číslo jednací: 00273/2024/500
spisová značka: S0002/2024/VZ
| Instance | I. |
|---|---|
| Věc | Rekonstrukce obecního úřadu |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb. § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb. |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 13. 1. 2024 |
| Dokumenty |  2024_S0002.pdf 405 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-S0002/2024/VZ Číslo jednací: ÚOHS-00273/2024/500 |
|
Brno 4. 1. 2024 |
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve věci spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) téhož zákona, jehož se dopustil
- obviněný – obec Chyšná, IČO 00583448, se sídlem Chyšná 33, 395 01 Chyšná,
v souvislosti s uzavřením smluv na údajné veřejné zakázky malého rozsahu
- „Rekonstrukce obecního úřadu“, na jejíž předmět plnění byla dne 11. 3. 2022 uzavřena smlouva o dílo s dodavatelem Švihovstav s.r.o., IČO 14012138, se sídlem Příčná 1892/4, 110 00 Praha 1, a
- „Rekonstrukce obecního úřadu“, na jejíž předmět plnění byla dne 25. 11. 2022 uzavřena smlouva o dílo s dodavatelem Švihovstav s.r.o., IČO 14012138, se sídlem Příčná 1892/4, 110 00 Praha 1,
vydává podle ustanovení § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, tento
příkaz:
I.
Obviněný – obec Chyšná, IČO 00583448, se sídlem Chyšná 33, 395 01 Chyšná – se dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění, tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 cit. zákona, když podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce, jejímž předmětem je plnění vyplývající ze
- smlouvy o dílo uzavřené dne 11. 3. 2022 s dodavatelem Švihovstav s.r.o., IČO 14012138, se sídlem Příčná 1892/4, 110 00 Praha 1, jež obviněný zadal jako veřejnou zakázku malého rozsahu „Rekonstrukce obecního úřadu“, a
- smlouvy o dílo uzavřené dne 25. 11. 2022 s dodavatelem Švihovstav s.r.o., IČO 14012138, se sídlem Příčná 1892/4, 110 00 Praha 1, jež obviněný zadal jako veřejnou zakázku malého rozsahu „Rekonstrukce obecního úřadu“,
tedy úplatné provedení stavebních prací ve smyslu § 14 odst. 3 cit. zákona, které tvoří jeden funkční celek s předpokládanou hodnotou přesahující finanční limit dle § 27 písm. b) cit. zákona zakládající povinnost zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, zadal mimo zadávací řízení, tj. nezadal ji v odpovídajícím druhu zadávacího řízení, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele, a na předmět plnění výše uvedené podlimitní veřejné zakázky uzavřel shora uvedené smlouvy.
II.
Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto příkazu se obviněnému – obec Chyšná, IČO 00583448, se sídlem Chyšná 33, 395 01 Chyšná – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění, ukládá
pokuta ve výši 120 000,- Kč (sto dvacet tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do jednoho měsíce od nabytí právní moci tohoto příkazu.
Odůvodnění
I. K POSTUPU OBVINĚNÉHO PŘI ZADÁVÁNÍ PŘEDMĚTNÉHO PLNĚNÍ
Veřejná zakázka I („Rekonstrukce obecního úřadu“)
1. Dne 11. 3. 2022 uzavřel obviněný – obec Chyšná, IČO 00583448, se sídlem Chyšná 33, 395 01 Chyšná (dále jen „obviněný“ nebo též „zadavatel“) – jakožto veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. d) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „zákon“), s vybraným dodavatelem – Švihovstav s.r.o., IČO 14012138, se sídlem Příčná 1892/4, 110 00 Praha 1 (dále jen „vybraný dodavatel“) – smlouvu o dílo (dále jen „smlouva VZ I.“) na předmět plnění veřejné zakázky „Rekonstrukce obecního úřadu“ zadané jako veřejná zakázka malého rozsahu (dále jen „VZ I.“).
2. Dle článku II. „Předmět smlouvy“ smlouvy VZ I. zhotovitel provede pro objednatele dílo „Rekonstrukce obecního úřadu Chyšná“ a místem provádění díla je obec Chyšná okr. Pelhřimov č. p. 33.
3. Dle článku III. „Čas plnění“ smlouvy VZ I. zahájí zhotovitel dílo v dubnu 2022 a dokončení díla bude probíhat v souvislosti s dodávkami materiálu.
4. Dle článku IV. „Cena díla a platební podmínky“ bodu 1 smlouvy VZ I. činí cena za provedení díla 4 900 000 Kč bez DPH, tj. 5 929 000 Kč vč. DPH.
Veřejná zakázka II („Rekonstrukce obecního úřadu“)
5. Dne 25. 11. 2022 uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem smlouvu o dílo (dále jen „smlouva VZ II.“) na předmět plnění veřejné zakázky „Rekonstrukce obecního úřadu“ zadané jako veřejná zakázka malého rozsahu (dále jen „VZ II.“).
6. Dle článku II. „Předmět smlouvy“ smlouvy VZ II. je předmětem plnění dílo „Rekonstrukce obecního úřadu Chyšná“ a místem provádění díla je obec Chyšná okr. Pelhřimov č. p. 33.
7. Dle článku III. „Čas plnění“ smlouvy VZ II. zahájí zhotovitel dílo v dubnu 2022 a dokončení díla bude probíhat v souvislosti s dodávkami materiálu a dokončení díla bude probíhat v souvislosti s dodávkami materiálu.
8. Dle článku IV. „Cena díla a platební podmínky“ bodu 1 smlouvy VZ II. činí cena za provedení díla 3 474 373 Kč bez DPH, tj. 4 203 991,33 Kč vč. DPH.
II. POSTUP ÚŘADU PŘED VYDÁNÍM PŘÍKAZU
9. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání veřejné zakázky a pro zvláštní postupy podle části šesté zákona, jakož i k projednávání přestupků podle tohoto zákona, při prošetřování podnětu ze dne 29. 8. 2023 v němž bylo namítáno porušení § 219 zákona získal pochybnost, zda předmět plnění smlouvy VZ I. a VZ II. netvoří funkční celek zadávaný v časové souvislosti a zda tedy zadavatel při určování předpokládané hodnoty předmětných veřejných zakázek postupoval v souladu se zákonem.
10. Úřad přípisem ze dne 7. 11. 2023 vyzval zadavatele k zaslání písemného vyjádření k pochybnostem Úřadu a k zaslání relevantní dokumentace, která nebyla Úřadu již dříve poskytnuta.
11. Dne 15. 11. 2023 obdržel Úřad od zadavatele prostřednictvím datové schránky vyjádření, ve kterém zadavatel uvádí, že se nejedná o dělení veřejných zakázek. Dále zadavatel uvedl, že v případě VZ I. se jedná o rekonstrukci obecních prostor, tj. úřadu a obchodu a v případě VZ II. se jedná o rekonstrukci obecních bytů. Zadavatel nezaslal Úřadu žádné další dokumenty.
III. ZÁVĚRY ÚŘADU
12. Po přezkoumání podkladů, které jsou součástí spisu v této věci, Úřad dospěl k závěru, že obviněný nepostupoval při zadávání VZ I. a VZ II. v souladu se zákonem. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.
13. Podle § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), správní orgán může o přestupku rozhodnout příkazem. Příkazem lze uložit správní trest napomenutí, pokuty, zákazu činnosti, nebo propadnutí věci nebo náhradní hodnoty.
14. Podle § 150 odst. 1 věty druhé zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), příkaz může správní orgán vydat, považuje-li skutkové zjištění za dostatečné; vydání příkazu může být prvním úkonem v řízení. Úřad konstatuje, že byly dostatečně zjištěny skutkové okolnosti pro vydání tohoto příkazu, přičemž vydání příkazu je prvním úkonem v řízení o přestupku.
K výroku I. příkazu
Relevantní ustanovení právních předpisů
15. Podle § 2 odst. 1 věty první zákona se zadáním veřejné zakázky pro účely tohoto zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby, nebo stavební práce.
16. Podle § 2 odst. 3 zákona je zadavatel povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, není-li dále stanoveno jinak. Tato povinnost se považuje za splněnou, pokud je veřejná zakázka zadaná na základě rámcové dohody postupem podle části šesté hlavy II zákona, v dynamickém nákupním systému podle části šesté hlavy III nebo pořizována od centrálního zadavatele nebo jeho prostřednictvím podle § 9 zákona.
17. Podle § 3 zákona se zadávacím řízením pro účely tohoto zákona rozumí
- zjednodušené podlimitní řízení,
- otevřené řízení,
- užší řízení,
- jednací řízení s uveřejněním,
- jednací řízení bez uveřejnění,
- řízení se soutěžním dialogem,
- řízení o inovačním partnerství,
- koncesní řízení, nebo
- řízení pro zadání veřejné zakázky ve zjednodušeném režimu.
18. Podle § 14 odst. 3 zákona je veřejnou zakázkou na stavební práce veřejná zakázka, jejímž předmětem je
a) poskytnutí činnosti uvedené v oddílu 45 hlavního slovníku jednotného klasifikačního systému pro účely veřejných zakázek podle přímo použitelného předpisu Evropské unie (dále jen "hlavní slovník jednotného klasifikačního systému"),
b) zhotovení stavby, nebo
c) poskytnutí souvisejících projektových činností, pokud jsou zadávány společně se stavebními pracemi podle písmene a) nebo b).
19. Podle § 16 odst. 1 zákona zadavatel stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky před zahájením zadávacího řízení nebo před zadáním veřejné zakázky na základě výjimky podle § 30 zákona. Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky je zadavatelem předpokládaná výše úplaty za plnění veřejné zakázky vyjádřena v penězích. Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky se nezahrnuje daň z přidané hodnoty.
20. Podle § 16 odst. 5 zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení.
21. Podle § 18 odst. 1 zákona platí, že je-li veřejná zakázka rozdělena na části, stanoví se předpokládaná hodnota podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí bez ohledu na to, zda je veřejná zakázka zadávaná
- v jednom nebo více zadávacích řízeních, nebo
- zadavatelem samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou.
22. Podle § 18 odst. 2 zákona platí, že součet předpokládaných hodnot částí veřejné zakázky podle § 18 odst. 1 zákona musí zahrnovat předpokládanou hodnotu všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávaná v časové souvislosti. Kromě případů uvedených v § 18 odst. 3 zákona musí být každá část zakázky zadávána postupy odpovídajícími celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky.
23. Podle § 24 zákona se režim veřejné zakázky určí podle její předpokládané hodnoty, pokud nejde o zjednodušený režim podle § 129 zákona. Zadavatel je povinen dodržet režim určený při zahájení zadávacího řízení, a to i v případě, že by byl oprávněn použít jiný režim.
24. Podle § 26 odst. 1 zákona je podlimitní veřejnou zakázkou veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosahuje limitu podle § 25 zákona a přesahuje hodnoty stanovené v § 27 zákona.
25. Podle § 26 odst. 2 zákona podlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v podlimitním režimu podle části třetí, pokud je nezadává ve zjednodušeném režimu, nebo u ní neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.
26. Podle § 27 písm. b) je veřejnou zakázkou malého rozsahu veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo nižší v případě veřejné zakázky na stavební práce částce 6 000 000 Kč.
27. Podle § 31 zákona zadavatel není povinen zadat v zadávacím řízení veřejnou zakázku malého rozsahu. Při jejím zadávání je však zadavatel povinen dodržet zásady podle § 6 zákona.
28. Podle § 35 zákona může zadavatel rozdělit veřejnou zakázku na více částí, pokud tím neobejde povinnosti stanovené tímto zákonem. Pokud zadavatel zadává více částí veřejné zakázky v jednom zadávacím řízení, vymezí rozsah těchto částí a stanoví pravidla pro účast dodavatele v jednotlivých částech a pro zadání těchto částí.
29. Podle § 52 zákona může pro zadání veřejné zakázky v podlimitním režimu zadavatel použít
- zjednodušené podlimitní řízení s výjimkou veřejné zakázky na stavební práce, jejíž předpokládaná hodnota přesáhne 50 000 000 Kč, nebo
- druhy zadávacích řízení pro nadlimitní režim; v takovém případě zadavatel postupuje podle části čtvrté obdobně s tím že
1. jednací řízení s uveřejněním může zadavatel použít i bez splnění podmínek podle § 60 zákona,
2. u jednacího řízení bez uveřejnění musí být splněna také podmínka nemožnosti dodržet lhůty pro zjednodušené podlimitní řízení, jde-li o podlimitní veřejnou zakázku, kterou by jinak zadavatel mohl zadat ve zjednodušeném podlimitním řízení,
3. ustanovení části čtvrté se nepoužijí pro lhůty stanovené § 54 zákona.
30. Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadávání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.
Zjištěné skutečnosti
31. Z dokumentů předložených Úřadu, konkrétně z přílohy č. 1 smlouvy VZ II. vyplývá, že předmětem plnění byly především realizace podlah (realizace podlahového topení vč. vylití betonem a dodávky a pokládky podlahových krytin), střechy (montáž střešní krytiny, izolace, a sádrokartonových podhledů), dále instalace rozvodů vody (a tepelného čerpadla) vč. realizace kompletních sociálních zařízení a vymalování celého objektu.
32. Z veřejně dostupných zdrojů, konkrétně z internetových mapových aplikací[1] Úřad ověřil, že na adrese Chyšná 33, 395 01 Chyšná, se nachází budova s prvním nadzemním podlažím a obytným podkrovím. Z internetových mapových aplikací Úřad dále zjistil, že proběhly takové stavební práce na budově, že fakticky došlo k nové výstavbě budovy na základech původní stavby. Na snímcích z mapových aplikací je v roce 2015 zachycena původní budova obecního úřadu. V roce 2022 je na snímcích na místě budovy pouze základová deska, resp. stropní deska suterénu, a v roce 2023 již na snímku stojí nově postavená budova úřadu.
Právní posouzení
33. Podle § 2 odst. 1 zákona se zadáním veřejné zakázky pro účely tohoto zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce. K tomu Úřad podotýká, že zadavatel je povinen zadat veřejnou zakázku v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacího řízení podle zákona, pokud se neuplatní některá z výjimek.
34. Úřad v obecné rovině uvádí, že zadavatel má právo vymezit předmět veřejné zakázky dle vlastního uvážení, čemuž odpovídá také možnost rozdělení jejího předmětu na vícero částí. Při uvažovaném rozdělení veřejné zakázky je však zadavatel vždy limitován dotčenými zákonnými pravidly, ke kterým se mj. řadí pravidlo o stanovování předpokládané hodnoty veřejné zakázky vyjádřené v § 18 zákona. Obsahem citovaného ustanovení je pravidlo ukládající zadavateli stanovit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky jako součet předpokládaných hodnot všech částí veřejné zakázky, jejichž plnění společně tvoří jeden funkční celek a která jsou zadávána v časové souvislosti, kdy každá takto dělená část veřejné zakázky musí být zadávána postupy odpovídajícími výši tohoto součtu (tj. celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky). Pojem funkční celek zákon nijak blíže nedefinuje, při jeho výkladu lze ovšem vycházet z recentní rozhodovací praxe. Dle rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20865/2021/161/TMi vydaného dne 24. 6. 2021 ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-R0089/2021/VZ vystupuje dle platné právní úpravy při určování toho, co se rozumí jednou veřejnou zakázkou, do popředí hledisko funkce poptávaného celku, které nemusí být nutně vždy naplněno i tam, kde spolu plnění věcně, místně a časově souvisejí (a naopak může být funkční hledisko naplněno i tam, kde věcná a místní souvislost chybí). Předseda v citovaném rozhodnutí uvádí konkrétně následující: „V současné právní úpravě však vystupuje do popředí hledisko funkce poptávaného celku, které nemusí být nutně vždy naplněno i tam, kde spolu plnění věcně, místně i časově souvisejí. Určení, zda spolu plnění souvisí tak, aby je bylo nutno sčítat podle § 18 odst. zákona, bude vždy velmi záležet na konkrétních okolnostech posuzovaných případů a charakteru předmětných plnění“[2]. Funkční celek je tedy stěžejním faktorem pro posouzení povinnosti sčítat předpokládané hodnoty veřejných zakázek, nelze však typizovat, co daný funkční celek obecně tvoří. Jak je uvedeno výše, v každém případě může být funkční celek založen na jiných okolnostech a je proto potřeba každý případ posuzovat individuálně. Funkční celek je přitom třeba odvozovat od vzájemné provázanosti plnění v tom smyslu, zda plnění ve své komplexitě slouží jednomu účelu, odpovídá skutečnému záměru zadavatele a naplňuje jeho potřeby, které prostřednictvím veřejné zakázky hodlá uspokojit. Zároveň je rozhodující pro správné určení funkčního celku zodpovězení otázky, zda je výše uvedeného účelu (naplnění zadavatelových potřeb) dosaženo až realizací více dílčích plnění, nebo dojde k jeho naplnění již realizací jednoho (byť na první pohled dílčího) plnění.
35. Ohledně pojmu „časová souvislost“ lze odkázat na jeho výklad v komentářové literatuře: „Časová souvislost jako prvek určující jednu veřejnou zakázku je obecně zachován [rozumí se ve srovnání s předchozí právní úpravou, tj. zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jako „ZVZ“) – pozn. Úřadu]. Zákonodárce zřejmě zcela záměrně nedefinoval přesně, o jakou časovou souvislost se jedná, jelikož takové pojetí je s ohledem na rozličnost možných plnění prakticky neurčitelné. Jde současně o propojení s bývalým prvkem předvídatelnosti (záměru) potřebného plnění; neboli zda je zadavateli zřejmé, zda a nakolik jednotlivá plnění, která tvoří jeden funkční celek, jsou součástí jednoho celkového projektu či záměru, který je například jen administrativně (či z důvodu financování) rozdělen na více etap. Časovou souvislostí v tomto pojetí tak může být jak doba několika dnů či týdnů, tak i doba několika měsíců a let (například v případě plánované výstavby areálu či postupného zpracování jednotlivých stupňů projektových dokumentací).“[3] „Časovou souvislostí rozumíme souvislost jednotlivých fází zadávání a realizace částí veřejné zakázky v čase. Nejjednodušším příkladem časové souvislosti je souběžná realizace jednotlivých částí veřejné zakázky, popřípadě situace, kdy na sebe realizace jednotlivých částí těsně navazuje. V časové souvislosti však mohou být i činnosti předcházející, tj. příprava zadání dané části veřejné zakázky, vlastní zadávací proces, ale i příprava vlastního projektu dané části apod. Čím je doba mezi realizací jednotlivých částí veřejné zakázky delší, tím je samozřejmě určení existence časové souvislosti obtížnější. Avšak v obecné rovině bychom za časově souvislé části veřejné zakázky tvořící funkční celek mohli považovat v případě veřejných zakázek na dodávky a služby jedno účetní období (či kalendářní rok), u veřejných zakázek na stavební práce potom období přesahující jedno účetní období (či kalendářní rok) – dle povahy konkrétních stavebních prací. U všech druhů plnění veřejných zakázek však bude záležet především na konkrétních okolnostech daného případ.“[4]. Časovou souvislost tak mohou vykazovat jak veřejné zakázky, jejichž doba plnění je časově obdobná, tak i veřejné zakázky, jež na sebe časově navazují.
36. Úřad též odkazuje na důvodovou zprávu k § 18 zákona, kde je k dělení veřejné zakázky na části uvedeno následující: „V případě zadávání části veřejné zakázky je pro postup v zadávacím řízení rozhodující předpokládaná hodnota celé veřejné zakázky. Tyto části mohou být zadávány jedním nebo více zadavateli buď v jednom zadávacím řízení rozděleném na části, nebo ve více samostatných zadávacích řízeních. V každém případ tato řízení musí odpovídat celkové hodnotě veřejné zakázky. Zákon oproti předchozí právní úpravě nestanoví výslovný zákaz dělení předmětu veřejné zakázky, a to z důvodu, že dělení veřejných zakázek není obecně zakázáno, ale novými evropskými směrnicemi spíše podporováno. Nesmí však dojít k situaci, že by zadavatel rozdělením předmětu veřejné zakázky postupoval v mírnějším režimu, což je vyjádřeno v § 18 odst. 2. Do předpokládané hodnoty se tak musí zahrnout hodnota všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v jedné časové souvislosti. Koncept jedné veřejné zakázky vychází z dosavadní judikatury, dle které je za jednu veřejnou zakázku považováno plnění, které spolu souvisí, a to na základě funkčních (věcných a místních) a časových hledisek. Podle § 18 odst. 1 a 2 je tedy nadále zakázáno věcně rozdělit předmět veřejné zakázky za účelem obcházení zákonem stanovených limitů (zejména pro nadlimitní veřejnou zakázku, podlimitní veřejnou zakázku, veřejnou zakázku malého rozsahu).“.
37. Úřad dále uvádí, že hlavním účelem zákona je zajištění hospodárného nakládání s veřejnými prostředky, a to prostřednictvím vytváření podmínek pro co nejširší hospodářskou soutěž mezi různými dodavateli při poptávání plnění, které je předmětem veřejné zakázky. Co možná nejširší hospodářské soutěže v právě uvedeném smyslu pak zákon dosahuje tím, že stanoví pro osoby v postavení zadavatele povinnost zadávat veřejné zakázky ve formalizovaném zadávacím řízení, ve kterém je kladen důraz zejm. na jeho transparentní provedení. Úřad tedy uzavírá, že má-li být naplněn hlavní účel zákona, a sice zajištění soutěžního prostředí při zadávání veřejných zakázek, musí zadavatelé postupovat dle § 2 odst. 3 zákona a – nestanoví-li zákon výslovně jinak (např. v případě výjimek dle § 29 zákona) – použít pro zadání veřejné zakázky některý z druhů zadávacího řízení dle § 3 zákona, zásadně tedy řízení otevřené nebo užší (použití ostatních druhů zadávacího řízení je vázáno na splnění zákonných podmínek pro takový postup).
38. Jednou z prvotních fází zadávání veřejné zakázky, která předchází samotnému zadávacímu řízení a kterou je zadavatel povinen provést, je stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Přestože se jedná o stanovení hodnoty „předpokládané“, tedy pravděpodobné, nesmí ze strany zadavatele docházet k situacím, kdy by nesprávné stanovení výše předpokládané hodnoty vedlo k neoprávněnému užití některé z výjimek či mírnějšího režimu pro zadávání veřejných zakázek. Dělení předmětu veřejných zakázek jako takové je přípustné, přičemž institut rozdělení veřejné zakázky na jednotlivé části upravuje § 35 zákona. Nepřípustným se však stává ve chvíli, kdy jeho prostřednictvím dojde k obejití povinnosti stanovené zákonem, které může spočívat právě ve snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v zákoně a následné zařazení do jiné kategorie, resp. režimu veřejných zakázek. Takový postup je protiprávní právě proto, že takovýmto umělým dělením se zadavatel může dostat do situace, kdy může při zadávání (právě díky snížené předpokládané hodnotě dosažené dělením zakázky) užívat méně přísných pravidel, tj. není povinen postupovat podle některých ustanovení zákona či není povinen podle zákona postupovat vůbec.
39. Pro posouzení postupu zadavatele podle zákona je tedy rozhodující zejména celková předpokládaná hodnota veřejné zakázky. Zákon v § 16 odst. 1 definuje předpokládanou hodnotu veřejné zakázky jako zadavatelem předpokládanou výši úplaty (bez zahrnutí daně z přidané hodnoty) za plnění veřejné zakázky vyjádřenou v penězích. Dotčené ustanovení zákona dále ukládá, že předpokládanou hodnotu veřejné zakázky zadavatel stanoví buď před zahájením zadávacího řízení, nebo před zadáním veřejné zakázky na základě výjimky dle § 30 zákona. Dle § 16 odst. 5 zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení. Předpokládanou hodnotu veřejné zakázky je třeba stanovit v takové úrovni přesnosti, aby bylo možné určit, do jakého režimu (podlimitního, nadlimitního, ev. veřejná zakázka malého rozsahu) bude veřejná zakázka patřit. Uvažujeme-li tedy, že zadavatel směřuje k zadání veřejné zakázky bez provedení zadávacího řízení, stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky před jejím zadáním, tzn. před uzavřením smlouvy. Jestliže zadavatel hodlá předmět veřejné zakázky rozdělit a zadávat ji v jednom nebo více zadávacích řízeních (příp. samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou), musí dbát na § 18 odst. 1 zákona, který ukládá povinnost stanovit předpokládanou hodnotu podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí (smyslem citovaného ustanovení je zabránit umělému a účelovému snižování předpokládané hodnoty veřejné zakázky, a zabránit tak zadavatelům vyhýbat se zákonným postupům pro zadání veřejné zakázky). Zákonodárce následně v § 18 odst. 2 zákona stanoví pravidlo, co všechno je třeba podřadit pod jednu veřejnou zakázku – vše, co spolu tvoří jeden funkční celek a časově spolu souvisí.
40. Na tomto místě Úřad považuje za vhodné uvést, že si je vědom skutečnosti, že ust. § 18 odst. 1 a 2 zákona se vztahuje na postup zadavatele v zadávacím řízení (nebo více zadávacích řízeních), avšak v šetřeném případě obviněný v zadávacím řízení nepostupoval vůbec. Aplikací logického výkladu (argumentum a minori ad maius), resp. teleologického výkladu uvedeného ustanovení Úřad dospěl k závěru, že je-li zákonem vyžadováno sčítání předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozdělené na části za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje v zadávacím řízení (tedy v situaci, kdy určitá právem regulovaná soutěž probíhá), přičemž účelem tohoto ustanovení nepochybně je, aby byla příslušná úroveň hospodářské soutěže o danou veřejnou zakázku (ve smyslu funkčního celku) zachována, musí být o to víc sčítání vyžadováno za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje mimo režim zákona (a soutěž o daný funkční celek tak z hlediska zákona není garantována vůbec). Úřad tedy uzavírá, že pravidlo sčítání předpokládaných hodnot lze bezesporu použít i v situaci, kdy je veřejná zakázka rozdělena na více částí, které zadavatel nezadává v zadávacím řízení, ale ohledně kterých (z důvodu, že jejich předpokládanou hodnotu uměle sníží na úroveň veřejné zakázky malého rozsahu) nepostupuje vůbec v zadávacím řízení.
41. K samotné problematice „dělení“ veřejných zakázek se již vedle rozhodovací praxe Úřadu opakovaně vyjádřil jak Krajský soud v Brně, tak i Nejvyšší správní soud. Úřad podotýká, že ačkoliv některé závěry Úřadu či soudů byly přijaty za účinnosti ZVZ, lze je využít i na postup podle zákona, neboť koncept právní úpravy obsažený v zákoně v určitých základních principech vychází z rozhodovací praxe k ZVZ. K předmětné otázce se v minulosti vyjádřil Krajský soud v Brně např. v rozsudku č. j. 62 Af 68/2011-50 ze dne 7. 3. 2013, v němž judikoval: „Postup při určení toho, co je v konkrétním případě jedinou veřejnou zakázkou a jaká plnění již představují více samostatných veřejných zakázek, musí zohledňovat účel a smysl právní úpravy, nesmí atakovat zásady, na nichž je ZVZ vystavěn, a nesmí být nástrojem k obcházení ZVZ. (…) Při tomto určování je zapotřebí vycházet z obecného pravidla, racionálně a logicky zdůvodnitelného, podle něhož jde-li o plnění, jež má být ve prospěch zadavatele podle předmětu veřejné zakázky uskutečňováno, svým charakterem totožné či obdobné, pak jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, a tedy jde o plnění, které je jedinou veřejnou zakázkou. (…).“
42. V kontextu výše uvedeného je Úřad v nyní šetřeném případě ve vztahu k uzavřeným smlouvám na plnění veřejných zakázek VZ I. a VZ II. povinen posoudit charakter plnění z hlediska jeho možné vzájemné souvislosti, respektive posoudit tu otázku, zda tato plnění tvoří jeden funkční celek zadávaný v časové souvislosti (viz § 18 zákona), s přihlédnutím ke skutečnosti, zda zadavatel mohl potřebu jednotlivých plnění dopředu předvídat, a zda se tedy v šetřeném případě jednalo toliko o jedinou veřejnou zakázku či nikoliv, a následně i jeho finanční hodnotu.
43. K funkční souvislosti Úřad uvádí, že její existence, či naopak absence, se dovozuje zejména na základě účelů a jednotného cíle, pro které jsou veřejné zakázky zadávány (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 211/2015-31 ze dne 17. 9. 2015). Úřad podotýká, že tento účel nemůže být příliš obecného rázu, neboť v takovém případě by byli zadavatelé nuceni sčítat předpokládané hodnoty zakázek spolu fakticky nesouvisejících. Realizované stavební práce dle zadavatele mají povahu kompletní rekonstrukce jednotlivých částí budovy, ačkoliv se fakticky jedná o stavební práce v rozsahu nové výstavby jak obecního úřadu a obchodu v prvním nadzemním podlaží, tak obecních bytů v podkroví. Jednotlivé stavební práce, resp. plnění na základě smluv VZ I. a VZ II. vede k „rekonstrukci“ budovy obecního úřadu jako celku (ačkoliv zde ovšem vyvstává otázka, zda lze stavební práce v dané situaci považovat za rekonstrukci, když se fakticky jedná o výstavbu nové budovy). Nehraje přitom roli, zda došlo k samostatným výběrovým řízením, resp. k uzavření dvou samostatných smluv. Rovněž tak pouze omezený význam má skutečnost, zda je plnění na základě smluv fyzicky, technicky či organizačně rozdílné, oddělené či oddělitelné. K tomu Úřad odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R457/2014/VZ-08304/2016/322/LKo ze dne 3. 3. 2016, ve kterém je konstatováno, že (aby mohlo být považováno za jednu veřejnou zakázku) „plnění nemusí být plněními totožnými nebo vzájemně absolutně podmíněnými (tj. jedno plnění nemůže existovat bez plnění druhého).“. Z rozhodnutí předsedy Úřadu R0087/2021/VZ vyplývá, že „[j]e totiž třeba vycházet z toho, že funkční souvislost je vlastnost posuzovaných plnění a nesouvisí s osobou zadavatele a jeho poměry.“ a že „otázka financování a rozpočtů není pro určení toho, zda spolu plnění funkčně souvisí, rozhodná.“.
44. K věcné souvislosti Úřad uvádí, že se jedná o jeden z korektivů při zjišťování, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou, nebo několika jednotlivými veřejnými zakázkami. Jinými slovy řečeno platí, že aby se optikou hlediska věcné souvislosti v praxi jednalo o jedinou veřejnou zakázku, musí předmět plnění, byť zadavatelem úmyslně nebo neúmyslně rozdělený do více veřejných zakázek, vykazovat znaky totožnosti či alespoň obdobnosti. Ve vztahu k posouzení věcné souvislosti Úřad konstatuje, že stavební práce fakticky spočívaly ve výstavbě nové budovy obecního úřadu s prvním nadzemním podlažím a půdní přístavbou. Úřad dodává, že nelze ani uvažovat o tom, že by spolu tyto věcně nesouvisely, resp. netvořily jeden funkční celek, jelikož si lze jen těžko představit, že by potřeby zadavatele naplnila realizace samotné VZ I., tedy výstavba prvního nadzemního podlaží bez střechy. Z uvedeného vyplývá, že pouze realizací obou veřejných zakázek, VZ I. a VZ II., mohl zadavatel naplnit svůj cíl. V této souvislosti Úřad také dodává, že ani skutečnost, že jednotlivá plnění nejsou zcela totožná, nehraje v určení existence vzájemné věcné souvislosti roli, neboť nijak nemění charakter jednotlivých plnění (ve všech případech se jedná o běžné a nadto obdobné stavební práce v jedné budově) a jejich celkový účel. Obecně se pak k otázce, zda v určení existence vzájemné věcné souvislosti (ne)hraje roli skutečnost, že plnění nejsou absolutně totožná, se vyjádřil KS v Brně ve svém rozhodnutí sp. zn. 29 Af 50/2015-53 ze dne 27. 2. 2018: „K závěru o existenci věcné souvislosti plnění postačí, že plnění byla charakteru obdobného. Za srovnatelná plnění lze považovat taková plnění, u kterých po vzájemném srovnání shod a rozdílů převažují vzájemné shodné znaky (…).“ K tomu Úřad dodává, že kompletní „rekonstrukce“ budovy obecního úřadu, na jejíž realizaci byly uzavřeny smlouvy VZ I. a VZ II. byla realizována jedním dodavatelem, z čehož lze také vyvodit, že předmětná plnění nepředstavují žádné speciální stavební práce, které by nebyl běžný dodavatel schopen poskytnout, a tedy i z tohoto pohledu se jedná o věcně související plnění. Úřad tedy konstatuje, že nemá nejmenší pochybnost, že šetřené veřejné zakázky spolu z věcného hlediska souvisí.
45. K místní souvislosti Úřad obecně uvádí, že je třeba na ni, obdobně jako v případě věcné souvislosti, nahlížet jako na jeden z korektivů při zjišťování, zda konkrétní plnění tvoří jedinou veřejnou zakázku. Pro posouzení její existence či neexistence je třeba vzít v potaz větší množství faktorů, a to vždy v závislosti na individuální povaze veřejné zakázky. Rozhodné mohou být, vedle prosté vzdálenosti mezi místy plnění, také okolnosti týkající se předmětu plnění, konkrétního subjektu vystupujícího v postavení zadavatele, budoucí funkce výsledků plnění, eventuálních objektivních překážek mezi místy, na kterých má plnění probíhat apod., neboť, jak konstatoval předseda Úřadu v rozhodnutí č. j. ÚOHSR270/2014/VZ03137/2016/322/PSe ze dne 29. 1. 2016, „místní souvislost neznamená totéž místo, ale souvislost v prostoru. (…) Přitom se intenzita takové místní souvislosti může výrazně lišit v závislosti na různých faktorech, které ji mohou ovlivnit. (…) Aby pak mohla být místní souvislost vyloučena, či výrazně oslabena, musela by existovat nějaká prostorově relevantní překážka mezi těmi místy, jejichž prostorová souvislost má být poměřována.“
46. Vzhledem ke skutečnosti, že stavební práce u veřejných zakázek VZ I. a VZ II. probíhaly na budově obecního úřadu na adrese Chyšná 33, 395 01 Chyšná, je podmínka místní souvislosti v šetřeném případě beze zbytku naplněna.
47. Jak vyplývá ze soudní judikatury (např. z rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 68/2011‑50 ze dne 7. 3. 2013), při posuzování hlediska časové souvislosti je třeba prošetřit zejména časové okolnosti zahájení zadávacího, resp. výběrového řízení, časový okamžik uzavření smluv s vybraným uchazečem a rovněž termíny realizace veřejných zakázek.
48. K časové souvislosti Úřad sděluje, že je nutno k jejímu posouzení přistoupit striktně kazuisticky, neboť, jak již bylo řečeno výše, záleží na konkrétních okolnostech daného případu. Časová souvislost není přesně ohraničená určitým pevně stanoveným okamžikem, ale je vždy nutno přihlížet k různým okolnostem, k čemuž Úřad uvádí následující. Plnění ze smluv VZ I. a VZ II. probíhalo dle ustanovení uvedených smluv simultánně od dubna roku 2022, přičemž smlouva VZ I. byla uzavřena před začátkem realizace a smlouva VZ II. dodatečně. Nelze tedy možno ani hypoteticky uvažovat o tom, že v době, kdy zadavatel uzavíral smlouvu VZ I. nevěděl o tom, že bude třeba uzavřít i smlouvu VZ II., především proto, že realizace probíhala současně. Časovou souvislost mezi VZ I. a VZ II. tak má Úřad za prokázanou.
49. Úřad konstatuje, že plnění veřejných zakázek VZ I. a VZ II. spolu tvoří jeden funkční celek a časově spolu souvisejí ve smyslu § 18 odst. 2 zákona, neboť jednotlivé stavební práce byly obviněným nepochybně společně plánovány, neboť probíhaly ve stejném období, paralelně, a v závěru byly schopny plnit zadavatelem požadovaný účel. Nadto byly obě smlouvy uzavřeny s totožným dodavatelem Švihovstav s.r.o.
50. Nyní tedy vyvstává otázka, zda byl obviněný v případě předmětné veřejné zakázky povinen postupovat v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacího řízení. Při posouzení této věci je nezbytné s ohledem na § 18 zákona vycházet z předpokládaných hodnot dílčích veřejných zakázek, tj. VZ I. a VZ II., resp. z jejich součtu.
51. Jak vyplývá z výše uvedených zjištění Úřadu, předpokládaná hodnota VZ I. činí (ve smyslu § 16 odst. 5 zákona) 4 900 000 Kč bez DPH a předpokládaná hodnota VZ II. činí (ve smyslu § 16 odst. 5 zákona) 3 474 373 Kč bez DPH. Celková předpokládaná hodnota tak činí částku 8 374 373 Kč bez DPH.
52. Vzhledem k této skutečnosti Úřad konstatuje, že šetřené veřejné zakázky představují podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce ve smyslu § 14 odst. 3 zákona, neboť celková předpokládaná hodnota přesahuje finanční limit 6 mil. Kč stanovený v § 27 písm. b) zákona pro veřejné zakázky malého rozsahu na stavební práce a současně nedosahuje finančního limitu pro nadlimitní veřejné zakázky dle § 25 zákona, který dle nařízení vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek, činil ke dni uzavření předmětných smluv VZ I. a VZ II. 140 448 000 Kč.
53. Úřadu tak nezbývá než konstatovat, že obviněný nepostupoval v souladu se zákonem, když podlimitní veřejnou zakázku, jejíž předmět je vymezen plněními realizovanými na základě smluv k veřejným zakázkám VZ I. a VZ II., nezadával s ohledem na její celkovou předpokládanou hodnotu v některém z v úvahu připadajících zadávacích řízení dle § 3 zákona, nýbrž jednotlivě jako veřejné zakázky malého rozsahu. V této souvislosti Úřad opětovně připomíná, že uvedený závěr nikterak nevylučuje možnost obviněného zadat předmětnou veřejnou zakázku po částech, pouze by však musel předpokládanou hodnotu každé jednotlivé části určit s ohledem na celkový rozsah veřejné zakázky (prakticky tedy jednotlivé části nezadávat jako veřejné zakázky malého rozsahu, ale jako podlimitní veřejné zakázky).
54. Úřad dále uvádí, že postup obviněného mohl ovlivnit výběr dodavatele, neboť nelze vyloučit možnost, že pokud by obviněný postupoval při zadávání předmětné veřejné zakázky dle zákona, mohl obdržet nabídky od jiných dodavatelů, kteří mohli obviněnému nabídnout výhodnější plnění. S postupem dle zákona, tj. s postupem v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení, je spojená mj. i uveřejňovací povinnost, která nabývá různých podob v závislosti na konkrétním druhu zadávacího řízení. Ve všech případech tato uveřejnění umožňují širokému okruhu dodavatelů na trhu zúčastnit se soutěže o veřejnou zakázku, což má za následek vyšší míru konkurence než obviněným zvolený postup mimo režim zákona.
55. Na základě shora uvedeného Úřad uzavírá, že obviněný naplnil všechny znaky skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto příkazu.
K výroku II. příkazu – uložení pokuty
56. Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem dle výroku I. tohoto příkazu naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.
57. Odpovědnost za přestupek zaniká mj. uplynutím promlčecí doby, která podle § 270 odst. 5 zákona činí 5 let.
58. Podle § 31 odst. 1 přestupkového zákona počíná promlčecí doba běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.
59. Úřad před uložením pokuty ověřil, zda neuplynula ve vztahu k přestupku promlčecí doba stanovená v § 270 odst. 5 zákona. Ke spáchání přestupku došlo dne 25. 11. 2022, tedy uzavřením druhé ze smluv na plnění, jež tvoří jeden funkční celek a je předmětem veřejné zakázky, kdy uzavřením této druhé smlouvy došlo k dokonání přestupkového jednání obviněného[5].
60. Úřad v návaznosti na právě uvedené konstatuje, že v nyní šetřeném případě promlčecí doba ve vztahu k projednávanému přestupku neuplynula, a proto ani odpovědnost obviněného za přestupek dle výroku I. příkazu z důvodu uplynutí promlčecí doby nezanikla.
61. Úřad se dále zabýval konkrétními hledisky pro určení výměry pokuty.
62. Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona lze za přestupek podle § 268 odst. 1 zákona, nepoužije-li se postup podle § 268 odst. 3 nebo 5 zákona, uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) až c) zákona.
63. V šetřené věci došlo k nesprávnému určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozdělené na dvě samostatně poptávané plnění, přičemž jejich společná hodnota (cena) představuje částku 10 132 991,33 Kč s DPH (tj. 5 929 000 Kč včetně DPH + 4 203 991,33 Kč včetně DPH). Horní hranice možné pokuty tak v nyní šetřeném případě činí 1 013 299,13 Kč (10 % ceny veřejné zakázky).
64. Podle § 37 písm. a) a c) přestupkového zákona se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku a k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem.
65. Podle § 38 přestupkového zákona povaha a závažnost přestupku je dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku a okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).
66. Pokud jde o význam neurčitého právního pojmu „závažnost přestupku“, Úřad uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).
67. Hlavním kritériem, které je v šetřeném případě rozhodné pro určení výměry pokuty, je tedy závažnost přestupku, kdy jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního protiprávního jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu (posouzení závažnosti přestupku je spojeno se způsobem jeho spáchání, jeho následkem a okolnostmi, za nichž byl spáchán).
68. Jednáním obviněného nedošlo k zákonem předvídanému postupu, neboť plnění spočívající ve stavebních pracech směřujících k „rekonstrukci“, resp. fakticky výstavbě budovy obecního úřadu (jako celku) obviněný rozdělil na samostatné veřejné zakázky tak, že došlo ke snížení předpokládané hodnoty předmětné veřejné zakázky pod finanční limit stanovený v § 27 písm. b) zákona a obviněný předmět plnění poptal mimo zadávací řízení jako veřejné zakázky malého rozsahu, tj. nezadal jej v odpovídajícím druhu zadávacího řízení podle § 3 zákona. Zde uvedeným postupem, za situace, kdy obviněnému byla dána ze zákona povinnost poptat dotčené stavební práce za účelem výběru dodavatele (či dodavatelů) v řádném zadávacím řízení, kterou však obviněný nesplnil, obviněný obešel zákonem předvídané zajištění náležité hospodářské soutěže pro potenciální dodavatele poptávaného plnění v mezích pravidel stanovených zákonem.
69. Postupem obviněného tak došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v řádné hospodářské soutěži, která je předpokladem transparentního nakládání s veřejnými prostředky v rámci realizace veřejných zakázek a výběru ekonomicky nejvýhodnější nabídky. Skutečnost, že obviněný svým jednáním nepostupoval v souladu se zákonem, a tak pro účely získání poptávaného předmětu plnění narušil řádnou soutěž vedenou v intencích zákona, řadí dle výkladové praxe Úřadu předmětný přestupek obviněného mezi přestupky s vysokou mírou závažnosti, neboť narušuje samotnou podstatu účelu zákona (pohybuje-li se zadavatel za účelem získání poptávaného předmětu plnění zcela mimo režim zadávacího řízení dle zákona, ač byl k takovému postupu povinen, dochází k zásadnímu narušení řádného soutěžního prostředí), pročež se tento závěr promítne jako jeden z faktorů do výše vyměřené pokuty.
70. Posouzení závažnosti přestupku je též spojeno s následkem přestupku a okolnostmi, za nichž byl spáchán, k čemuž Úřad uvádí následující.
71. Zadavatel v šetřeném případě vyloučil jakoukoliv formu soutěže tím, že uzavřel smlouvu VZ I. a VZ II. přímo s jedním dodavatelem, aniž by přinejmenším oslovil více potenciálních dodavatelů, kteří by byli schopni poptávaný předmět plnění realizovat. Zadavatel tak zcela vyloučil z možnosti realizovat poptávaný předmět plnění veškeré potenciální dodavatele vyjma jím (bez dalšího) vybraného, v důsledku čehož nepochybně mohlo dojít k nehospodárnému využití veřejných prostředků a rovněž mohl mít uvedený postup nepříznivý dopad na konkurenční prostředí v daném tržním odvětví. Zadavatel tak fakticky zcela ignoroval existenci zákona a jeho základních zásad a jeho postupem tak došlo ke zcela flagrantnímu porušení zákona.
72. Úřad dále uvádí, že v šetřeném případě neshledal žádné další přitěžující či polehčující okolnosti, které by ovlivnily stanovení výše ukládané pokuty.
73. Úřad se dále zabýval tím, zda přestupek, za nějž je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné uvést rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62 popřípadě rozsudek NSS ze dne 16. 9. 2016 č. j. 6 As 245/2015 – 33. V prvně uvedeném rozsudku NSS konstatoval, že „soud dovodil, že při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008–67, dle něhož »použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.«“ Soud dále pokračuje tak, že „[t]restněprávní doktrína uvádí, že souběh »je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení« (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26).“ Současně je v citovaném rozsudku uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní přestupky).
74. Úřad tedy posoudil, zda přestupek, za nějž je obviněnému ukládána pokuta, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného, resp. zda se obviněný nedopustil projednávaného přestupku dříve, než bylo vydáno rozhodnutí, jímž mu byla uložena pokuta za spáchání jiného přestupku.
75. Úřad uvádí, že přestupek uvedený ve výroku I. tohoto příkazu je v souběhu s přestupkem, který obviněný spáchal dne 27. 12. 2022, a o kterém bylo rozhodnuto v rámci správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0712/2023/VZ příkazem Úřadu č. j. ÚOHS-42114/2023/500 ze dne 26. 10. 2023 a obviněnému byla uložena pokuta ve výši 4 000 Kč.
76. Úřad dále při určení výše pokuty přistoupil k posouzení ekonomické situace obviněného, neboť v určitém případě se uložená pokuta může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Nepřípustné jsou pak takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Z rozpočtu města na rok 2023 Úřad zjistil, že obviněný v roce 2023 hospodaří s celkovými příjmy ve výši 1 478 448 Kč. Úřad při stanovení pokuty naznal, že vzhledem k objemu finančních prostředků, kterými obviněný v rámci svého rozpočtu disponuje, nelze vyměřenou výši pokuty v tomto případě považovat za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující do ekonomické podstaty obviněného (a v tomto smyslu za nespravedlivou).
77. V této souvislosti Úřad poznamenává, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení postupu stanoveného zákonem má mj. splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a především funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Výše sankčního postihu proto byla Úřadem stanovena i tak, aby nedošlo k bagatelizaci následků přestupku. Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah samotný, ale až situace, kdy tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se v konečném důsledku nemusí uložená pokuta projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomoci kterých je možno uplatnit nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení pokuty. Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje dostatečně obě shora zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.
78. Úřad posoudil postup obviněného ze všech hledisek a s ohledem na výše uvedené rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto příkazu.
79. Pokuta je splatná do jednoho měsíce od nabytí právní moci tohoto příkazu na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj – pracoviště Brno zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.
Poučení
Proti tomuto příkazu lze podle § 150 odst. 3 správního řádu podat odpor ve lhůtě 8 dnů ode dne jeho oznámení, a to u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek. Lhůta pro podání odporu běží ode dne následujícího po dni doručení tohoto příkazu. Podáním odporu se příkaz ruší a řízení pokračuje; to neplatí, byl-li podán nepřípustný nebo opožděný odpor. Správní orgán vyrozumí podatele o podání nepřípustného nebo opožděného odporu. Lhůty pro vydání rozhodnutí začínají znovu běžet dnem podání odporu. Zpětvzetí odporu není přípustné. Příkaz, proti němuž nebyl podán odpor, se stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím.
otisk úředního razítka
Mgr. Markéta Dlouhá
místopředsedkyně
Obdrží
obec Chyšná, Chyšná 33, 395 01 Chyšná
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Google Maps a mapy.cz
[2] Podobné závěry dovodil předseda i v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0087/2021/VZ, č. j. ÚOHS-21886/2021/161/EDo ze dne 9. 7. 2021 (dále jen „R0087/2021/VZ“).
[3] Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 112.
[4] Macek, I. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek: praktický komentář s judikaturou. Praha: Leges, 2017, str. 80.
[5] Dle rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R0034/2016/VZ-44307/2016/321/IPs/Edo ze dne 4. 11. 2018 dochází k dokonání protiprávního jednání v případě rozdělení veřejné zakázky „[…] až v okamžiku, kde zadavatel uzavře smlouvu na druhou veřejnou zakázku, která časově, místně a věcně souvisí s první veřejnou zakázkou, a když současně naplní předpoklad, že při součtu hodnot obou veřejných zakázek dojde k překročení limitu dle zákona, podle kterého by již byl zadavatel povinen postupovat podle přísnějšího režimu zákona“ (ačkoli byl daný závěr vysloven ve vztahu k právní úpravě obsažené v zákoně č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, je plně aplikovatelný i v daném případě, neboť právní úprava zákona, byť formulovaná odlišně, klade na zadavatele v šetřené otázce totožné nároky).