číslo jednací: S858/2014/VZ-26132/2014/523/ASo

• Instance: I.
• Věc: Průzkum hodnocení kvality studia studenty veřejných vysokých škol“ a Průzkum problematiky fakult vzdělávajících učitele“
• Účastníci:
  1. Česká republika – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: § 120 odst. 1 písm. a) zákona
• Rok: 2014
• Datum nabytí právní moci: 30. 12. 2014

Č. j.: ÚOHS-S858/2014/VZ-26132/2014/523/ASo

9. prosince 2014

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jako orgán příslušný podle ust. § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném z moci úřední dne 20. 10. 2014, jehož účastníkem je

• zadavatel – Česká republika – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, IČO 00022985, se sídlem Karmelitská 529/5, 118 12 Praha,

ve věci možného spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při zadávání

o veřejné zakázky „Průzkum hodnocení kvality studia studenty veřejných vysokých škol“, která byla zadávána jako veřejná zakázka malého rozsahu a na kterou byla na základě výzvy ze dne 28. 6. 2011 uzavřena dne 19. 9. 2011 s Akademickým centrem studentských aktivit, IČO 26566958, se sídlem Jungmannova 866, 664 34 Kuřim, Smlouva o provedení průzkumu, a

o veřejné zakázky „Průzkum problematiky fakult vzdělávajících učitele“, která byla zadávána jako veřejná zakázka malého rozsahu a na kterou byla na základě výzvy ze dne 22. 8. 2011 uzavřena dne 25. 11. 2011 s Akademickým centrem studentských aktivit, IČO 26566958, se sídlem Jungmannova 866, 664 34 Kuřim, Smlouva o provedení průzkumu,

rozhodl takto:

I.

Zadavatel – Česká republika – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, IČO 00022985, se sídlem Karmelitská 529/5, 118 12 Praha – se dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, tím, že nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 citovaného zákona, když rozdělil předmět veřejné zakázky, kterým byla služba provedení a vypracování průzkumu v oboru školství a vzdělávání, na dvě veřejné zakázky, a to

• na veřejnou zakázku „Průzkum hodnocení kvality studia studenty veřejných vysokých škol“, která byla zadávána jako veřejná zakázka malého rozsahu, přičemž dle výzvy k podání nabídek byla veřejná zakázka vyhlášena dne 28. 6. 2011, a
• na veřejnou zakázku „Průzkum problematiky fakult vzdělávajících učitele“, která byla zadávána jako veřejná zakázka malého rozsahu, přičemž dle výzvy k podání nabídek byla veřejná zakázka vyhlášena dne 22. 8. 2011,

čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 citovaného zákona, v důsledku čehož veřejnou zakázku v rozporu s § 21 citovaného zákona nezadal v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení, přičemž tento postup mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel

• dne 19. 9. 2011 uzavřel s vybraným uchazečem – Akademické centrum studentských aktivit, IČO 26566958, se sídlem Jungmannova 866, 664 34 Kuřim – Smlouvu o provedení průzkumu, a
• dne 25. 11. 2011 uzavřel s vybraným uchazečem – Akademické centrum studentských aktivit, IČO 26566958, se sídlem Jungmannova 866, 664 34 Kuřim – Smlouvu o provedení průzkumu.

II.

Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se zadavateli – Česká republika – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, IČO 00022985, se sídlem Karmelitská 529/5, 118 12 Praha – podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, ukládá

pokuta ve výši 35.000,- Kč (třicet pět tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

I. POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) obdržel podnět k přezkoumání postupu zadavatele – Česká republika – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, IČO 00022985, se sídlem Karmelitská 529/5, 118 12 Praha (dále jen „zadavatel“) – při zadávání veřejných zakázek

o „Průzkum hodnocení kvality studia studenty veřejných vysokých škol“, která byla zadávána jako veřejná zakázka malého rozsahu a na kterou byla na základě výzvy ze dne 28. 6. 2011 uzavřena dne 19. 9. 2011 s Akademickým centrem studentských aktivit, IČO 26566958, se sídlem Jungmannova 866, 664 34 Kuřim (dále jen „vybraný uchazeč“), Smlouva o provedení průzkumu (dále jen „veřejná zakázka 1“), a

o „Průzkum problematiky fakult vzdělávajících učitele“, která byla zadávána jako veřejná zakázka malého rozsahu a na kterou byla na základě výzvy ze dne 22. 8. 2011 uzavřena dne 25. 11. 2011 s vybraným uchazečem Smlouva o provedení průzkumu (dále jen „veřejná zakázka 2“),

(dále společně také jako „veřejné zakázky“).

2. Na základě uvedeného podnětu si Úřad vyžádal od zadavatele příslušnou dokumentaci o veřejných zakázkách a stanovisko ke skutečnostem uvedeným v podnětu. Z předložených materiálů získal Úřad pochybnosti, zda zadavatel nepostupoval v rozporu s § 13 odst. 3 zákona tím, že rozdělil předmět veřejné zakázky, kterým byla služba provedení a vypracování průzkumu v oboru školství a vzdělávání, tak, že tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 zákona, v důsledku čehož veřejnou zakázku nezadal v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 zákona, a zda se tak nedopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

II. PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

3. Účastníkem správního řízení podle § 116 zákona je zadavatel.

4. Zahájení správního řízení oznámil Úřad zadavateli dopisem č. j. ÚOHS-S858/2014/VZ-22141/2014/523/ASo ze dne 20. 10. 2014. Oznámení o zahájení správního řízení bylo zadavateli doručeno téhož dne, čímž bylo podle § 113 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zahájeno správní řízení z moci úřední.

5. Úřad dále zadavateli usnesením č. j. ÚOHS-S858/2014/VZ-22151/2014/523/ASo ze dne 20. 10. 2014 stanovil lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy či činit jiné návrhy a vyjádřit své stanovisko v řízení.

6. Zadavatel zaslal Úřadu své vyjádření ze dne 29. 10. 2014, v němž odkázal na obsah svého vyjádření podaného v rámci šetření podnětu ze dne 8. 8. 2014.

7. Úřad zadavateli usnesením č. j. ÚOHS-S858/2014/VZ-24000/2014/523/ASo ze dne 11. 11. 2014 stanovil lhůtu, v níž se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Zadavatel se ve správním řízení dále nevyjádřil.

Vyjádření zadavatele ze dne 29. 10. 2014

8. Zadavatel ve svém vyjádření odkazuje na své předchozí vyjádření ze dne 8. 8. 2014, které Úřad obdržel v rámci šetření podnětu dne 11. 8. 2014, v němž zadavatel uvedl, že veřejná zakázka 2 se zaměřuje na oblast vzdělávání pedagogů a obsahově jde o náročné téma, týkající se reformy vysokého školství a konkrétně změny v přípravě učitelů základních, středních, vysokých a dalších škol, které není souměřitelné s předmětem veřejné zakázky 1. Dále zadavatel uvedl, že v případě veřejné zakázky 2 „…jde na straně dodavatele o navržení a provedení náročných kvalitativních a kvantitativních analýz, které zahrnují široké spektrum a počet respondentů a významný počet okruhů a témat pro dotazníkové šetření (samotný dotazník je tvořen dodavatelem)“. Dále zadavatel uvedl, že cílem veřejné zakázky 1 „není získání hodnotících údajů (dat), ale pouze vyzkoušení vhodnosti v projektu navržených dotazníků, rozdílných pro různé stupně a typy studia… … Od dodavatele se požadovalo pouze projednání šetření s vedením škol/fakult a se studenty, distribuce dotazníků vzorku studentů všech veřejných vysokých škol v ČR, konzultace pro studenty k vyplňování dotazníků, jejich následný sběr, roztřídění a předání zadavateli k vyhodnocení a učinění závěrů“. Zadavatel tedy konstatuje, že v případě veřejné zakázky 1 se jedná o „technické zajištění realizace dotazníkového šetření“. Zadavatel v závěru konstatuje, že „předměty plnění obou veřejných zakázek nemají věcnou souvislost, v rámci činnosti MŠMT jsou funkčně nezávislé a z hlediska samostatnosti představují specifické celky z hlediska obsahu plnění i z hlediska nároků na dodavatele“.

9. Dále zadavatel uvádí, že přestože byly obě veřejné zakázky zadávány v rámci téhož projektu „Zajišťování a hodnocení kvality v systému terciálního vzdělávání“, nemají – dle názoru zadavatele – jejich předměty plnění věcnou souvislost, jsou funkčně nezávislé a tvoří samostatné celky z hlediska svého obsahu i nároků na dodavatele.

10. Zadavatel je přesvědčen, že předměty obou zakázek řádně vymezil s ohledem na možný okruh uchazečů s tím, že vítězné nabídky byly vybrány v rámci řádně proběhnuvší soutěže, jejímž výsledkem bylo získání nejvhodnější možné nabídky.

11. V závěru vyjádření zadavatel uvádí, že postupoval „v souladu se základními zásadami pro zadávání veřejných zakázek, tedy principem transparentnosti, rovnosti a zákazu diskriminace a současně také v souladu se Směrnicí MŠMT č. j. 2371/2009-14, která upravuje postup pro zadávání zakázek malého rozsahu analogicky dle zásad vztahujících se ke zjednodušenému podlimitnímu řízení“. Zadavatel je přesvědčen, že se nedopustil jednání, které by bylo v rozporu se zákonem.

III. ZÁVĚRY ÚŘADU

12. Úřad přezkoumal na základě § 112 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech, přičemž po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace o veřejné zakázce a na základě vlastního zjištění konstatuje, že zadavatel při uzavírání smluv na výše specifikované veřejné zakázky nepostupoval v souladu se zákonem, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.

Relevantní ustanovení zákona

13. Podle § 7 odst. 1 zákona je veřejnou zakázkou zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací. Veřejná zakázka, kterou je zadavatel povinen zadat podle tohoto zákona, musí být realizována na základě písemné smlouvy.

14. Podle § 12 odst. 1 zákona se nadlimitní veřejnou zakázkou rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota podle § 13 zákona bez daně z přidané hodnoty dosáhne nejméně finančního limitu stanoveného prováděcím právním předpisem pro jednotlivé kategorie zadavatelů a druhy veřejných zakázek, případně kategorie dodávek nebo služeb.

15. Podle § 12 odst. 2 zákona se podlimitní veřejnou zakázkou rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota činí v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby nejméně 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce nejméně 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty a nedosáhne finančního limitu podle § 12 odst. 1 zákona.

16. Podle § 12 odst. 3 zákona se veřejnou zakázkou malého rozsahu rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosáhne v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty.

17. Podle § 13 odst. 1 zákona se předpokládanou hodnotou veřejné zakázky pro účely tohoto zákona rozumí zadavatelem předpokládaná výše peněžitého závazku vyplývající z plnění veřejné zakázky, který je zadavatel povinen stanovit pro účely postupu v zadávacím řízení před jeho zahájením. Při stanovení předpokládané hodnoty je vždy rozhodná cena bez daně z přidané hodnoty.

18. Podle § 13 odst. 3 zákona nesmí zadavatel rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v tomto zákoně.

19. Podle § 21 zákona upravuje tento zákon tyto druhy zadávacích řízení:

a) otevřené řízení (§ 27),

b) užší řízení (§ 28),

c) jednací řízení s uveřejněním (§ 29),

d) jednací řízení bez uveřejnění (§ 34),

e) soutěžní dialog (§ 35),

f) zjednodušené podlimitní řízení (§ 38).

Zjištění z dokumentace o veřejné zakázce 1 a veřejné zakázce 2

20. Ve výzvě k podání nabídek v rámci veřejné zakázky 1 ze dne 28. 6. 2011  zadavatel uvedl, že „předmětem veřejné zakázky je služba provedení a vypracování průzkumu názoru studentů veřejných vysokých škol na kvalitu zajištění studia studijních programů (po stránce personální a materiálně-technické) a na rozsah a kvalitu služeb knihoven, studoven, poraden na základě dotazníků dodaných zadavatelem.“ Dle bodu 2 zadávací dokumentace veřejné zakázky 1 byla předpokládaná hodnota této veřejné zakázky zadavatelem stanovena částkou 1 500 000,‑ Kč bez DPH. Lhůta pro podání nabídek končila dne 12. 7. 2011. Zadavatel do stanovené doby obdržel celkem 9 nabídek. Ze zápisu o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 26. 7. 2011 vyplývá, že jako nejvýhodnější byla vyhodnocena nabídka Akademického centra studentských aktivit, IČO 26566958, se sídlem Jungmannova 866, 664 34 Kuřim.

21. Ve výzvě k podání nabídek v rámci veřejné zakázky 2 ze dne 22. 8. 2011  zadavatel uvedl, že „předmětem veřejné zakázky je služba provedení a vypracování průzkumu problematiky fakult vzdělávajících učitele se zaměřením na zjištění stávající struktury učitelského sboru základního a středního školství a zjištění názorů na pojetí přípravy učitelů a na zvolené modely strukturace studia.“ Dle bodu 2 zadávací dokumentace veřejné zakázky 2 byla předpokládaná hodnota veřejné zakázky 2 zadavatelem stanovena částkou 1 600 000,‑ Kč bez DPH. Lhůta pro podání nabídek končila dne 9. 9. 2011. Zadavatel do stanovené doby obdržel celkem 5 nabídek. Ze zápisu o posouzení a hodnocení nabídek, kterou zadavatele převzal od hodnotící komise dne 27. 9. 2011, vyplývá, že jako nejvýhodnější byla vyhodnocena nabídka Akademického centra studentských aktivit, IČO 26566958, se sídlem Jungmannova 866, 664 34 Kuřim.

22. Jak plyne z obou výzev k podání nabídek na veřejné zakázky 1 a 2, obě veřejné zakázky byly zadavatelem zadány v tomtéž projektu „IPn Zajišťování a hodnocení kvality v systému terciálního vzdělání“, reg. č. CZ.1.07/4.1.00/22.0001.

23. Z předložené dokumentace o veřejné zakázce 1 vyplývá, že dne 19. 9. 2011 uzavřel zadavatel s vybraným uchazečem Smlouvu o provedení průzkumu, přičemž cena za provedení a zpracování předmětu plnění byla v čl. 4 uvedené smlouvy vyčíslena částkou 1 119 000,‑ Kč bez DPH (1 342 800,- Kč vč. DPH).

24. Z předložené dokumentace o veřejné zakázce 2 vyplývá, že dne 25. 11. 2011 uzavřel zadavatel s vybraným uchazečem Smlouvu o provedení průzkumu, přičemž cena za provedení a zpracování předmětu plnění byla v čl. 5 uvedené smlouvy vyčíslena částkou 610 000,- Kč bez DPH (732 000,- Kč vč. DPH).

25. K prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů zadavatel v bodě 5.5. zadávací dokumentace veřejné zakázky 1 mimo jiné požaduje předložení „seznamu 3 významných služeb (projektů) odpovídajících předmětu veřejné zakázky (např. průzkum s obdobným zaměřením jako je předmět zakázky uvedený v bodě 3. této zadávací dokumentace) realizovaných Dodavatelem v posledních 3 letech s uvedením jejich rozsahu a doby poskytnutí. Minimální hodnota každé takové služby musí být 300 000,- Kč bez DPH…“ Zadavatel dále požaduje, aby uchazeč doložil „seznam členů realizačního týmu, jehož součástí bude alespoň 1 sociolog a expert na vyhodnocování dat, kteří se budou podílet na plnění veřejné zakázky…“ s tím, že sociolog a expert pro vyhodnocování dat musejí disponovat minimálně tříletou praxí v daném oboru.

26. K prokázání splnění technických kvalifikačních předpokladů v rámci veřejné zakázky 2 zadavatel stanovil v bodě 5.5. zadávací dokumentace této veřejné zakázky naprosto stejné požadavky jako pro veřejnou zakázku 1 (viz bod 25. odůvodnění tohoto rozhodnutí).

K dělení veřejné zakázky

27. Úřad v obecné rovině konstatuje, že jednou z prvotních fází zadávání veřejné zakázky, která předchází samotnému zadávacímu řízení a kterou je zadavatel povinen provést, je stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Teprve na základě stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky je zadavatel schopen zvolit správný postup pro zadání takové veřejné zakázky. Přestože se jedná o stanovení hodnoty „předpokládané“, tedy pravděpodobné, nesmí ze strany zadavatele docházet k situacím, kdy by nesprávné stanovení výše předpokládané hodnoty vedlo k neoprávněnému užití některé z výjimek či mírnějších režimů pro zadávání veřejných zakázek. Dělení předmětu veřejných zakázek jako takové je přípustné, přičemž institut rozdělení veřejné zakázky na jednotlivé části upravuje ustanovení § 98 zákona, který umožňuje v situacích, kdy to je z hlediska charakteru předmětu plnění vhodné, definovat rozdílné zadávací podmínky pro jednotlivé části zakázky včetně samotného vymezení jednotlivých předmětů plnění. Nepřípustným se však stává ve chvíli, kdy jeho prostřednictvím dojde k rozdělení předmětu veřejné zakázky, v jehož důsledku nastane snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v zákoně a následné zařazení do jiné kategorie veřejných zakázek. Protiprávnost takového postupu lze pak spatřovat v tom, že takovýmto umělým dělením veřejných zakázek se zadavatel může dostat do situace, kdy může při zadávání (právě díky snížené předpokládané hodnotě dosažené dělením zakázky) užívat méně přísných pravidel, tj. není povinen postupovat podle některých ustanovení zákona či není povinen podle zákona postupovat vůbec. Při posouzení, zda šlo o nepřípustné dělení předmětu veřejných zakázek, se přihlíží k věcným, časovým a geografickým souvislostem a též ke skutečnosti, že předmět plnění veřejné zakázky je tvořen jedním souvislým funkčním celkem.

28. K otázce vymezení předmětu plnění veřejné zakázky z hlediska toho, zda se jedná o veřejnou zakázku jedinou, nebo naopak, kdy lze poptávat plnění ve více veřejných zakázkách, se vyslovil např. Krajský soud v Brně ve svém rozsudku ze dne 7. 3. 2013, č. j. 62 Af 68/2011‑50, kde uvedl, že „[p]ři tomto určování je zapotřebí vycházet z obecného pravidla, racionálně a logicky zdůvodnitelného, podle něhož jde-li o plnění, jež má být ve prospěch zadavatele podle předmětu veřejné zakázky uskutečňováno, svým charakterem totožné či obdobné, pak jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, a tedy jde o plnění, které je jedinou veřejnou zakázkou.“ (Obdobně bylo judikováno mj. také v rozsudcích Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 44/2009 či sp. zn. 62 Af 44/2010). Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 15. 12. 2010, č. j. 2 Afs 55/2010-173 (obdobně také v dřívějším rozsudku ze dne 26. 7. 2007, č. j. 2 Afs 198/2006-69), kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2010, č. j. 62 Ca 72/2008-114, uvedl, že „zadáním jedné veřejné zakázky, spočívající v plnění stejného nebo srovnatelného druhu, je nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce souvisejících zejména z hledisek místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických“. V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud s odkazem na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 3. 2010, č. j. 62 Ca 72/2008-114, dále zobecnil, že „pro určení, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou nebo několika jednotlivými veřejnými zakázkami, je totiž dle krajského soudu rozhodující věcný charakter takového plnění; poptává-li zadavatel plnění svým charakterem totožné či obdobné (plnění stejného nebo srovnatelného druhu uskutečňované pro téhož zadavatele v témže časovém období a za týchž podmínek co do charakteru plnění), pak takové plnění musí zadávat jako jedinou veřejnou zakázku podle zákona o veřejných zakázkách. Není však v případě zadávání takové jediné veřejné zakázky vyloučeno připustit podávání nabídek jen na její jednotlivé části.“

29. Úřad konstatuje, že se v případě zadávání předmětných veřejných zakázek nejprve zabýval skutečností, zda v šetřeném případě byla naplněna hlediska, která byla Nejvyšším správním soudem judikována, tj. s ohledem na předmět veřejných zakázek hledisko věcné, funkční, místní a časové, a v té souvislosti, zda se jedná toliko o jedinou veřejnou zakázku či nikoli.

30. Úřad tedy předně posuzoval otázku věcné souvislosti. Z hlediska předmětů plnění veřejných zakázek, které jsou blíže specifikovány v bodě 20. a 21. odůvodnění tohoto rozhodnutí, je zřejmé, že předmětem plnění obou veřejných zakázek byly služby provedení a vypracování průzkumů, přičemž v případě veřejné zakázky 2 tvořili (dle bodu 3.1.5. příslušné zadávací dokumentace) okruh respondentů mimo jiné uchazeči o studium, studenti, absolventi, zaměstnavatelé, management univerzit, management fakult vzdělávajících učitele, akreditační komise, krajské úřady, školní inspekce a další, a v případě veřejné zakázky 1 byl okruh respondentů zúžen pouze na studenty veřejných vysokých škol. V obecné rovině lze konstatovat, že v obou případech je předmětem plnění systematická činnost, při níž jsou z určitého specifického hlediska zjišťovány vlastnosti nebo jiné parametry objektů nebo jevů nacházejících se na určitém území a v určitém prostoru s tím, že jednotícím prvkem je sběr dat v oboru školství a vzdělávání pro účely projektu „Zajišťování a hodnocení kvality v systému terciálního vzdělání“. Dle informací z internetových stránek zadavatele určených pro prezentaci národních individuálních projektů pro oblast terciárního vzdělávání, výzkumu, vývoje a inovace dostupných z http://kvalita.reformy-msmt.cz/detaily-projektu (citováno dne 27. 11. 2014) je jedním z cílů tohoto projektu „…vypracovat metodiku pro vnitřní i vnější hodnocení kvality vzdělávacího procesu ve všech typech ITV a VOŠ. Projekt se zaměří na monitorování vstupů, průběhu a výstupů vzdělávacího procesu… Hlavním cílem projektu je doporučit v podobě vhodné k implementaci a k dlouhodobému provozování na institucionální a národní úrovni komplexní systém vnitřního a vnějšího zajišťování a hodnocení kvality v ITV a VOŠ… V systému hodnocení zohlední kvalitativně-kvantitativní a procesní pojetí, s důrazem na výstupy a zpětné vazby, indikátory a metriky. Cílem projektu je vypracovat systém pro motivaci ke komplexnímu zajišťování kvality v ITV tak, aby výsledky hodnocení byly využitelné orgány státní správy, nezávislými agenturami, samotnými ITV i odběrateli jejich služeb a výsledků činností. Projekt bude dále sledovat zvýšení transparentnosti - tj. poskytnout státu, uchazečům o studium, studentům, zaměstnavatelům, partnerům z akademického i komerčního sektoru, potenciálním sponzorům a jiným zájemcům informace o různých aspektech kvality školy, které dnes nejsou široce dostupné a navzájem srovnatelné.“

31. Pro posouzení věcné souvislosti předmětných veřejných zakázek je rovněž významná skutečnost, že zadavatel odesílal výzvy k podání nabídek k šetřeným veřejným zakázkám obdobnému okruhu dodavatelů. Konkrétně se jednalo o společnost Empirica s.r.o., IČO 26406047, se sídlem Ke Zdibům 116/24, 182 00 Praha a SC&C spol. s.r.o., IČO 45280541, se sídlem Americká 21, 120 00 Praha, přičemž nabídku podali v obou šetřených veřejných zakázkách Factum Invenio, s.r.o., IČO 47121793, se sídlem Bucharova 1281/2, 158 00 Praha a vybraný uchazeč. V případě obou veřejných zakázek byla jako nejvýhodnější vyhodnocena nabídka vybraného uchazeče.

32. Úřad konstatuje, že v daném případě je možné podpůrně dovozovat věcnou souvislost, resp. souvislost funkčního plnění předmětných veřejných zakázek, i ze skutečnosti, že předmětné veřejné zakázky byly realizovány v rámci jednoho projektu, neboť bez realizace šetřených veřejných zakázek by nebylo možné naplnit cíle projektu. Na podporu právě uvedeného závěru Úřad odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 3. 2012, č. j. 62 Af 58/2010 - 159, z něhož vyplývá, že skutečnost, že předmětné zakázky byly realizovány v rámci téhož projektu, sama o sobě věcnou souvislost nezakládá, ve spojení s dalšími okolnostmi však závěr o věcné souvislosti předmětných veřejných zakázek podporuje. Stejné stanovisko vyjádřil Krajský soud v Brně rovněž ve svém rozsudku ze dne 7. 3. 2013, č. j. 62 Af 68/2011 - 50. Úřad tedy s ohledem na výše uvedené skutečnosti konstatuje, že mezi předměty plnění obou uvedených smluv existuje věcná souvislost.

33. Časovou souvislost lze spatřovat v té skutečnosti, že obě veřejné zakázky od sebe dělí necelé 2 měsíce a byly zadány v témže účetním období. Veřejná zakázka 1 byla dle výzvy k podání nabídek vyhlášena dne 28. 6. 2011 a veřejná zakázka 2 následně dne 22. 8. 2011. Časová souvislost je dána rovněž skutečností, že doba plnění veřejných zakázek se zčásti překrývá. Z bodu 3. smlouvy o provedení průzkumu na veřejnou zakázku 1 vyplývá, že termín vypracování a předání závěrečné zprávy průzkumu byl do čtyř měsíců od zahájení provádění průzkumu, přičemž zadavatel byl dle smlouvy povinen předat vybranému uchazeči dotazníky nejpozději do 30. 9. 2011 (smlouva byla podepsána dne 19. 9. 2011) a vybraný uchazeč byl povinen zahájit provádění a zpracování průzkumu neprodleně (nejpozději do 5 dnů) po dodání dotazníků ze strany zadavatele. Z bodu 4. Smlouvy o provedení průzkumu na veřejnou zakázku 2 vyplývá, že vybraný uchazeč zahájí provádění a zpracování průzkumu neprodleně po podpisu smlouvy a po přijetí příslušných podkladů ze strany zadavatele s tím, že k vypracování průzkumu a předání závěrečné zprávy mělo dojít nejpozději do 4 měsíců ode dne podpisu smlouvy (smlouva byla podepsána dne 25. 11. 2011). S ohledem na uvedené má Úřad rovněž časovou souvislost plnění obou veřejných zakázek za prokázanou.

34. Úřad dále uvádí, že ze smluv, které byly uzavřeny s vybranými uchazeči k předmětným veřejným zakázkám, shodně a v souladu s příslušnými zadávacími podmínkami vyplývá, že místem plnění veřejných zakázek byla Česká republika, pročež lze konstatovat, že předmětné zakázky spolu místně souvisí.

35. Po sečtení přepokládaných hodnot obou šetřených veřejných zakázek Úřad konstatuje, že souhrnná předpokládaná hodnota činí 3 100 000,- Kč bez DPH. S ohledem na uvedenou předpokládanou hodnotu byl zadavatel povinen zadat veřejné zakázky v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení, jejichž výčet je obsažen v § 21 zákona. Zadavatel měl přitom možnost postupovat dle ustanovení § 98 zákona, rozdělit veřejnou zakázku na části a umožnit podávání nabídek do jednotlivých částí.

36. K argumentu zadavatele, že předměty plnění veřejných zakázek nemají věcnou souvislost, jsou funkčně nezávislé a představují specifické samostatné celky z hlediska obsahu plnění, i z hlediska nároků na dodavatele a dále i k tvrzení zadavatele, že veřejná zakázka 2 klade vysoké nároky na dodavatele, neboť jejím předmětem je, dle tvrzení zadavatele, provedení náročných kvantitativních a kvalitativních analýz, Úřad uvádí, že tato tvrzení zadavatele se neslučují s vymezeními předmětu veřejných zakázek tak, jak jsou uvedeny ve výzvách pro podání nabídek a v příslušných částech zadávací dokumentace (viz blíže bod 20. a 21. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Rovněž z technických kvalifikačních předpokladů stanovených zadavatelem, jež jsou blíže popsány v bodě 25. a 26. odůvodnění tohoto rozhodnutí, lze vyčíst, že zadavatel měl na potenciální dodavatele v případě obou veřejných zakázek naprosto stejné požadavky, z čehož lze dovodit, že předměty plnění veřejných zakázek jsou obdobného charakteru.

37. V reakci na vyjádření zadavatele ze dne 29. 10. 2014, v němž zadavatel uvedl, že postupoval „současně také v souladu se Směrnicí MŠMT č. j. 2371/2009-14, která upravuje postup pro zadávání zakázek malého rozsahu analogicky dle zásad vztahujících se ke zjednodušenému podlimitnímu řízení (viz bod 11. odůvodnění tohoto rozhodnutí), Úřad odkazuje na ustanovení § 38 zákona, v jehož prvním odstavci je uvedeno, že „ve zjednodušeném podlimitním řízení vyzývá veřejný zadavatel písemnou výzvou nejméně 5 zájemců k podání nabídky a k prokázání splnění kvalifikace“ s tím, že dle odstavce 2 „písemnou výzvu podle odstavce 1 uveřejní veřejný zadavatel vhodným způsobem po celou dobu trvání lhůty pro podání nabídek.“ Ve třetím odstavci je pak uvedeno, že „povinnost podle odstavce 2 je splněna, pokud veřejný zadavatel uveřejní písemnou výzvu na svém profilu zadavatele, který byl uveřejněn v informačním systému podle § 157…“ Tato povinnost nebyla zadavatelem splněna, neboť výzvy pro podání nabídek ve veřejných zakázkách nebyly uveřejněny na profilu zadavatele, který by byl uveřejněn v informačním systému podle § 157 zákona. Profilem zadavatele ve smyslu § 17 písm. g) zákona je rozuměna konkrétní adresa elektronického nástroje v síti Internet, který zadavatel používá k uveřejňování informací týkajících se veřejných zakázek a který umožňuje dálkový přístup. V důsledku této skutečnosti nelze konstatovat, že by zadavatel splnil povinnosti stanovené zákonem pro zadávání ve zjednodušeném podlimitním řízení, přičemž právě uveřejnění předmětných veřejných zakázek na profilu zadavatele a s ním související princip publicity může mít významný vliv na okruh potenciálních dodavatelů.

38. V důsledku výše uvedeného postupu zadavatele nelze vyloučit, že v případě, kdy by zadavatel postupoval v souladu se zákonem, nerozdělil předmět veřejné zakázky a v kontextu toho dodržel zákonem předpokládaný postup v zadávacím řízení, mohl obdržet i nabídky jiných dodavatelů, kteří by mohli předložit ekonomicky výhodnější nabídky než vybraný uchazeč. Uvedený postup zadavatele tedy mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky.

39. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti Úřad konstatuje, že zadavatel nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil předmět jediné veřejné zakázky, kterým byla služba provedení a vypracování průzkumu, na dvě veřejné zakázky, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 zákona, v důsledku čehož veřejnou zakázku v rozporu s § 21 zákona nezadal v některém z druhů zadávacích řízení, přičemž tento postup mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel dne 19. 9. 2011 a dne 25. 11. 2011 uzavřel na šetřené veřejné zakázky s vybraným uchazečem smlouvy o provedení průzkumu.

K uložení sankce

40. Podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.

41. Zadavatel se dopustil správního deliktu podle § 120 zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil předmět veřejné zakázky, kterým byla služba provedení a vypracování průzkumu v oboru školství a vzdělávání, na dvě veřejné zakázky, a to na veřejnou zakázku 1 a na veřejnou 2, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 zákona, v důsledku čehož veřejnou zakázku v rozporu s § 21 zákona nezadal v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení, přičemž tento postup mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel dne 19. 9. 2011 uzavřel s vybraným uchazečem Smlouvu o provedení průzkumu, a dne 25. 11. 2011 uzavřel s vybraným uchazečem Smlouvu o provedení průzkumu.

42. Podle § 121 odst. 3 zákona odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán.

43. V návaznosti na posledně citované ustanovení zákona Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v ustanovení § 121 odst. 3 zákona. V šetřeném případě se Úřad o spáchání správního deliktu dozvěděl na základě podnětu, který obdržel dne 8. 7. 2014. Ke spáchání správního deliktu došlo uzavřením smluv dne 19. 9. 2011 a dne 25. 11. 2011. Správní řízení bylo zahájeno dne 20. 10. 2014, z čehož tedy vyplývá, že v šetřeném případě odpovědnost zadavatele za správní delikt nezanikla a nedošlo k uplynutí lhůty vymezené zákonem pro zahájení správního řízení.

44. Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za správní delikt uloží pokuta do 5 % ceny zakázky, nebo do 10 000 000,- Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o správní delikt podle § 120 odstavce 1 písm. a), c) nebo d) zákona.

45. Vzhledem k tomu, že cena veřejné zakázky, při jejímž zadávání se zadavatel dopustil správního deliktu, a za kterou může být uložena pokuta, činí 2 074 800,‑ Kč včetně DPH (tj. cena ze smlouvy k veřejné zakázce 1 ve výši 1 342 800,- Kč včetně DPH a cena ze smlouvy k veřejné zakázce 2 ve výši 732 000,- Kč včetně DPH), horní hranice možné pokuty (5 % ceny veřejné zakázky) dosahuje částky 103 740,- Kč.

46. Podle § 121 odst. 2 zákona při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.

47. Hlavním kritériem, které je dle citovaného ustanovení rozhodné pro určení výměry pokuty, je závažnost správního deliktu. Jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního deliktního jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu. Zákon pak demonstrativním výčtem vymezuje, co lze pod pojem závažnost správního deliktu podřadit (způsob jeho spáchání, jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán).

48. Pokud jde o způsob, resp. okolnosti, spáchání správního deliktu, vzal Úřad při stanovení výše pokuty v úvahu, že zadavatel rozdělil předmět veřejné zakázky, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 citovaného zákona, v důsledku čehož veřejnou zakázku nezadal v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 zákona. Zadavatel tedy postupoval zcela mimo režim zákona, což vzhledem k následkům představuje jedno z nezávažnějších porušení zákona.

49. Ve vyjádření ze dne 29. 10. 2014 zadavatel uvádí, že postupoval „v souladu se základními zásadami pro zadávání veřejných zakázek, tedy principem transparentnosti, rovnosti a zákazu diskriminace a současně také v souladu se Směrnicí MŠMT č. j. 2371/2009-14, která upravuje postup pro zadávání zakázek malého rozsahu analogicky dle zásad vztahujících se ke zjednodušenému podlimitnímu řízení“. Toto tvrzení podporuje fakt, že zadavatel uveřejnil na svých internetových stránkách www.msmt.cz v případě obou šetřených veřejných zakázek výzvy k podání nabídek a zadávací dokumentaci a současně vyzval k podání nabídek 5 potenciálních dodavatelů, k čemuž Úřad přihlédl jako k výrazné polehčující okolnosti (ohledně uveřejnění výzev k podání nabídek a zadávací dokumentace na webových stránkách zadavatele lze přihlédnout i k tomu, že v rámci zadávacího řízení k veřejné zakázce 1 podalo nabídku celkem 6 dodavatelů, což je více než počet dodavatelů vyzvaných zadavatelem). V kontextu výše uvedeného však nelze konstatovat, že zadavatel postupoval v souladu s příslušnými ustanoveními zákona upravujícími zjednodušené podlimitní řízení. Tuto skutečnost podporuje nesplnění povinnosti zadavatele uveřejnit výzvy pro podání nabídek ve veřejných zakázkách na profilu zadavatele dle § 38 odst. 3 zákona (viz bod 37. odůvodnění tohoto rozhodnutí) a mimo jiné i fakt, že v rámci veřejné zakázky 1 zadavatel stanovil lhůtu pro podání nabídek, která dle zákona pro podlimitní veřejné zakázky zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení nesmí být kratší než 15 dnů [viz § 39 odst. 3 písm. b) bod 2. zákona], v délce 14 dnů (dle výzvy k podání nabídek ze dne 28. 6. 2011 byl konec lhůty pro podání nabídek stanoven na 12. 7. 2011).

50. Úřad dále vzal v úvahu následek postupu zadavatele, spočívající v rozdělení předmětu veřejné zakázky, a to z hlediska možného omezení soutěžního prostředí. Lze konstatovat, že díky postupu zadavatele (viz předchozí bod odůvodnění tohoto rozhodnutí) nedošlo k úplné eliminaci soutěžního prostředí.  Přesto však nelze vyloučit, že by v případě řádně uskutečněného zadávacího řízení, tedy řízení uskutečněného podle zákona, obdržel i jiné, pro zadavatele výhodnější nabídky.

51. Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl k ekonomické situaci zadavatele, neboť v určitém případě se pokuta, byť uložená v minimální výši, může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Vzhledem ke skutečnosti, že zadavatel je ústředním orgánem státní správy, organizační složkou státu, a samostatnou účetní jednotkou, která hospodaří se stovkami milionů korun (viz rozpočet kapitoly zadavatele na rok 2013 dostupný z http://www.msmt.cz/file/33468/), vyhovuje výše pokuty podmínce přiměřenosti a nemůže zvlášť negativním způsobem ovlivnit ekonomickou situaci zadavatele.

52. V této souvislosti Úřad poznamenává, že pokuta uložená zadavateli za zjištěné porušení zákona má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, jež nelze oddělit, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je v souladu se zákonem. Výše uložené pokuty, stanovená při dolní hranici její maximální zákonné výše, je vzhledem k okolnostem případu přiměřená a naplňuje dostatečně obě funkce právní odpovědnosti.

53. Vzhledem k nutnosti naplnění sankčních účinků, zejména předcházení budoucího porušování zákona, má Úřad rovněž za to, že nelze zcela minimalizovat výši sankčního postihu. Úřad při stanovení výše pokuty tedy dále zohlednil skutečnost, že uložená pokuta musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Peněžitá sankce ze své podstaty tedy vždy představuje nepříznivý zásah do sféry porušitele, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Kromě toho může zadavatel následně využít jiné právní nástroje, např. ty, které vyplývají z pracovního práva a odpovědnosti konkrétní osoby za protiprávní stav.

54. Úřad posoudil postup zadavatele ze všech hledisek a vzhledem ke zjištěnému správnímu deliktu zadavatele přistoupil k uložení pokuty, neboť smlouvy na realizaci předmětných veřejných zakázek byly uzavřeny a nápravy již nelze dosáhnout. Z uvedeného důvodu uložil Úřad pokutu ve výši uvedené ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

55. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754‑17721621/0710, variabilní symbol – IČO zadavatele.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – sekce veřejných zakázek, tř. Kpt. Jaroše 7, Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad se podává s potřebným počtem stejnopisů tak, aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu a aby každému účastníku řízení mohl Úřad zaslat jeden stejnopis.

otisk úředního razítka

v z. Mgr. Michal Kobza

JUDr. Eva Kubišová

místopředsedkyně

Obdrží

Česká republika – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Karmelitská 529/5, 118 12 Praha

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy