obou případech přímo ovlivnili průběh i výsledek těchto výběrových řízení, čímž byli schopni ovlivnit také výši skutečné ceny za plnění předmětných zakázek. Popsaným jednáním účastníků řízení v případě obou veřejných zakázek mohlo reálně dojít k jejich předražení a nadměrnému odčerpání veřejných financí a tím i poškození daňových poplatníků. Rovněž Úřad zohlednil to, že zakázaná dohoda účastníků řízení byla implementována, měla skutečný dopad na soutěž a zadavatele. Zároveň Úřad přihlédl k předpokládaným nízkým podílům soutěžitelů v oblasti, do níž spadaly dotčené veřejné zakázky. Výchozí podíl hodnoty prodejů Úřad z těchto důvodů stanovil uprostřed výše uvedeného rozmezí, tzn. na 10 %.“

43.         Ve věci VZ Kralupy nad Vltavou Úřad uvedl, že: „Při posuzování individuální závažnosti přestupku Úřad zohlednil zejména hodnotu dotčené zakázky, skutečnost, že zakázaná dohoda účastníků řízení byla implementována a měla dopad na soutěž. Dále Úřad zohlednil, že se jednalo o jednu lokální zakázku a dále okolnosti vzniku zakázané koluze, k níž došlo jednáním osob odpovědných v obou společnostech za tvorbu nabídek podávaných do soutěží (v tomto případě primárně nikoli na popud vedení obou soutěžitelů, kteří však následně takto vypracované nabídky do zakázky podali). Výchozí podíl hodnoty tržeb Úřad proto stanovil na 7 %.“

44.         Dále pak ve věci VZ ČEPS Úřad konstatoval, že: „Při posuzování individuální závažnosti přestupku Úřad zohlednil zejména hodnotu dotčených zakázek, skutečnost, že zakázaná dohoda účastníků řízení byla skutečně implementována, měla skutečný dopad na soutěž a jednalo se o tři dílčí útoky (jeden pokračující přestupek). Výchozí podíl hodnoty tržeb Úřad proto stanovil na 10 %.

45.         U VZ ČEZ Úřad uvedl: „Při posuzování individuální závažnosti přestupku Úřad zohlednil zejména hodnotu dotčených zakázek, skutečnost, že zakázaná dohoda účastníků řízení byla skutečně implementována, měla skutečný dopad na soutěž a jednalo se o devět dílčích útoků (jeden pokračující přestupek). Výchozí podíl hodnoty tržeb Úřad proto stanovil na 10 %.“

46.         A v poslední řadě u VZ Dlouhá Loučka Úřad při posuzování individuální závažnosti přestupku uvedl, že: „V obou případech přestupků se jednalo o stejnou typovou závažnost (velmi závažné přestupky). V rámci posouzení konkrétní závažnosti posuzovaných přestupků se jednalo o veřejné zakázky s obdobnou výší předpokládaného plnění a délkou trvání protisoutěžního jednání (méně než jeden rok). U posuzovaných přestupků Úřad považuje za rozhodující kritérium pro určení nejpřísněji postižitelného přestupku skutečný dopad (výsledek) protiprávního jednání účastníků řízení. Účastníci řízení mezi sebou vyloučili hospodářskou soutěž ve výběrových řízeních na obě posuzované veřejné zakázky, ale v případě veřejné zakázky Hřiště pro tenis tímto jednáním přímo ovlivnili i výsledek výběrového řízení na veřejnou zakázku a tím byli schopni ovlivnit také výši ceny zakázky v neprospěch zadavatele. Popsaným jednáním účastníků řízení v případě veřejné zakázky Hřiště pro tenis reálně mohlo dojít k předražení zakázky a nadměrnému odčerpání veřejných financí a tím i poškození daňových poplatníků. Z uvedeného hlediska považuje Úřad individuální závažnost přestupku spáchaného účastníky řízení v souvislosti s veřejnou zakázkou Hřiště pro tenis za vyšší.“

47.         Z uvedeného tedy plyne, že Úřad v minulosti vyhodnocoval okolnosti, jako například ovlivnění skutečné ceny zakázky, skutečné ovlivnění výsledku zadávacího řízení, předražení zakázky či její velký význam jako okolnosti, na základě kterých bylo stanoveno vyšší procento individuální závažnosti přestupku pro účely výpočtu pokuty. V žádném ze jmenovaných případů ovšem toto procento nepřesáhlo 10 %. To nicméně neznamená, že by prvostupňový orgán nemohl tuto hranici nikdy přesáhnout, neboť dle Postupu se s ohledem na typovou závažnost počítá až s hranicí 15 %. V tomto ohledu tedy nemohlo ani dojít ke vzniku legitimního očekávání účastníků řízení, že v posuzované věci nebude moci Úřad užít vyšší procento než právě 10 % (viz taktéž výše).

48.         Účastníci řízení v rozkladu poukazují na to, že Úřad v napadeném rozhodnutí neuvedl, v čem se posuzovaná věc, co do závažnosti skutkových okolností, odlišuje od rozhodnutí dřívějších. K tomu je třeba konstatovat, že ve výše uvedených případech také došlo například k tomu, že pachatelé tamních přestupků mezi sebou vyloučili hospodářskou soutěž, čímž ovlivnili průběh i výsledek zadávacího řízení, čímž byli schopni ovlivnit i výši skutečné ceny dotčených veřejných zakázek. Zakázané dohody byly totiž mezi tamními pachateli také skutečně implementovány a měly skutečný negativní dopad na hospodářskou soutěž, čímž mohlo reálně dojít k předražení dotčených veřejných zakázek (a tedy nadměrnému odčerpání veřejných financí a tím poškození daňových poplatníků). V tomto ohledu by případně bylo možné posuzovanou věc odlišit intenzitou závažnosti těchto okolností, ovšem ani tato skutečnost v posuzované věci naplněna nebyla, neboť vyšší intenzita závažnosti přestupku v tomto konkrétním případě nevyplývá ani z napadeného rozhodnutí, ani z podkladů založených v dotčeném správním spise.

49.         Dalším důvodem prvostupňového orgánu pro stanovení individuální závažnosti přestupku na 12 % z hodnoty VZ Dobříš byla skutečnost, že VZ Dobříš je veřejnou zakázkou související s tzv. relevantní činností (jak je uvedeno v bodě 96 napadeného rozhodnutí), u kterých vystupuje do popředí veřejný zájem. Tzv. relevantní činnosti jsou vymezeny v § 153 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ze kterého vyplývá, že relevantní činnost je spojena se zajišťováním služeb v odvětvích vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, dále souvisí s určitými činnostmi při využívání geograficky vymezeného území v oblasti hornické či v oblasti letecké nebo vodní dopravy, přičemž dle odst. 1 písm. f) téhož ustanovení daného zákona se relevantní činností rozumí činnost související s poskytováním či provozováním sítí určených k poskytování služeb veřejnosti v oblasti železniční, tramvajové, trolejbusové apod. V napadeném rozhodnutí je sice uvedeno, že Úřad považuje přestupky související s relevantní činností za „značně závažné“, ale tato myšlenka dále není rozvedena takovým způsobem, aby bylo patrné zvýšení intenzity závažnosti přestupku. Naopak je vhodné zohlednit to, že v dřívějších případech, kdy Úřad také posuzoval přestupky týkající se tzv. relevantní činnosti, tuto okolnost pro účely určení procenta k výpočtu základní částky pokuty nezohlednil. Není proto zjevné, proč v nyní posuzované věci oproti minulým případům přikládá této okolnosti podstatný význam. Po přezkoumání tohoto aspektu jsem v napadeném rozhodnutí ani ve správním spise opět nenalezl skutečnosti, dle kterých by mělo dojít k prohloubení (tedy navýšení) individuální závažnosti přestupku účastníků řízení.

50.         Jak správně uvedli účastníci řízení v rozkladu, v některých z výše citovaných rozhodnutí Úřadu byly také předmětem veřejné zakázky týkající se tzv. relevantní činnosti, ale Úřad k tomuto při svých úvahách o stanovení individuální závažnosti přestupku nepřihlédl. Pokud byl prvostupňový orgán přesvědčen o tom, že u relevantní činnosti související s poskytováním a provozováním sítí určených k poskytování služeb veřejnosti v oblasti železniční existuje větší veřejný zájem na jejím řádném uskutečnění, než tomu je například u veřejné zakázky související se zajišťováním služeb v odvětví energetiky (viz VZ ČEZ) či veřejné zakázky související s poskytováním poštovních služeb (viz VZ Správa železnic), mělo to být v napadeném rozhodnutí řádně a srozumitelně uvedeno. Z podstaty činností týkajících se tzv. relevantních činností je totiž patrné, že u všech těchto činností zde existuje veřejný zájem na jejich řádném provedení a nelze bez dalšího konstatovat, že některé relevantní činnosti jsou důležitější či podstatnější než relevantní činnosti jiné.

51.         Prvostupňový orgán v napadeném rozhodnutí konečně zdůvodňuje stanovení individuální závažnosti přestupku na 12 % z hodnoty veřejné zakázky taktéž její finanční ojedinělostí. Je sice pravdou, že VZ Dobříš byla jednou z velkých veřejných zakázek vyhlášených Správou železnic v roce 2015, ale nelze tvrdit, že byla veřejnou zakázkou v tomto ohledu nějak ojedinělou. Správa železnic v roce 2015 vyhlásila 9814 veřejných zakázek, přičemž z celkového objemu finančních prostředků na tyto zakázky vyhrazených, je vzhledem k VZ Dobříš nutné konstatovat, že tato veřejná zakázka nebyla z finančního hlediska nijak zvláštní či jedinečná.15 Tímto ovšem nechci tvrdit, že by VZ Dobříš byla veřejnou zakázkou finančně nevýznamnou, pouze jsem přesvědčen, že nelze dovodit její jedinečnost vůči jiným veřejným zakázkám Správy železnic (jako zadavatele) v roce 2015.

52.         V rozhodnutí Úřadu ze dne 7. 12. 2020, sp. zn. ÚOHS-S0191/2017/KD, č. j. ÚOHS- 39345/2020/851/LŠt týkající se zakázané kartelové dohody ve veřejné zakázce s názvem Rozvoj služeb e-Governmentu v Olomouckém kraji byl také stanoven podíl z hodnoty veřejné zakázky na 12 %, ale na rozdíl od nyní posuzované věci se jednalo o prokazatelně významnou zakázku v dané oblasti, která byla financována z části i z evropských fondů. Navíc účastníci řízení v tamní kartelové dohodě si prostřednictvím vzájemných kontaktů a výměny informací rozdělili plnění tamní veřejné zakázky a podíleli se přímo na tvorbě jejího zadání (v podstatě si vypsání této zakázky „na míru“ zařídili sami, což se jednoduše muselo promítnout do vyšší individuální závažnosti přestupku). V citovaném případě tedy správní spis obsahuje řadu skutečností  indikujících  vyšší  míru  individuální  závažnosti  protiprávního  jednání a prvostupňový orgán s nimi odpovídajícím způsobem v odůvodnění svého rozhodnutí pracoval. V právě posuzované věci ovšem obdobné důvody absentují.

53.         Jsem si vědom toho, že ve věcech, ve kterých dojde k naplnění procesu narovnání, není zpravidla obsáhlé a zevrubné odůvodnění správního rozhodnutí nezbytné. Současně jsem ale přesvědčen, že pokud dospěl prvostupňový orgán k názoru, že zde existují důvody, proč navýšit procentní výši individuální závažnosti přestupku oproti dřívějším, velmi obdobným případům, měly být tyto skutečnosti v rozhodnutí podrobněji a přezkoumatelně popsány.

54.         Požadavek účastníků řízení na to, aby prvostupňový orgán při hodnocení individuální závažnosti přestupku rozvedl důvody, proč se trestaný přestupek odlišuje od jiných typově shodných jednání i v případě procesu narovnání, je totiž plně v souladu se zásadou legitimního očekávání. Tímto ovšem není myšleno podrobné porovnávání každého nového správního rozhodnutí s dosavadní rozhodovací praxí Úřadu, ale odpovídající objasnění úvah správního orgánu.

55.         Zásada legitimního očekávání je jednou ze základních zásad správního řízení a existuje k ní již poměrně bohatá judikatura správních soudů. Podrobněji je popsána například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009-233 a jak již bylo uvedeno, nejde o zásadu absolutní. Ve shodě s citovanou judikaturou pak Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 19. 2. 2013, č. j. 59 A 15/2012-40 shrnuje: „Ve shodě s názorem žalovaného pak soud konstatuje, že zásada předvídatelnosti správního rozhodování a zásada legitimního očekávání, zakotvená v § 2 odst. 4 in fine správního řádu, podle něhož správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo nejen v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, ale i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, nemůže být chápána tak, jak to činí žalobce. Princip právní jistoty a zásada předvídatelnosti a legitimního očekávání správních rozhodnutí v sobě nezahrnují jako atribut právo účastníka řízení, aby nebyl za své protiprávní jednání rozhodnutím správního orgánu postižen, zůstalo-li v minulosti jeho jednání či jednání jiného subjektu (dle tvrzení účastníka řízení shodné či obdobné) nepostiženo. Účastník řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem, může se domáhat jen toho, aby správní orgán dodržoval takovou správní praxi, která se pohybuje v mezích prostoru pro uvážení, jenž je mu zákonem dán (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009-52, www.nssoud.cz).“

56.         Ani judikatura tedy nezpochybňuje možnost Úřadu ukládat i přísnější správní tresty za obdobné přestupky, ale v takovém případě musí být úvahy Úřadu v tomto ohledu řádně vysvětleny a odůvodněny.

57.         K tomuto se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-

541 a konstatoval, že: „(…) známá a dostupná správní praxe soutěžního úřadu sice nepředstavuje právní rámec pokut, ale slouží jako referenční hledisko ve vztahu k dodržování zásady rovného zacházení, přičemž je nadále možné i zvýšení úrovně pokut v mezích stanovených právními předpisy, pokud je to nutné za účelem zajištění účinnosti aplikace pravidel v oblasti hospodářské soutěže.“ Tímto Nejvyšší správní soud navázal na závěry unijní judikatury v oblasti možného zvyšování pokut, jak je uvedeno níže. Stejně jako Krajský soud v Brně, který při razantnějším zvýšení ukládaných pokut klade důraz na pečlivé odůvodnění.16

58.         K problematice možného zvýšení pokut se obšírně vyjadřuje i unijní judikatura. Tribunál

v rozsudku ze dne 8. 7. 2008, T-53/03 ve věci BPB v bodě 342 shodně s českými soudy uvedl:

V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že předchozí rozhodovací praxe Komise sama o sobě neslouží jako právní rámec pro pokuty v oblasti hospodářské soutěže. Skutečnost, že Komise v minulosti uplatnila pokuty určité výše na určité typy protiprávních jednání, ji nemůže zbavit možnosti zvýšit tuto úroveň v mezích uvedených v nařízení č. 17, pokud je to nezbytné k zajištění uplatňování politiky hospodářské soutěže Společenství.“17

59.         Dle tuzemské i unijní judikatury je tedy možné, aby Úřad změnil svou praxi pro ukládání pokut, avšak pouze v případě, že tento svůj postup dostatečně odůvodní, a navíc bude takový postup pro účastníka řízení předvídatelný. Je tedy třeba konstatovat, že účastníci řízení byli ještě před vydáním napadeného rozhodnutí seznámeni s tím, že jejich jednání je ve smyslu bodu

3.13. Postupu považováno za velmi závažný přestupek a individuální závažnost přestupku bude stanovena v rozmezí 5 – 15 % z hodnoty VZ Dobříš. V tomto ohledu byla tedy výše uložené pokuty předvídatelná, ovšem v napadeném rozhodnutí nebylo dostatečně vysvětleno, z jakého důvodu byla v nyní posuzované věci stanovena individuální závažnost přestupku na 12 % z hodnoty VZ Dobříš (viz výše). V posuzované věci jsem ovšem po podrobném přezkoumání všech aspektů, které prvostupňový orgán při hodnocení individuální závažnosti jednání účastníků řízení zvažoval, dospěl k závěru, že zde důvody pro určení vyššího procenta pro výpočet základní částky pokuty dány nejsou a konstatuji, že je namístě, aby bylo procento pro výpočet základní částky pokuty stanoveno na 10 % z hodnoty VZ Dobříš.

60.         Jsem sice přesvědčen o tom, že Úřadem ukládané pokuty by měly být pro pachatele přestupků dostatečně citelné, neboť jen takové pokuty mohou působit jako trest a rovněž jako prevence, a to jak s ohledem na konkrétního dotčeného soutěžitele, tak i na soutěžitele další, které by mohla od porušení soutěžního práva odradit. V případě účastníků řízení je však stanovení individuální závažnosti přestupku na 10 % z hodnoty VZ Dobříš dostatečné k tomu, aby byly výše uvedené cíle uložené pokuty naplněny.

61.         Ohledně dalšího tvrzení účastníků řízení týkajícího se výpočtu uložené pokuty, konkrétně toho, že Úřad měl pochybit, když při výpočtu pokuty vzal v úvahu vysokou finanční hodnotu VZ Dobříš dvakrát, což je dle účastníků řízení nepřijatelné z důvodu zákazu dvojího přičítání, uvádím, že s tímto tvrzením nemohu souhlasit.

62.         Jak již bylo řečeno výše, „[s]právní orgán musí při rozhodování v konkrétním případě zhodnotit význam porušeného zájmu pro společnost. Čím bude význam chráněného zájmu vyšší, tím závažnější přestupek bude spáchán.“ Při úvahách o individuální závažnosti spáchaného přestupku tedy není možné zcela ignorovat skutečnost, jak hodnotná byla předmětná veřejná zakázka, a tedy k jak zásadnímu porušení zájmu pro společnost v konkrétním případě došlo, a to i v situaci, kdy je základní částka pokuty počítána z hodnoty veřejné zakázky, nikoli z hodnoty tržeb soutěžitele na relevantním trhu. Základní částka pokuty se vypočítává tak, aby pokuta co nejlépe plnila svoje funkce a aby bránila pachateli z protiprávního jednání profitovat. Otázka toho, zda se pro výpočet užije hodnota tržeb soutěžitele či hodnota veřejné zakázky, nereflektuje individuální závažnost přestupku, ale alokaci objemu prostředků, které nejlépe odráží možný profit pachatele ze spáchaného přestupku (zde lze odkázat například na bod 3.34 Postupu, který reflektuje poměry hodnot tržeb a hodnotu zasažené veřejné zakázky). To, že hodnota veřejné zakázky je zároveň kritériem, k němuž Úřad přihlíží při vyhodnocování individuální závažnosti přestupku, tak nelze chápat jako dvojí přičítání téhož. V rámci vyhodnocení závažnosti pro společnost jde totiž o míru zásahu do veřejného zájmu, která musí být v hodnocení závažnosti přestupku promítnuta. Jedním z měřítek intenzity této závažnosti je právě hodnota veřejné zakázky.

63.         Shrnuji tedy, že postup Úřadu při stanovení výše pokut nepřekročil zákonný rámec a nejednalo se ani o zneužití správního uvážení. Správní orgán prvního stupně ovšem pochybil při vyhodnocování individuální závažnosti přestupku, kdy bez přesvědčivého důvodu vyhodnotil individuální závažnost posuzovaného přestupku jiným způsobem, než tomu bylo v obdobných případech (s obdobnými skutkovými okolnostmi). Po přezkoumání skutkových okolností případu jsem dospěl k závěru, že zde výraznější odlišnosti dány nejsou a že je namístě v tomto konkrétním případě počítat s 10 % z hodnoty VZ Dobříš. Proto jsem se i odchýlil od návrhu rozkladové komise ze dne 12. 10. 2023, která navrhla napadené rozhodnutí potvrdit a rozklad zamítnout.18

64.         Jelikož jsem výše dospěl k závěru, že prvostupňový orgán nepostupoval při úvahách o stanovení individuální závažnosti přestupku účastníků řízení správně a tuto jsem s ohledem na relevantní skutkové okolnosti upravil na 10 % hodnoty VZ Dobříš, je nutné přistoupit k přepočtu uložené pokuty.

65.         Celkovou hodnotu VZ Dobříš určil prvostupňový orgán jako částku ve výši 210 477 375,- Kč bez DPH, což je celková cena díla uvedená ve vítězné nabídce19, a v tomto ohledu neshledávám vady, a i nadále budu z této částky vycházet. Výše jsem vysvětlil, proč považuji za dostatečné, aby individuální závažnost přestupku byla stanovena na 10 % z hodnoty VZ Dobříš, kdy tato částka je po zaokrouhlení na celé tisíce dolů 21 047 000,-Kč.

66.         Základní částka pokuty určená procentním podílem z hodnoty veřejné zakázky byla dále správním orgánem prvního stupně upravována s ohledem na polehčující okolnosti (přitěžující okolnosti shledány nebyly). Účastníci řízení AK signal a Starmon v průběhu správního řízení naplnili podmínky pro tzv. compliance program, došlo k procesu narovnání a lze obecně konstatovat, že s Úřadem v průběhu správního řízení aktivně spolupracovali. Proto byla základní částka pokuty u účastníků řízení AK signal i Starmon nejprve snížena o 15 % za naplnění podmínek tzv. compliance programu. Takto určená částka byla následně snížena o dalších 20 % za splnění podmínek narovnání. Tento postup je zcela v souladu s běžnou praxí Úřadu, zákonem i legitimním očekáváním účastníků řízení, kteří v tomto ohledu ve svém rozkladu také ničeho nenamítají. Shodný postup proto aplikuji i při přepočtu výše pokut s ohledem na provedenou změnu určení procentního podílu pro určení základní částky pokuty.

67.         Základní částka pokuty činí po zaokrouhlení na celé tisíce dolů 21 047 000,-Kč. Pro účastníky řízení AK signal i Starmon je snížena o 15 % za naplnění podmínek tzv. compliance programu a takto vypočtená částka je dále snížena o 20 % za splnění podmínek narovnání. Výsledná částka pokuty po provedeném přepočtu tedy činí 14 311 000,- Kč.

68.         Pro úplnost zde výslovně konstatuji to, že jsem při přezkumu věci neshledal existenci žádných dalších polehčujících nebo přitěžujících okolností (nad rámec již uvedených), na jejichž základě by bylo možné snížit, resp. zvýšit základní částku pokuty a v tomto ohledu tedy odkazuji na odůvodnění výše pokut pro jednotlivé účastníky řízení v napadeném rozhodnutí (body 100, 103 a 106 napadeného rozhodnutí). Neshledal jsem rovněž ani důvody pro to, aby uložené pokuty bylo možné považovat pro jednotlivé účastníky řízení za likvidační, ostatně výsledná výše pokut odpovídá částkám, které sami účastníci řízení navrhují, že takové pokuty jim měly být uloženy. Není pak pravděpodobné, že by účastníci řízení navrhovali pokuty pro ně v likvidační výši.

VI.          Účastník řízení Signalbau

69.         Jelikož jsem na základě všeho výše uvedeného přistoupil ke změně napadeného rozhodnutí, a to ve prospěch (snížení pokuty) účastníků řízení, kteří podali rozklad, je dle § 98 odst. 3 přestupkového zákona ex offo nezbytné vyhodnotit, jak se tato změna dotkne účastníka řízení Signalbau, který rozklad nepodal. Tento účastník řízení ve svém vyjádření k rozkladům uvedl, že se s námitkami uplatňovanými v rozkladech ztotožňuje, a upozornil na to, že případná změna napadeného rozhodnutí na základě toho, že správní orgán prvního stupně nesprávně určil procento k výpočtu pokuty, prospívá i jemu a je třeba uplatnit tzv. beneficium cohaesionis.

70.         Podmínky pro užití tzv. beneficia cohaesionis, kdy dochází k prolomení právní moci správního rozhodnutí, jsou popsány v § 98 odst. 3 přestupkového zákona. Podle tohoto ustanovení je nezbytné v případě, kdy důvod, pro který odvolací správní orgán rozhodl ve prospěch některého z účastníků řízení, prospívá též jinému účastníkovi řízení, aby odvolací správní orgán rozhodl též v jeho prospěch. Musí být tedy naplněny následující podmínky: i) o všech účastnících řízení musí být rozhodnuto v jediném řízení (rozhodnutí), ii) proti tomuto rozhodnutí bylo podáno odvolání, kterému odvolací orgán vyhověl, iii) odvolání nepodali všichni účastníci řízení, iv) důvod, pro který odvolací orgán rozhodl o zrušení či změně napadeného rozhodnutí, musí objektivně prospívat i tomu účastníku řízení, který odvolání nepodal.20

71.         V posuzovaném případě bylo napadeným rozhodnutím rozhodnuto o vině a trestu pro všechny účastníky řízení (včetně účastníka řízení Signalbau). Účastníci řízení AK signal a Starmon podali rozklad, účastník řízení Signalbau rozklad nepodal. U všech účastníků řízení postupoval správní orgán prvního stupně při určení procenta pro výpočet základní částky pokuty shodně – odůvodnění napadeného rozhodnutí je v tomto ohledu pro všechny účastníky řízení společné. V rámci určení tohoto procenta pak správní orgán prvního stupně pochybil při zohledňování individuální závažnosti spáchaného přestupku, kdy se odchýlil od své dřívější rozhodovací praxe, aniž by svůj postup dostatečně odůvodnil, a aniž by pro tento postup existoval důvod vyplývající ze správního spisu. Nešlo tedy o zohlednění okolností svědčících pouze konkrétnímu účastníku řízení, ale o vyhodnocení individuální závažnosti přestupku spáchaného všemi účastníky řízení společně. Jestliže při tomto vyhodnocení správní orgán prvního stupně nepostupoval správně, jde o skutečnost, která se objektivně týká všech účastníků řízení – tedy i účastníka řízení Signalbau, který rozklad proti napadenému rozhodnutí nepodal.

72.         Shrnuji tedy, že v posuzované věci byly naplněny podmínky pro užití tzv. beneficia cohaesionis v souladu s ustanovením § 98 odst. 3 přestupkového zákona. Změnil jsem proto taktéž výrok IV napadeného rozhodnutí a snížil uloženou pokutu také pro účastníka řízení Signalbau.

73.         I v případě účastníka řízení Signalbau činí tedy 10 % z hodnoty VZ Dobříš po zaokrouhlení na celé tisíce dolů 21 047 000,-Kč. U účastníka řízení Signalbau pak byla tato základní částka pokuty snížena o 15 % za naplnění podmínek tzv. compliance programu a o dalších 20 % za splnění podmínek narovnání. Konečná výše pokuty uložené účastníku řízení Signalbau po změně základní částky pokuty s ohledem na uplatnění tzv. beneficia cohaesionis tak po zaokrouhlení na celé tisíce dolů činí 14 311 000,- Kč.

74.         Závěrem doplňuji, že pokuta v nově uložené výši není pro účastníka řízení Signalbau likvidační.

VII.        Závěr

75.         Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí určil základní částku pokuty pro účastníky řízení na úrovni 12 % z hodnoty VZ Dobříš, aniž by tento svůj postup v odůvodnění napadeného rozhodnutí náležitě odlišil od jiných obdobných případů, v nichž se jednalo o typově shodné jednání s obdobnými konkrétními skutkovými okolnostmi, a u nichž při určení základní částky pokuty nepřekročil 10 %. Nedostatkem odůvodnění tohoto postupu došlo k narušení legitimního očekávání účastníků řízení. Zároveň jsem neshledal, že by v posuzované věci existovaly skutečnosti odůvodňující určení základní částky pokuty pro účastníky řízení na úrovni 12 % z hodnoty VZ Dobříš, a nikoli na úrovni 10 % jako tomu bylo v minulosti v typově shodných případech s obdobnými okolnostmi, které Úřad při zohledňování individuální závažnosti přestupku bral v úvahu. Napadené rozhodnutí jsem proto v souladu s ustanovením § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu ve spojení s ustanovením § 152 odst. 5 téhož zákona, odpovídajícím způsobem změnil u dvou účastníků řízení.

76.         V souladu s ustanovením § 98 odst. 3 přestupkového zákona jsem pro naplnění podmínek pro užití tzv. beneficia cohaesionis změnil také výrok IV napadeného rozhodnutí, který se týkal třetího účastníka řízení.

77.         Výroky I, II a VI napadeného rozhodnutí nebyly napadeny řádným opravným prostředkem,

proto nabyly právní moci a zůstávají tímto rozhodnutím nedotčeny.


POUČENÍ

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.

 

 

otisk úředního razítka

 

 

 

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

 

 

 

 

Obdrží

JUDr. Vilém Podešva, LLM, advokát (za účastníky řízení AK signal Brno a Stramon)

ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s.r.o. Na Pankráci 1683/127

140 00 Praha 4

 

HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář (za účastníka řízení Signalbau) Na Florenci 2116/15

110 00 Praha 1 – Nové město

 

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

 

1 Viz body 51 – 59 napadeného rozhodnutí.

2 Srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 512/05, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 12.2004,

sp. zn. 21 Cdo 1556/2004 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 Azs 55/2006-60.

3 Pozn. Tato novela se v souvislosti s přestupkovým zákonem i ZOHS týkala využívání údajů z informačních systémů veřejné správy.

4 Dle přechodného ustanovení č. II zákona č. 417/2021 Sb.: „Zahájená řízení o přestupku, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 250/2016 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Toto ustanovení je však dle předsedy Úřadu v souvislosti se souběžnou novelizací přestupkového zákona zákonem č. 261/2021 Sb. potřeba interpretovat systematickým a logickým výkladem tak, že nevylučuje „znění účinné“ i na základě (současné) novelizace provedené zákonem č. 261/2021 Sb., byť tato stricto sensu nenastala „přede dnem nabytí účinnosti“ zákona č. 417/2021 Sb. Tato okolnost ostatně nemá žádný vliv na jakákoli práva či povinnosti účastníků řízení v tomto řízení.

5 Dle přechodného ustanovení čl. VI zákona č. 417/2021 Sb. a dle přechodného ustanovení čl. II zákona č. 226/2023 Sb. se: „Řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 143/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ I zde je předseda Úřadu přesvědčen o tom, že na základě systematického a logického výkladu není možné vyloučit použití ZOHS ve znění zákona č. 261/2021 Sb. I v souvislosti se ZOHS nemá novela provedená zákonem č. 417/2021 Sb. žádný vliv na jakákoli práva či povinnosti účastníků řízení v tomto řízení.

6 Pozn. K důvodům přípustnosti této výjimky ze zákazu retroaktivity při správním trestání se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013-46 tak, že: „(…) smyslem veškerých ústavních a mezinárodních záruk pro rozhodování ve věcech trestních je zohlednění toho, že trestání jednotlivce veřejnou mocí představuje jeden z nejintenzivnějších zásahů veřejné moci do autonomní sféry jednotlivce. Fakticky se jedná o použití mocenského donucení, realizaci státního monopolu na násilí, onoho ultima ratio státní existence. Při výkonu této své pravomoci proto musí být veřejná moc svázána celou řadou procesních a materiálních omezení. Jedním z materiálních omezení je právě přesvědčení demokratické většiny o společenské škodlivosti postihovaného jednání formálně vyjádřené v zákoně zakazujícím takové jednání a stanovícím za porušení zákazu příslušný trest (srov. čl. 7 Úmluvy a čl. 39 Listiny). Pokud tento formálně vyjádřený konsensus společnosti odpadne, byť dodatečně, znamenalo by rozhodnutí o vině a trestu (formálně retrospektivně přezkoumané a jako zákonné shledáno soudem) flagrantní porušení zásady proporcionality, neboť uložení trestu (a jeho následné vykonání) by nemohlo sledovat žádný legitimní cíl a představovalo by jen absurdní a formalistickou aplikaci (již mrtvé) litery zákona.“

7 Srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008-55.

8 Viz bod 54 a 57 napadeného rozhodnutí.

9 Srov. body 100, 103 a 106 napadeného rozhodnutí.

10 Viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133.

11 Viz rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 11. 7. 2013, č. j. 7 As 15/2013-56: „Konkrétní výši 200.000 Kč určily správní orgány v rámci jejich správního uvážení, přičemž nedošlo k vybočení z jeho mezí. Nelze po správních orgánech očekávat přesné zdůvodnění, proč byla uložena pokuta zrovna ve výši 200.000 Kč a nikoliv například ve výši 210.000 Kč. Podstatou správního uvážení je, že s ohledem na pestrost možných situací není možné nastavit žádný univerzální vzorec pro výpočet konkrétní výše pokuty. Pokud by tou tak bylo, zahrnul by jej bezesporu zákonodárce do zákona.“

12 Pozn. Už zveřejněním Postupu je do velké míry učiněno zadost legitimnímu očekávání účastníka řízení, neboť může seznat, v jakém rozmezí se pokuta za jemu vytýkané jednání bude nacházet.

13 Viz rozsudek Tribunálu ve věci BPB ze dne 8. 7. 2008, sp. zn. T-53/03, bod 336.

14 Viz str. 24 – 29 přílohy č. 2 dokumentu č. l. 70 správního spisu ve věci.

15 Pozn. V roce 2015 byly Správou železnic vyhlášeny veřejné zakázky, které VZ Dobříš zásadně finančně převyšují – např. veřejná zakázka s názvem Odstranění propadu rychlosti na trati Benešov na Ploučnicí – Rumburk, jejíž výsledná cena činila 697 276 000,- Kč (viz str. 27 přílohy č. 2 dokumentu č. l. 70 správního spisu ve věci).

16 Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 3. 2011, č. j. 62 Af 49/2010-449: „Pokud žalobce dále namítá, že pokuta byla stanovena v exemplární výši a neodpovídá předchozí praxi, soud rovněž jako obiter dictum poukazuje na rozhodnutí Soudního dvora C-510/06 (Archer Daniels Midland), podle něhož lze výši ukládaných pokut v minulé praxi zvýšit, samozřejmě za situace, kdy razantnější zvýšení pokut oproti předchozí praxi, byť stále ještě v zákonných mantinelech, bude pečlivě odůvodněno (už s ohledem na to, že ustálenost, jednotnost, dlouhodobost a určitost správní praxe zakládá důvodné legitimní očekávání).“

17 Shodně rovněž viz např. rozsudky SDEU ze dne 7. 6. 1983, C-100/80 ve věci Musique diffusion francaise či rozsudek ze dne 7. 6. 2007, C-76/06 ve věci Britannia Alloys & Chemicals Ltd.

18 Pozn. Předseda Úřadu se dle správního řádu může odchýlit od návrhu rozkladové komise, což bylo potvrzeno např. v rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 7. 2022, č. j. 30 Af 30/2021-172.

19 Srov. bod 93 napadeného rozhodnutí.

20 Srov. PRÁŠKOVÁ, Helena. Beneficium Cohaesionis v řízení o přestupcích. Správní právo. 2018, roč. 51, č. 7, s. 401-413. ISSN 0139-6005.

 

 

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

ilustrace
ilustrace
ilustrace
ilustrace
ilustrace
ilustrace
ilustrace
ilustrace
cs | en
cs | en