číslo jednací: R81/2013/VZ-20515/2013/310/LPa

• Instance: II.
• Věc: „Analýza současného stavu kraje v oblasti školství“, „Analýza současného stavu kraje v oblasti sociálních věcí“, „Analýza inovačního potenciálu Středočeského kraje“
• Účastníci:
  1. Středočeský kraj,
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: § 152 odst. 5 písm. b) sř - rozklad zamítnut
• Rok: 2013
• Datum nabytí právní moci: 21. 10. 2013
• Související rozhodnutí: S737/2012/VZ-3984/2013/532/KŠe; R81/2013/VZ-20515/2013/310/LPa

Č. j.: ÚOHS-R81/2013/VZ-20515/2013/310/LPa

21.října 2013

Ve správním řízení o rozkladu, doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 20. 3. 2013 zadavatelem –

· Středočeský kraj, IČ 708 91 095, se sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S737/2012/VZ-3984/2013/532/KŠe ze dne 4. 3. 2013 ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, spáchaného výše uvedeným zadavatelem, při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu s názvem „Analýza současného stavu kraje v oblasti školství“, na kterou byla dne 18. 4. 2011 uzavřena smlouva o dílo, „Analýza současného stavu kraje v oblasti sociálních věcí“, na kterou byla dne 6. 4. 2011 uzavřena smlouva o dílo, „Analýza inovačního potenciálu Středočeského kraje“, na kterou byla dne 3. 2. 2012 uzavřena smlouva o dílo a „Analýza současného stavu venkova v kontextu regionálního rozvoje Středočeského kraje“, na kterou byla dne 24. 10. 2011 uzavřena smlouva o dílo,

jsem podle § 152 odst. 5 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 90 odst. 5 téhož zákona, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 4. 3. 2013, č. j. ÚOHS-S737/2012/VZ-3984/2013/532/KŠe

p o t v r z u j i

a podaný rozklad

z a m í t á m.

Odůvodnění

I. Zadávací řízení a správní řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], k dohledu nad dodržováním tohoto zákona, obdržel dne 11. 10. 2012 podnět týkající se postupu zadavatele - Středočeský kraj, IČ 708 91 095, se sídlem Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5 (dále jen „zadavatel“), ve kterém předkladatel upozornil na to, že zadavatel při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu „Analýza současného stavu kraje v oblasti školství“ (dále jen „veřejná zakázka č. 1“), „Analýza současného stavu kraje v oblasti sociálních věcí“ (dále jen „veřejná zakázka č. 2“), „Analýza inovačního potenciálu Středočeského kraje“ (dále jen „veřejná zakázka č. 3“) a „Analýza současného stavu venkova v kontextu regionálního rozvoje Středočeského kraje“ (dále jen „veřejná zakázka č. 4“, společně pak jen „veřejné zakázky“)zadávaných v rámci realizace projektu „STRATEGY4IMPROVEMENT: Strategickým plánováním ke zvýšení kvality řízení Krajského úřadu Středočeského kraje“ (dále jen „projekt“) rozdělil předmět jedné veřejné zakázky v rozporu s § 13 odst. 3 zákona, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v zákoně. Podle předkladatele podnětu vykazovaly předmětné veřejné zakázky vzájemnou souvislost věcnou, časovou i místní a tvořily proto předmět jediné veřejné zakázky.

2. Na základě dokumentace k jednotlivým veřejným zakázkám, které na výzvu předložil zadavatel Úřadu, byly zjištěny následující skutečnosti.

3. Při zadání veřejné zakázky č. 1 odeslal zadavatel dne 28. 2. 2011 výzvu k podání nabídky celkem pěti dodavatelům. V bodě 1.1 této výzvy uvedl, že cílem předmětné zakázky je aktualizace dat z jednotlivých oblastí školské vzdělávací soustavy na území Středočeského kraje a zmapování současného stavu a vývoje v této oblasti v souvislosti se socioekonomickým rozvojem kraje. Analýza měla sloužit jako podklad pro zpracování Programu rozvoje územního obvodu Středočeského kraje na období 2014 – 2020. Předpokládaná hodnota předmětné zakázky činila 720 000,- Kč bez DPH. Nabídku podali čtyři uchazeči, přičemž žádná z podaných nabídek nebyla zadavatelem vyřazena. Zadavatel vybral jako nejvhodnější nabídku uchazeče NEXIA AP a.s., IČ 481 17 013, se sídlem Sokolovská 5/49, 186 00 Praha 8 – Karlín, se kterým uzavřel dne 18. 4. 2011 smlouvu o dílo.

4. Při zadání veřejné zakázky č. 2 odeslal zadavatel dne 28. 2. 2011 výzvu k podání nabídky celkem pěti dodavatelům. V bodě 1.1 této výzvy je uvedeno, že cílem předmětné zakázky je zmapování současného stavu sociálních služeb, tj. nabídky poskytovatelů sociálních služeb, poptávky uživatelů sociálních služeb, potřeb poskytovatelů a uživatelů sociálních služeb, postoje zadavatelů sociálních služeb, zjištění povědomí veřejnosti o sociálních službách a podnětů veřejnosti. Analýza měla sloužit jako podklad pro zpracování Programu rozvoje územního obvodu Středočeského kraje na období 2014 – 2020. Předpokládaná hodnota činila 720 000,- Kč bez DPH. Nabídku podalo pět uchazečů, přičemž žádná z podaných nabídek nebyla zadavatelem vyřazena. Zadavatel vybral jako nejvhodnější nabídku uchazeče M´AM´ALOCA, o. s., IČ 266 62 159, se sídlem Havelská 3, Štolmíř, 282 01 Český Brod, se kterým uzavřel dne 6. 4. 2011 smlouvu o dílo.

5. Při zadání veřejné zakázky č. 3 odeslal zadavatel dne 4. 11. 2011 výzvu k podání nabídky celkem třem dodavatelům. V bodě 2. této výzvy je uvedeno, že cílem předmětné analýzy je zachycení současného potenciálu Středočeského kraje v oblasti inovací jako jednoho z budoucích faktorů dalšího růstu ekonomiky regionu. Analýza měla přinést základní shrnutí současné situace včetně střednědobého výhledu. Předpokládaná hodnota činila 720 000,- Kč bez DPH. Nabídku podali dva uchazeči, přičemž žádná z podaných nabídek nebyla zadavatelem vyřazena. Zadavatel vybral jako nejvhodnější nabídku uchazeče PhDr. Mgr. Iva Říhy, IČ 765 41 746, s místem podnikání Neustupného 1833, 155 00 Praha 5, se kterým uzavřel dne 3. 2. 2012 smlouvu o dílo.

6. Při zadání veřejné zakázky č. 4 odeslal zadavatel dne 24. 8. 2011 výzvu k podání nabídky celkem třem dodavatelům. V bodě 2. této výzvy je uvedeno, že cílem předmětné analýzy bylo zachycení současného stavu, vývoje a trendů ve venkovských oblastech Středočeského kraje a návrh na podporu jeho dalšího rozvoje. Předpokládaná hodnota činila 720 000,- Kč bez DPH. Nabídku podalo sedm uchazečů, přičemž žádná z podaných nabídek nebyla zadavatelem vyřazena. Zadavatel vybral jako nejvhodnější nabídku uchazeče HOPE - E.S., v.o.s., IČ 253 42 282, se sídlem Palackého 10, 612 00 Brno, se kterým uzavřel dne 24. 10. 2011 smlouvu o dílo.

7. Po přezkoumání předložené dokumentace nabyl Úřad pochybnosti o souladu postupu zadavatele se zákonem a proto dopisem, který byl zadavateli doručen dne 7. 1. 2013 oznámil zadavateli zahájení správního řízení z moci úřední vedené Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-S737/2012/VZ.

II. Napadené rozhodnutí

8. Po přezkoumání všech rozhodných skutečností vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S737/2012/VZ-3984/2013/532/KŠe ze dne 4. 3. 2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“), v jehož výrokové části I. konstatoval, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 a v § 21 odst. 2 a 3 zákona, když rozdělil předmět veřejné zakázky, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 citovaného zákona, a veřejnou zakázku nezadal v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 citovaného zákona, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel již uzavřel smlouvy s vybranými uchazeči. Ve výrokové části II. napadeného rozhodnutí byla zadavateli za spáchání správního deliktu uvedeného ve výrokové části I. napadeného rozhodnutí uložena pokuta ve výši 70 000,- Kč.

9. V odůvodnění výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad nejprve odkázal na relevantní ustanovení zákona, zejména pak připomněl dikci § 12 odst. 2 zákona stanovící parametry podlimitní veřejné zakázky a dále pak zejména ustanovení § 13 zákona vztahující se k předpokládané hodnotě veřejné zakázky.

10. Poté se Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí zabýval otázkou obdobných, spolu souvisejících plnění ve vztahu k § 13 odst. 8 zákona, kdy vycházel ze závěru Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“), vysloveného v jeho rozsudku ve věci 2 Afs 198/2006, který jako jednu veřejnou zakázku spočívající v plnění stejného nebo srovnatelného druhu chápe i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce související zejména z hledisek místních, urbanistických, funkčních, časových či technologických.

11. Úřad následně dospěl k naplnění věcné a funkční souvislosti, kterou shledal zejména ve skutečnostech, že předmětem všech čtyř veřejných zakázek bylo vypracování sektorových analýz vztahujících se k územnímu obvodu zadavatele, přičemž tyto sektorové analýzy zahrnovaly standardní analytické postupy a jejich cílem bylo popsání aktuální situace s návrhem na možný rozvoj kraje v dané oblasti, zadavatel vyzýval k podání nabídky obdobné dodavatele, popř. stejní dodavatelé podali nabídku, aniž by byli zadavatelem k jejímu podání vyzváni, předmětné zakázky byly realizovány v rámci téhož projektu a bez jeho realizace by byly získané dílčí výstupy ve vztahu k naplnění cíle projektu nevyužitelné.

12. Co se týče časové souvislosti plnění, ta byla podle Úřadu dána s odkazem na ustanovení § 13 odst. 8 zákona, když byla všechna čtyři zadávací řízení zahájena v průběhu roku 2011, tedy v průběhu jednoho účetního období. Místní souvislost podle názoru Úřadu vyplynula ze skutečnosti, že jednotlivá plnění se vztahovala k územnímu obvodu Středočeského kraje.

13. Na základě uvedených skutečností vyvodil Úřad závěr, že vzhledem k tomu, že spolu předmětné veřejné zakázky věcně, funkčně, časově i místně souvisely, měl zadavatel zakázku na zpracování dílčích sektorových analýz zadat jako zakázku jedinou. Předpokládaná hodnota této veřejné zakázky by činila 2 880 000,- Kč bez DPH a dosáhla by limitu stanoveného v § 12 odst. 2 zákona pro podlimitní veřejnou zakázku na služby. Na rozdíl od zakázek malého rozsahu, jak připomněl Úřad, je při zadávání podlimitní veřejné zakázky zadavatel povinen zadat veřejnou zakázku v jednom z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 zákona.

14. Se skutečností pak, že předmětná veřejná zakázka nebyla uveřejněna ve Věstníku veřejných zakázek, přestože její předpokládaná hodnota byla ve výši podlimitní veřejné zakázky, mohlo podle názoru Úřadu dojít k omezení okruhu dodavatelů, kteří by se zúčastnili zadávacího řízení, pokud by byla takto zadávána. Z tohoto důvodu nemohl Úřad souhlasit s tvrzením zadavatele, že zakázky byly zadávány v otevřeném řízení ve smyslu § 21 odst. 1 písm. a) a § 27 zákona, a byly tak přístupné kterémukoli dodavateli, když zadavatel nesplnil povinnost uveřejnit oznámení ve Věstníku veřejných zakázek vyplývající z § 26 odst. 4 zákona.

15. Úřad tedy závěrem konstatoval, že zadavatel porušil zákaz stanovený v § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil předmět jedné veřejné zakázky do čtyř samostatných zakázek, přestože mezi jednotlivými plněními prokazatelně existuje věcná, funkční, časová i místní souvislost, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod zákonem stanovený finanční limit pro podlimitní veřejnou zakázku na služby. V návaznosti na toto pochybení zadavatel nezadal předmětnou veřejnou zakázku v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 zákona, což mu ukládá ustanovení § 21 odst. 2 a 3 zákona, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, neboť nelze vyloučit, že by zadavatel v rámci zadávacího řízení obdržel jiné, pro něj výhodnější nabídky.

16. Z odůvodnění výroku II. napadeného rozhodnutí, kterým byla zadavateli uložena za spáchání výše uvedeného správního deliktu pokuta, vyplývá, že Úřad vycházel z horní hranice možné pokuty ve výši 123 360,- Kč, jako 5% z ceny veřejné zakázky. Při úvahách o její konkrétní výši Úřad přihlédl k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Úřad přitom přihlédl jak k okolnostem pro zadavatele přitěžujícím, ale i polehčujícím a dále k ekonomické situaci zadavatele. Na zřeteli pak měl i naplnění dvou základních funkcí právní odpovědnosti a to funkce represivní a preventivní.

III. Námitky rozkladu

17. Zadavatel uplatnil v zákonné lhůtě rozklad ze dne 20. 3. 2013, doručený Úřadu téhož dne, kterým napadá rozhodnutí Úřadu č. j. ÚHOS-S737/2012/VZ-3984/2013/532/KŠe ze dne 4. 3. 2013 v celém jeho rozsahu z důvodu, že napadené rozhodnutí Úřadu podle jeho názoru vychází z mylných předpokladů.

18. Poté, co zadavatel v úvodu svého rozkladu shrnul své základní argumenty, provedl analýzu některých bodů odůvodnění napadeného rozhodnutí, ve kterých došlo podle jeho názoru ze strany Úřadu k mylné interpretaci relevantních skutečností.

19. K bodům č. 32, 33, 34, 36 a 37 odůvodnění napadeného rozhodnutí, týkajícím se věcné a funkční souvislosti jednotlivých relevantních plnění zadavatel uvedl, že předmětem veřejných zakázek nebyl sběr dat o regionu, nýbrž jejich odborné zaměření a kvalifikovaná interpretace výsledků. Zadavatel proto oslovoval takové uchazeče, u nichž byl přesvědčen, že jsou schopni zakázku kvalifikovaně realizovat. Skutečnost, že nabídku podali i dodavatelé, kteří nebyli k jejímu podání vyzváni je podle zadavatele důkazem toho, že zadávací řízení probíhala otevřeně a že nedošlo k porušení principu volné soutěže.

20. Co se týče Úřadem dovozené funkční souvislosti mezi plněními veřejné zakázky, zadavatel připustil, že zadání veřejných zakázek plánoval již v žádosti o dotaci, odmítl ovšem závěr Úřadu, že by bez realizace projektu nebyly samostatné veřejné zakázky využitelné, když byly podle jeho slov jednotlivé výstupy nezávisle na sobě využity pro další práci věcně příslušnými odbory Krajského úřadu Středočeského kraje.

21. K bodu 41. odůvodnění napadeného rozhodnutí zadavatel uvedl, že pokud Úřad dovodil místní souvislost na základě spravovaného územního obvodu, je pak místní souvislost dána automaticky u všech jím vyhlášených veřejných zakázek.

22. Ke skutečnosti, že zadavatel omezil soutěžní prostředí, když veřejnou zakázku nezadal v jednom z druhů zadávacích řízení podle zákona a nesplnil zákonnou povinnost uveřejnit oznámení o zahájení zadávacího řízení ve Věstníku veřejných zakázek (bod 43. odůvodnění napadeného rozhodnutí) zadavatel uvedl, veřejné zakázky byly zveřejňovány prostřednictvím jeho standardních informačních nástrojů a v souladu s metodickým pokynem D9 na stránkách www.esfcr.cz. Vzhledem k vysoké návštěvnosti uvedeného portálu zadavatel vyslovil přesvědčení, že veřejné zakázky byly přístupné kterémukoli uchazeči a omezení okruhu uchazečů nebylo natolik významné, jak tvrdí Úřad.

23. K závěru zadavatel shrnul, že jeho cílem bylo dodržet zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace při snaze docílit co nejkvalitnějších výstupů.

Závěr rozkladu

24. Na základě v rozkladu uvedených skutečností navrhovatel navrhl, aby předseda Úřadu vydal rozhodnutí, kterým napadené rozhodnutí zruší.

IV. Řízení o rozkladu

25. Úřad neshledal důvody pro zrušení nebo změnu svého rozhodnutí v rámci autoremedury a v souladu s § 88 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) věc postoupil odvolacímu správnímu orgánu.

Stanovisko předsedy Úřadu

26. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, tu však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, popřípadě vyžadoval – li to veřejný zájem, přičemž jsem s přihlédnutím k závěru rozkladové komise dospěl k následujícímu závěru.

27. Úřad tím, že svým rozhodnutím č. j. ÚOHS-S737/2012/VZ-3984/2013/532/KŠe ze dne 4. 3. 2013, rozhodl tak, jak je uvedeno v napadeném rozhodnutí, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V následující části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech uvedeny důvody, proč jsem nepřistoupil ke zrušení nebo změně napadeného rozhodnutí.

V. K námitkám rozkladu

28. V prvé řadě konstatuji, že jsem se plně ztotožnil s napadeným rozhodnutím i jeho odůvodněním, které je plně srozumitelné a je z něj seznatelné, jakými skutečnostmi a úvahami se správní orgán při svém rozhodování řídil. Nutno podotknout, že podaný rozklad v převážné většině neobsahuje nové skutečnosti, které by nebyly zahrnuty již do úvah, kterými se zabýval Úřad při vydání napadeného rozhodnutí. Přesto jsem však v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí přistoupil k vyjádření se k relevantním argumentům zadavatele.

29. Jedním ze stěžejních argumentů zadavatele je jeho tvrzení, že předmětem jednotlivých veřejných zakázek nebyl sběr dat o daném regionu, nýbrž naopak cílem analýz bylo získat odborné informace z daného prostředí. Tento zadavatelův argument tedy směřuje ke skutečnosti, že k neoprávněnému rozdělení veřejné zakázky nedošlo. Zadavatelovy námitky tedy v tomto smyslu směřují proti závěru Úřadu, že zadavatel nedovoleným způsobem rozdělil předmět jedné veřejné zakázky na čtyři samostatné veřejné zakázky a vyhnul se tak jejich zadání v režimu zákona, když je zadal jako zakázky malého rozsahu. Zodpovězení stěžejní otázky posuzovaného případu, tedy zda se jednalo o jednu veřejnou zakázku či čtyři veřejné zakázky samostatné se Úřad dostatečným způsobem věnoval již v odůvodnění napadeného rozhodnutí, když za rozhodující v tomto smyslu správně označil věcnou, časovou, místní souvislost plnění případně skutečnost, zda plnění tvoří jeden funkční celek. Těmto kritériím pak podrobil předmět plnění jednotlivých veřejných zakázek a dospěl ke správnému závěru, že předmět plnění veřejných zakázek je ve vzájemné souvislosti jak věcné, místní, časové i funkční a jedná se tak o předmět plnění jedné veřejné zakázky nesprávně zadavatelem rozdělené. K tomuto tedy shrnuji, že souvislost mezi jednotlivými plněními byla v napadeném rozhodnutí Úřadem bezezbytku prokázána a řádně odůvodněna a byl vysloven správný závěr, že se v posuzovaném případě jednalo o jednu veřejnou zakázku, jejíž předmět zadavatel nedovoleně rozdělil na čtyři samostatné veřejné zakázky, přičemž tímto jeho postupem došlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod zákonné limity.

30. Zadavatelova výše uvedená argumentace ostatně ani nerozporuje stěžejní okolnost věcné souvislosti vyvozenou Úřadem, že plnění, jež bylo ve prospěch zadavatele ve všech případech uskutečňováno, představovalo zpracování sektorových analýz ať už v jakékoliv oblasti. Zadavatel naopak sám připouští, že součástí každé analýzy je sběr dostupných dat, terénní šetření, socioekonomická analýza a SWOT analýza, tedy činnosti svým charakterem totožné či alespoň obdobné. Co se týče zadavatelova tvrzení, že každá z analýz se týká naprosto odlišné odborné oblasti a nelze je proto spojovat, nelze tomuto argumentu přisvědčit právě z důvodu, že i za situace, kdy dochází ke zpracování analýz týkajících se odlišných oblastí, jedná se vždy o poskytování služby téhož druhu, předmět plnění je tedy obdobný. K tomuto je, nad rámec závěrů vyslovených NSS, o které se opřel Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí, vhodné připomenout i rozsudek NSS č. j. 7 Afs 24/2011 – 498 ze dne 19. 1. 2012, který uvádí výklad, že: „jde-li o plnění, jež má být ve prospěch zadavatele podle předmětu veřejné zakázky uskutečňováno, svým charakterem totožné či obdobné, pak jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, a tedy o plnění, které je jedinou veřejnou zakázkou“. Z uvedeného tedy zřetelně vyplývá, že pro naplnění parametrů jedné veřejné zakázky postačí obdobnost předmětu plnění, kdy nemusí jít o plnění bezezbytku totožné.

31. K uvedené problematice je potřeba dále upozornit na rozhodovací praxi Úřadu, který např. ve svém rozhodnutí č. j. ÚOHS-S310/2007/VZ-00803/2007/530/BM ze dne 14. 3. 2008 odmítl argumentaci zadavatele o odlišnosti jednotlivých plnění, když jako jednu nedovoleně rozdělenou veřejnou zakázku posoudil zadavatelem zadané zakázky „Vypracování analýzy jednotlivých procesů podpůrných činností“ a „Vypracování analýzy ekonomického řízení fakultní nemocnice“. Obdobně pak Úřad postupoval i v případě č. j. ÚOHS-S035/2008/VZ-03259/2008/540/Šm ze dne 26. 2. 2008, když v případě zadavatele, který zajistil v zahraničí devět tematických kurzů s rozličným zaměřením, konstatoval, že pro posouzení, zda se jednalo o jednu zakázku, či zakázek několik není rozhodné, zda se objednávky týkaly rozdílných kurzů v rozdílných státech, nebo jaký měly název, ale to, co bylo předmětem požadovaných služeb. Dále dodal, že je zřejmé, že šlo vždy o kurzy, jakožto vzdělávací služby realizované s časovou návazností, tudíž o jeden druh služby. Předmět plnění, který zadavatel pořizoval, byla služba ve formě zajištění vzdělávacích kurzů.

32. Pouze pro úplnost k uvedeným rozhodnutím Úřadu konstatuji, že i když k jejich vydání došlo za účinnosti předchozího zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, právní názory a závěry Úřadu v těchto rozhodnutích uvedené dopadají i na posuzovaný případ. Tento závěr vychází mimo jiné i z judikatury NSS, který ve svém rozsudku č. j. 62 Af 7/2010 – 150 ze dne 2. 3. 2010 předestřel, že pouze zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „první zákon“) obsahoval v ustanovení § 67 odst. 1 pravidlo totožnosti či obdobnosti plnění, přičemž pozdější právní normy tuto otázku již výslovně neřeší. K tomuto konstatoval, že: „nelze přitom z žádného ustanovení pozdějších právních úprav zadávání veřejných zakázek dovozovat, že by za veřejnou zakázku mělo být považováno co do charakteru jiné plnění, než které za ně bylo považováno prvním zákonem, tedy že by se mělo ohledně této otázky aplikovat jiné pravidlo, než které bylo podáváno z prvního zákona.“

33. Na základě výše uvedených skutečností a s ohledem na předchozí rozhodovací praxi Úřadu konstatuji, že co se týče věcné souvislosti jednotlivých plnění se lze ztotožnit se závěrem Úřadu o totožnosti předmětu plnění všech čtyř veřejných zakázek a o povinnosti zadavatele zadat je jako jednu veřejnou zakázku. Předmětem těchto plnění bylo ve všech čtyřech případech zpracování odborných analýz týkajících se stavu a možností rozvoje určitých oblastí činnosti zadavatele, které jsou si navzájem blízké. Lze v tomto tedy shrnout, že věcnou souvislost v předmětu plnění jednotlivých veřejných zakázek lze spatřovat zejména v charakteru činností, kterými mají být veřejné zakázky splněny.

34. V kontextu uvedeného nelze tedy podpořit ani argumentaci zadavatele, že ke splnění předmětu veřejných zakázek bylo zapotřebí kvalifikovaných odborníků s patřičnými zkušenostmi v daném oboru, který se u jednotlivých plnění lišil. Jak již uvedl orgán dohledu v odůvodnění napadeného rozhodnutí v takovémto případě místo nezákonného rozdělení veřejné zakázky a jejího zadání mimo režim zákona bylo namístě využít institutu zakotvenému v § 98 zákona, který umožňuje zadavatelům rozdělit veřejnou zakázku na části a zadat takto rozdělené části veřejné zakázky samostatně. V takovémto případě pak zadavatel v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení stanoví, zda je dodavatel oprávněn podat nabídku na všechny či i jen na některé části veřejné zakázky. Výsledkem takovéhoto postupu pak může být vznik více smluv s různými dodavateli. I zde je však potřeba mít na paměti, že veřejná zakázka, byť rozdělená na části, musí být z hlediska předpokládané hodnoty považována za celek a jednotlivé její části tedy musí být zadávány ve stejném režimu, jako by byla zadávána jako celek. Další možností pak pro zadavatele bylo zadat jednotlivé veřejné zakázky samostatně v jakémkoliv zadávacím řízení platném pro příslušný typ nerozdělené veřejné zakázky. Z uvedeného vyplývá, že i přes jisté rozdíly mezi oblastmi zpracovávaných analýz, které by si vyžádaly odborného posouzení, bylo možné vzhledem k obdobnosti předmětu plnění jednotlivých veřejných zakázek (zpracovávání analýz) dodržet požadavky zákona, které jsou při zadávání veřejných zakázek na zadavatele kladeny. Zadavatelova tvrzení o specifičnosti jednotlivých plnění, kterou se snaží obhájit své motivy pro rozdělení veřejné zakázky, se tak při nastínění zákonných možností k dosažení jím požadovaného výsledku jeví jako neopodstatněná a nemohou mu poskytnout účinnou obranu vůči závěrům Úřadu.

35. Pouze na okraj k zadavatelem namítané účelové interpretaci skutečnosti, že se u dvou veřejných zakázek shodovali zadavatelem oslovení dodavatelé, kteroužto použil Úřad jako součást argumentace svědčící pro vyslovení závěru o věcné souvislosti mezi jednotlivými plněními, uvádím, že tato skutečnost v žádném případě nebyla primárním ukazatelem při určování vzájemné souvislosti jednotlivých plnění a v tomto smyslu nebyla ani v napadeném rozhodnutí použita. Upozornění na tuto skutečnost v odůvodnění napadeného rozhodnutí představuje pouze podpůrný argument ve prospěch závěru, že charakter jednotlivých plnění nebyl natolik specifický, aby je zadavatel mohl zadat v samostatných zadávacích řízeních. Nejednalo se ovšem o skutečnost, která by měla primární vliv na rozhodnutí Úřadu o neoprávněnosti rozdělení předmětu veřejné zakázky. Je nicméně zjevné, že zadavatel opakovaně k podání nabídky vyzýval obdobný okruh dodavatelů, zpravidla poradenských společností, jejichž pole působnosti bylo jednak značně rozsáhlé a jednak se mnohdy překrývalo.

36. K námitce zadavatele týkající se Úřadem konstatované funkční souvislosti jednotlivých plnění, tedy že jednotlivé analýzy jsou využitelné i zcela samostatně a není pravdou, že by byly funkční pouze jako celek, podotýkám, že Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí nijak obecně nezpochybňoval otázku, zda lze zpracované analýzy následně využít samostatně, tedy bez funkční souvislosti s analýzami ostatními, zaměřil se pouze na danou problematiku ve vztahu k cílům projektu „STRATEGY4IMPROVEMENT: Strategickým plánováním ke zvýšení kvality řízení Krajského úřadu Středočeského kraje“ když konstatoval, že předmětné zakázky tvoří jeden funkční celek, neboť bez realizace projektu by se staly ve vztahu k cíli projektu nevyužitelné. Závěr úřadu se jeví zcela logický z důvodu, že primárním důvodem zadání veřejných zakázek bylo právě naplnění cíle projektu. Jednotlivé analýzy ve svém souhrnu tvořily podklad pro reálné zjištění stavu a možnosti rozvoje Středočeského kraje. Z uvedeného důvodu je závěr Úřadu v tomto ohledu správný a zadavatelova argumentace se zde zcela míjí s argumentací Úřadu.

37. Další zadavatelovu námitku, směřující proti závěru Úřadu o místní souvislosti předmětných plnění, kdy zadavatel uvedl, že místní souvislost je dána automaticky u všech veřejných zakázek vyhlašovaných Středočeským krajem na jím spravovaném území, je nutno taktéž v zásadě odmítnout. Jak již bylo uvedeno, Úřad při řešení stěžejní otázky šetřeného případu, tedy zda šlo o jednu veřejnou zakázku nezákonně rozdělenou či o samostatná plnění, přihlížel k několika navzájem provázaným faktorům, zejména pak k věcné, funkční, místní a časové souvislosti. Důvody, pro které jsem se ztotožnil se závěrem Úřadu ohledně věcné a funkční souvislosti jsem uvedl výše, časovou souvislost jsem taktéž v rámci posouzení souladu napadeného rozhodnutí se zákonem posoudil a shledal jsem, že vzhledem k tomu, že všechna relevantní zadávací řízení byla zahájena v jednom účetním období, časová souvislost byla beze zbytku naplněna. Souvislost místní, tedy skutečnost, že ke všem čtyřem plněním došlo v rámci území Středočeského kraje, nevyplývá však pouze z podstaty povahy institutu kraje a jeho pravomocí, jako vyššího územně samosprávného celku tak, jak se domnívá zadavatel a nelze mu tedy v tomto dát za pravdu. Naopak je třeba vzít v úvahu, že i v rámci územního obvodu jednoho kraje by bylo zajisté možno vysledovat veřejné zakázky, které spolu místně nesouvisí. V případě posuzovaných veřejných zakázek byly předmětem plnění analýzy v určitých oblastech života kraje jako celku, kdy relevantní činnosti byly prováděny v rámci celého jeho území, či se týkaly kraje jako celku. Místní souvislost s takovýmito plněními by byla jen těžko rozpoznatelná u veřejné zakázky, jejímž předmětem by bylo, byť taktéž na území kraje, plnění vztahující se pouze ke konkrétnímu místu či oblasti v kraji. Z uvedeného důvodu je zřejmé, že argument zadavatele není relevantní.

38. Pro úplnost dodávám, že sama o sobě by skutečnost místní souvislosti nemohla mít na posuzovanou otázku souvislosti jednotlivých plnění rozhodující vliv, plnila by naopak funkci do jisté míry podpůrnou. Kumulativně s naplněním ostatních uvedených kritérií však tvoří soubor podmínek, které jsou v souhrnu způsobilé nezpochybnitelně podpořit závěr Úřadu o tom, že veřejná zakázka tvořila jeden související celek, nezákonně zadavatelem rozdělený.

39. K nezákonnému rozdělení veřejné zakázky zadavatelem lze na závěr znovu připomenout ustanovení § 13 odst. 3 zákona, které zakazuje zadavateli rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod zákonné limity. Smyslem tohoto ustanovení je zabránit umělému snižování předpokládané hodnoty veřejné zakázky a zabránit tak zadavatelům vyhýbat se zákonným postupům pro zadávání veřejných zakázek záměrným dělením veřejné zakázky za účelem jejího postupného zadávání po částech méně formálními postupy či za účelem vyhnutí se postupu podle zákona úplně. Při rozhodování o určení předmětu veřejné zakázky, popř. jejího rozdělení na části při tom nelze přihlížet pouze k povaze činností, vztahujících se jen k jednotlivým plněním, nýbrž je nezbytné zohlednit vzájemnou souvislost věcnou, funkční, místní a časovou. V daném případě je přitom nutné konstatovat, že podmínky pro rozdělení předmětu veřejné zakázky nebyly dány. Přestože je možné částečně připustit argument zadavatele, že některé činnosti prováděné v rámci předmětných plnění byly v nuancích odlišné, nelze v kontextu ostatních okolností zadávání předmětných plnění učinit závěr, že tato skutečnost je určující pro oprávněnost rozdělení veřejné zakázky. V této souvislosti se zcela ztotožňuji se závěrem učiněným v napadeném rozhodnutí a konstatuji, že účel jednotlivých plnění sledoval jednotný cíl, tedy zjištění stavu a možností dalšího rozvoje Středočeského kraje, přičemž soubor plnění tvořil jeden funkční celek, bez jehož celkové realizace by byly jednotlivé dílčí výstupy ve vztahu k cílovému projektu přinejmenším neúplné. Ve vztahu k věcné souvislosti lze pak konstatovat, že činnosti prováděné v rámci jednotlivých plnění byly obdobného charakteru a nevykazovaly natolik specifické znaky, které by opravňovaly zadavatele k zadávání jejich předmět v samostatných zadávacích řízeních. Vzhledem ke skutečnosti, že předmět jednotlivých plnění vykazoval rovně znaky časové a místní souvislosti, byly tak naplněny všechny podmínky určující vzájemnou souvislost těchto plnění. Zadavatel proto nebyl oprávněn vyhlásit na předmětná plnění čtyři samostatná zadávací řízení, když se tímto svým postupem dopustil porušení § 13 odst. 3 zákona.

40. Co se týče další rozkladové námitky uvedené zadavatelem, tedy že zakázky byly vyhlašovány v otevřeném řízení a byly tak přístupné jakémukoliv uchazeči, který by splňoval nastavené předpoklady, uvádím následující. Otevřené zadávací řízení ve smyslu ustanovení § 21 odst. 1 písm. a) a § 27 zákona je zadávací řízení svou povahou otevřené neomezenému počtu dodavatelů, kteří mohou podat svou nabídku na základě zadavatelem stanovených podmínek. Oznámení otevřeného zadávacího řízení je chápáno zároveň jako výzva k podání nabídek a zadavatel je povinen je uveřejnit. Způsob takovéhoto uveřejnění si ovšem zadavatel nemůže zvolit libovolně sám, nýbrž pro zadavatele tento postup vyplývá z ustanovení § 26 odst. 4 zákona. Zadavateli podlimitní veřejné zakázky (jejíž parametry podle zákonných limitů nerozdělená veřejná zakázka naplňuje) ukládá zákon v ustanovení § 146 odst. 1 písm. a) povinnost uveřejnit oznámení o zahájení zadávacího řízení v informačním systému o veřejných zakázkách, který je informačním systémem veřejné správy podle zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, ve znění pozdějších předpisů. Součástí tohoto systému je i Věstník veřejných zakázek, ve kterém se uveřejňují informace o veřejných zakázkách.

41. Ve vztahu k uvedeným skutečnostem je třeba zhodnotit, že způsob uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení na stránkách Evropského sociálního fondu ČR (www.esfcr.cz), který zadavatel použil pro zadání veřejných zakázek malého rozsahu (respektive pouze pro zadání veřejné zakázky č. 4), nelze stavět na roveň zadávání veřejných zakázek prostřednictvím informačního systému o veřejných zakázkách, kdy takovouto povinnost zveřejňovat v tomto systému stanoví zadavateli zákon. Zadavatel na základě neoprávněného rozdělení předmětu veřejné zakázky zveřejnil zadávací řízení v systému nabízejícím zakázky malého rozsahu, avšak tento systém není oficiálním zdrojem informací, na rozdíl od informačního systému o veřejných zakázkách, který oficiálním zdrojem informací je a slouží všem dodavatelům pro získání základních informací o veřejných zakázkách. Jelikož šetřená veřejná zakázka nebyla zadána prostřednictvím informačního systému o veřejných zakázkách, přestože její předpokládaná hodnota činila 2 880 000,- Kč bez DPH, pohybovala se tedy ve výši podlimitní veřejné zakázky na služby, zadávací řízení nemohla splňovat parametry zadávacího řízení otevřeného, jak tvrdí zadavatel. Úřad pak v důsledku toho správně posoudil, že mohlo dojít k omezení okruhu dodavatelů, kteří by se zadávacího řízení zúčastnili, pokud by se o jeho konání z oficiálních zdrojů dozvěděli.

42. Tím, že tedy zadavatel omezil okruh potenciálních dodavatelů, mohlo dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky pro realizaci předmětné veřejné zakázky. Argumentaci zadavatele, že stránky Evropského sociálního fondu ČR jsou mezi dodavateli velmi dobře známy a omezení okruhu uchazečů tedy nebylo nijak významné nelze přijmout stejně jako jeho tvrzení, že veřejné zakázky byly přístupné kterémukoliv uchazeči. Jak již bylo uvedeno výše, již samotná skutečnost, že zadavatel nepostupoval při zadávání veřejné zakázky, v části uveřejňování oznámení o zahájení zadávacího řízení v souladu se zákonem, představuje důvod k vyslovení závěru, že tato skutečnost měla na možný okruh potenciálních uchazečů vliv a mohla tedy ovlivnit i výběr nejvhodnější nabídky. V souvislosti s tímto závěrem pak poukazuji na své předchozí rozhodnutí č. j. ÚOHS-R180/2008/VZ-1837/2009/310/ASc ze dne 12. 2. 2009, ve kterém jsem se k dané problematice vyjádřil následovně: „Skutková podstata správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona je navíc naplněna, i pokud jednání zadavatele má pouze potenciál podstatně ovlivnit výběr nabídky, tedy je pouze schopno tohoto ovlivnění, aniž by k němu nutně došlo. Z dikce zákona jasně plyne, že slovo „podstatně“ se vztahuje jak na skutečné ovlivnění (ovlivnil) tak i na potenciální možnost ovlivnění (mohl ovlivnit) výběru nabídky. …k uložení pokuty Úřadem postačí pouze potenciální možnost ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Úřad tedy není nucen zkoumat, zda k ovlivnění skutečně došlo či nedošlo, neboť z hlediska ustanovení § 120 zákona stačí pouhá možnost tohoto ovlivnění.“ Na základě výše uvedeného tedy konstatuji, že podmínka možného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky byla splněna a Úřad v této souvislosti postupoval správně a v souladu se zákonem, žádnými prostředky totiž nelze prokázat, že veřejná zakázka byla skutečně přístupná kterémukoliv dodavateli, jak tvrdí zadavatel. Výše uvedené závěry pak nemůže ovlivnit ani fakt, že svou nabídku podali i jiní uchazeči, kteří nebyli k jejímu podání zadavatelem vyzváni.

43. Ani skutečnost, že zadavatel při zadávání veřejných zakázek postupoval v souladu s metodickými pokyny D9 Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost nezbavuje zadavatele odpovědnosti za jím spáchaný správní delikt. Zadavatel je především povinen postupovat v souladu se zákonem. Metodický pokyn, který je svou povahou interním předpisem, zavazuje zadavatele ve vztahu k jemu nadřízeným orgánům, nemůže však stanovit pravidla odchylně od obecně závazného právního předpisu. Takováto námitka zadavatele se tedy jeví jako bezpředmětná.

44. Bez většího významu je pak i tvrzení zadavatele, že jeho postupem došlo k celkové úspoře ve výši 917 000,- Kč, přičemž není možné prokázat, že pokud by veřejné zakázky byly sloučeny do jedné, byla by výsledná úspora výhodnější. Ohledně takovéhoto argumentu lze konstatovat, že je pravdou, že jedině na základě zákonné, transparentní soutěže lze skutečně prokázat, že na trhu neexistoval jiný potenciální uchazeč, který by byl schopen nabídnout zadavateli cenu nižší, než za kterou byly jednotlivé veřejné zakázky zadány. Právě tím tedy, že zadavatel takovouto soutěž vyloučil a zabránil tak účasti na zadávacím řízení volnému okruhu potenciálních uchazečů, dopustil se tak porušení základních zásad zadávacího řízení a nelze tedy vyvodit jiné závěry, než které učinil Úřad v napadeném rozhodnutí. Zadavatelovy tvrzené snahy po dodržení zásad transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace v kontextu výše uvedených odstavců nemohou obstát, když právě zásady, na které v rozkladu apeluje, byly jeho nezákonným postupem porušeny.

45. Co se týče zadavatelovy rozkladové námitky týkající se výše uložené sankce vzhledem k jím posuzovaném marginálním významu omezení okruhu dodavatelů, odkazuji na předchozí odstavce odůvodnění tohoto rozhodnutí. Zároveň uvádím, že jsem se i v této otázce zcela ztotožnil s rozhodnutím orgánu dohledu i jeho odůvodněním. Úřad při rozhodování o konkrétní výši pokuty zohlednil veškeré relevantní skutečnosti, když vzal v úvahu zejména závažnost spáchaného správního deliktu, způsob jeho spáchání, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Dále Úřad postupoval zcela správně, když při stanovení výše pokuty zohlednil ekonomickou situaci zadavatele s poukazem na judikaturu Ústavního soudu, dle níž nelze připustit uložení takové pokuty (byť i v minimální výši), která by pro delikventa měla likvidační účinek, případně by vedla ke ztrátě jakéhokoli smyslu jeho podnikatelské činnosti po značné časové období. Za skutečnost rozhodující pro stanovení konkrétní výše pokuty pak Úřad správně zvážil fakt, že zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval zcela mimo režim zákona, což je obecně považováno jako jedno z nejzávažnějších porušení zákona. Z tohoto důvodu rozhodl správně, když uložil pokutu v horní polovině zákonné sazby.

46. Z výše uvedených skutečností je zjevné, že nelze přisvědčit zadavatelovým rozkladovým argumentům a námitkám, nýbrž je třeba se ztotožnit se závěry Úřadu vyslovenými v napadeném rozhodnutí, že zadavatel v rozporu se zákonem rozdělil předmět veřejné zakázky tak, že tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční hodnoty stanovené v § 12 zákona a neprovedl zadávací řízení podle zákona, přičemž tento jeho postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.

VI. Závěr

47. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, když posoudil případ ve všech jeho vzájemných souvislostech, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.

48. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku uvedeno.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 4 téhož zákona dále odvolat.

otisk úředního razítka

Ing. Petr Rafaj

Předseda

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží:

1. Středočeský kraj, Zborovská 81/11, 150 21 Praha 5

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ust. § 26 zákona v návaznosti na ust. § 158 odst. 1 a 2 zákona.