číslo jednací: 06852/2020/321/EDo
spisová značka: R0226/2019/VZ

• Instance: II.
• Věc: Rámcová dohoda na provádění výcviku v kurzech bezpečné jízdy pro řidiče složek IZS na období 2019-2021
• Účastníci:
  1. Česká republika – Ministerstvo vnitra
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí
• Rok: 2019
• Datum nabytí právní moci: 2. 3. 2020

Spisová značka:
ÚOHS-R0226/2019/VZ
Číslo jednací:
ÚOHS-06852/2020/321/EDo		Brno 2. března 2020

Ve správním řízení o rozkladu ze dne 19. 12. 2019 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne zadavatelem –

• Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064, se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0386/2019/VZ-34222/2019/532/DKu ze dne 11. 12. 2019, vydanému ve správním řízení zahájeném z moci úřední dne 25. 10. 2019 ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky „Rámcová dohoda na provádění výcviku v kurzech bezpečné jízdy pro řidiče složek IZS na období 2019-2021“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 20. 8. 2019 a ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 22. 8. 2019 pod ev. č. Z2019-029171 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. 8. 2019 pod ev. č. 2019/S 161-396617,

jsem na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl takto:

I.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0386/2019/VZ-34222/2019/532/DKu ze dne 11. 12. 2019 podle § 152 odst. 6 písm. a)  zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) téhož zákona

ruším

a věc

vracím

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.

II.

Nařizuji z moci úřední podle § 61 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, toto

předběžné opatření:

Zadavateli – Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064, se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha – se ukládá zákaz uzavřít smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku s názvem „Rámcová dohoda na provádění výcviku v kurzech bezpečné jízdy pro řidiče složek IZS na období 2019-2021“, zadávanou v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 20. 8. 2019 a ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 22. 8. 2019 pod ev. č. Z2019-029171 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. 8. 2019 pod ev. č. 2019/S 161-396617.

Odůvodnění

I.               Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle ustanovení § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon“[1]), k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle ustanovení § 178 zákona, a pro zvláštní postupy podle části šesté, zahájil z moci úřední dne 25. 10. 2019 správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele – Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064, se sídlem Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha, (dále jen „zadavatel“) – učiněných při zadávání veřejné zakázky „Rámcová dohoda na provádění výcviku v kurzech bezpečné jízdy pro řidiče složek IZS na období 2019-2021“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 20. 8. 2019 a ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 22. 8. 2019 pod ev. č. Z2019-029171 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 22. 8. 2019 pod ev. č. 2019/S 161-396617, (dále jen „veřejná zakázka“).

2. Předmětem plnění veřejné zakázky je dle bodu 1.1 „Předmět veřejné zakázky“ zadávací dokumentace „(…) výcvik řidičů složek IZS (…). Výcvik bude prováděn v období tří let (2019 – 2021) ve kterém bude vyškoleno 19.008 příslušníků Hasičského záchranného sboru České republiky (dále také HZS) a Polic[i]e České republiky (dále také „PČR“) (…), výcvik bude prováděn na vozidlech objednatele.“.

3. Předpokládaná hodnota veřejné zakázky dle bodu 1.5 „Předpokládaná hodnota“ zadávací dokumentace byla zadavatelem stanovena na 63 446 082,65 Kč bez DPH.

4. Úřad obdržel podnět k přezkoumání postupu zadavatele při zadávání šetřené veřejné zakázky. Na základě skutečností obsažených v podnětu si Úřad od zadavatele vyžádal dokumentaci pořízenou v souvislosti s předmětnou veřejnou zakázkou a vyjádření ke skutečnostem uvedeným v podnětu.

5. Vzhledem k tomu, že z předložených materiálů získal Úřad pochybnosti o souladu postupu zadavatele se zákonem, zahájil správní řízení z moci úřední, a to dnem 25. 10. 2019, kdy bylo oznámení Úřadu č. j. ÚOHS-S0386/2019/VZ-29305/2019/532/DKu ze dne 25. 10. 2019 o jeho zahájení doručeno zadavateli.

II.             Napadené rozhodnutí

6. Dne 11. 12. 2019 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0386/2019/VZ-34222/2019/532/DKu (dále jen „napadené rozhodnutí“), kde výrokem I rozhodl tak, že zadavatel při zadávání veřejné zakázky nepostupoval v souladu s ustanovením § 36 odst. 1 zákona ve spojení se zásadou zákazu diskriminace stanovenou v § 6 odst. 2 zákona, když nerozdělil předmět veřejné zakázky na části, ačkoliv to předmět veřejné zakázky umožňuje, jelikož nastavenými zadávacími podmínkami s ohledem na požadavek v bodu 1.2 „Plnění veřejné zakázky“ zadávací dokumentace, kterým stanovil, že „počet míst plnění je stanoven na minimálně pět polygonů“, způsobil, že dodavatelé působící na relevantním trhu nejsou schopni takto definovaný předmět veřejné zakázky splnit samostatně, čímž vytvořil bezdůvodné překážky hospodářské soutěže a diskriminoval potenciální dodavatele v možnosti nabídnout zadavateli jím poptávané plnění, přičemž tímto postupem stanovil zadavatel zadávací podmínky v rozporu s citovaným zákonem.

7. Výrokem II napadeného rozhodnutí pak Úřad jako opatření k nápravě nezákonného postupu zadavatele dle § 263 odst. 3 zákona zrušil zadávací řízení na veřejnou zakázku.

8. Výrokem III napadeného rozhodnutí Úřad podle § 263 odst. 8 zákona uložil zadavateli zákaz uzavřít smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku až do pravomocného skončení předmětného správního řízení.

9. Výrokem IV napadeného rozhodnutí Úřad zadavateli uložil uhradit náklady správního řízení ve výši 30 000 Kč dle § 266 odst. 1 zákona.

10. Úřad své závěry založil na tom, že zadavatelem uváděný důvod (požadavek, aby výcvikové kurzy byly prováděny na více místech České republiky) nikterak nezpochybňuje a prima facie se mu v obecné rovině (bez zohlednění dále popsaných úvah) nezákonně ani nejeví. Avšak zadavatel při stanovení podmínek účasti musí dle Úřadu reflektovat nejen předmět veřejné zakázky, a to čeho chce jejím zadáním dosáhnout (optimální dojezdová vzdálenost a s tím související optimální časová náročnost), ale i situaci na relevantním trhu.

11. Úřad rovněž upozornil, že ačkoliv zadavatel vnímá předmět veřejné zakázky jako celek, zadavatel při rozhodování, zda má předmět veřejné zakázky rozdělit či nikoliv, musí nutně zohlednit skutečnost, zda při nerozdělení předmětu veřejné zakázky neexistuje nějaký negativní důsledek, který by mohl převážit jinak přirozené výhody zadávání veřejné zakázky jako celku. Při posouzení, zda zakázku rozdělit či nerozdělit by proto měl zadavatel dle Úřadu vzít v úvahu především skutečnost, jaký dopad má jeho jednání na relevantní trh a ve které situaci bude zajištěna soutěž mezi dodavateli; stejně tak by neměl opomenout fakt, zda by např. při rozdělení veřejné zakázky na části mohl obdržet více nabídek než v případě, kdy by tuto možnost nepřipustil. S ohledem na výše uvedené Úřad konstatoval, že v prověřovaném případě povaha předmětu plnění připouští rozdělení veřejné zakázky na části, neboť plnění lze cílit na jednotlivé lokality.

III.           Rozklad zadavatele

12. Dne 19. 12. 2019 obdržel Úřad rozklad zadavatele z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 11. 12. 2019. Rozklad byl podán v zákonem stanovené lhůtě. Zadavatel napadá napadené rozhodnutí v celém jeho rozsahu.

13. Zadavatel má za to, že se Úřad nevypořádal dostatečně s argumentací zadavatele ve správním řízení, jelikož nevzal v potaz všechny argumenty zadavatele, proč pro něj není možné rozdělit veřejnou zakázku na části, čímž Úřad dospěl k věcně nesprávným závěrům. Zadavatel především zdůrazňuje, že Úřad nezohlednil dostatečně vyjádření odborného útvaru zadavatele, které zadavatel v závěru rozkladu v plném znění cituje a z něhož dle zadavatele vyplývá, že je pro něj rozdělení veřejné zakázky nepřijatelné v důsledku jeho odůvodněných potřeb a specifičnosti předmětu plnění. Zadavateli je známo, že na relevantním trhu se nenachází žádný subjekt, který by mohl tuto zakázku realizovat samostatně. Vzhledem k rozsahu zakázky a potřebě plošného pokrytí výcvikových míst po celém území republiky zadavatel volil vypsání této zakázky jako celku a předpokládal, že dojde ke sdružení podnikatelských subjektů nebo realizaci jedním subjektem formou poddodávek. Tento model byl dle zadavatele úspěšně uplatněn při podobném projektu, který proběhl v letech 2016 - 2018 v gesci „HZS“ a kterého se zúčastnilo víc jak 23 000 příslušníků složek Integrovaného záchranného systému.

14. Konkrétně se Úřad dle zadavatele nevypořádal mimo jiné s jeho argumenty svědčícími proti rozdělení veřejné zakázky na části, a to zejména: potřebou plošného pokrytí výcvikových míst po celém území republiky, důsledky nerealizace dílčí části veřejné zakázky, nepřiměřenou náročností koordinace jednotlivých dodavatelů, poskytováním vozidel zadavatele pro výcvik, která zajišťují výcvik na více polygonech a z toho plynoucí jejich parking a servis, nezbytností zajištění nejoptimálnějšího plánování výcviku tak, aby nedocházelo k narušení služebních povinností, znemožněním nebo výrazným snížením možnosti operativního plánování cvičících příslušníků i cvičných vozidel. Dle zadavatele je navíc pro úspěšnou koordinaci a realizaci veřejné zakázky nezbytné, aby jednal pouze s jedním subjektem, což Úřad rovněž nereflektoval.

15. Zadavatel je přesvědčen, že Úřad neposoudil případ v celém kontextu, ale hypoteticky a izolovaně, bez vazby na odůvodněné potřeby zadavatele. V této souvislosti navíc dle zadavatele Úřad odkázal na nepřiléhavou judikaturu, nesprávně a neodborně vyhodnotil postup zadavatele jako bezdůvodné omezení hospodářské soutěže. Zadavatel je na rozdíl od Úřadu přesvědčen, že rozdělením veřejné zakázky na části nedojde k rozšíření hospodářské soutěže, jelikož se na relevantním trhu dle zadavatele nevyskytují subjekty, které jsou schopny samostatně zadavateli zajistit požadavky na poptávaný předmět plnění. Úřad se tak dle zadavatele omezuje pouze na otázku zajištění co nejširší hospodářské soutěže bez ohledu na odborné argumenty, proč je pro zadavatele rozdělení předmětu plnění na části nepřijatelné, což zadavatel pokládá za zásadní pochybení Úřadu.

16. V další části rozkladu zadavatel polemizuje s jednotlivými konkrétními body právního posouzení věci Úřadem v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zde mimo jiné vyjadřuje svůj nesouhlas s postupem Úřadu, který zahájil správní řízení z moci úřední z jiného důvodu, než byl obsahem předmětného podnětu. K důvodům zahájení správního řízení se však zadavatel před jeho zahájením ani nemohl vyjádřit, jelikož byl v rámci šetření podnětu Úřadem vyzván, aby se vyjádřil pouze ke skutečnostem, jež byly součástí podnětu, což zadavatel nepovažuje za správný postup Úřadu.

17. Zadavatel je přesvědčen, že výrok I napadeného rozhodnutí přesvědčivě vyvrátil, s tím že argumenty Úřadu nejsou zákonné, když se navíc nevypořádal se všemi důvody zadavatele, kterými obhajoval nerozdělení předmětu plnění veřejné zakázky na části. Na základě v rozkladu uvedených skutečností zadavatel neshledává jediný právně relevantní důvod, proč by mělo být zadávací řízení na veřejnou zakázku výrokem II napadeného rozhodnutí zrušeno, ani důvodnost dalších výroků Úřadu v napadeném rozhodnutí, když je přesvědčen, že se žádného pochybení stran zákonnosti zadávacích podmínek nedopustil.

Závěr rozkladu

18. Zadavatel navrhuje předsedovi Úřadu napadené rozhodnutí zrušit a správní řízení zastavit, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření, nebo věc vrátit Úřadu k novému projednání.

IV.          Řízení o rozkladu

19. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

20. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení věci ve všech jejích vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise dospěl k následujícímu závěru.

21. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl v rozporu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k dalšímu projednání.

K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu

K výroku I napadeného rozhodnutí

22. Úvodem považuji za vhodné připomenout nutnost řádného odůvodnění rozhodnutí. Dle § 68 odst. 3 správního řádu musí být z odůvodnění napadeného rozhodnutí patrné důvody, na jejichž základě dospěl Úřad k jednotlivým výrokům rozhodnutí. V odůvodnění rozhodnutí musí být též uvedeny podklady a úvahy, kterými se Úřad řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů stejně jako informace o tom, jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s vyjádřením k podkladům rozhodnutí.

23. Požadavek řádného odůvodnění rozhodnutí pramení z potřeby jeho přesvědčivosti jak pro účastníky správního řízení, tak pro správní orgány a další osoby. Navíc správní rozhodnutí musí být přezkoumatelné ze strany nadřízeného správního orgánu i soudů, neboť musí být schopni určit, dle jakých skutečností bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí (srov. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D.: Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. s. 368 – 384).

24. Na řešenou věc přiléhá rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 30 Af 102/2013 – 165 ze dne 10. 12. 2015 uvádějící, že „[v] této souvislosti krajský soud na úvod připomíná, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. (…) V případě nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů pak soud posuzuje, zda se žalovaný v rozhodnutí vypořádal se všemi žalobcem uplatněnými okolnostmi a zda srozumitelným způsobem uvedl, jaké skutečnosti vzal při svém rozhodování za prokázané a kterým naopak nepřisvědčil, jakými úvahami byl ve svém rozhodování veden, o které důkazy opřel svá skutková zjištění a které důvody jej vedly k vyslovení závěrů obsažených ve výsledném rozhodnutí.“

25. Problematikou nepřezkoumatelnosti se Krajský soud v Brně zabýval též v  rozsudku č. j. 31 Ca 165/2005 – 87 ze dne 2. 5. 2006, který uvádí následující: „Není-li zřejmé, z jakého důvodu žalovaný dospěl k závěru, že žalobcova námitka obsažená v jeho rozkladu nebyla důvodnou, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné.“ Obdobný právní názor uváděný v citovaných rozsudcích Krajského soudu v Brně, zaujímá též Nejvyšší správní soud, a to např. v rozsudku č. j. 2 Afs 24/2005 – 44 ze dne 14. 7. 2005 nebo v rozsudku č. j. 7 As 291/2015 – 26 ze dne 2. 6. 2016.

26. Jak bude v podrobnostech uvedeno níže, z odůvodnění napadeného rozhodnutí je patrné, že se Úřad námitkami zadavatele nezabýval dostatečně, přičemž tak napadené rozhodnutí zatížil vadou nepřezkoumatelnosti, a to co do jeho výroku I, přičemž jeho zbývající výroky plně závisí právě na výroku I napadeného rozhodnutí, bez něhož samostatně neobstojí.

27. Předmětem posouzení v přezkoumávaném případě bylo, zda měl zadavatel poptávaný předmět veřejné zakázky rozdělit na části, či nikoliv a zda nerozdělení předmětu plnění veřejné zakázky na části nevytváří bezdůvodné překážky hospodářské soutěže.

28. Dle § 6 odst. 1 zákona zadavatel při postupu podle tohoto zákona musí dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti.

29. Dle § 6 odst. 2 zákona ve vztahu k dodavatelům musí zadavatel dodržovat zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace.

30. Dle § 35 zákona zadavatel může rozdělit veřejnou zakázku na více částí, pokud tím neobejde povinnosti stanovené zákonem.

31. Dle § 36 odst. 1 zákona nesmí být zadávací podmínky stanoveny tak, aby určitým dodavatelům bezdůvodně přímo nebo nepřímo zaručovaly konkurenční výhodu nebo vytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže.

32. Dle komentáře k § 35 zákona (viz JUDr. Vilém PODEŠVA, LLM, Mgr. Lukáš SOMMER, JUDr. Jiří VOTRUBEC, JUDr. Martin FLAŠKÁR, Mgr. Jiří HARNACH, Mgr. Jan MĚKOTA, JUDr. Martin JANOUŠEK aj. Zákon o zadávání veřejných zakázek: Komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer) platí, že „[b]ez dalšího je pouze možností, nikoli povinností zadavatele veřejnou zakázku rozdělit na části. Rozhodnutí v konkrétních případech by tak zadavatelé měli činit předně na základě kritéria samotné oddělitelnosti jednotlivých součástí předmětu plnění veřejné zakázky a dále na základě ostatních ustanovení zákona, zejména zásad zadávání veřejných zakázek dle jeho § 6. Z judikatury například vyplývá, že nevyužití práva zadavatele rozdělit veřejnou zakázku na části může za určitých okolností představovat skrytou diskriminaci dodavatelů (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2012, sp. zn. 62 Af 57/2011). Tato diskriminace může nastat v případě, kdy neexistují důvody, které by zadavateli umožňovaly veřejnou zakázku na části nerozdělit, současně sloučení jednotlivých částí do jednoho celku zužuje okruh potenciálních dodavatelů oproti situaci, kdy by k rozdělení na části došlo.

Zároveň je však třeba podotknout, že v konkrétních případech by naopak rozdělení veřejné zakázky na části (např. pouze s ohledem na nepřekrývající se množiny dodavatelů schopných realizovat jednotlivé části) mohlo pro zadavatele přinášet neúměrná rizika či nepřiměřené obtíže. (…)

Lze tak uzavřít, že v případě veřejných zakázek, které lze objektivně rozdělit na části, závisí rozhodnutí, zda by zadavatel měl či neměl k takovému rozdělení přistoupit, na vzájemném poměru možných diskriminačních důsledků nerozdělení na části a na míře, v jaké lze při rozdělení veřejné zakázky na části eliminovat s tím spojená rizika na straně zadavatele. V rozhodování tak proti sobě budou typicky stát dvě zásady - zásada přiměřenosti a zákazu diskriminace. Po zadavateli tak nebude možné spravedlivě očekávat, aby přistoupil k rozdělení veřejné zakázky na části, pokud rozdělení sice je objektivně možné a mohlo by i umožnit účast širšího okruhu dodavatelů, avšak pokud by při tomto rozdělení nebylo možné dostatečně eliminovat rizika či obtíže s rozdělením spojená.“

(Zvýraznění v citovaném textu komentáře provedl předseda Úřadu, pozn. předsedy Úřadu.)

33. Jak je z výše citovaného komentáře, zejména z předsedou Úřadu zvýrazněných pasáží, patrné, při posuzování postupu zadavatele v případě, že nepřistoupil k rozdělení veřejné zakázky na části, je třeba vždy s ohledem na specifika konkrétního případu důkladně přezkoumat nejen, zda je rozdělení veřejné zakázky objektivně možné, ale i zda by její rozdělení nešlo do rozporu s oprávněnými a odůvodněnými potřebami zadavatele. Je tedy vždy potřeba „vybalancovat“ posouzení odůvodněných požadavků zadavatele veřejnou zakázku nerozdělovat na straně jedné a zájem na odstranění překážek hospodářské soutěže na straně druhé. Nelze tedy vždy jednostranně upřednostňovat rozdělení veřejné zakázky na části za účelem mnohdy hypotetické ochrany hospodářské soutěže, aniž by byly dostatečně vypořádány a popřeny konkrétní argumenty zadavatele svědčící proti rozdělení veřejné zakázky, jak nastalo v přezkoumávaném případě.

34. Konkrétně potom Úřad v bodě 47 napadeného rozhodnutí bez dalšího jako zákonný akceptoval požadavek zadavatele, aby výcvikové kurzy byly prováděny na více místech ČR (na minimálně 5 polygonech) s ohledem na dojezdovou vzdálenost (maximálně do 150 km od sídla každého krajského ředitelství či do 100 km od servisního střediska pro specifickou kategorii vozidel) a s tím související optimální časovou náročnost plnění veřejné zakázky. Tyto požadavky zadavatele tedy Úřad přímo uznal za oprávněné, aniž by blíže konstatoval, z jakého důvodu je takto hodnotí. Přitom tyto požadavky nepochybně souvisí i s dalšími požadavky zadavatele včetně jeho důvodů vedoucích k zadání veřejné zakázky jako jednoho celku. Oprávněnost nerozdělení veřejné zakázky na části však Úřad neuznal, aniž by jakkoli specifikoval, proč v této části zaujal jiný právní názor než v případě požadavků zadavatele aprobovaných v bodě 47 napadeného rozhodnutí. Tuto připomínku nesměřuji ke zpochybnění oprávněnosti požadavku zadavatele na min. 5 polygonů či dojezdovou vzdálenost max. 150 či 100 km, avšak skrze ni apeluji na Úřad, aby veškeré své závěry (ať už ve „prospěch“ či „neprospěch“ zadavatele) dostatečně odůvodnil. Není totiž případné, aby Úřad na jednu stranu vzal určitý požadavek zadavatele stručně jako „defaultní“ fakt a na druhou stranu jiné požadavky zadavatele odmítl, aniž by ve všech případech odůvodnil, proč takové rozdíly v posouzení požadavků zadavatele činí.

35. Úřad se nerozdělením veřejné zakázky na části zabýval v bodech 48 až 68 napadeného rozhodnutí. Zde mimo jiné obecně citoval vybranou judikaturu, z níž vyvodil, že měl zadavatel zohlednit skutečnost, zda při nerozdělení předmětu veřejné zakázky neexistuje nějaký negativní důsledek, který by mohl převážit jinak přirozené výhody zadávání veřejné zakázky jako celku, že tedy zadavatel neměl opomenout fakt, zda by např. při rozdělení veřejné zakázky na části mohl obdržet více nabídek než v případě, kdy by tuto možnost nepřipustil. Úřad zároveň usoudil, že povaha předmětu plnění připouští dělení veřejné zakázky na části v jednotlivých lokalitách s ohledem na rozmístění požadovaného plnění v rámci celé ČR. Úřad má za to, že jednotliví dodavatelé by mohli na části veřejné zakázky podávat nabídky samostatně bez nutnosti sdružování se a že právě dodavatel Automotodrom Brno a.s., který byl zadavatelem vyloučen pro nesplnění zadávacích podmínek předmětné veřejné zakázky, by se při možnosti podat nabídku pouze na část plnění mohl zadávacího řízení teoreticky úspěšně zúčastnit a mohl by tak rozšířit množinu dodavatelů, jejichž nabídky by zadavatel v rámci zadávacího řízení hodnotil, oproti současné situaci, kdy zadavatel v návaznosti na stanovené zadávací podmínky obdržel pouze jednu nabídku (podanou společně osmi dodavateli), která požadavky zadavatele na počet polygonů splňovala. Úřad rovněž dovodil, že v důsledku vytýkaného postupu zadavatele mohli být někteří dodavatelé předem vyloučeni z možnosti účastnit se předmětného zadávacího řízení.

36. V předchozím bodě zmíněné závěry Úřadu, že zadavatel pochybil, když veřejnou zakázku nerozdělil na části, jsou však neúplné, jelikož nejsou založeny na odpovídajících skutkových zjištěních, když nereflektují řadu argumentů zadavatele, s nimiž se tak ani nevypořádávají.

37. Předně zdůrazňuji, že se Úřad ohledně možné existence překážek hospodářské soutěže pohybuje v příliš obecné nekonkrétní rovině, o čemž svědčí i jím opakovaně použitý podmiňovací způsob typu „zda by zadavatel nemohl obdržet více nabídek“, „dodavatelé by mohli“, „by se mohl teoreticky účastnit“. Taková hypotetická rovina dostatečně nereflektuje specifické okolnosti relevantního trhu, což dokládá i fakt, že se Úřad nikterak nevypořádává s námitkami zadavatele ve smyslu, že na relevantním trhu existuje jen malý počet dodavatelů, de facto 8 společníků sdružení, kteří podali společnou nabídku, a Automotodrom Brno a.s., který nesplnil zadávací podmínky. Je sice pravdou, že stanovení zadávacích podmínek způsobem, že jsou dodavatelé nuceni se sdružovat, není v obecné rovině vhodné. Nicméně Úřad by měl zvážit, zda to v daném konkrétním případě není odůvodněno charakterem veřejné zakázky a specifikem konkrétního soutěžního prostředí, zda tedy v přezkoumávaném případě skutečně reálně k omezení hospodářské soutěže mohlo dojít. Jinými slovy, zda by tedy rozdělení veřejné zakázky na části doopravdy zajistilo širší hospodářskou soutěž. Zde je třeba vzít v potaz zřejmě omezený počet dodavatelů, když navíc Automotodrom Brno a.s. dal zřetelně najevo, že chtěl danou veřejnou zakázku realizovat sám, proto mu vadil požadavek zadavatele na minimální počet polygonů a maximální dojezdovou vzdálenost, které však Úřad bez bližšího zdůvodnění aproboval jako zákonné. Nezanedbatelným faktem potom je, že Automotodrom Brno a.s. proti nerozdělení veřejné zakázky na části ničeho nenamítal, když jak bylo upozorněno výše, tento dodavatel disponující jediným polygonem kritizoval požadavek zadavatele na minimální počet polygonů a na maximální dojezdovou vzdálenost, jelikož mu tento požadavek bránil, aby se o celou veřejnou zakázku ucházel sám jako dodavatel jediný, což se jevilo býti jeho hlavním cílem.

38. Pokud by Úřad i po zevrubnějším posouzení reálné situace na daném trhu setrval na tom, že k omezení hospodářské soutěže došlo, ani to by ještě neznamenalo, že zadavatel nerozdělením veřejné zakázky na části porušil zákon, jak vyplývá z komentáře k § 35 zákona citovaném v bodě 32 tohoto rozhodnutí. Stále tu totiž zůstává nutnost posoudit existenci důvodů, které by zadavateli umožňovaly veřejnou zakázku na části nerozdělit, jelikož by při jejím rozdělení nebylo možno dostatečně eliminovat rizika či obtíže s rozdělením spojená. Obecně lze konstatovat, že požadavek Úřadu na co nejširší soutěž může být v pořádku a žádoucí, ovšem nemůže tak být činěno na úkor splnění důvodných požadavků zadavatele v daném konkrétním případě. Úřad se však v napadeném rozhodnutí důvody, proč zadavatel veřejnou zakázku na části nerozdělil, dostatečně nezabýval, což právě činí napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným.

39. Argumenty zadavatele proti rozdělení veřejné zakázky na části, které Úřad při posuzování postupu zadavatele převážně opomenul, jsou shrnuty v bodech 13 až 15 tohoto rozhodnutí jako nejpodstatnější námitky rozkladu, k nim všem by se měl tedy Úřad podrobně vyjádřit. Předně jde o otázku flexibility na straně zadavatele (požadavek na to, aby řidiče na školení mohl posílat různě po ČR a nikoliv jen tam, kde se nachází konkrétní krajské ředitelství) a nutnost obsloužení všech krajských ředitelství. Úřad by se měl zabývat i reálností a důsledky situace, že by se na jednu část veřejné zakázky mohlo přihlásit více uchazečů a na jinou žádný uchazeč, že by tato část nebyla vůbec pokryta, kteréžto nebezpečí zmínil právě zadavatel. Dále jde také o možné provozní komplikace, které by mohlo rozdělení veřejné zakázky na části způsobit – složité logistické ošetření všech školení a účasti jednotlivých řidičů složek Integrovaného záchranného systému na nich. Konečně je třeba posoudit argument týkající se otázky vytíženosti polygonů s ohledem na jejich omezenou kapacitu. Úřad by měl tedy tyto všechny požadavky zadavatele posoudit z hlediska jejich důvodnosti, a to v případě, že by omezení hospodářské soutěže shledal.

40. Shrnuji, že zákon v § 35 zákona hovoří o možnosti rozdělit veřejnou zakázku na části, povinnost takto učinit lze dovodit ve vztahu k § 6 zákona, ale pouze v případech, kdy zadavatel nedoloží důvodnost nerozdělení. K tomu rovněž odkazuji na výše citovaný § 36 odst. 1 zákona, který zakazuje bezdůvodné omezení hospodářské soutěže, tedy a contrario důvodné omezení hospodářské soutěže umožněno je. Vždy je však třeba zvážit zásadu zákazu diskriminace na straně jedné a zásadu přiměřenosti na straně druhé, nakolik je tedy možno v daném konkrétním případě rozdělení veřejné zakázky po zadavateli požadovat. Zadavatel je totiž ten, jenž zadává veřejnou zakázku, která by primárně měla co nejvíce pokrývat jeho potřeby, i když samozřejmě zároveň odpovídá i za zákonnost zadávacího řízení. Proto je také na něm, jak své požadavky zdůvodní. Nelze tedy po něm formalisticky požadovat, aby prováděl zadávací řízení způsobem, u něhož by hrozilo, že nepovede k cíli či řádnému plnění veřejné zakázky, pakliže prokáže, že jeho potřeby zahrnující nerozdělení veřejné zakázky jsou opodstatněné a odůvodněné. Úkolem Úřadu je potom takovou argumentaci zadavatele důkladně posoudit a pokud jí nedá za pravdu, tak takový závěr opřít o konkrétní přezkoumatelné argumenty, nikoli obecné teze.

41. V návaznosti na výše uvedené se ztotožňuji s námitkami zadavatele směřujícími proti závěrům Úřadu, že zadavatel pochybil, když nerozdělil veřejnou zakázku na části. Tento právní závěr totiž není podpořen dostatečnými skutkovými zjištěními. Z napadeného rozhodnutí není patrné, že by se v něm Úřad řádně vypořádal s tvrzenými důvody, proč nelze veřejnou zakázku rozdělit na části. Vzhledem ke všem uvedeným skutečnostem trpí výrok I napadeného rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, a to pro nedostatek důvodů rozhodnutí.

42. K problematice výroku I napadeného rozhodnutí uzavírám, že je zapotřebí, aby Úřad doplnil svá skutková zjištění a na ně navazující úvahy týkající se právní kvalifikace skutku, a v návaznosti na to, aby znovu rozhodl.

43. Vzhledem k tomu, že dle mého hodnocení neobstojí za stávajícího skutkového zjištění závěry Úřadu o porušení § 36 odst. 1 zákona ve vztahu k zásadě zákazu diskriminace a rozhodnutí je proto rušeno, jsou zbývající námitky zadavatele v rozkladu bezpředmětné. Nicméně pro úplnost se k nim též stručně vyjádřím.

44. Co se týče nesouhlasu s postupem Úřadu, který zahájil správní řízení z moci úřední z jiného důvodu, než byl obsahem předmětného podnětu, tak taková námitka neobstojí. Podnět není nikterak závazný a v souladu se zásadou oficiality může Úřad, pojme-li podezření o porušení zákona, zahájit správní řízení z moci úřední z jakéhokoli zákonného důvodu, o němž se v rámci šetření podnětu či při své úřední činnosti dozví. V této části se tedy ztotožňuji s odůvodněním Úřadu v bodě 69 napadeného rozhodnutí. Dodávám ještě, že zadavateli je při zahájení takového správního řízení vždy zákonem dána možnost se k němu ve lhůtě vyjádřit, k čemuž je Úřadem rovněž výslovně vyzván (viz usnesení Úřadu č. j. ÚOHS-S0386/2019/VZ-29314/2019/532/DKu ze dne 25. 10. 2019). Dostane tak coby účastník řízení prostor přesvědčit Úřad o zákonnosti svého postupu, což může mít za následek zastavení takového správního řízení ze strany Úřadu.

45. K argumentu zadavatele, že v letech 2016 - 2018 byla úspěšně realizována veřejná zakázka se shodným předmětem plnění rovněž jako jeden celek, dodávám, že sám o sobě nemusí být vypovídací. Respektive obecně – bez zpochybňování zákonnosti této konkrétní veřejné zakázky, jež bude předmětem opětovného přezkumu u Úřadu – je třeba říci, že fakt, že v minulosti obdobná veřejná zakázka „prošla bez povšimnutí“, ještě nemůže automaticky znamenat, že taková veřejná zakázka je vždy v souladu se zákonem, pokud nebyla předmětem přezkumu u Úřadu s kladným závěrem. Je tak třeba mít na paměti, že se žádný zadavatel bez dalšího nemůže dovolávat předchozí již proběhlé veřejné zakázky, pokud nebyla napadena u Úřadu či ji Úřad nepřezkoumával z moci úřední a její zákonnost autoritativně neosvědčil.

K výroku II napadeného rozhodnutí

46. Tento výrok je odvislý od rušeného výroku I napadeného rozhodnutí. Výrok byl vydán dle § 263 odst. 3 zákona v návaznosti na prvním výrokem konstatované porušení zákona jako nápravné opatření. Výrok, jenž konstatuje porušení zákona je rušen, a tedy musí být zrušen i tento výrok, jelikož nadále nemá oporu v zákoně a vydaném napadeném rozhodnutí.

K výroku III napadeného rozhodnutí

47. Tento výrok byl vydán s ohledem na kogentní ustanovení § 263 odst. 8 zákona, kdy Úřad shledal v zadávacím řízení pochybení zadavatele a postup v rozporu se zákonem a uložil zadavateli nápravné opatření spočívající ve zrušení zadávacího řízení. Konstatování porušení zákona a na to navázané uložení nápravného opatření jsou nutné podmínky pro uložení zákazu uzavřít smlouvu dle § 263 odst. 8 zákona. Vzhledem ke zrušení výroku I a II napadeného rozhodnutí však již nejsou splněny podmínky pro vydání výroku III napadeného rozhodnutí a ten je třeba zrušit.

K výroku IV napadeného rozhodnutí

48. Výroky o uložení nápravného opatření i zákazu uzavřít smlouvu (výroky II a III napadeného rozhodnutí) jsou rušeny, čímž nejsou tímto splněny podmínky pro vydání výroku IV a tento výrok tedy ruším.

Závazný právní názor pro následující postup Úřadu

49. Pro řízení o rozkladu platí dle § 152 odst. 5 správního řádu právní úprava odvolání, pokud to nevylučuje povaha věci. Ve smyslu § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu může odvolací orgán zrušit napadené rozhodnutí a věc v tomto rozsahu vrátit orgánu prvního stupně k novému projednání společně s právním názorem, kterým je orgán prvního stupně vázán.

50. V novém rozhodnutí ve věci je Úřad povinen ve smyslu § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu zohlednit závazné právní názory vyslovené v tomto rozhodnutí. Závěr, ke kterému Úřad v novém rozhodnutí dospěje, musí být podložen přezkoumatelným a jednoznačným odůvodněním.

51. Jak již bylo řečeno výše, napadené rozhodnutí je nezákonné z důvodu nedostatečných skutkových zjištění a z toho se odvíjejícího nedostatečně podloženého právního posouzení. Úřad tak v novém posouzení věci doplní svá skutková zjištění ohledně toho, zda postupem zadavatele spočívajícím v nerozdělení veřejné zakázky na části skutečně došlo k omezení hospodářské soutěže (blíže viz bod 37 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Pokud k takovému závěru dojde, musí jej opřít o konkrétní fakta vyplývající se specifik daného zadávacího řízení a navíc musí doplnit tato skutková zjištění o to, zda konkrétní zadavatelem vyjmenované požadavky a argumenty nejsou důvodné a tedy způsobilé dostatečně osvědčit oprávněnost a zákonnost daného postupu zadavatele v zadávacím řízení. Na základě takto doplněných podrobných skutkových zjištění vztahujících se k okolnostem předmětného konkrétního případu provede Úřad nové právní posouzení a v návaznosti na to Úřad správnost své původní právní kvalifikace ověří a případně ji zreviduje.

V.            K nařízení předběžného opatření výrokem II tohoto rozhodnutí

52. Podle § 248 zákona Úřad vykonává dozor nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, při kterém může mimo jiné nařizovat předběžná opatření. Zákon neobsahuje zvláštní postup pro nařízení předběžného opatření v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, proto se subsidiárně použije obecná úprava obsažená v § 61 odst. 1 správního řádu.

53. Podle § 61 odst. 1 správního řádu může správní orgán z moci úřední nebo na požádání účastníka před skončením řízení rozhodnutím nařídit předběžné opatření, je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. Předběžným opatřením lze účastníkovi nebo jiné osobě přikázat, aby něco vykonal, něčeho se zdržel nebo něco strpěl, anebo zajistit věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce.

54. Podle § 61 odst. 3 správního řádu správní orgán předběžné opatření zruší rozhodnutím bezodkladně poté, co pomine důvod, pro který bylo nařízeno. Neučiní-li tak, pozbývá předběžné opatření účinnosti dnem, kdy se rozhodnutí ve věci stalo vykonatelným nebo nabylo jiných právních účinků.

55. Vzhledem k uvedenému konstatuji, že předseda Úřadu jako nadřízený správní orgán rozhodující o rozkladu může z moci úřední nebo na požádání účastníka před skončením řízení rozhodnutím nařídit předběžné opatření při splnění zákonných podmínek v souladu s § 61 odst. 1 správního řádu.

56. Účelem, pro který Úřad toto řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z moci úřední inicioval, bylo (eventuální) uložení nápravného opatření v zadávacím řízení veřejné zakázky. A právě tento účel řízení byl v prvních 60 dnech ode dne zahájení tohoto řízení zajištěn zákazem uzavřít smlouvu uloženým zadavateli ex lege ustanovením § 246 odst. 1 písm. d) zákona. Dalším zajištěním téhož účelu v následujícím průběhu tohoto správního řízení pak bylo obligatorní uložení zákazu zadavateli až do pravomocného skončení řízení uzavřít v zadávacím řízení smlouvu podle § 263 odst. 8 zákona, a to přímo jedním výrokem napadeného rozhodnutí.

57. S ohledem na to, že jsem dospěl k závěru o nutnosti zrušení napadeného rozhodnutí jako celku, tedy včetně výroku zajišťujícího účel tohoto správního řízení v jeho dalším průběhu, a rovněž s ohledem na to, že zákonná blokační lhůta podle § 246 odst. 1 písm. d) zákona již uběhla, dospěl jsem k dílčímu závěru o možné absenci jakéhokoli zajištění účelu tohoto správního řízení v době po nabytí právní moci výroku I tohoto rozhodnutí o rozkladu.

58. Proto jsem se zabýval konkrétními okolnostmi zjištěného stavu věci a dosavadním průběhem tohoto správního řízení z toho pohledu, zda je třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků tohoto správního řízení zejména během nového projednání věci Úřadem. Dospěl jsem přitom k závěru, že z důvodu stávajícího procesního stavu tohoto správního řízení, zejména pak z toho důvodu, že Úřad bude problematiku znovu posuzovat, přetrvává potřeba zajistit možnost uložení (eventuálního) nápravného opatření. Pokud by totiž došlo k uzavření smlouvy zadavatele s vybraným dodavatelem v průběhu tohoto řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, byla by tato možnost zmařena. Z těchto důvodů jsem rozhodl o nařízení předběžného opatření ve smyslu § 61 odst. 1 správního řádu, jak je uvedeno ve výroku II tohoto rozhodnutí.

VI.          Závěr

59. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad nepostupoval v případě napadeného rozhodnutí v souladu se zákonem a správním řádem, jsem z důvodů uvedených v tomto rozhodnutí dospěl k závěru, že nastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí v plném rozsahu, když veškeré výroky na sebe vzájemně navazují, a k jeho vrácení Úřadu k novému projednání.

Poučení

Proti výroku I tohoto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.

Proti výroku II tohoto rozhodnutí lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který o něm rozhoduje. Rozklad proti výroku II tohoto rozhodnutí nemá podle § 61 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, odkladný účinek. Rozklad se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, činí výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží:

Česká republika – Ministerstvo vnitra, Nad Štolou 936/3, 170 00 Praha

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] „Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení v daném případě ve smyslu ustanovení § 56 zákona v návaznosti na ustanovení § 273 zákona.“