číslo jednací: 44825/2023/500
spisová značka: S0778/2023/VZ
| Instance | I. |
|---|---|
| Věc | Oprava nábytku všech pokojů na oddělení A přízemí |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb. |
| Rok | 2023 |
| Datum nabytí právní moci | 21. 11. 2023 |
| Dokumenty |  2023_S0778.pdf 427 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-S0778/2023/VZ Číslo jednací: ÚOHS-44825/2023/500 |
|
Brno 10. 11. 2023 |
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve věci spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) citovaného zákona obviněným
- Domov pro seniory Kobylisy, IČO 70872996, se sídlem Mirovická 1027/19, 182 00 Praha 8,
v souvislosti s uzavřením smlouvy na údajnou veřejnou zakázku malého rozsahu „Oprava nábytku všech pokojů na oddělení A přízemí“ zadávanou na základě výzvy k podání nabídky ze dne 26. 2. 2020, na jejíž předmět plnění byla dne 23. 3. 2020 uzavřena smlouva s dodavatelem [JMÉNO, PŘÍJMENÍ, IČO, SÍDLO],
vydává podle ustanovení § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, tento
příkaz:
I.
Obviněný – Domov pro seniory Kobylisy, IČO 70872996, se sídlem Mirovická 1027/19, 182 00 Praha 8 – se dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění, tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 cit. ve spojení s § 18 odst. 2 cit. zákona, když dne 23. 3. 2020 uzavřel s dodavatelem – [JMÉNO, PŘÍJMENÍ, IČO, SÍDLO] – smlouvu na veřejnou zakázku „Oprava nábytku všech pokojů na oddělení A přízemí“ bez provedení zadávacího řízení dle cit. zákona, ačkoliv předmět plnění uvedené (dílčí) veřejné zakázky tvoří jeden funkční celek s předmětem plnění smlouvy o opravě nábytku uzavřené dne 20. 6. 2019 s dodavatelem Deco Interiors s.r.o., IČO 02603659, se sídlem Primátorská 296/38, 180 00 Praha, na realizaci veřejné zakázky „Oprava nábytku všech pokojů v budově B“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení na základě výzvy k podání nabídky ze dne 15. 2. 2019, přičemž obě uvedené smlouvy byly uzavřeny v časové souvislosti, a představují tak ve svém souhrnu jednu podlimitní veřejnou zakázku na dodávky ve smyslu § 14 odst. 1 cit. zákona, jejíž části byl obviněný podle § 18 odst. 2 zákona povinen zadat v některém z v úvahu přicházejících druhů zadávacího řízení uvedených v § 52 cit. zákona, přičemž uvedeným postupem mohl ovlivnit výběr dodavatele.
II.
Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto příkazu se obviněnému – Domov pro seniory Kobylisy, IČO 70872996, se sídlem Mirovická 1027/19, 182 00 Praha 8 – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ukládá
pokuta ve výši 40 000 Kč (čtyřicet tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do jednoho měsíce od nabytí právní moci tohoto příkazu.
Odůvodnění
I. K POSTUPU OBVINĚNÉHO PŘI ZADÁVÁNÍ PŘEDMĚTNÉHO PLNĚNÍ
Veřejná zakázka A („Oprava nábytku všech pokojů na oddělení A přízemí“)
1. Obviněný – Domov pro seniory Kobylisy, IČO 70872996, se sídlem Mirovická 1027/19, 182 00 Praha 8 (dále jen „obviněný“ nebo „zadavatel“) – jakožto veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. d) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „zákon“), dne 28. 2. 2020 interně schválil a předložil[1] záměr k zadání veřejné zakázky malého rozsahu „Oprava nábytku všech pokojů na oddělení A přízemí“ (dále jen „VZ A“ nebo „veřejná zakázka A“) a na základě výzvy k podání nabídky ze dne 26. 2. 2020 (dále jen „výzva VZ A“) pak zahájil zadávání veřejné zakázky A mimo zadávací řízení dle zákona.
2. Ve výzvě VZ A obviněný uvádí, že VZ A je veřejnou zakázkou na dodávky, jejímž předmětem jsou dle čl. 2 „Předmět veřejné zakázky (...)“ výzvy VZ A „nutné opravy nábytku [jeho dodávka a odstranění stávajícího nábytku (...)].“
3. Z obdržené dokumentace, konkrétně z Protokolu o otevírání obálek ze dne 20. 3. 2020 vyplývá, že zadavatel obdržel ve lhůtě pro podání nabídek 1 nabídku od dodavatele [JMÉNO, PŘÍJMENÍ, IČO, SÍDLO] (dále jen „vybraný dodavatel I“).
4. Dne 23. 3. 2020 uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem I smlouvu o opravě nábytku (dále jen „smlouva VZ A“) na předmět plnění veřejné zakázky A.
5. Dle kapitoly I. „Předmět smlouvy a vyhrazené změny“ smlouvy VZ A se vybraný dodavatel I zavazuje k provedení „demontáže, opravy, dodání nábytku podle technické specifikace uvedené v příloze č. 2 k výzvě k veřejné zakázce“. Dle přílohy smlouvy „Položkový rozpočet – vybavení jednolůžkových a dvoulůžkových pokojů“ je v rámci VZ A realizována u 10 jednolůžkových pokojů a 15 dvoulůžkových pokojů:
- demontáž dvouskříně, skříňového modulu, sklopného stolku, skříňky pod umyvadlo, skříňky s posuvnými dvířky a garnýže u jednolůžkových pokojů a demontáž vestavné trojskříně, věšákové stěny, kontejneru, sklopného stolku, skříňky s posuvnými dvířky, garnýže, zrcadla a galerie u dvoulůžkových pokojů,
- dodání a montáž dvouskříně s trezorem/vestavné trojskříně, skříňového modulu/věšákové stěny, kontejneru, sklopného stolku, skříňky s posuvnými dvířky a nikou, skříňky s dvířky pro sestry, skříňky pod umyvadlo, knihovničky nad postel, garnýže, zrcadla a galerie,
- dodání židle (koženka – nerez),
přičemž naceněn je v rámci VZ A rovněž přesun a nákup materiálu, doprava a likvidace a odvoz odpadu.
6. Dle kapitoly II. „Cena předmětu“ bodu 2. smlouvy VZ A činí cena za provedení dodávky 1 876 407,5 Kč vč. DPH, tj. 1 550 755,- Kč bez DPH.
7. Dle kapitoly IV. „Termín a podmínky plnění“ smlouvy VZ A se dodavatel zavazuje odevzdat předmět plnění do 30. 10. 2020, pokud se smluvní strany nedohodnou jinak.
8. Dle kapitoly V. „Místo plnění“ smlouvy VZ A je místem plnění sídlo zadavatele.
Veřejná zakázka B („Oprava nábytku všech pokojů v budově B“)
9. Dne 15. 2. 2019 zadavatel interně schválil a předložil záměr k zadání veřejné zakázky „Oprava nábytku všech pokojů v budově B“ (dále jen „VZ B“ nebo „veřejná zakázka B“) a na základě výzvy k podání nabídky ze dne 15. 2. 2019 (dále jen „výzva VZ B“) zahájil zadávání veřejné zakázky B ve zjednodušeném podlimitním řízení.
10. Ve výzvě VZ B obviněný uvádí, že VZ B je veřejnou zakázkou na dodávky, jejímž předmětem jsou dle čl. 2 „Předmět veřejné zakázky (...)“ výzvy VZ B „nutné opravy nábytku [jeho dodávka a odstranění stávajícího nábytku (...)].“ Předpokládaná hodnota VZ B činí dle tohoto čl. výzvy 4 000 000,- Kč bez DPH.
11. Z Protokolu o otevírání nabídek ze dne 21. 3. 2019 vyplývá, že zadavatel obdržel ve lhůtě pro podání nabídek 9 nabídek.
12. Dne 20. 6. 2019 uzavřel zadavatel s dodavatelem Deco Interiors s.r.o., se sídlem Primátorská 296/38, 180 00 Praha (dále jen „vybraný dodavatel II“) smlouvu o opravě nábytku (dále jen „smlouva VZ B“) na předmět plnění veřejné zakázky VZ B.
13. Dle kapitoly I. „Předmět smlouvy a vyhrazené změny“ smlouvy VZ B se vybraný dodavatel II zavazuje k provedení „demontáže, opravy, dodání nábytku podle technické specifikace uvedené v příloze č. 2 k výzvě k veřejné zakázce.“ Dle přílohy smlouvy „Položkový rozpočet – vybavení jednolůžkových a dvoulůžkových pokojů“ je v rámci VZ B realizována u 18 jednolůžkových pokojů (5 v 1. NP a 13 v 2. NP) a u 31 dvoulůžkových pokojů (15 v 1. NP a 16 v 2. NP):
- demontáž dvouskříně, skříňového modulu, sklopného stolku, skříňky pod umyvadlo, skříňky s posuvnými dvířky, skříňky pro sestry a garnýže u jednolůžkových pokojů a demontáž vestavné trojskříně, věšákové stěny, kontejneru, sklopného stolku, skříňky s posuvnými dvířky, skříňky pod umyvadlo, garnýže, zrcadla a galerie u dvoulůžkových pokojů,
- dodání a montáž dvouskříně s trezorem/trojskříně, skříňového modulu/věšákové stěny, kontejneru, sklopného stolku, skříňky s posuvnými dvířky a nikou, skříňky s dvířky pro sestry, skříňky pod umyvadlo, knihovničky nad postel, garnýzě, zrcadla a galerie
- dodání židle (koženka – nerez),
přičemž naceněn je v rámci VZ B rovněž přesun a nákup materiálu, doprava a likvidace a odvoz odpadu.
14. Dle kapitoly II. „Cena předmětu“ bodu 2. smlouvy VZ B činí cena za provedení dodávky 3 992 013,85 Kč vč. DPH, tj. 3 299 185,- Kč bez DPH.
15. Dle kapitoly IV. „Termín a podmínky plnění“ smlouvy VZ B se dodavatel zavazuje odevzdat předmět plnění do 30. 9. 2019, pokud se smluvní strany nedohodou jinak.
16. Dle kapitoly V. „Místo plnění“ smlouvy VZ B je místem plnění sídlo zadavatele.
II. POSTUP ÚŘADU PŘED VYDÁNÍM PŘÍKAZU
17. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákona“), ve znění pozdějších předpisů, k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání veřejné zakázky a pro zvláštní postupy podle části šesté zákona, jakož i k projednávání přestupků podle tohoto zákona, obdržel dne 26. 6. 2023 podnět týkající se možného nezákonného dělení veřejné zakázky na dodávky nábytku.
18. Úřad si dne 13. 7. 2023 od obviněného vyžádal vyjádření k tvrzení stěžovatele a dále zaslání plánů investic zadavatele na roky 2018–2020 a vyjádření, jakým způsobem byla výměna nábytku u zadavatele plánována.
19. Dne 24. 7. 2023 obdržel Úřad od obviněného prostřednictvím datové schránky vyjádření k podnětu a příslušnou dokumentaci. Dne 7. 8. 2023 pak Úřad obdržel od obviněného plány investic zadavatele na roky 2018–2020.
III. ZÁVĚRY ÚŘADU
20. Po přezkoumání podkladů, které jsou součástí spisu v této věci, Úřad dospěl k závěru, že obviněný nepostupoval při zadávání VZ A v souladu se zákonem. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.
21. Podle § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), správní orgán může o přestupku rozhodnout příkazem. Příkazem lze uložit správní trest napomenutí, pokuty, zákazu činnosti nebo propadnutí věci nebo náhradní hodnoty.
22. Podle § 150 odst. 1 věty druhé zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), příkaz může správní orgán vydat, považuje-li skutkové zjištění za dostatečné; vydání příkazu může být prvním úkonem v řízení. Úřad konstatuje, že byly dostatečně zjištěny skutkové okolnosti pro vydání tohoto příkazu, přičemž vydání příkazu je prvním úkonem v řízení o přestupku.
K výroku I. příkazu
Relevantní ustanovení právních předpisů
23. Podle § 2 odst. 1 věty první zákona se zadáním veřejné zakázky pro účely tohoto zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce.
24. Podle § 2 odst. 3 zákona je zadavatel povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, není-li dále uvedeno jinak. Tato povinnost se považuje za splněnou, pokud je veřejná zakázka zadána na základě rámcové dohody postupem podle části šesté hlavy II zákona, v dynamickém nákupním systému podle části šesté hlavy III zákona nebo pořizována od centrálního zadavatele nebo jeho prostřednictvím podle § 9 zákona.
25. Podle § 3 zákona se zadávacím řízením pro účely tohoto zákona rozumí
a) zjednodušené podlimitní řízení,
b) otevřené řízení,
c) užší řízení,
d) jednací řízení s uveřejněním,
e) jednací řízení bez uveřejnění,
f) řízení se soutěžním dialogem,
g) řízení o inovačním partnerství,
h) koncesní řízení, nebo
i) řízení pro zadávání veřejné zakázky ve zjednodušeném režimu.
26. Podle § 14 odst. 1 zákona je veřejnou zakázkou na dodávky veřejná zakázka, jejímž předmětem je pořízení věcí, zvířat nebo ovladatelných přírodních sil, pokud nejsou součástí veřejné zakázky na stavební práce podle § 14 odst. 3 zákona. Pořízením se rozumí zejména koupě, nájem nebo pacht.
27. Podle § 16 odst. 1 zákona zadavatel před zahájením zadávacího řízení nebo před zadáním veřejné zakázky na základě výjimky podle § 30 zákona stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky je zadavatelem předpokládaná výše úplaty za plnění veřejné zakázky vyjádřená v penězích. Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky se nezahrnuje daň z přidané hodnoty.
28. Podle § 16 odst. 5 zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení.
29. Podle § 18 odst. 1 zákona platí, že je-li veřejná zakázka rozdělena na části, stanoví se předpokládaná hodnota podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí bez ohledu na to, zda je veřejná zakázka zadávána
a) v jednom nebo více zadávacích řízení, nebo
b) zadavatelem samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou.
30. Podle § 18 odst. 2 zákona platí, že součet předpokládaných hodnot částí veřejné zakázky podle § 18 odst. 1 zákona musí zahrnovat předpokládanou hodnotu všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v časové souvislosti. Kromě případů uvedených v odstavci 3 musí být každá část veřejné zakázky zadávána postupy odpovídajícími celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky.
31. Podle § 24 zákona se režim veřejné zakázky určí podle její předpokládané hodnoty, pokud nejde o zjednodušený režim podle § 129 zákona. Zadavatel je povinen dodržet režim určený při zahájení zadávacího řízení, a to i v případě, že by byl oprávněn použít jiný režim.
32. Dle § 25 zákona nadlimitní veřejnou zakázkou je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo přesahuje finanční limit stanovený nařízením vlády zapracovávajícím příslušné předpisy Evropské unie. Nadlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v nadlimitním režimu podle části čtvrté, pokud není zadávána podle části páté až sedmé, nebo u ní zadavatel neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.
33. Podle § 26 odst. 1 zákona je podlimitní veřejnou zakázkou veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosahuje limitu podle § 25 zákona a přesahuje hodnoty stanovené v § 27 zákona.
34. Podle § 26 odst. 2 zákona podlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v podlimitním režimu podle části třetí, pokud ji nezadává ve zjednodušeném režimu, nebo u ní neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.
35. Podle § 2 odst. 1 písm. b) bod 2 nařízení vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „nařízení vlády“), činí finanční limit pro určení nadlimitní veřejné zakázky na dodávky pro zadavatele podle § 4 odst. 1 písm. d) a e) zákona 5 494 000 Kč.[2]
36. Podle § 27 písm. a) zákona je veřejnou zakázkou malého rozsahu veřejná zakázka, jejíž přepokládaná hodnota je rovna nebo nižší v případě veřejné zakázky na dodávky nebo na služby částce 2 000 000 Kč.
37. Podle § 31 zákona zadavatel není povinen zadat v zadávacím řízení veřejnou zakázku malého rozsahu. Při jejím zadávání je však zadavatel povinen dodržet zásady podle § 6 zákona.
38. Podle § 35 zákona může zadavatel rozdělit veřejnou zakázku na více částí, pokud tím neobejde povinnosti stanovené tímto zákonem. Pokud zadavatel zadává více částí veřejné zakázky v jednom zadávacím řízení, vymezí rozsah těchto částí a stanoví pravidla pro účast dodavatele v jednotlivých částech a pro zadání těchto částí.
39. Podle § 52 zákona může pro zadání veřejné zakázky v podlimitním režimu zadavatel použít
a) zjednodušené podlimitní řízení s výjimkou veřejné zakázky na stavební práce, jejíž předpokládaná hodnota přesáhne 50 000 000 Kč, nebo
b) druhy zadávacích řízení pro nadlimitní režim; v takovém případě zadavatel postupuje podle části čtvrté obdobně s tím, že
1. jednací řízení s uveřejněním může zadavatel použít i bez splnění podmínek podle § 60 zákona,
2. u jednacího řízení bez uveřejnění musí být splněna také podmínka nemožnosti dodržet lhůty pro zjednodušené podlimitní řízení, jde-li o podlimitní veřejnou zakázku, kterou by jinak zadavatel mohl zadat ve zjednodušeném podlimitní řízení,
3. ustanovení části čtvrté se nepoužijí pro lhůty stanovené v § 54 zákona.
40. Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.
Právní posouzení
41. Podle § 2 odst. 1 zákona se zadáním veřejné zakázky rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce. K tomu Úřad podotýká, že zadavatel je povinen zadat veřejnou zakázku v některém z v úvahu přicházejících druhů zadávacího řízení podle zákona, pokud se neuplatní některá z výjimek.
42. Úřad v obecné rovině uvádí, že zadavatel má právo vymezit předmět veřejné zakázky dle vlastního uvážení, čemuž odpovídá také možnost rozdělení jejího předmětu na vícero částí. Při uvažovaném rozdělení veřejné zakázky je však zadavatel vždy limitován dotčenými zákonnými pravidly, ke kterým se mj. řadí pravidlo o stanovování předpokládané hodnoty veřejné zakázky vyjádřené v § 18 zákona. Obsahem citovaného ustanovení je pravidlo ukládající zadavateli stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky jako součet předpokládaných hodnot všech částí veřejné zakázky, jejichž plnění společně tvoří jeden funkční celek a která jsou zadávána v časové souvislosti, kdy každá takto oddělená část veřejné zakázky musí být zadávána postupy odpovídajícími výši tohoto součtu (tj. celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky). Pojem funkčního celku zákon nijak blíže nedefinuje, při jeho výkladu lze ovšem vycházet z recentní rozhodovací praxe. Dle rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20865/2021/161/TMi vydaného dne 24. 6. 2021 ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-R0089/2021/VZ vystupuje dle platné právní úpravy při určování toho, co se rozumí jednou veřejnou zakázkou, do popředí hledisko funkce poptávaného celku, které nemusí být nutně vždy naplněno i tam, kde spolu plnění věcně, místně a časově souvisejí (a naopak může být funkční hledisko naplněno i tam, kde věcná a místní souvislost chybí). Předseda v citovaném rozhodnutí uvádí konkrétně následující: „V současné právní úpravě však vystupuje do popředí hledisko funkce poptávaného celku, které nemusí být nutně vždy naplněno i tam, kde spolu plnění věcně, místně i časově souvisejí. Určení, zda spolu plnění souvisí tak, aby je bylo nutno sčítat podle § 18 odst. 2 zákona, bude vždy velmi záležet na konkrétních okolnostech posuzovaných případů a charakteru předmětných plnění.“[3] Funkční celek je tedy stěžejním faktorem pro posouzení povinnosti sčítat předpokládané hodnoty veřejných zakázek, nelze však typizovat, co daný funkční celek obecně tvoří. Jak je uvedeno výše, v každém případě může být funkční celek založen na jiných okolnostech a je proto potřeba každý případ posuzovat individuálně. Funkční celek je přitom třeba odvozovat od vzájemné provázanosti plnění v tom smyslu, zda plnění ve své komplexitě slouží jednomu účelu, odpovídá skutečnému záměru zadavatele a naplňuje jeho potřeby, které prostřednictvím veřejné zakázky hodlá uspokojit. Rozhodující pro správné určení funkčního celku tak je zejména zodpovězení otázky, zda je uspokojení zadavatelových potřeb (které jsou důvodem pro zadání veřejné zakázky) dosaženo až realizací více dílčích plnění, nebo dojde k jejich naplnění již realizací jednoho (byť na první pohled dílčího) plnění.
43. Ohledně pojmu „časová souvislost“ lze odkázat na jeho výklad v komentářové literatuře: „Časová souvislost jako prvek určující jednu veřejnou zakázku je obecně zachován [rozumí se ve srovnání s předcházející právní úpravou, tj. zák. č. 137/2006 Sb – pozn. Úřadu]. Zákonodárce zřejmě zcela záměrně nedefinoval přesně, o jakou časovou souvislost se jedná, jelikož takové pojetí je s ohledem na rozličnost možných plnění prakticky neurčitelné. Jde současně o propojení s bývalým prvkem předvídatelnosti (záměru) potřebného plnění; neboli zda je zadavateli zřejmé, zda a nakolik jednotlivá plnění, která tvoří jeden funkční celek, jsou součástí jednoho celkového projektu či záměru, který je například jen administrativně (či z důvodu financování) rozdělen na více etap. Časovou souvislostí v tomto pojetí tak může být jak doba několika dnů či týdnů, tak i doba několika měsíců a let (například v případě plánované výstavby areálu či postupného zpracování jednotlivých stupňů projektových dokumentací).“[4] „Časovou souvislostí rozumíme souvislost jednotlivých fází zadávání a realizace částí veřejné zakázky v čase. Nejjednodušším příkladem časové souvislosti je souběžná realizace jednotlivých částí veřejné zakázky, popřípadě situace, kdy na sebe realizace jednotlivých částí těsně navazuje. V časové souvislosti však mohou být i činnosti předcházející, tj. příprava zadání dané části veřejné zakázky, vlastní zadávací proces, ale i příprava vlastního projektu dané části apod. Čím je doba mezi realizací jednotlivých částí veřejné zakázky delší, tím je samozřejmě určení existence časové souvislosti obtížnější. Avšak v obecné rovině bychom za časově souvislé části veřejné zakázky tvořící funkční celek mohli považovat v případě veřejných zakázek na dodávky a služby jedno účetní období (či kalendářní rok), u veřejných zakázek na stavební práce potom období přesahující jedno účetní období (či kalendářní rok) – dle povahy konkrétních stavebních prací. U všech druhů plnění veřejných zakázek však bude záležet především na konkrétních okolnostech daného případu.“[5] Časovou souvislost tak mohou vykazovat jak veřejné zakázky, jejichž doba plnění je časově obdobná, tak i veřejné zakázky, jež na sebe časově navazují.
44. Úřad též odkazuje na důvodovou zprávu k § 18 zákona, kde je k dělení veřejné zakázky na části uvedeno následující: „V případě zadávání části veřejné zakázky je pro postup v zadávacím řízení rozhodující předpokládaná hodnota celé veřejné zakázky. Tyto části mohou být zadávány jedním nebo více zadavateli buď v jednom zadávacím řízení rozděleném na části, nebo ve více samostatných zadávacích řízeních. V každém případě tato řízení musí odpovídat celkové hodnotě veřejné zakázky. Zákon oproti předchozí právní úpravě nestanoví výslovný zákaz dělení předmětu veřejné zakázky, a to z důvodu, že dělení veřejných zakázek není obecně zakázáno, ale novými evropskými směrnicemi spíše podporováno. Nesmí však dojít k situaci, že by zadavatel rozdělením předmětu veřejné zakázky postupoval v mírnějším režimu, což je vyjádřeno v § 18 odst. 2. Do předpokládané hodnoty se tak musí zahrnout hodnota všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v jedné časové souvislosti. Koncept jedné veřejné zakázky vychází z dosavadní judikatury, dle které je za jednu veřejnou zakázku považováno plnění, které spolu souvisí, a to na základě funkčních (věcných a místních) a časových hledisek. Podle § 18 odst. 1 a 2 je tedy nadále zakázáno věcně rozdělit předmět veřejné zakázky za účelem obcházení zákonem stanovených limitů (zejména pro nadlimitní veřejnou zakázku, podlimitní veřejnou zakázku, veřejnou zakázku malého rozsahu). Jedinou výjimkou je situace uvedená v § 18 odst. 3, kdy za splnění zde stanovených podmínek může být část veřejné zakázky zadávána postupy odpovídajícími předpokládané hodnotě této části. Takovým postupem může být i zadání veřejné zakázky malého rozsahu nebo výjimky platné pro podlimitní veřejné zakázky.“.
45. Úřad dále uvádí, že hlavním účelem zákona je zajištění hospodárného nakládání s veřejnými prostředky, a to prostřednictvím vytváření podmínek pro co nejširší hospodářskou soutěž mezi různými dodavateli při poptávání plnění, které je předmětem veřejné zakázky. Co možná nejširší hospodářské soutěže v právě uvedeném smyslu pak zákon dosahuje tím, že stanoví pro osoby v postavení zadavatele povinnost zadávat veřejné zakázky ve formalizovaném zadávacím řízení, ve kterém je kladen důraz zejm. na jeho transparentní provedení. Úřad tedy uzavírá, že má-li být naplněn hlavní účel zákona, a sice zajištění soutěžního prostředí při zadávání veřejných zakázek, musí zadavatelé postupovat dle § 2 odst. 3 zákona a – nestanoví‑li zákon výslovně jinak (např. v případě výjimek dle § 29 zákona) – použít pro zadání veřejné zakázky některý z druhů zadávacího řízení dle § 3 zákona, zásadně tedy řízení otevřené nebo užší (použití ostatních druhů zadávacích řízení je vázáno na splnění zákonných podmínek pro takový postup).
46. Jednou z prvotních fází zadávání veřejné zakázky, která předchází samotnému zadávacímu řízení a kterou je zadavatel povinen provést, je stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Přestože se jedná o stanovení hodnoty „předpokládané“, tedy pravděpodobné, nesmí ze strany zadavatele docházet k situacím, kdy by nesprávné stanovení výše předpokládané hodnoty vedlo k neoprávněnému užití některé z výjimek či mírnějšího režimu pro zadávání veřejných zakázek. Dělení předmětu veřejných zakázek jako takové je přípustné, přičemž institut rozdělení veřejné zakázky na jednotlivé části upravuje § 35 zákona. Nepřípustným se však stává ve chvíli, kdy jeho prostřednictvím dojde k obejití povinnosti stanovené zákonem, které může spočívat právě ve snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v zákoně a následné zařazení do jiné kategorie, resp. režimu veřejných zakázek. Takový postup je protiprávní právě proto, že takovýmto umělým dělením se zadavatel může dostat do situace, kdy může při zadávání (právě díky snížené předpokládané hodnotě dosažené dělením zakázky) užívat méně přísných pravidel, tj. není povinen postupovat podle některých ustanovení zákona či není povinen podle zákona postupovat vůbec.
47. Pro posouzení postupu zadavatele podle zákona je tedy rozhodující zejména celková předpokládaná hodnota veřejné zakázky. Zákon v § 16 odst. 1 definuje předpokládanou hodnotu veřejné zakázky jako zadavatelem předpokládanou výši úplaty (bez zahrnutí daně z přidané hodnoty) za plnění veřejné zakázky vyjádřenou v penězích. Dotčené ustanovení zákona dále ukládá, že předpokládanou hodnotu veřejné zakázky zadavatel stanoví buď před zahájením zadávacího řízení, nebo před zadáním veřejné zakázky na základě výjimky dle § 30 zákona. Dle § 16 odst. 5 zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení. Předpokládanou hodnotu veřejné zakázky je třeba stanovit v takové úrovni přesnosti, aby bylo možné určit, do jakého režimu (podlimitního, nadlimitního, ev. veřejná zakázka malého rozsahu) bude veřejná zakázka patřit. Uvažujeme-li tedy, že zadavatel směřuje k zadání veřejné zakázky bez provedení zadávacího řízení, stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky před jejím zadáním, tzn. před uzavřením smlouvy. Jestliže zadavatel hodlá předmět veřejné zakázky rozdělit a zadávat ji v jednom nebo více zadávacích řízeních (příp. samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou), musí dbát na § 18 odst. 1 zákona, který ukládá povinnost stanovit předpokládanou hodnotu podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí (smyslem citovaného ustanovení je zabránit umělému a účelovému snižování předpokládané hodnoty veřejné zakázky, a zabránit tak zadavatelům vyhýbat se zákonným postupům pro zadání veřejné zakázky). Zákonodárce následně v § 18 odst. 2 zákona stanoví pravidlo, co všechno je třeba podřadit pod jednu veřejnou zakázku – vše, co spolu tvoří jeden funkční celek a časově spolu souvisí.
48. Na tomto místě Úřad považuje za vhodné uvést, že si je vědom skutečnosti, že ust. § 18 odst. 1 a 2 zákona se vztahuje na postup zadavatele v zadávacím řízení (nebo více zadávacích řízeních), avšak v šetřeném případě obviněný v zadávacím řízení při zadávání VZ A nepostupoval vůbec. Aplikací logického výkladu (argumentum a minori ad maius), resp. teleologického výkladu uvedeného ustanovení Úřad dospěl k závěru, že je-li zákonem vyžadováno sčítání předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozdělené na části za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje v zadávacím řízení (tedy v situaci, kdy určitá právem regulovaná soutěž probíhá), přičemž účelem tohoto ustanovení nepochybně je, aby byla příslušná úroveň hospodářské soutěže o danou veřejnou zakázku (ve smyslu funkčního celku) zachována, musí být o to víc sčítání vyžadováno za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje mimo režim zákona (a soutěž o daný funkční celek tak z hlediska zákona není garantována vůbec). Úřad tedy uzavírá, že pravidlo sčítání předpokládaných hodnot lze bezesporu použít i v situaci, kdy je veřejná zakázka rozdělena na více částí, které zadavatel (i jen z části) nezadává v zadávacím řízení, ale ohledně kterých (z důvodu, že jejich předpokládanou hodnotu uměle sníží na úroveň veřejné zakázky malého rozsahu) nepostupuje vůbec v zadávacím řízení.
49. K samotné problematice „dělení“ veřejných zakázek se již vedle rozhodovací praxe Úřadu opakovaně vyjádřil jak Krajský soud v Brně, tak i Nejvyšší správní soud. Úřad podotýká, že ačkoliv některé závěry Úřadu či soudů byly přijaty za účinnosti zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „ZVZ“), lze je využít i na postup podle zákona, neboť koncept právní úpravy obsažený v zákoně v určitých základních principech vychází z rozhodovací praxe k ZVZ. K předmětné otázce se v minulosti vyjádřil Krajský soud v Brně např. v rozsudku č. j. 62 Af 68/2011-50 ze dne 7. 3. 2013, v němž judikoval: „Postup při určení toho, co je v konkrétním případě jedinou veřejnou zakázkou a jaká plnění již představují více samostatných veřejných zakázek, musí zohledňovat účel a smysl právní úpravy, nesmí atakovat zásady, na nichž je ZVZ vystavěn, a nesmí být nástrojem k obcházení ZVZ. (…) Při tomto určování je zapotřebí vycházet z obecného pravidla, racionálně a logicky zdůvodnitelného, podle něhož jde-li o plnění, jež má být ve prospěch zadavatele podle předmětu veřejné zakázky uskutečňováno, svým charakterem totožné či obdobné, pak jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, a tedy jde o plnění, které je jedinou veřejnou zakázkou. (…)“.
50. V kontextu výše uvedeného je Úřad v nyní šetřeném případě ve vztahu k uzavřeným smlouvám na plnění VZ A a VZ B povinen posoudit charakter plnění z hlediska jeho možné vzájemné souvislosti, respektive posoudit tu otázku, zda tato plnění tvoří jeden funkční celek zadávaný v časové souvislosti (viz § 18 zákona), s přihlédnutím ke skutečnosti, zda zadavatel mohl potřebu jednotlivých plnění dopředu předvídat, a zda se tedy v šetřeném případě jednalo toliko o jedinou veřejnou zakázku či nikoliv, a následně i jeho finanční hodnotu (viz § 26 zákona).
51. K funkční souvislosti Úřad uvádí, že její existence, či naopak absence, se dovozuje zejména na základě účelů a jednotného cíle, pro které jsou veřejné zakázky zadávány (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 211/2015-31 ze dne 17. 9. 2015). Úřad podotýká, že tento účel nemůže být příliš obecného rázu, neboť v takovém případě by byli zadavatelé nuceni sčítat předpokládané hodnoty zakázek spolu fakticky nesouvisejících. Při dovození funkční souvislosti u předmětných veřejných zakázek na dodávky nábytku do pokojů v domově pro seniory je nutné pohlížet na celkový záměr těchto dodávek, tj. že jednotlivé dodávky nábytku vedou k obměně mobiliáře domova pro seniory jako celku a směřují k zabezpečení vyšší kvality pobytu a služeb pro klienty a také personál obviněného. Nehraje přitom roli, zda došlo k samostatným výběrovým řízením na dodavatele. Rovněž tak pouze omezený význam má skutečnost, zda je plnění na základě smluv fyzicky, technicky či organizačně rozdílné, oddělené či oddělitelné. K tomu Úřad odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R457/2014/VZ-08304/2016/322/LKo ze dne 3. 3. 2016, ve kterém je konstatováno, že (aby mohlo být považováno za jednu veřejnou zakázku) „plnění nemusí být plněními totožnými nebo vzájemně absolutně podmíněnými (tj. jedno plnění nemůže existovat bez plnění druhého).“. Z rozhodnutí předsedy Úřadu R0087/2021/VZ vyplývá, že „[j]e totiž třeba vycházet z toho, že funkční souvislost je vlastnost posuzovaných plnění a nesouvisí s osobou zadavatele a jeho poměry.“ a že „otázka financování a rozpočtů není pro určení toho, zda spolu plnění funkčně souvisí, rozhodná.“.
52. K věcné souvislosti Úřad uvádí, že se jedná o jeden z korektivů při zjišťování, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou, nebo několika jednotlivými veřejnými zakázkami. Jinými slovy řečeno platí, že aby se optikou hlediska věcné souvislosti v praxi jednalo o jedinou veřejnou zakázku, musí předmět plnění, byť zadavatelem úmyslně nebo neúmyslně rozdělený do více veřejných zakázek, vykazovat znaky totožnosti či alespoň obdobnosti. Ve vztahu k posouzení věcné souvislosti Úřad odkazuje na předmět plnění dle smluv na veřejné zakázky A a B, z nichž vyplývá, že předmět plnění u obou těchto smluv představuje dodávku nábytku do jednolůžkových a dvoulůžkových pokojů v objektu domova pro seniory (budova A přízemí a budova B), které sestávají z demontáže (a likvidace) starého nábytku a dodávky a montáže nábytku nového. V tomto případě se jedná o totožné plnění, kdy rozdílné je v podstatě pouze množství dodávaného nábytku (v případě VZ A se jedná o dodávky do 10 jednolůžkových a 15 dvoulůžkových pokojů; v případě VZ B se jedná o dodávky do 18 jednolůžkových a 31 dvoulůžkových pokojů).Úřad konstatuje, že šetřené veřejné zakázky spolu z věcného hlediska souvisí.
53. K místní souvislosti Úřad obecně uvádí, že je třeba na ni, obdobně jako v případě věcné souvislosti, nahlížet jako na jeden z korektivů při zjišťování, zda konkrétní plnění tvoří jedinou veřejnou zakázku. Pro posouzení její existence či neexistence je třeba vzít v potaz větší množství faktorů, a to vždy v závislosti na individuální povaze veřejné zakázky. Rozhodné mohou být, vedle prosté vzdálenosti mezi místy plnění, také okolnosti týkající se předmětu plnění, konkrétního subjektu vystupujícího v postavení zadavatele, budoucí funkce výsledků plnění, eventuálních objektivních překážek mezi místy, na kterých má plnění probíhat apod., neboť, jak konstatoval předseda Úřadu v rozhodnutí č. j. ÚOHS-R270/2014/VZ03137/2016/322/PSe ze dne 29. 1. 2016, „místní souvislost neznamená totéž místo, ale souvislost v prostoru. (…) Přitom se intenzita takové místní souvislosti může výrazně lišit v závislosti na různých faktorech, které ji mohou ovlivnit. (…) Aby pak mohla být místní souvislost vyloučena, či výrazně oslabena, musela by existovat nějaká prostorově relevantní překážka mezi těmi místy, jejichž prostorová souvislost má být poměřována.“
54. Vzhledem ke skutečnosti, že dodávky nábytku u VZ A a VZ B probíhaly v sídle zadavatele, tj. na adrese Mirovická 1027/19, 182 00 Praha 8, je podmínka místní souvislosti v šetřeném případě beze zbytku naplněna. Úřad doplňuje, že na posouzení existence místní souvislosti nemá vliv, vzhledem k výše uvedenému, ani skutečnost, že by se prostory, ve kterých budou dodávky realizovány, nacházely v různých objektech (budovách) sídla zadavatele, neboť všechny tyto objekty pak tvoří u zadavatele jeden celek pro zamýšlený účel užití.
55. Jak vyplývá ze soudní judikatury (např. z rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 68/2011‑50 ze dne 7. 3. 2013), při posuzování hlediska časové souvislosti je třeba prošetřit zejména časové okolnosti zahájení zadávacího, resp. výběrového řízení, časový okamžik uzavření smluv s vybraným uchazečem a rovněž termíny realizace veřejných zakázek.
56. K časové souvislosti Úřad sděluje, že je nutno k jejímu posouzení přistoupit striktně kazuisticky, neboť, jak již bylo řečeno výše, záleží na konkrétních okolnostech daného případu. Časová souvislost není přesně ohraničená určitým pevně stanoveným okamžikem, ale je vždy nutno přihlížet k různým okolnostem. Časovou souvislost veřejných zakázek je totiž třeba posuzovat v kontextu toho, zda zadavatel už v době zadávání první veřejné zakázky věděl či nutně měl předpokládat, že bude následovat zadání zakázky či zakázek dalších (které spolu se zadávanou tvoří funkční celek). Takovou vědomost lze presumovat pouze v situaci opravdové časové blízkosti zadání. V případech, kdy skutkové okolnosti takovou „jednoduchou“ presumpci neumožňují, je třeba zabývat se dalšími indiciemi, které by existenci případné časové souvislosti zadávání veřejných zakázek (ve smyslu vědomosti zadavatele) nasvědčovaly.
57. Zadávací řízení na VZ B, které si zadavatel v rámci interních postupů odsouhlasil v rámci předkládaného záměru k zadání veřejné zakázky ze dne 15. 2. 2019, bylo zahájeno uveřejněním výzvy k podání nabídky ze dne 15. 2. 2019 na profilu zadavatele a smlouva VZ B byla uzavřena dne 20. 6. 2019 s tím, že plnění mělo být realizováno do 30. 9. 2019. V případě VZ A bylo výběrové řízení, které bylo interně zadavatelem odsouhlaseno v rámci předkládaného záměru k zadání veřejné zakázky ze dne 28. 2. 2020, zahájeno na základě výzvy k podání nabídky ze dne 26. 2. 2020 a smlouva VZ A byla uzavřena dne 23. 3. 2020 s tím, že plnění mělo být realizováno do 30. 10. 2020. Nelze tedy konstatovat, že by se termíny zadávání předmětných veřejných zakázek, uzavření předmětných smluv či termíny jejich plnění shodovaly, obě zakázky byly zahájeny na počátku kalendářního roku po sobě jdoucího, a to v únoru 2019, resp. 2020. Za stěžejní skutečnost však Úřad pokládá, že z plánu investic na rok 2019, konkrétně dokumentu „6. aktualizace plánu veřejných zakázek pro rok 2019“ je patrné, že realizace obou veřejných zakázek byla plánována již v roce 2019. Tabulka 1 (uvedena dále) obsahuje informace týkající se VZ A a VZ B v plánu investic na rok 2019. Přestože aktualizované vydání plánu investic na rok 2019 bylo vyhotoveno, resp. podepsáno ředitelkou organizace až ke konci kalendářního roku, dne 5. 12. 2019, z dokumentů předložených Úřadu nevyplývá (a obviněný toto ani ve svých vyjádřeních netvrdí), že by zadavatel veřejnou zakázku A do plánu investic na rok 2019 zařadil později než VZ B. To, že veřejná zakázka VZ A byla zařazena do plánu investic již pro rok 2019 značí, že zadavatel v roce 2019 hodlal obměnit mobiliář na pokojích v budově A i B, tj. že dodávku nového nábytku v pokojích v přízemí oddělení A plánoval již v době, kdy se rozhodl zadat VZ B, jejímž předmětem na dodávka nového nábytku v pokojích na oddělení B.
Tabulka 1
|
Veřejná zakázka č. |
Název veřejné zakázky |
Druh veřejné zakázky podle předpokládané hodnoty bez DPH |
Předpokládaná hodnota veřejné zakázky bez DPH |
Předpokládaný zdroj financování |
Odůvodnění zadání veřejné zakázky |
Předpokládaný termín zadání veřejné zakázky |
|
8. |
Oprava nábytku všech pokojů v budově B |
zjednodušené podlimitní řízení |
4.000.000,- Kč |
provozní prostředky organizace |
nutná oprava nábytku |
v průběhu roku 2019 |
|
22. |
Oprava nábytku všech pokojů na oddělení A přízemí |
VZ malého rozsahu |
1.820.000,- Kč |
provozní prostředky organizace |
nutná oprava nábytku |
v průběhu roku 2019 |
58. Úřad konstatuje, že plnění veřejných zakázek VZ A a VZ B spolu tvoří jeden funkční celek a časově spolu souvisejí ve smyslu § 18 odst. 2 zákona, neboť jednotlivé dodávky byly obviněným společně plánovány, společně jsou schopny plnit zadavatelem požadovaný účel, tj. nový nábytek v pokojích pro klienty v domově pro seniory, a představují tak ve svém souhrnu jednu veřejnou zakázku na dodávky. Ačkoliv tedy byl obviněný tuto veřejnou zakázku oprávněn rozdělit na části a zadávat ji ve více zadávacích řízeních, byl současně povinen jednotlivé části této veřejné zakázky zadávat postupy odpovídajícími celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky.
59. Nyní tedy vyvstává otázka, zda byl obviněný v případě VZ A povinen postupovat v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacího řízení. Při posouzení této věci je nezbytné s ohledem na § 18 zákona vycházet z předpokládaných hodnot dílčích veřejných zakázek, tj. VZ A a VZ B, resp. z jejich součtu.
60. Vzhledem k tomu, že v době, kdy byl odsouhlasen záměr k VZ A (28. 2. 2020), již byla obviněnému známa skutečná cena VZ B, neboť tato již byla zadána a splněna (plnění ze smlouvy mělo být realizováno do 30. 9. 2019), mohl obviněný při stanovování předpokládané hodnoty dílčí veřejné zakázky, tj. VZ A, kalkulovat se skutečnou hodnotou/cenou veřejné zakázky B, která činila 3 299 185 Kč bez DPH, nikoliv již s její předpokládanou hodnotou (ve výši 4 000 000 Kč bez DPH). Jak vyplývá ze zjištění Úřadu (tj. z plánu investic pro rok 2019), předpokládanou hodnotu veřejné zakázky A měl zadavatel stanovenu ve výši 1 820 000 Kč bez DPH. V okamžiku, než zahájil zadávání VZ A, měl tedy stanovit předpokládanou hodnotu této dílčí veřejné zakázky jako součet obou právě uvedených hodnot, tj. skutečné ceny VZ B a předpokládané hodnoty VZ A. Tato celková předpokládaná hodnota pak činila v době zahájení zadávání VZ A 5 119 185 Kč bez DPH. Vhledem k ustanovení § 16 odst. 5 zákona pak předpokládaná hodnota VZ A k okamžiku jejího zadání činila 1 550 755,- Kč bez DPH. Celková předpokládaná hodnota veřejné zakázky (resp. celková hodnota veřejné zakázky rozdělené na části) tak činí částku 4 849 940 Kč bez DPH.
61. Vzhledem k uvedenému Úřad konstatuje, že šetřená veřejná zakázka A představuje dílčí část podlimitní veřejné zakázky na dodávky ve smyslu § 14 odst. 1 zákona, neboť celková předpokládaná hodnota přesahuje finanční limit 2 000 000 Kč stanovený v § 27 písm. a) zákona pro veřejné zakázky malého rozsahu na dodávky a současně nedosahuje finančního limitu pro nadlimitní veřejné zakázky dle § 25 zákona, který činí dle v § 2 odst. 1 písm. b) nařízení vlády 5 494 000 Kč.
62. Smlouvu na VZ A tak obviněný neuzavřel postupem odpovídajícím její hodnotě. Úřadu tak nezbývá než konstatovat, že obviněný nepostupoval v souladu se zákonem, když v rozporu s ustanovením § 52 zákona ve spojení s § 18 odst. 2 zákona uzavřel dne 23. 3. 2020 smlouvu na realizaci VZ A bez provedení zadávacího řízení, ačkoliv předmět VZ A tvoří funkční celek s předmětem smlouvy uzavřené na realizaci VZ B, přičemž uvedené smlouvy byly uzavřeny v časové souvislosti, a představují tak ve svém souhrnu jednu podlimitní veřejnou zakázku na dodávky ve syslu § 14 odst. 1 zákona, jejíž části byl obviněný podle § 18 odst. 2 zákona povinen zadat v některém z v úvahu přicházejících druhů zadávacích řízení uvedených v § 52 zákona.
63. Úřad dále uvádí, že postup obviněného mohl ovlivnit výběr dodavatele, neboť nelze vyloučit možnost, že pokud by obviněný postupoval při zadávání předmětné veřejné zakázky A dle zákona, mohl obdržet další nabídky od jiných dodavatelů, kteří mohli obviněnému nabídnout výhodnější plnění. S postupem dle zákona, tj. s postupem v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení, je spojená mj. i uveřejňovací povinnost, která nabývá různých podob v závislosti na konkrétním druhu zadávacího řízení. Ve všech případech tato uveřejnění umožňují širokému okruhu dodavatelů na trhu zúčastnit se soutěže o veřejnou zakázku, což má za následek vyšší míru konkurence než obviněným zvolený postup mimo režim zákona. Toto je patrné i z toho, že o VZ B se ucházelo 9 dodavatelů, zatímco k VZ A obdržel zadavatel pouze 1 nabídku.
64. S ohledem na vše výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto příkazu.
K výroku II. příkazu – uložení pokuty
65. Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem dle výroku I. tohoto příkazu naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.
66. Odpovědnost za přestupek zaniká mj. uplynutím promlčecí doby, která podle § 270 odst. 5 zákona činí 5 let.
67. Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích počíná promlčecí doba běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.
68. Úřad před uložením pokuty ověřil, zda neuplynula ve vztahu k přestupku promlčecí doba stanovená v § 270 odst. 5 zákona. Ke spáchání přestupku došlo dne 23. 3. 2020, tedy uzavřením poslední ze smluv na plnění, jež tvoří jeden funkční celek a je předmětem veřejné zakázky, kdy uzavřením této poslední smlouvy došlo k dokonání přestupkového jednání obviněného.[6]
69. Úřad v návaznosti na právě uvedené konstatuje, že v nyní šetřeném případě promlčecí doba ve vztahu k projednávanému přestupku neuplynula, a proto ani odpovědnost obviněného za přestupek dle výroku I. příkazu z důvodu uplynutí promlčecí doby nezanikla.
70. Úřad se dále zabýval konkrétními hledisky pro určení výměry pokuty.
71. Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona lze za přestupek podle § 268 odst. 1 zákona, nepoužije-li se postup podle § 268 odst. 3 zákona, uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) až c) zákona.
72. V šetřené věci došlo k nesprávnému určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozdělené na dvě samostatně poptávaná plnění, přičemž jejich společná hodnota (cena) představuje částku 5 868 421,35 Kč s DPH (tj. 1 876 407,50 Kč včetně DPH + 3 992 013,85 Kč včetně DPH). Horní hranice možné pokuty tak v nyní šetřeném případě činí 586 842,14 Kč (10 % ceny veřejné zakázky).
73. Podle § 37 písm. a) a c) zákona o přestupcích se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku a k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem.
74. Podle § 38 zákona o přestupcích povaha a závažnost přestupku je dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku a okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).
75. Pokud jde o význam neurčitého právního pojmu „závažnost přestupku“, Úřad uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).
76. Hlavním kritériem, které je v šetřeném případě rozhodné pro určení výměry pokuty, je tedy závažnost přestupku, kdy jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního protiprávního jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu (posouzení závažnosti přestupku je spojeno se způsobem jeho spáchání, jeho následkem a okolnostmi, za nichž byl spáchán).
77. Jednáním obviněného nedošlo k zákonem předvídanému postupu, neboť plnění, které je předmětem VZ A, spočívající v dodávce nábytku do některých pokojů v budově A obviněného, poptal mimo zadávací řízení, tj. nezadal jej v odpovídajícím druhu zadávacího řízení podle § 3, resp. § 52 zákona. Zde uvedeným postupem, za situace, kdy obviněnému byla dána ze zákona povinnost poptat dotčené dodávky za účelem výběru dodavatele (či dodavatelů) v řádném zadávacím řízení, kterou však obviněný nesplnil, obviněný obešel zákonem předvídané zajištění náležité hospodářské soutěže pro potenciální dodavatele poptávaného plnění v mezích pravidel stanovených zákonem.
78. Postupem obviněného tak došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v řádné hospodářské soutěži, která je předpokladem transparentního nakládání s veřejnými prostředky v rámci realizace veřejných zakázek a výběru ekonomicky nejvýhodnější nabídky. Skutečnost, že obviněný svým jednáním nepostupoval v souladu se zákonem, a tak pro účely získání poptávaného předmětu plnění narušil řádnou soutěž vedenou v intencích zákona, řadí dle výkladové praxe Úřadu předmětný přestupek obviněného mezi přestupky s vysokou mírou závažnosti, neboť narušuje samotnou podstatu účelu zákona (pohybuje-li se zadavatel za účelem získání poptávaného předmětu plnění zcela mimo režim zadávacího řízení dle zákona, ač byl k takovému postupu povinen, dochází k zásadnímu narušení řádného soutěžního prostředí), pročež se tento závěr promítne jako jeden z faktorů do výše vyměřené pokuty.
79. Posouzení závažnosti přestupku je též spojeno s následkem přestupku a okolnostmi, za nichž byl spáchán, k čemuž Úřad uvádí následující.
80. Následkem postupu obviněného bylo minimálně potenciální vyloučení řádné hospodářské soutěže mezi možnými zájemci o veřejnou zakázku dle zákona, kteří by byli schopni poptávaný předmět plnění realizovat. V šetřeném případě tak nebyl naplněn základní cíl zákona, jímž je zajištění transparentního prostředí pro soutěž za účelem následného výběru dodavatele z co nejširšího okruhu potenciálních dodavatelů. Nelze vyloučit, že postupem obviněného mohlo dojít k omezení okruhu potenciálních dodavatelů veřejné zakázky a že případné plnění na základě nabídky jiného dodavatele mohlo být pro obviněného z hlediska množství vynaložených finančních prostředků výhodnější, tudíž nelze s ohledem na výše popsané omezení soutěže vyloučit jako následek nehospodárné využití veřejných prostředků a rovněž nepříznivý dopad do konkurenčního prostředí v daném tržním odvětví.
81. Úřad přihlédl k tomu, že byť byla celková cena veřejné zakázky, při jejímž zadávání se obviněný dopustil přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto příkazu, 5 868 421,35 Kč s DPH, obviněný postupoval v rozporu se zákonem toliko při uzavírání smlouvy VZ A, neboť smlouva VZ B byla uzavřena v zadávacím řízení dle zákona, přičemž cena díla dle smlouvy VZ A činí 1 876 407,50 Kč vč. DPH, z toho 10 % je po zaokrouhlení 187 641 Kč.
82. Úřad žádné přitěžující ani polehčující okolnosti, které by ovlivnily stanovení výše ukládané pokuty, v šetřeném případě neshledal.
83. Kromě výše uvedeného má Úřad při stanovení konkrétní výše sankce povinnost zohlednit i dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku specifikovaného ve výroku I. tohoto příkazu a samotným potrestáním obviněného za spáchání daného přestupku. V této souvislosti Úřad poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 123/2013-85 ze dne 9. 4. 2015, ve kterém Krajský soud uvedl: „(…) je-li základním požadavkem na zákonnost uložené pokuty její proporcionalita, pak hledisko doby, jež uplynula mezi spácháním správního deliktu a jeho potrestáním, je možným (a někdy nutným) korektivem při úvahách ohledně výše pokuty, němuž má být přihlédnuto na závěr těchto úvah; aplikace tohoto korektivu má zamezit, aby výše pokuty, jinak řádně stanovena podle zákonem předepsaných kritérií a kritérií nutně aplikovatelných i bez jejich výslovného vyjádření v zákoně (kritérium přiměřenosti s ohledem na míru, ve které výše pokuty může působit pro delikventa likvidačně), celkově nejevila znaky nepřiměřenosti s ohledem na prodlevu, která nastala mezi porušením právní povinnosti a trestem, který za to byl uložen. V rámci správního trestání je totiž třeba dostatečně silně vnímat, že časový horizont toho, kdy se účastníkovi řízení (delikventovi) dostává konečného rozhodnutí ve věci, je neoddělitelnou součástí měřítek celkové spravedlnosti řízení, a že čím je tento časový horizont delší, tím více se rozostřují kontury spravedlnosti jak v očích účastníka řízení, tak i v obecném vnímání veřejností a veřejného mínění, což celkově oslabuje důvěryhodnost státní moci. Je nepochybné, že s prodlužujícím se okamžikem potrestání se relativizuje základní vztah mezi spáchaným deliktem a ukládanou sankcí a že doba mezi porušením právní povinnosti a rozhodnutím o sankci má i bezprostřední vliv na účel trestu, jehož má být uložením konkrétní sankce dosaženo.“.
84. V šetřeném případě došlo ke spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto příkazu dne 23. 3. 2020, kdy obviněný zadal všechny veřejné zakázky VZ A a VZ B (resp. zadáním poslední z nich, tj. VZ A). V souvislosti s výše uvedeným Úřad v daném případě při stanovení výše pokuty zohlednil, a to ve prospěch jejího uložení v nižší výši, také dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku a samotným potrestáním obviněného (tedy uplynutí doby více než 3 let).
85. Úřad dále při určení výše pokuty přistoupil k posouzení ekonomické situace obviněného, neboť v určitém případě se uložená pokuta může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Nepřípustné jsou pak takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Úřad z veřejně dostupných zdrojů, z Usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 1/34 ze dne 15. 12. 2022 ověřil, že obviněný dle návrhu rozpočtu na rok 2023 měl získal od svého zřizovatele na rok 2023 minimálně 59 422 100 Kč. Dále Úřad zjistil z výroční zprávy za rok 2019, že obviněný ten rok hospodařil s celkovým objemem neinvestičních prostředků ve výši 127 372 100 Kč. Úřad při stanovení pokuty naznal, že vzhledem k objemu finančních prostředků, kterými obviněný v rámci svého rozpočtu disponuje, nelze vyměřenou výši pokuty v tomto případě považovat za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující do ekonomické podstaty obviněného (a v tomto smyslu za nespravedlivou).
86. Úřad se dále zabýval tím, zda přestupek, za nějž je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné uvést rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62 popřípadě rozsudek NSS ze dne 16. 9. 2016 č. j. 6 As 245/2015 – 33. V prvně uvedeném rozsudku NSS konstatoval, že „soud dovodil, že při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, dle něhož »použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.«“ Soud dále pokračuje tak, že „[t]restněprávní doktrína uvádí, že souběh »je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení« (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26).“ Současně je v citovaném rozsudku uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní přestupky).
87. Úřad tedy posoudil, zda přestupek, za nějž je obviněnému ukládána pokuta, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného, resp. zda se obviněný nedopustil projednávaného přestupku dříve, než bylo vydáno rozhodnutí, jímž mu byla uložena pokuta za spáchání jiného přestupku.
88. Úřad konstatuje, že neshledal, že by se obviněný dopustil jiného přestupku, který by byl s právě projednávaným přestupkem v souběhu.
89. V této souvislosti Úřad poznamenává, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení postupu stanoveného zákonem má mj. splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a především funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Výše sankčního postihu proto byla Úřadem stanovena i tak, aby nedošlo k bagatelizaci následků přestupku. Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje dostatečně obě shora zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.
90. Úřad posoudil postup obviněného ze všech hledisek a s ohledem na výše uvedené rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto příkazu.
91. Pokuta je splatná do jednoho měsíce od nabytí právní moci tohoto příkazu na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj – pracoviště Brno zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.
Poučení
Proti tomuto příkazu lze podle § 150 odst. 3 správního řádu podat odpor ve lhůtě 8 dnů ode dne jeho oznámení, a to u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek. Lhůta pro podání odporu běží ode dne následujícího po dni doručení tohoto příkazu. Podáním odporu se příkaz ruší a řízení pokračuje; to neplatí, byl-li podán nepřípustný nebo opožděný odpor. Správní orgán vyrozumí podatele o podání nepřípustného nebo opožděného odporu. Lhůty pro vydání rozhodnutí začínají znovu běžet dnem podání odporu. Zpětvzetí odporu není přípustné. Příkaz, proti němuž nebyl podán odpor, se stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím.
otisk úředního razítka
Mgr. Markéta Dlouhá
místopředsedkyně
Obdrží
Domov pro seniory Kobylisy, Mirovická 1027/19, 182 00 Praha 8
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] zřizovateli – pozn. Úřadu
[2] Pro úplnost Úřad doplňuje, že aktuální finanční limit dle citovaného ustanovení nařízení vlády činí 5 610 000 Kč. Úřad však nemá za to, že by bylo třeba tuto pozdější právní úpravu reflektovat jako příznivější ve smyslu čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny základních práv a svobod, neboť v šetřeném případě je výsledek aplikace obou limitů totožný – zadavatelem poptávané plnění v rámci VZ A a VZ B představuje v součtu podlimitní veřejnou zakázku.
[3] Podobné závěry dovodil předseda i v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0087/2021/VZ, č. j. ÚOHS-21886/2021/161/EDo ze dne 9. 7. 2021 (dále jen „R0087/2021/VZ“)
[4] Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 112.
[5] Macek, I. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek: praktický komentář s judikaturou. Praha: Leges, 2017, str. 80
[6] srov. k tomu rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R0034/2016/VZ-44307/2016/321/IPs/Edo ze dne 4. 11. 2018