Keynote speech předsedy ÚOHS Petra Mlsny na konferenci Výzvy soutěžního práva 2024

(konference organizovaná Spolkem pro soutěžní právo a regulaci se uskutečnila 30. 5. 2024 na Právnické fakultě Univerzity Karlovy)

Vážené dámy, vážení pánové,

Předtím, než začnu mluvit o soutěžním právu jako takovém, chtěl bych vyjádřit upřímnou radost nad tím, že soutěžně-právní komunita v tuzemsku je aktivnější a aktivnější. Důkazem toho je i tato konference, a především vznik Spolku soutěžního práva a regulace. Věřím, že právě i aktivita a otevřenost našeho Úřadu v oblasti hospodářské soutěže přispívá k tomu, že problematika její ochrany je více veřejně diskutována a přitahuje větší pozornost.

Na úvod nicméně nemohu nezmínit, že v loňském roce se v souvislosti s vysokou inflací a vysokými cenami potravin na pultech supermarketů dostal Úřad pod nebývalý tlak a kritiku ze strany odborné i laické veřejnosti. Kritiku, která se většinou nezakládá na znalosti dat a nekoresponduje s reálným stavem na trzích, však považuji za neopodstatněnou a mnohdy i za politicky motivovanou. Právě proto je žádoucí pořádat konference a kulaté stoly, abychom diskutovali o limitech soutěžní politiky.

Mylná a zavádějící interpretace skutečnosti je totiž nežádoucí a deformuje obraz soutěžního úřadu v očích laické a bohužel někdy i kvazi-odborné veřejnosti. Je podstatné přiznat, že narativ, že vysoké ceny a vysoká inflace může být vyřešena prostřednictvím soutěžního práva a soutěžních nástrojů, byl mediálně živen téměř ve všech členských státech Evropské unie, jak jsme se měli možnost o tom bavit s jinými předsedy evropských soutěžních úřadů. To pak pochopitelně vede v konečném důsledku k tomu, že Úřad je nucen část své pozornosti a zdrojů odvrátit od jiných, pravděpodobně zásadnější soutěžních problémů.

Přestože se dnes jednoznačně ukazuje, že se jednalo o kritiku neoprávněnou, byli jsme nuceni reagovat a skutečně na pevných datech zkoumat a vyvracet tvrzení ohledně naší nečinnosti, možnostech a údajném selhávání, která se opakovaně objevovala v médiích. Proto jsme zintenzivnili aktivitu v potravinářském sektoru, spočívající zejména v kontinuálním monitoringu a ve vyhodnocování stavu na předmětných trzích, a především provedli rozsáhlé tržní šetření vybraných základních potravinových komodit s cílem prověřit, zda a jakým způsobem došlo k nárůstu cen a prozkoumat strukturu dotčených trhů v celém vertikálním řetězci.

Možností pro konkrétní zásah v této oblasti by bylo pouze zjištění indicií o koordinaci mezi soutěžiteli, případně odhalení soutěžitele v dominantním postavení, který by jej zneužíval. Žádné známky uvedených protisoutěžních jednání se však neukázaly. Závěr o fungujícím, a v evropském kontextu strukturálně zcela standardním, maloobchodním trhu prodeje potravin a dále i relativně silné soutěži mezi maloobchodními řetězci, později potvrdila i nezávislá analýza zpracovaná odborníky z Mendelovy univerzity.

Tehdejší situace bohužel jasně ukázala, že valná část veřejnosti má mylné představy především o smyslu ochrany hospodářské soutěže.  Jelikož ze strany části české veřejnosti, médií a některých renomovaných ekonomů se v tomto směru šířilo mnoho nepřesných, nebo dokonce zcela mylných informací, přistoupil Úřad k ještě intenzivnější komunikaci ze strany jeho vedení směrem k veřejnosti, k vydávání více tiskových zpráv a informací, k častějšímu vystupování ve zpravodajských a v publicistických relacích a prohloubil spolupráci s akademickým sektorem.

Náprava zkresleného vnímání hospodářské soutěže a jejího fungování bude vyžadovat mnoho času, proaktivní přístup, maximální úsilí a silnou osvětovou činnost Úřadu. To ovšem zapadá do naší dlouhodobé koncepce, kdy se kontinuálně a intenzivně snažíme zlepšovat fungování a efektivitu Úřadu a jeho odborný i mediální obraz, a to především aktivitou a otevřeností. V současné době již patříme mezi jeden z nejaktivnějších antimonopolních úřadů v Evropské unii. To ostatně potvrzují i naše výsledky. Vysoký počet místních šetření, množství vedených případů, které jsou často vyřešeny prostřednictvím narovnání, a úspěšná obhajoba většiny našich rozhodnutí před tuzemskými soudy. Pokračujeme v nastaveném trendu, ale usilujeme o další zkvalitnění naší činnosti a o nalézání účinných nástrojů pro odhalování stále propracovanějších praktik soutěžitelů narušujících hospodářskou soutěž.

V roce 2023 se nám podařilo prosadit několik významných změn do soutěžního zákona, jež by měly přispět k dalšímu zvýšení jeho efektivnosti (utajení identity podatele podnětu, použití záznamu z odposlechu, leniency pro vertikální dohody).

Aktuálně se ve spolupráci s vládou rýsuje další návrh možných legislativních změn soutěžního zákona, jejichž účelem má být zvýšení efektivity Úřadu při odhalování a trestání utajovaných protisoutěžních jednání a především rozšíření jeho pravomocí při podpoře rozvoje hospodářské soutěže v situacích, kdy mu aktuální právní úprava zasáhnout neumožňuje. Rád bych zmínil tři nejvýznamnější.

Prvním z nich je tzv. nový soutěžní nástroj (new competition tool). Ten by měl po provedeném sektorovém šetření Úřadu umožnit zasáhnout v případě, že na trhu je dlouhodobě podstatně narušena hospodářská soutěž, a není pravděpodobné, že by se tato situace měla v blízké budoucnosti změnit. Úřad by s jeho pomocí mohl opatřením obecné povahy stanovit, že na takovém trhu budou podléhat povolení i spojení soutěžitelů, která nesplňují standardní notifikační kritéria stanovená zákonem, a dále případně ukládat soutěžitelům opatření k nápravě vedoucí k podpoře možnosti rozvoje hospodářské soutěže.

Druhý návrh směřuje k zavedení tzv. call-in modelu posuzování fúzí, který by Úřadu umožnil potenciálně zachytit v rámci ex ante kontroly spojení soutěžitelů, která sice nesplňují obratová kritéria, nicméně s ohledem na charakter spojujících se soutěžitelů a/nebo dotčených relevantních trhů mohou vzbuzovat podezření z podstatného narušení hospodářské soutěže.

Třetí změna má zavést správní tresty pro fyzické osoby, které svým jednáním přispěly k uzavření utajované kartelové dohody či jednání ve vzájemné shodě. Úřad by těmto osobám dle chystané úpravy mohl ukládat zákaz činnosti, především výkon funkce statutárního orgánu, a to na dobu až pěti let a pokutu až do výše deseti milionů korun.

Zejména případné přijetí nového soutěžního nástroje bude vyžadovat provádění více sektorových šetření, což nevyhnutelně povede k nutnosti vytvořit samostatný útvar, personálně, kapacitně a vzdělanostně dostatečně silný na to, aby mohl těmto očekáváním vyhovět. Jeho vytvoření si však vyžádá dodatečné finanční prostředky, neboť při současném rozpočtu není v silách Úřadu chod takového oddělení financovat. Nelze zapomínat na to, že doba se rychle mění, soutěžitelé využívají stále sofistikovanější metody, např. při uzavírání kartelových dohod využívají šifrovací aplikace a Úřad musí být schopen na takové změny pružně reagovat, přizpůsobovat tomu své fungování.

Zkoumání trhů a případné prokazování porušení soutěžního zákona vždy vyžaduje rozsáhlý sběr dat a informací, což je také časově i personálně náročné. V takových případech je potřeba provádět ekonomické analýzy a modelování (např. fungování nabídky a poptávky), jejichž prostřednictvím lze zjišťovat, jak na určitém trhu funguje hospodářská soutěž, jaké jsou bariéry vstupu či expanze, zda na trhu dochází k tacitní koluzi a jaká opatření by mohla pomoci hospodářskou soutěž „rozhýbat“.

Úřad není všemocný, jeho pole působnosti má striktně definované mantinely. Jeho kroky vždy musí být v souladu s právními předpisy, jeho závěry podloženy daty a oproštěny od jakýchkoliv pocitů či domněnek. Důkazem toho, jak moc je Úřad např. při místním šetření omezen rozsahem pověření předsedy, jsou rozhodnutí správních soudů z nedávné doby. Ta bohužel konstatují, že Úřad má při nalezení důkazů o jiném, byť i naprosto jasném a zásadním protisoutěžním jednání, jen velmi omezené možnosti, aby mohl dané důkazy převzít a je mu dokonce zapovězeno je v rámci původního místního šetření dále efektivně prověřovat. Navíc, a to už je skutečně značně nepochopitelné a zarážející, v případě, kdy nalezne velké množství důkazů o protisoutěžním jednání nesouvisejících s původním předmětem šetření, reálně dle soudů hrozí, že díky tomu soud takové šetření bude považovat za nezákonný zásah, jak tomu bylo v jednom případě z nedávné doby. Úřad bude nucen na tuto judikaturní situaci reagovat.

Aktuální stav totiž petrifikuje možnost Úřadu vyšetřovat, odhalit a potrestat protisoutěžní jednání, byť třeba velmi závažné a škodlivé pro spotřebitele, na které narazí „náhodně“ v rámci místního šetření týkajícího se jiného podezření. Tento judikaturní vývoj považuji za extrémně nešťastný, neboť, pokud jsou na Úřad kladeny požadavky důkazního standardu odpovídající trestnímu právu, měly by správní soudy ve vzájemné diskusi hledat hranice mezi správním a trestním právem, a nikoliv šablonovitě považovat přestupkové řízení za řízení trestní, neboť se tak skrytě smazává rozdíl, který neodpovídá vůli zákonodárce.

Soudy nemohou svojí judikaturou nahrazovat vůli zákonodárce a snažit se vytvářet nový právní obor, který bychom mohli nazvat správním právem trestním, aniž by toto mělo oporu v zákonné úpravě. Tento trend je nebezpečný, neboť vede k tomu, že politické rozhodnutí o tom, které veřejné zájmy, která veřejná dobra mají být chráněna, začínají činit soudy a nikoliv zákonodárce. Je to velmi plíživé vychylování systému horizontální dělby moci ve prospěch moci soudní. Úřad není orgánem činným v trestním řízení, pořád je ústředním správním úřadem.

Navíc když se podíváme na výši pokut, a především na následné vymáhání škody a její výše, ve kterých se pohybuje, je evidentní, že celospolečenský zájem na efektivní ochraně hospodářské soutěže je velmi silný, a soudní rozhodování obecných soudů není nástrojem, jímž má být měněna politická shoda odrážející se v zákonech.

Další výzvou, které Úřad dlouhodobě čelí, jsou překážky při sdílení a získávání dat u jednotlivých správních orgánů. Z právních předpisů a zveřejňovaných informací lze dovodit, že řada správních orgánů či jiných subjektů disponuje relevantními daty, která sbírá pro účely výkonu vlastní působnosti. Tato data by mohla být relevantní pro činnost Úřadu, avšak nemohou mu být poskytnuta, neboť tomu zpravidla brání zákonná povinnost jejich ochrany uvedená v jednotlivých odvětvových zákonech. Přestože součinnost mezi ministerstvy a ostatními ústředními orgány státní správy je obecně upravena v kompetenčním zákoně, nelze tuto úpravu považovat za dostačující. Přestože Úřad si může obvykle data, např. v rámci sektorových šetření, sám od soutěžitelů opakovaně vyžádat, tento postup je vysoce neefektivní, a to jak z pohledu Úřadu, tak soutěžitelů, pokud existuje jiný státní orgán, který již tato data má k dispozici. Jsem přesvědčen o tom, že možnost lepšího sdílení a předávání dat, nebo spolupráce při jejich zpracování a analýze napříč státní správou má potenciál výrazně zefektivnit nejen činnost Úřadu, ale i obecně státu jako takového.

O důležitosti a nezastupitelnosti soutěžních úřadů v tržním hospodářství nepochybuji. Jsem s řadou odborníků naprosto zajedno v tom, že přínos rozhodovací činnosti soutěžních úřadů je vzhledem k vynaloženým nákladům na jejich činnost několikanásobně vyšší. Jsem pevně přesvědčen, že z pohledu státního rozpočtu je investice do činnosti soutěžního úřadu jednoznačně prospěšná a generuje mnohonásobně větší objem „zisků“ pro spotřebitele a celou ekonomiku než „ztrát“. To je třeba říkat opakovaně, nahlas a veřejně.

Závěrem bych vám chtěl říct, že ač soutěžní úřady mají nelehkou roli a někdy i svým způsobem nevděčnou, mohu Vás ujistit, že my se nenecháme odradit a jsme připraveni i nadále usilovně pracovat, generovat reálné výsledky a především chránit hospodářskou soutěž ve prospěch spotřebitelů. A to i s vědomím toho, že se od nich patrně výrazného vděku a pochval nedočkáme.

Spolku pro soutěžní právo a regulaci přeji mnoho úspěchů. Věřím, že jeho existence, a především nadšení a enthusiasmus jeho členů, přispějí ke kultivaci a modernizaci tuzemského soutěžního prostředí a zvýšení povědomí o tom, jak je funkční a efektivní soutěžní úřad důležitý.

Přeji mnoho zdaru ochraně hospodářské soutěže i této konferenci