číslo jednací: 48696/2023/500
spisová značka: S0620/2023/VZ

• Instance: I.
• Věc: Rekonstrukce škola Myšenec – I. etapa / Stavební úpravy a změna užívání školy Myšenec, II. etapa
• Účastníci:
  1. město Protivín
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb.; § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb.; § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb.
• Rok: 2023
• Datum nabytí právní moci: 31. 1. 2024
• Související rozhodnutí: 48696/2023/500; 03014/2024/162

Spisová značka:  ÚOHS-S0620/2023/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-48696/2023/500

Brno 6. 12. 2023

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném z moci úřední dne 2. 10. 2023, jehož účastníkem je

• obviněný – město Protivín, IČO 00250023, se sídlem Masarykovo nám. 128, 398 11 Protivín, ve správním řízení zastoupeno na základě plné moci ze dne 9. 10. 2023 Mgr. Ing. Janem Procházkou, LL.M., advokátem, ev. č. ČAK 18321, se sídlem Masarykovo nám. 19, 398 11 Protivín,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) citovaného zákona v souvislosti s veřejnou zakázkou, jejímž předmětem byla rekonstrukce I. a II. nadzemního podlaží budovy bývalé základní školy v části Myšenec, již zadavatel poptal postupem mimo zadávací řízení v rámci výběrových řízení

• „Rekonstrukce škola Myšenec – I. etapa“, na jehož základě cit. obviněný uzavřel dne 3. 1. 2022 Smlouvu o dílo s dodavatelem Ing. Václav Pekárek, IČO 87251124, se sídlem Chlumec 71, 373 41 Olešník, a
• „Stavební úpravy a změna užívání školy Myšenec, II. etapa“, na jehož základě cit. obviněný uzavřel dne 9. 2. 2023 Smlouvu o dílo s výše citovaným dodavatelem Ing. Václavem Pekárkem,

rozhodl takto:

I.

Obviněný – město Protivín, IČO 00250023, se sídlem Masarykovo nám. 128, 398 11 Protivín – se dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 2 odst. 3 cit. zákona, když podlimitní veřejnou zakázku, jejímž předmětem je plnění vyplývající ze

• Smlouvy o dílo uzavřené dne 3. 1. 2022 s dodavatelem – Ing. Václav Pekárek, IČO 87251124, se sídlem Chlumec 71, 373 41, Olešník – na realizaci veřejné zakázky „Rekonstrukce škola Myšenec – I. etapa“ a
• Smlouvy o dílo uzavřené dne 9. 2. 2023 s dodavatelem – Ing. Václav Pekárek, IČO 87251124, se sídlem Chlumec 71, 373 41, Olešník – na realizaci veřejné zakázky „Stavební úpravy a změna užívání školy Myšenec, II. etapa“,

spočívající v rekonstrukci I. a II. nadzemního podlaží budovy bývalé základní školy v části Myšenec, tedy v úplatné realizaci stavebních prací ve smyslu § 14 odst. 3 zákona, které tvoří jeden funkční celek a které byly zadávány v časové souvislosti, s předpokládanou hodnotou přesahující limit dle § 27 písm. b) cit. zákona zakládající povinnost zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, zadal bez provedení některého z v úvahu přicházejících druhů zadávacích řízení uvedených v § 3 cit.  zákona, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele, a na předmět plnění veřejné zakázky uzavřel shora uvedené smlouvy.

II.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – město Protivín, IČO 00250023, se sídlem Masarykovo nám. 128, 398 11 Protivín – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ukládá

pokuta ve výši 120 000,- Kč (sto dvacet tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

III.

Podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů, se obviněnému – město Protivín, IČO 00250023, se sídlem Masarykovo nám. 128, 398 11 Protivín – ukládá

uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (jeden tisíc korun českých).

Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

I.               POSTUP OBVINĚNÉHO PŘI ZADÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK

1.             Obviněný – město Protivín, IČO 00250023, se sídlem Masarykovo nám. 128, 398 11 Protivín, ve správním řízení zastoupeno na základě plné moci ze dne 9. 10. 2023 Mgr. Ing. Janem Procházkou, LL.M., advokátem, ev. č. ČAK 18321, se sídlem Masarykovo nám. 19, 398 11 Protivín (dále jen „obviněný“ nebo „zadavatel“) – uzavřel dne 3. 1. 2022 a 9. 2. 2023 dvě samostatné smlouvy, jejichž předmětem byla rekonstrukce I. a II. nadzemního podlaží objektu bývalé základní školy v části Myšenec. Jednalo se o následující smlouvy:

• smlouva o dílo uzavřená dne 3. 1. 2022 (dále jen „smlouva č. 1“) s dodavatelem – Ing. Václav Pekárek, IČO 87251124, se sídlem Chlumec 71, 373 41, Olešník (dále jen „vybraný dodavatel“) – na realizaci veřejné zakázky „Rekonstrukce škola Myšenec – I. etapa“ (dále jen „veřejná zakázka č. 1“), a
• smlouva o dílo uzavřená dne 9. 2. 2023 (dále jen „smlouva č. 2“) s vybraným dodavatelem na realizaci veřejné zakázky „Stavební úpravy a změna užívání školy Myšenec, II. etapa“ (dále jen „veřejná zakázka č. 2“),

(dále společně jako „veřejné zakázky“).

Veřejná zakázka č. 1

2.             Projektová dokumentace k veřejné zakázce č. 1 (dále jen „projektová dokumentace č. 1“) byla vypracována v listopadu roku 2021 společností PROGES s.r.o., IČO 47239620, se sídlem Rudolfovská 88, 370 01 České Budějovice (dále jen „společnost PROGES s.r.o.“).

3.             Dle bodu A.1.1 „Údaje o stavbě“ průvodní zprávy projektové dokumentace č. 1 jsou předmětem dokumentace stavební úpravy 1. NP v části objektu bývalé základní školy v Myšenci. Stavba bude po rekonstrukci využívána místními občany pro společenský život obce – klubovna, volební místnost. Místem stavby je katastrální území v části Myšenec, konkrétně parc. č. 10.

4.             Dle bodu „ARCHITEKTONICKÉ, VÝTVARNÉ, MATERIÁLOVÉ, DISPOZIČNÍ A PROVOZNÍ ŘEŠENÍ, BEZBARIÉROVÉ UŽÍVÁNÍ STAVBY“ technické zprávy projektové dokumentace č. 1 bude v rámci realizace stavby vybudováno nové sociální zařízení, provedena výměna stávajících podlah včetně podlahových konstrukcí, vybudovány nové rozvody elektrického vedení, vytápění objektu, výměna kotle, nové rozvody kanalizace a vody, a bude provedena výměna oken a dveří.

5.             Dle bodu 8) „Zastřešení“ technické zprávy projektové dokumentace č. 1 bude demontována stávající střešní krytina včetně laťování. Poškozené prvky krovu budou nahrazeny novými. Jako krytiny bude použito betonových tašek s použitím všech doplňků a tvarovek systému. Zastřešení severního přístavku, který je nyní opatřen pultovou střechou z vlnitého plechu, bude demontováno, poškozené prvky krovu budou nahrazeny novými a nově bude položena střešní krytina z falcovaných pozinkovaných a povrchově upravených plechů s provětrávanou vzduchovou dutinou.

6.             Rada města Protivín (dále jen „rada města“) usnesením č. 229/2021 ze dne 13. 12. 2021 souhlasila s vypsáním výběrového řízení na realizaci veřejné zakázky 1, přičemž stanovila okruh dodavatelů, kterým byla téhož dne zaslána výzva k podání nabídky. 

7.             Usnesením č. 232/2021 ze dne 22. 12. 2021 rada města rozhodla o výběru dodavatele, se kterým byla uzavřena smlouva č. 1. 

8.             Dle bodu 3.1. smlouvy č. 1 se zhotovitel zavazuje zahájit realizaci díla v lednu roku 2022 a tuto dokončit do listopadu roku 2022.

9.             Cena plnění byla dle bodu 4.4. smlouvy č. 1 sjednána na 5 432 288,74 Kč bez DPH, tj. 6 573 069,38 Kč vč. DPH.

10.         Usnesením č. 64/2022 ze dne 6. 4. 2022 rada města schválila uzavření dodatku č. 1 ke smlouvě č. 1, ke kterému došlo téhož dne (dále jen „dodatek č. 1 ke smlouvě č. 1“).

11.         Dodatkem č. 1 ke smlouvě č. 1 došlo k navýšení ceny plnění o 453 818,12 Kč bez DPH, tj. 549 119,93 Kč vč. DPH v důsledku změn položkového rozpočtu, které se týkaly výměny stropní konstrukce celého půdorysu objektu, která vykazovala známky hniloby. Rovněž byla vykázána úspora ve výši 40 000,- Kč bez DPH v souvislosti s finálním výběrem střešní konstrukce, jak vyplývá ze „Zprávy TDS k vícepracím č. 1 – Rekonstrukce ZŠ Myšenec“ ze dne 18. 3. 2022.

12.         Dílo bylo předáno obviněnému dne 9. 5. 2022, jak vyplývá z „Protokolu o odevzdání a převzetí stavby (nebo její dokončené části)“.

Veřejná zakázka č. 2

13.         Ze zápisu č. 5/2021 z veřejného zasedání Zastupitelstva města Protivín (dále jen „zastupitelstvo města“) konaného dne 14. 12. 2021 vyplývá, že zastupitelstvo města jednohlasně schválilo rozpočet na rok 2022, v němž byly navrženy investice a velké opravy, přičemž je zde mj. uvedeno „Škola Myšenec – rekonstrukce na byty“ ve výši 7 000 000 Kč.

14.         Projektová dokumentace k veřejné zakázce č. 2 byla zpracována v říjnu roku 2022 společností PROGES s.r.o. (dále jen „projektová dokumentace č. 2“).

15.         Dle bodu A.1.1 „Údaje o stavbě“ průvodní zprávy projektové dokumentace č. 2 se jedná o stavební úpravy 2. NP v objektu bývalé základní školy v obci Myšenec. Místem stavby jsou parc. č. 10 a 15/2 v kat. území obce Myšenec.

16.         Dle bodu „ARCHITEKTONICKÉ, VÝTVARNÉ, MATERIÁLOVÉ, DISPOZIČNÍ A PROVOZNÍ ŘEŠENÍ, BEZBARIÉROVÉ UŽÍVÁNÍ STAVBY“ technické zprávy projektové dokumentace č. 2 stavební práce spočívají ve vybudování dvou služebních (provozních) bytových jednotek ve 2. NP v levém objektu stávající školy včetně osazení nových oken a dveří. Dále má být vyhotovena nová střecha nad severním přístavkem a provedena nová fasáda objektu.

17.         Dle bodu B.2.1 „Základní charakteristika stavby a jejího užívání“ souhrnné technické zprávy projektové dokumentace č. 2 „[j]edná se [o] stavební úpravy 2.NP stávajícího objektu bývalé školy. Ve 2. NP se nacházely dvě místnosti využívané jako třída a tělocvična. Nyní jsou zde navrženy dva byty, které budou sloužit jako byty služební, pohotovostní (provozní). Přístup do patra je stávající po stávajícím schodišti. Stávající krov bude ponechán, střešní krytina je skládaná – betonové tašky, v nedávné době byla provedena výměna krytiny včetně laťování, pojistné izolace a provětrávané vzduchové dutiny. Stávající strop mezi 1.NP a 2. NP byl též posílen pomocí válcovaných nosníků vložených mezi stávající dřevěné trámy. Nově bude provedeno zastřešení stávajícího přístavku na severní straně objektu.“

(…)

„Vytápění 2.NP je uvažováno napojením na stávající plynový kotel“, který je umístěn v technické místnosti v 1. NP.

18.         Dle bodu B.2.2 „Celkové urbanistické a architektonické řešení“ souhrnné technické zprávy projektové dokumentace č. 2 „(…) Objekt školy se stává ze dvou budov na sebe navazujících, se společnou štítovou zdí. Každá budova má vlastní vstup do objektu. Stavební úpravy budou probíhat v levé, jihozápadní části objektu. (…) V přízemí se nachází místnosti, které jsou určeny jako zázemí obce. Stavební úpravy stávajícího objektu spočívají ve vybudování dvou nových služebních (provozních) bytů ve 2.NP levé části objektu školy. Stávající krov bude ponechán, schodiště bude ponecháno a využito. Stavební úpravy budou spočívat i ve výměně oken a provedena bude i nová fasáda objektu. Nově bude provedena střecha nad stávající severní přístavbou. Stavební úpravy jsou navrženy z klasických materiálů. Střešní krytina zadní přístavby objektu bude plechová, falcovaných plechů.“

19.         Dle bodu B.2.3 „Dispoziční, technologické a provozní řešení“ souhrnné technické zprávy projektové dokumentace č. 2 „[v]stup do objektu je stávající z jižní strany. V přízemí se vstoupí do chodby[,] ze které vstup do dvou místností nacházejících se v přízemí, do sociálů a kotelny. Chodba navazuje na schodiště vedoucí do 2.NP. Ve 2. NP na schodiště navazuje chodba[,] ze které je vstup do bytů. Je zde také schodiště na půdu. Z podesty schodiště je přístup do přistavované části, kde se dříve nacházelo WC pro žáky, nyní budou místnosti vyklizeny a upraveny na 2 komory sloužící pro nově vybudované byty“.

20.         Rada města usnesením č. 18/2023 ze dne 11. 1. 2023 souhlasila s vypsáním výběrového řízení na veřejnou zakázku č. 2, přičemž stanovila 3 dodavatele, kterým byla zaslána výzva k podání nabídky ze dne 12. 1. 2023.

21.         Usnesením č. 26/2023 ze dne 25. 1. 2023 rada města rozhodla o výběru dodavatele, se kterým byla dne 9. 2. 2023 uzavřena smlouva č. 2.

22.         Dle bodu 3. „Čas plnění“ smlouvy č. 2 se zhotovitel zavazuje zahájit realizaci díla v únoru roku 2023 a dokončit realizaci díla do srpna 2023.

23.         V bodě 4.4. smlouvy č. 2 byla stanovena cena za zhotovení díla na 4 953 849,19 Kč bez DPH, tj. 5 994 157,52 Kč vč. DPH.

24.         Usnesením č. 175/2023 ze dne 12. 7. 2023 rada města schválila uzavření dodatku č. 1 ke smlouvě č. 2, ke kterému došlo dne 17. 7. 2023 (dále jen „dodatek č. 1 ke smlouvě č. 2“).

25.         Dodatkem č. 1 ke smlouvě č. 2 došlo k navýšení ceny díla o 289 024,21 Kč bez DPH, tj. 349 719,29 Kč vč. DPH v důsledku změn na fasádě blíže popsaných ve „Vyjádření TDS ke změnovému rozpočtu na akci, Stavební úpravy a změna užívání školy Myšenec II.etapaʼ“ ze dne 12. 7. 2023.

26.         Dle „Protokolu o odevzdání a převzetí stavby (nebo její dokončení části)“ došlo k zahájení přejímacího řízení souvisejícího s dokončením stavby dne 12. 7. 2023, přičemž stavební práce byly ukončeny dne 14. 7. 2023.

II.             POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

27.         Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání veřejné zakázky a pro zvláštní postupy podle části šesté, jakož i k projednávání přestupků podle tohoto zákona, obdržel podnět týkající se postupu obviněného v souvislosti se zadáním výše uvedených veřejných zakázek.

28.         Úřad přípisem ze dne 2. 8. 2023 vyzval obviněného k zaslání písemného vyjádření k obsahu podnětu a k zaslání kompletní dokumentace týkající se zadání předmětných veřejných zakázek.

29.         Dne 10. 8. 2023 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne (dále jen „vyjádření obviněného“) a dokumentaci o zadání veřejných zakázek.

Vyjádření obviněného

30.         Obviněný ve svém vyjádření shrnuje časovou posloupnost zadání jednotlivých veřejných zakázek od vyhotovení projektových dokumentací až po podpisy smluv.

31.         Dle obviněného se tvrzení, že předmětné veřejné zakázky byly účelově rozděleny, ačkoliv tvoří jeden funkční celek, nezakládá na pravdě. O účelové rozdělení se dle názoru obviněného nejedná už jenom tím, že byla každá stavba projektována samostatně s odstupem jednoho roku. Realizovány a financovány byly tyto stavby také s odstupem více než jednoho roku.

32.         Dle názoru obviněného se nejedná o jeden funkční celek, jedno časové ani věcné hledisko. Z hlediska místního se dle obviněného jedná o dvě stavby zcela jiného využití, kdy první stavba je stavbou pro občany obce, druhá stavba je určena pro bytový fond – 2 byty pro občany obce, přičemž potřeba jejich realizace byla dle obviněného vyvolána až po realizaci 1. NP a město nemohlo v roce 2021 předvídat, že požadavky obyvatel vyvolají potřebu vybudování dvou bytů.

33.         Z tohoto důvodu byla dle názoru obviněného projektová dokumentace vyhotovena až na konci roku 2022 a zařazena do rozpočtu města až v roce 2023, neboť město nepředpokládalo tuto potřebu občanů. Jedna stavba dle názoru obviněného není podmíněna stavbou druhou. 

III.           PRŮBĚH ŘÍZENÍ O PŘESTUPKU

34.         Vzhledem k tomu, že Úřad považoval skutková zjištění za dostatečná, vydal dne 2. 10. 2023 příkaz sp. zn. ÚOHS-S0620/2023/VZ, č. j. ÚOHS-37363/2023/500 z téhož dne (dále jen „příkaz“), kterým rozhodl o tom, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když podlimitní veřejnou zakázku, jejímž předmětem je plnění vyplývající ze

• smlouvy č. 1 uzavřené dne 3. 1. 2022 s vybraným dodavatelem na realizaci veřejné zakázky č. 1 a
• smlouvy č. 2 uzavřené dne 9. 2. 2023 s vybraným dodavatelem na realizaci veřejné zakázky č. 2,

spočívající v rekonstrukci I. a II. nadzemního podlaží budovy bývalé základní školy v části Myšenec, tedy v úplatné realizaci stavebních prací ve smyslu § 14 odst. 3 zákona, které tvoří jeden funkční celek a které byly zadávány v časové souvislosti, s předpokládanou hodnotou přesahující limit dle § 27 písm. b) zákona zakládající povinnost zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, zadal bez provedení některého z v úvahu přicházejících druhů zadávacích řízení uvedených v § 3 zákona, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele, a na předmět plnění veřejné zakázky uzavřel shora uvedené smlouvy. Ve výroku II. příkazu uložil Úřad obviněnému za spáchání uvedeného přestupku pokutu ve výši 120 000,- Kč.

35.         Doručením příkazu obviněnému dne 2. 10. 2023 bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 a § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zahájeno řízení o přestupku.

36.         Účastníkem řízení o přestupku je podle § 68 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), obviněný.

37.         Proti uvedenému příkazu podal obviněný dne 9. 10. 2023 odpor z téhož dne (dále jen „odpor“). Podle § 150 odst. 3 správního řádu se podáním odporu příkaz ruší a řízení pokračuje, přičemž lhůty pro vydání rozhodnutí začínají znovu běžet dnem podání odporu.

Odpor obviněného

38.         Obviněný je přesvědčen, že Úřad vydáním příkazu neakceptoval konkrétní a specifické podmínky průběhu rekonstrukce majetku města Protivín, specifika financování v rámci městského rozpočtu včetně potřeb vyvolaných v průběhu správy majetku města, a tedy nesprávně na základě nedostatečné důkazní situace vyhodnotil skutkový stav a v důsledku toho uložil obviněnému sankci.

39.         Obviněný uvádí, že je připraven prokázat, že předmětné veřejné zakázky netvoří funkční celek. Jediným jednotícím kritériem je dle obviněného místní souvislost, avšak pouze na základě této skutečnosti nelze hovořit o jednom funkčním celku.

40.         Obviněný nesouhlasí s tím, že by měl celkový a jednotný záměr. Dle obviněného se jedná o dvě samostatná patra se zcela jiným způsobem využití. Obviněný opakuje, kdy byly vypracovány projektové dokumentace a co bylo jejich předmětem. K tomu obviněný akcentuje, že v době projektování veřejné zakázky č. 1 vůbec neuvažoval o tom, že bude realizovat další stavební úpravy.

41.         Obviněný vysvětluje, že zastupitelstvo města dne 14. 12. 2021 schválilo v rozpočtu města souhrn investičních akcí pro rok 2022. Jednou z investičních akcí byla položka zvaná „Rekonstrukce škola Myšenec – I. etapa.“ V této souvislosti obviněný uvádí, že Úřad v příkazu uváděl „přičemž je zde mj. uvedeno ,Škola Myšenec – rekonstrukce na bytyʻ“. Dle obviněného bylo uvedení této skutečnosti pouze administrativní, čistě písařskou chybou. K tomu obviněný pokračuje, že návrh předpokládaného rozpočtu města se připravoval již cca od července roku 2021, kdy zadavatel měl zájem v 1. NP vybudovat byt, případně byty. Vzhledem k tomu, že projektové kanceláři toto orgán územního plánování nepovolil, ale potvrdil v 1. NP pouze stavbu občanské vybavenosti, zpracování projektové dokumentace č. 1 obsahovalo to, co je předmětem veřejné zakázky č. 1, tedy vybudování klubovny a volební místnosti pro občany. Až z projektové dokumentace č. 1 je zřejmá předpokládaná hodnota veřejné zakázky, tedy až od listopadu roku 2021. V této době obviněný ani nemohl předpokládat, že v případě zájmu bude moci podle orgánu plánování vybudovat případné byty, a tedy nemohl vědět, že bude realizovat veřejnou zakázku č. 2, neboť to mohl brát v úvahu až po kladném rozhodnutí zmíněného orgánu státní správy a nechat připravit projektovou dokumentaci včetně rozpočtu, tedy v říjnu roku 2022. Schválení veřejné zakázky č. 2 proběhlo dle obviněného v rozmezí jednoho roku od veřejné zakázky č. 1.

42.         Veřejná zakázka č. 2 se svým charakterem a účelem diametrálně odlišuje od veřejné zakázky č. 1. Obviněný poukazuje na to, že zázemí pro občany bude nezávislé na nájemnících bytech a naopak. Obě stavby spolu věcně nesouvisí, obviněný nepoptával plnění srovnatelného druhu v témže časovém období ani za obdobných podmínek.

Další průběh řízení o přestupku

43.         Usnesením ze dne 12. 10. 2023 stanovil Úřad obviněnému lhůtu, ve které byl podle § 36 odst. 1 správního řádu oprávněn navrhovat důkazy a činit jiné návrhy a podle § 36 odst. 2 správního řádu oprávněn vyjádřit v řízení své stanovisko.

44.         Dne 18. 10. 2023 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne (dále jen „vyjádření obviněného ze dne 18. 10. 2023“).

Vyjádření obviněného ze dne 18. 10. 2023

45.         Obviněný ve svém vyjádření ze dne 18. 10. 2023 zapakoval již dříve řečené skutečnosti, přičemž na podporu tvrzení, že se jedná o funkčně i technicky odlišné akce, doložil písemná vyjádření projektanta a technického dozoru stavebníka.

46.         K uvedení záměru „Škola Myšenec – rekonstrukce na byty“ v usnesení zastupitelstva města ze dne 14. 12. 2021 obviněný opakuje, že se jedná o písařskou chybu, způsobenou v důsledku toho, že na samém počátku přípravy realizace veřejné zakázky č. 1 se uvažovalo o možnosti vybudovat v 1. NP rovněž jednu bytovou jednotku, avšak s ohledem na dlouhodobý charakter užívání 1. NP toto nebylo nakonec vůbec realizováno, ačkoliv chybné označení v předmětném usnesení zůstalo. Tím obviněný popírá, že by existoval jednotící záměr pro celý objekt.

47.         Obviněný je přesvědčen, že veřejné zakázky nebyly účelově rozděleny, neboť se jedná o dvě zcela nezávislé veřejné zakázky malého rozsahu. Obviněný dále podotýká, že všichni radní i zastupitelé věděli, že budou v roce 2022 komunální volby, tudíž je liché, aby uvažovali o dělení zakázky, kterou by následně schvalovali až po volbách, když nemohli předvídat, zda radními či zastupiteli vůbec budou. Pakliže by v ten okamžik existovala úvaha i o realizaci 2. NP, tím spíše by bylo o veřejné zakázce rozhodováno jako o jednom celku, avšak taková úvaha v danou dobu neexistovala.

48.         Úřad nemá dle obviněného pro jiný, než obviněným tvrzený závěr ani jeden právní a dokladový argument, stejně jako pro to, že postup obviněného mohl ovlivnit výběr dodavatele.

49.         Závěrem obviněný shrnuje, že v přízemí budovy se nachází místnosti určené jako zázemí obce, které nejsou s bytovými jednotkami v 2. NP nijak propojeny, a to technicky ani systémem užívání. „Zázemí pro občany je a bude nezávislé s nájemníky bytů, kteří nejsou a nebudou nijak ovlivněni užíváním 1. NP.“ To je dle obviněného vyloučeno. Dle obviněného bylo poptáváno plnění v nesouvisejícím časovém období a jedná se o plnění nesrovnatelného druhu.

Další průběh řízení o přestupku

50.         Usnesením ze dne 1. 11. 2023 stanovil Úřad obviněnému lhůtu k provedení úkonu – doložení originálu dokumentu, kterým orgán územního plánování nepotvrdil, resp. nepovolil záměr obviněného vybudovat v 1. NP bývalé základní školy v části Myšenec byt, případně byty.

51.         Dne 7. 11. 2023 obdržel Úřad od obviněného vyjádření Odboru výstavby a územního plánování Městského úřadu Písek ze dne 3. 11. 2023 (dále jen „vyjádření MěÚ Písek“), ve kterém je uvedeno, že stavební záměr „Rekonstrukce škola Myšenec – I. etapa“ se týkal stavebních úprav 1. NP budovy bývalé základní školy v Mšenci, přičemž tento objekt je v územním plánu města Protivín zahrnut jako součást stávající plochy lehké průmyslové výroby, potravinářské výroby a skladu v zastavěném území. Z vyjádření MěÚ Písek vyplývá, že uvedený stavební záměr byl ve vztahu k možnostem využití ploch VP dle územního plánu Protivín předem konzultován s věcně a místně příslušným úřadem územního plánování. „S ohledem na zahrnutí dotčené stavby v Katastru nemovitostí (objekt občanské vybavenosti) bylo doporučeno do dispozice 1. NP nezahrnovat funkci bydlení (nedostatečný prostor pro zřízení obytné funkce/bytu, narušení celkového účelu využití objektu). V prostorách 1. NP bylo naopak požadováno navrhnout služby (např. formou občanské vybavenosti).“

52.         Usnesením ze dne 14. 11. 2023 Úřad stanovil obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

53.         Dne 27. 11. 2023 obdržel Úřad vyjádření obviněného k podkladům rozhodnutí, ve kterém obviněný opakuje již dříve tvrzené skutečnosti. Obsah tohoto vyjádření tak Úřad již na tomto místě pro zachování přehlednosti neuvádí.

IV.          ZÁVĚRY ÚŘADU

54.         Úřad přezkoumal na základě § 248 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, které jsou součástí spisu v této věci, vč. odporu a vyjádření obviněného a na základě vlastních zjištění konstatuje, že obviněný nepostupoval při zadání výše uvedených veřejných zakázek v souladu se zákonem, čímž se dopustil přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí. Ke svému rozhodnutí Úřad uvádí následující rozhodné skutečnosti.

K výroku I. tohoto rozhodnutí

Relevantní ustanovení právních předpisů[1]

55.         Podle § 2 odst. 1 zákona zadáním veřejné zakázky se pro účely tohoto zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce. Za zadání veřejné zakázky se nepovažuje uzavření smlouvy, kterou se zakládá pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah, nebo smlouvy upravující spolupráci zadavatele při zadávání veřejné zakázky podle § 7 až 12 zákona, § 155, 156, 189 a 190 zákona.

56.         Podle § 2 odst. 2 zákona veřejnou zakázkou je veřejná zakázka na dodávky podle § 14 odst. 1 zákona, veřejná zakázka na služby podle § 14 odst. 2 zákona, veřejná zakázka na stavební práce podle § 14 odst. 3 zákona, koncese na služby podle § 174 odst. 3 zákona nebo koncese na stavební práce podle § 174 odst. 2 zákona.

57.         Podle 2 odst. 3 zákona zadavatel je povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, není-li dále stanoveno jinak. Tato povinnost se považuje za splněnou, pokud je veřejná zakázka zadána na základě rámcové dohody postupem podle části šesté hlavy II zákona, v dynamickém nákupním systému podle části šesté hlavy III zákona nebo pořizována od centrálního zadavatele nebo jeho prostřednictvím podle § 9 zákona.

58.         Podle § 3 zákona zadávacím řízením se pro účely tohoto zákona rozumí

a)      zjednodušené podlimitní řízení,

b)      otevřené řízení,

c)      užší řízení,

d)      jednací řízení s uveřejněním,

e)      jednací řízení bez uveřejnění,

f)       řízení se soutěžním dialogem,

g)      řízení o inovačním partnerství,

h)      koncesní řízení, nebo

i)        řízení pro zadání veřejné zakázky ve zjednodušeném režimu.

59.         Podle § 14 odst. 3 zákona veřejnou zakázkou na stavební práce je veřejná zakázka, jejímž předmětem je

a)      poskytnutí činnosti uvedené v oddílu 45 hlavního slovníku jednotného klasifikačního systému pro účely veřejných zakázek podle přímo použitelného předpisu Evropské unie (…),

b)      zhotovení stavby, nebo

c)      poskytnutí souvisejících projektových činností, pokud jsou zadávány společně se stavebními pracemi podle písmene a) nebo b) citovaného ustanovení zákona.

60.         Podle § 14 odst. 4 zákona stavbou je pro účely tohoto zákona výsledek stavebních nebo montážních prací vytvářející jednotný celek, který je sám o sobě dostatečný k plnění hospodářské nebo technické funkce. Bez ohledu na právní formu spolupráce mezi zadavatelem a dodavatelem se za veřejnou zakázku na stavební práce považuje rovněž zhotovení stavby odpovídající požadavkům stanoveným zadavatelem, přičemž za odpovídající požadavkům stanoveným zadavatelem se považuje stavba, u níž má zadavatel rozhodující vliv na druh nebo projekt stavby.

61.         Podle § 16 odst. 1 zákona před zahájením zadávacího řízení nebo před zadáním veřejné zakázky na základě výjimky podle § 30 zákona stanoví zadavatel předpokládanou hodnotu veřejné zakázky. Předpokládanou hodnotou veřejné zakázky je zadavatelem předpokládaná výše úplaty za plnění veřejné zakázky vyjádřená v penězích. Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky se nezahrnuje daň z přidané hodnoty.

62.         Podle § 16 odst. 5 zákona předpokládaná hodnota veřejné zakázky se stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení.

63.         Podle § 18 odst. 1 zákona je-li veřejná zakázka rozdělena na části, stanoví se předpokládaná hodnota podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí bez ohledu na to, zda je veřejná zakázka zadávána

a)      v jednom nebo více zadávacích řízeních, nebo

b)      zadavatelem samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou.

64.         Podle § 18 odst. 2 zákona součet předpokládaných hodnot částí veřejné zakázky podle odstavce 1 citovaného ustanovení zákona musí zahrnovat předpokládanou hodnotu všech plnění, která tvoří jeden funkční celek a jsou zadávána v časové souvislosti. Kromě případů uvedených v odstavci 3 citovaného ustanovení zákona musí být každá část veřejné zakázky zadávána postupy odpovídajícími celkové předpokládané hodnotě veřejné zakázky.

65.         Podle § 18 odst. 3 zákona jednotlivá část veřejné zakázky může být zadávána postupy odpovídajícími předpokládané hodnotě této části v případě, že celková předpokládaná hodnota všech takto zadávaných částí veřejné zakázky nepřesáhne 20 % souhrnné předpokládané hodnoty a že předpokládaná hodnota jednotlivé části veřejné zakázky je nižší než částka stanovená nařízením vlády.

66.         Podle § 25 zákona nadlimitní veřejnou zakázkou je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo přesahuje finanční limit stanovený nařízením vlády zapracovávajícím příslušné předpisy Evropské unie. Nadlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v nadlimitním režimu podle části čtvrté zákona, pokud není zadávána podle části páté až sedmé zákona, nebo u ní zadavatel neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.

67.         Podle § 26 odst. 1 zákona podlimitní veřejnou zakázkou je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosahuje limitu podle § 25 zákona a přesahuje hodnoty stanovené v § 27 zákona.

68.         Podle § 26 odst. 2 zákona podlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v podlimitním režimu podle části třetí, pokud ji nezadává ve zjednodušeném režimu, nebo u ní neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.

69.         Podle § 27 zákona veřejnou zakázkou malého rozsahu je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo nižší v případě veřejné zakázky

a)      na dodávky nebo na služby částce 2 000 000 Kč, nebo

b)      na stavební práce částce 6 000 000 Kč.

70.         Podle § 4 nařízení vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení vlády č. 172/2016 Sb.“), finanční limit pro určení nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce činí 140 448 000 Kč.

71.         Podle § 31 zákona zadavatel není povinen zadat v zadávacím řízení veřejnou zakázku malého rozsahu. Při jejím zadávání je však zadavatel povinen dodržet zásady podle § 6 zákona.

72.         Podle § 35 zákona zadavatel může rozdělit veřejnou zakázku na více částí, pokud tím neobejde povinnosti stanovené tímto zákonem. Pokud zadavatel zadává více částí veřejné zakázky v jednom zadávacím řízení, vymezí rozsah těchto částí a stanoví pravidla pro účast dodavatele v jednotlivých částech a pro zadání těchto částí.

73.         Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona zadavatel se dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté zákona, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.

K postupu obviněného

74.         Úřad v šetřeném případě posuzoval, zda je na plnění vyplývající ze smluv na veřejné zakázky možno nazírat jako na plnění poskytnutá v rámci samostatných veřejných zakázek či zda se jednalo o části jedné veřejné zakázky, neboť tato dvě plnění tvoří funkční celek a byla zadávána v časové souvislosti. Pakliže by se totiž jednalo o dvě části jedné veřejné zakázky, převyšovala by předpokládaná hodnota veřejné zakázky limit pro zadání veřejné zakázky malého rozsahu dle § 27 písm. b) zákona a obviněný by byl povinen při jejím zadání postupovat v zadávacím řízení. Obviněný však veřejné zakázky zadával jako dvě samostatné veřejné zakázky malého rozsahu, v důsledku čehož postupoval dle § 31 zákona, tedy mimo zadávací řízení.

75.         Úřad předně v obecné rovině uvádí, že hlavním účelem zákona je zajištění hospodárného nakládání s veřejnými prostředky, a to prostřednictvím vytváření podmínek pro co nejširší hospodářskou soutěž mezi různými dodavateli při poptávání plnění, které je předmětem veřejné zakázky. Co možná nejširší hospodářské soutěže v právě uvedeném smyslu pak zákon dosahuje tím, že stanoví pro osoby v postavení zadavatele povinnost zadávat veřejné zakázky ve formalizovaném zadávacím řízení, ve kterém je kladen důraz zejm. na jeho transparentní provedení. Má-li být naplněn hlavní účel zákona, a sice zajištění soutěžního prostředí při zadávání veřejných zakázek, musí zadavatelé postupovat dle § 2 odst. 3 zákona a – nestanoví-li zákon výslovně jinak (např. v případě výjimek dle § 29 zákona) – použít pro zadání veřejné zakázky některý z druhů zadávacího řízení dle § 3 zákona, zásadně tedy řízení otevřené nebo užší (použití ostatních druhů zadávacích řízení je vázáno na splnění zákonných podmínek pro takový postup).

76.         Jednou z prvotních fází zadávání veřejné zakázky, která předchází samotnému zadávacímu řízení a kterou je zadavatel povinen provést, je stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Přestože se jedná o stanovení hodnoty „předpokládané“, tedy pravděpodobné, nesmí ze strany zadavatele docházet k situacím, kdy by nesprávné stanovení výše předpokládané hodnoty vedlo k neoprávněnému užití některé z výjimek či mírnějšího režimu pro zadávání veřejných zakázek. Dělení předmětu veřejných zakázek jako takové je přípustné, přičemž institut rozdělení veřejné zakázky na jednotlivé části upravuje § 35 zákona. Nepřípustným se však stává ve chvíli, kdy jeho prostřednictvím dojde k obejití povinnosti stanovené zákonem, které může spočívat právě ve snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v zákoně a následné zařazení do jiné kategorie, resp. režimu veřejných zakázek. Takový postup je protiprávní právě proto, že takovýmto umělým dělením se zadavatel může dostat do situace, kdy může při zadávání (právě díky snížené předpokládané hodnotě dosažené dělením zakázky) užívat méně přísných pravidel, tj. není povinen postupovat podle některých ustanovení zákona či není povinen podle zákona postupovat vůbec.

77.         Pro posouzení postupu zadavatele podle zákona je tedy rozhodující zejména celková předpokládaná hodnota veřejné zakázky. Zákon v § 16 odst. 1 definuje předpokládanou hodnotu veřejné zakázky jako zadavatelem předpokládanou výši úplaty (bez zahrnutí daně z přidané hodnoty) za plnění veřejné zakázky vyjádřenou v penězích. Dotčené ustanovení zákona dále ukládá, že předpokládanou hodnotu veřejné zakázky zadavatel stanoví buď před zahájením zadávacím řízení, nebo před zadáním veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení. Předpokládanou hodnotu veřejné zakázky je třeba stanovit v takové úrovni přesnosti, aby bylo možné určit, do jakého režimu (podlimitního, nadlimitního, ev. veřejná zakázka malého rozsahu) bude veřejná zakázka patřit. Uvažujeme-li tedy, že zadavatel směřuje k zadání veřejné zakázky bez provedení zadávacího řízení, stanoví předpokládanou hodnotu veřejné zakázky před jejím zadáním, tzn. před uzavřením smlouvy.

78.         Jestliže zadavatel hodlá předmět veřejné zakázky rozdělit a zadávat ji v jednom či více zadávacích řízeních (příp. samostatně nebo ve spolupráci s jiným zadavatelem nebo jinou osobou), musí dbát na § 18 odst. 1 zákona, který ukládá povinnost stanovit předpokládanou hodnotu podle součtu předpokládaných hodnot všech těchto částí (smyslem citovaného ustanovení je zabránit umělému a účelovému snižování předpokládané hodnoty veřejné zakázky, a zabránit tak zadavatelům vyhýbat se zákonným postupům pro zadání veřejné zakázky). Zákonodárce následně v § 18 odst. 2 zákona stanoví jasné pravidlo, co všechno je třeba podřadit pod jednu veřejnou zakázku – vše, co spolu tvoří jeden funkční celek a časově spolu souvisí.

79.         Na tomto místě Úřad považuje za vhodné uvést, že si je vědom skutečnosti, že ust. § 18 odst. 1 a 2 zákona se vztahuje na postup zadavatele v zadávacím řízení (nebo více zadávacích řízeních), avšak v šetřeném případě obviněný v zadávacím řízení nepostupoval vůbec. Aplikací logického výkladu (argumentum a minori ad maius), resp. teleologického výkladu uvedeného ustanovení Úřad dospěl k závěru, že je-li zákonem vyžadováno sčítání předpokládané hodnoty veřejné zakázky rozdělené na části za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje v zadávacím řízení (tedy v situaci, kdy určitá právem regulovaná soutěž probíhá), přičemž účelem tohoto ustanovení nepochybně je, aby byla příslušná úroveň hospodářské soutěže o danou veřejnou zakázku (ve smyslu funkčního celku) zachována, musí být o to víc sčítání vyžadováno za situace, kdy zadavatel ohledně těchto částí postupuje mimo režim zákona (a soutěž o daný funkční celek tak z hlediska zákona zcela vyloučí). Úřad tedy uzavírá, že pravidlo sčítání předpokládaných hodnot lze bezesporu použít i v situaci, kdy je veřejná zakázka rozdělena na více částí, ohledně kterých (z důvodu, že jejich předpokládanou hodnotu uměle sníží na úroveň veřejné zakázky malého rozsahu) zadavatel nepostupuje vůbec v zadávacím řízení.

80.         Otázky spojené s posuzováním problematiky dělení veřejných zakázek či posuzování existence „jedné veřejné zakázky“ ve smyslu dovozování konkrétních souvislostí mezi rozděleným plněním, Úřad řeší ve své rozhodovací praxi opakovaně, přičemž vychází mj. z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, která je na šetřený případ aplikovatelná i ve vztahu k závěrům učiněným ve vztahu k předchozí právní úpravě (zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách)[2]. Aplikovatelnost dosavadní judikatury pak výslovně zmiňuje i důvodová zpráva k zákonu, kde je uvedeno, že „[k]oncept jedné veřejné zakázky vychází z dosavadní judikatury, dle které je za jednu veřejnou zakázku považováno plnění, které spolu souvisí, a to na základě funkčních (věcných a místních) a časových hledisek“.

81.         Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) v rozsudku č. j. 9 As 205/2022-51 ze dne 23. 3. 2023 rovněž uvádí, že „[s]kutečnost, zda plnění tvoří jeden funkční celek, lze určit zejména podle věcné souvislosti plnění, která je dána obsahovou náplní plnění, ale může se promítat i v místní souvislosti.“ NSS pak v uvedeném rozsudku cituje další rozsudky správních soudů a shrnuje stěžejní východiska z nich vyplývající, která je třeba ve vztahu k posouzení funkčního celku zkoumat. V této souvislosti uvádí následující. „V rozsudku ze dne 26. 4. 2012, č. j. 2 Afs 71/2011‑93, NSS kladl důraz na charakter poskytovaného plnění. V rozsudku ze dne 15. 12. 2010, č. j. 2 Afs 55/2010‑173, NSS dále poukázal na to, že pokud zadavatel poptává plnění srovnatelného druhu, v témže časovém období a za obdobných podmínek, půjde o jedinou zakázku. V rozsudku ze dne 17. 9. 2015, č. j. 7 As 211/2015‑31, NSS zdůraznil potřebu zkoumat jednotu celkového záměru zadavatele. Tato kritéria odpovídají pojmu ,funkční celekʼ, se kterým pracuje zákon o zadávání veřejných zakázek.“

82.         Předseda Úřadu však v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0089/2021/VZ, č. j. ÚOHS-20865/2021/161/TMi ze dne 24. 6. 2021 vyslovil závěr, že je nutno určitá specifika současné právní úpravy reflektovat, když konstatoval, že „[v] současné právní úpravě však vystupuje do popředí hledisko funkce poptávaného celku, které nemusí být nutně vždy naplněno i tam, kde spolu plnění věcně, místně i časově souvisejí. Určení, zda spolu plnění souvisí tak, aby je bylo nutno sčítat podle § 18 odst. 2 zákona, bude vždy velmi záležet na konkrétních okolnostech posuzovaných případů a charakteru předmětných plnění“. Funkční celek je tedy stěžejním faktorem pro posouzení povinnosti sčítat předpokládané hodnoty veřejných zakázek, nelze však typizovat, co daný funkční celek obecně tvoří. V každém konkrétním případě je totiž funkční celek založen na jiných okolnostech a je proto nutno každý případ posuzovat individuálně.

83.         Existence funkční souvislosti plnění se pak dovozuje na základě účelů a jednotného cíle, pro které jsou veřejné zakázky zadávány (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 211/2015-31 ze dne 17. 9. 2015). Tento účel však nemůže být příliš obecného rázu, neboť v takovém případě by zadavatelé byli nuceni sčítat předpokládané hodnoty zakázek spolu fakticky nesouvisejících.

84.         Úřad v příkazu vycházel mj. z toho, že rekonstrukce školy Myšenec spočívající ve vybudování bytů, byla coby investice ve výši 7 000 000 Kč původně zahrnuta do rozpočtu města na rok 2022, jejž schválilo zastupitelstvo města v prosinci roku 2021 (k tomu viz výše v bodě 13. odůvodnění tohoto rozhodnutí), tedy ještě před podpisem smlouvy č. 1. K tomu obviněný v odporu uvedl, že uvedení této investiční akce, tj. „Škola Myšenec – rekonstrukce na byty“ v návrhu rozpočtu na rok 2022, bylo čistě administrativní chybou, resp. že zadavatel původně zvažoval vybudovat v 1. NP byt, případně byty, avšak projektové kanceláři toto orgán územního plánování nepotvrdil, nýbrž potvrdil pouze stavbu občanské vybavenosti. Vzhledem k tomu, že obviněný tato svá tvrzení ničím nedoložil, požádal jej Úřad o zaslání originálu dokumentu, kterým orgán územního plánování tento záměr zadavatele projektové kanceláři nepotvrdil. Tento dokument obviněný Úřadu nezaslal, nýbrž doložil vyjádření MěÚ Písek ze dne 3. 11. 2023, ze kterého mj. vyplývá, že obviněnému bylo doporučeno do dispozice 1. NP nezahrnovat funkci bydlení a bylo požadováno ponechat služby občanské vybavenosti.

85.         Z výše uvedených skutečností Úřadu vyplývají následující skutečnosti. Předně ta, že již od samého počátku zadavatel zvažoval využít objekt bývalé základní školy i pro funkci bydlení a v tomto ohledu je tedy irelevantní, zda tak mělo být v 1. nebo v 2. NP. Dlužno dodat, že z popisu investiční akce „Škola Myšenec – rekonstrukce na byty“ není patrné, že se mělo jednat o investiční akci realizovanou v 1. NP, neboť toto v předmětném usnesení zastupitelstva není uvedeno a ani není uvedena jiná investiční akce, která by se prokazatelně vztahovala k 1. NP. Dále pak obviněný přesvědčuje Úřad o tom, že dne 14. 12. 2021 mělo zastupitelstvo schvalovat původní záměr zadavatele vybudovat v 1. NP byty, avšak tento nebyl projektové kanceláři povolen, ačkoliv v odporu obviněný uvádí, že projektová dokumentace pro zakázku č. 1 byla vypracována v listopadu roku 2021, a ve svém vyjádření ze dne 18. 10. 2023 obviněný dále uvádí, že projekt pro 1. NP byl objednán již na počátku roku 2021. V tomto ohledu je argumentaci obviněného nutno považovat za nekonzistentní.

86.         Při dovození funkční souvislosti u předmětných veřejných zakázek na stavební práce realizovaných v 1. a 2. NP budovy bývalé základní školy Úřad vycházel z toho, že zadavatel, coby správce a vlastník objektu bývalé základní školy v části Myšenec, zamýšlí tento objekt prostřednictvím realizace předmětných veřejných zakázek postupně zrekonstruovat a účelově využít. Tato skutečnost jednoznačně vyplývá z toho, že při realizaci veřejné zakázky č. 1 (která spočívala v rekonstrukci 1. NP budovy), došlo rovněž k opravě střešní krytiny a laťování, v rámci realizace veřejné zakázky č. 2, jejímž předmětem byla rekonstrukce 2. NP, pak byla zhotovena nová fasáda objektu. Výše uvedené skutečnosti potvrzuje i technický dozor stavebníka, který ve svém vyjádření mj. uvedl, že „[b]ěhem I. etapy byl zásah proveden výhradně v 1. NP a střešní konstrukce byla montována z fasádního lešení. V rámci I. etapy, nebylo zasahováno do 2. NP ani do schodišťových prostor. II. etapa-stav. úpravy 2. NP vestavba 2 bytových jednotek, stavební úpravy venkovních ploch a provedení nové fasády. Veškeré práce byly prováděny výhradně ve 2. NP, fasáda byla provedena jako jeden celek-nelze dělit na 1 a 2.NP a v konečné fázi úpravy venkovních ploch, dlažby, oplocení a oprava soklové kamenné zdi.“ V šetřeném případě tak nemůže být pochyb o tom, že zadavatel realizací předmětných veřejných zakázek usiluje zejména o to, aby byl objekt bývalé základní školy postupně zrekonstruován a efektivně využíván. Tento záměr, jak vyplývá z článku „Bývalá škola v Myšenci prokoukla. Vznikl tu sál pro místní i byty“ publikovaného v Píseckém deníku dne 18. 8. 2023[3] veřejně potvrdil i starosta města. Z uvedeného článku mj. vyplývá, že „[v] současné době jsou hotové zhruba dvě třetiny objektu a město chce dotáhnout i zbytek“, přičemž starosta města konstatoval, že pokud to ekonomická situace dovolí, chtěli by pokračovat příští rok.

87.         Další indicií, která svědčí o tom, že obviněný plánoval realizovat vícero veřejných zakázek v souvislosti s rekonstrukcí objektu bývalé základní školy, je ta, že již veřejná zakázka č. 1 nese ve svém názvu „I. etapa“. Pakliže by obviněný zamýšlel realizovat toliko veřejnou zakázku č. 1, bylo by uvedení „I. etapa“ (ať už se má jednat dle obviněného o název čistě stavební, pracovní, pro ohraničené období či odlišnou fázi) v jejím názvu nadbytečné. Veřejná zakázka č. 2 pak ve svém názvu nese návazně „II. etapa“.

88.         Co do posouzení věcné souvislosti plnění, k tomu Úřad uvádí, že aby se z hlediska věcné souvislosti jednalo o jedinou veřejnou zakázku, musí předmět plnění, byť zadavatelem úmyslně nebo neúmyslně rozdělen do vícero veřejných zakázek, vykazovat znaky totožnosti či alespoň obdobnosti. Předměty veřejných zakázek č. 1 a 2 spočívaly v realizaci stavebních prací na objektu bývalé základní školy v části Myšenec. Stavební práce spočívaly mj. ve vybudování nového sociálního zařízení, výměně stávajících podlah včetně podlahových konstrukcí, vybudování nových rozvodů elektrického vedení, vytápění objektu, výměně kotle, nových rozvodů kanalizace a vody, a výměně oken a dveří. Součástí stavebních prací byla rovněž oprava stávající střešní krytiny a zhotovení nové fasády objektu. V rámci obou veřejných zakázek byly realizovány stavební práce věcně obdobného charakteru, které probíhaly v jednom objektu ve vlastnictví obviněného.

89.         Ačkoliv při posuzování funkčního celku, resp. věcné souvislosti plnění, není nutná hmotná vazba plnění, v šetřeném případě lze dovodit i tuto, kdy nad rámec toho, že se jedná o jednu budovu, jednotlivá patra, ve kterých probíhaly stavební práce, jsou mezi sebou propojena schodištěm, které má být využíváno i pro vstup do 2. NP, tj. do obecních bytů.

90.         Přestože má každé patro nepatrně odlišné funkční využití, kdy v prvním patře je vybudováno zázemí obce (klubovna a volební místnost), ve druhém patře pak dva obecní byty, nelze odhlédnout od toho, že obě tyto části byly vybudovány za účelem uspokojení potřeb obviněného a občanů obce. 

91.         Co se týče místní souvislosti, tato je bezesporu naplněna, neboť stavební práce probíhaly v jedné budově (bývalé základní škole) v části Myšenec.

92.         Na základě výše uvedeného je Úřad přesvědčen, že plnění veřejné zakázky č. 1 a 2 tvoří funkční celek, neboť až realizací obou těchto zakázek došlo k rekonstrukci levého křídla bývalé základní školy, které má být využíváno jako zázemí obce, resp. sloužit k uspokojení potřeb občanů. Jak již Úřad dovodil výše, pro závěr o tom, zda jednotlivá plnění tvoří funkční celek, je rozhodné zejména to, zda se jedná o plnění věcně a místně související. Skutečnost, že byla každá stavba projektována a realizována samostatně, je pro tento závěr zcela irelevantní. Obdobně je tomu i ve vztahu k financování každé veřejné zakázky, kdy, jak judikoval s odkazem na závěry NSS Krajský soud v Brně v rozsudku č. j. 30 Af 53/2015-184 ze dne 26. 7. 2017, „okolnosti financování zakázky nemají vliv na posouzení srovnatelnosti či stejnosti předmětu plnění, neboť žádným způsobem nemění charakter tohoto plnění“. Ani argumentace obviněného o samostatném financování každé veřejné zakázky tak nemůže vzhledem k právě uvedenému ve vztahu k posouzení souvislosti plnění obstát.

93.         Při posouzení funkční souvislosti plnění pak vyjma okolností financování nehraje roli ani to, zda došlo k samostatným výběrovým řízení na dodavatele, zda byly projektové dokumentace zpracovávány samostatně, zda byly vydány k veřejným zakázkám samostatné dokumenty orgánů veřejné správy opravňující započetí plnění dle smluv. Rovněž tak pouze omezený význam má skutečnost, zda je plnění na základě smluv fyzicky, technicky či organizačně rozdílné, oddělené či oddělitelné. K tomu Úřad odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R457/2014/VZ-08304/2016/322/LKo ze dne 3. 3. 2016, ve kterém je konstatováno, že „plnění nemusí být plněními totožnými nebo vzájemně absolutně podmíněnými (tj. jedno plnění nemůže existovat bez plnění druhého).“. Z rozhodnutí předsedy Úřadu R0087/2021/VZ vyplývá, že „[j]e totiž třeba vycházet z toho, že funkční souvislost je vlastnost posuzovaných plnění a nesouvisí s osobou zadavatele a jeho poměry.“ Argument obviněného, že jsou jednotlivá NP na sobě navzájem nezávislá a schopná samostatného užívání, stejně jako fakt, že byla financována v jiném rozpočtovém období a projektována samostatně, se tedy jeví jako irelevantní. Není tedy ve vztahu k určení funkční souvislosti ani rozhodné, nakolik robustní je rozpočet zadavatele (tato skutečnost může ovlivňovat rozhodování zadavatele, po jak velkých úsecích plnění realizuje, ale neurčuje funkční souvislost).

94.         Ve vztahu k časové souvislosti Úřad uvádí, že obecně jsou pro její naplnění určující především dohodnuté lhůty plnění a další časové souvislosti spojené s plněním či s jednáním stran obecně, přičemž klíčové jsou také termíny uzavření smluv. K tomu Úřad doplňuje, že pro shledání časové souvislosti není nezbytné, aby se jednotlivé termíny plnění či termíny uzavření smluv shodovaly; časovou souvislosti lze dovodit i při jejich odstupu v řádu dnů či týdnů, ale v odůvodněných případech i v rámci měsíců, přičemž každý případ je nutno posuzovat individuálně (k tomu srov. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 30 Af 53/2015-184 ze dne 26. 7. 2017). Předseda Úřadu v rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0103/2019/VZ-22346/2019/323/PBl ze dne 13. 8. 2019 konstatoval, že „časová souvislost může v určitých případech činit i několik let, zejména pokud bude prokázáno, že zadavatel již v okamžiku zahájení první veřejné zakázky věděl či alespoň mohl důvodně předpokládat, že bude následně zadávat plnění (veřejnou zakázku), které s první veřejnou zakázkou tvoří jeden funkční celek (srov. Dvořák, D., Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017. Systém Beck-online, komentář k § 18 odst. 2 zákona).“. Komentářová literatura, na níž odkazuje předseda Úřadu v citovaném rozhodnutí, ve vztahu k časové souvislosti uvádí, že „[z]ákonodárce zřejmě zcela záměrně nedefinoval přesně, o jakou časovou souvislost se jedná, jelikož takové pojetí je s ohledem na rozličnost možných plnění prakticky neurčitelné. Jde současně o propojení s bývalým prvkem předvídatelnosti (záměru) potřebného plnění; neboli zda je zadavateli zřejmé, zda a nakolik jednotlivá plnění, která tvoří jeden funkční celek, jsou součástí jednoho celkového projektu či záměru, který je například jen administrativně (či z důvodu financování) rozdělen na více etap. Časovou souvislostí v tomto pojetí tak může být jak doba několika dnů či týdnů, tak i doba několika měsíců a let (například v případě plánované výstavby areálu či postupného zpracování jednotlivých stupňů projektových dokumentací).“.

95.         K uzavření smluv na veřejné zakázky v šetřeném případě došlo s odstupem cca 13 měsíců, kdy k uzavření smlouvy č. 1 došlo dne 3. 1. 2022, k uzavření smlouvy č. 2 dne 9. 2. 2023. Na první pohled tak není v daném případě časová souvislosti natolik zřejmá, resp. nelze učinit závěr, že by na sebe uzavření smluv bezprostředně navazovalo. Co se týče termínů plnění, ani v tomto případě nelze na první pohled konstatovat, že by na sebe jednotlivé zakázky neprodleně navazovaly, neboť k dokončení realizace veřejné zakázky č. 1 došlo v květnu roku 2022, projektová dokumentace k veřejné zakázce č. 2 byla vytvořena až v říjnu téhož roku.

96.         Ve vztahu k posouzení časové souvislosti je však nejdůležitější, zda obviněný již v okamžiku zadání první veřejné zakázky věděl či mohl důvodně předpokládat, že dojde k zadání další související veřejné zakázky. Tento závěr akcentoval rovněž předseda Úřadu v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0204/2020/VZ, č. j. ÚOHS- 01571/2021/162/PJe ze dne 19. 1. 2021, ve kterém konstatoval, že „[p]osuzování časové souvislosti slouží totiž především k tomu, aby mohl Úřad co možná nejpřesněji určit, zda již v okamžiku zadávání jedné veřejné zakázky musel zadavatel prokazatelně vědět, případně při řádné péči o jím svěřenou agendu důvodně tušit, že bude v dané věci potřeba zadávat rovněž další úzce související zakázku, potažmo zakázky.“. Úřad tedy dále posuzoval, zda již v okamžiku zadání veřejné zakázky č. 1 obviněný věděl, či mohl důvodně předpokládat, že vyvstane potřeba realizovat i veřejnou zakázku č. 2.

97.         Obviněný ve svém vyjádření akcentuje, že potřeba realizace veřejné zakázky č. 2, tedy rekonstrukce 2. NP, ve kterém byly vybudovány obecní byty, byla vyvolána občany města až po rekonstrukci 1. NP a obviněný nemohl tuto potřebu v roce 2021 jakkoliv předvídat.  Jak již Úřad uvedl výše, obviněný již veřejnou zakázku č. 1 pojmenoval  „I. etapa“. Pakliže by obviněný zamýšlel realizovat toliko veřejnou zakázku č. 1, bylo by uvedení „I. etapa“ v jejím názvu nadbytečné. Veřejná zakázka č. 2 pak ve svém názvu nese návazně „II. etapa“. Podstatné však je, že zadavatel zamýšlí postupně zrekonstruovat budovu bývalé základní školy v Myšenci tak, aby byl objekt efektivně a účelně využíván. Dlužno dodat, že záměr o vybudování bytů v objektu obviněný zvažoval již v roce 2021, jak vyplývá z jeho odporu a vyjádření ze dne 18. 10. 2023.

98.         Na základě výše uvedených zjištění Úřad učinil dílčí závěr, že časová souvislost plnění byla v daném případě dovozena, neboť již v okamžiku zadání veřejné zakázky č. 1 obviněný uvažoval o realizaci veřejné zakázky č. 2, neboť již s tímto záměrem tyto veřejné zakázky rozčlenil na I. a II. etapu. S ohledem na právě uvedené má Úřad za to, že předmětné veřejné zakázky spolu souvisí i z hlediska časového.

99.         S ohledem na výše uvedené Úřad konstatuje, že plnění veřejné zakázky č. 1 a 2 spolu tvoří jeden funkční celek, neboť bylo dovozeno, že tyto veřejné zakázky spolu úzce věcně a místně souvisí, a bylo zadáváno v časové souvislosti. Až realizací obou těchto zakázek vznikl funkční celek, kterým došlo k rekonstrukci levého křídla objektu bývalé základní školy v obci Myšenec. Nadto byly obě smlouvy uzavřeny s totožným vybraným dodavatelem.

100.     Nyní tedy vyvstává otázka, zda byl obviněný v případě předmětné veřejné zakázky povinen postupovat v některém z v úvahu přicházejících druhů zadávacích řízení. Při posouzení této skutečnosti je nezbytné s ohledem na § 18 zákona vycházet z předpokládaných hodnot veřejných zakázek. V této souvislosti Úřad opakuje, že zákon zadavatelům nezakazuje dělit předmět veřejné zakázky na části, neboť ust. § 18 toto výslovně umožňuje, avšak, jak již bylo uvedeno výše, předpokládaná hodnota musí být vždy dána součtem všech těchto od sebe oddělených částí a podle toho rovněž zvolen režim, ve kterém bude zadavatel postupovat. 

101.     Obviněný nepostupoval při zadání předmětných veřejných zakázek v zadávacím řízení, proto je nutno s ohledem na § 16 odst. 5 zákona vycházet z předpokládané hodnoty k okamžiku zadání veřejných zakázek, tj. k uzavření smluv. Hodnota veřejné zakázky č. 1 byla ve smlouvě č. 1 stanovena na 5 432 288,74 Kč bez DPH, hodnota veřejné zakázky č. 2 byla ve smlouvě č. 2 stanovena na 4 953 849,19 Kč bez DPH. Celková hodnota plnění tak k okamžiku jejich zadání činila 10 386 137,93 Kč bez DPH.

102.     Šetřené veřejné zakázky tak představují podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce ve smyslu § 14 odst. 3 zákona, neboť celková předpokládaná hodnota přesahuje finanční limit 6 mil. Kč stanovený v § 27 písm. b) zákona pro veřejné zakázky malého rozsahu na stavební práce a současně nedosahuje finančního limitu pro nadlimitní veřejné zakázky dle § 25 zákona, který dle nařízení vlády č. 172/2016 Sb., pro nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce činí 140 448 000 Kč.

103.     Úřadu tak nezbývá než konstatovat, že obviněný nepostupoval v souladu se zákonem, když podlimitní veřejnou zakázku, jejíž předmět je vymezen smlouvami na předmětné veřejné zakázky, nezadával s ohledem na její celkovou předpokládanou hodnotu v některém z v úvahu přicházejících zadávacích řízení dle § 3 zákona, nýbrž jednotlivě jako veřejné zakázky malého rozsahu. V této souvislosti Úřad opětovně připomíná, že uvedený závěr nikterak nevylučuje možnost obviněného zadat předmětnou veřejnou zakázku po částech, pouze by však musel předpokládanou hodnotu každé jednotlivé části určit s ohledem na celkový rozsah veřejné zakázky (prakticky tedy jednotlivé části nezadávat jako veřejné zakázky malého rozsahu, ale jako podlimitní veřejné zakázky). Pro úplnost Úřad dodává, že z dokumentace, kterou obviněný Úřadu v souvislosti se zadáním veřejné zakázky č. 1 a 2 doručil, ani z veřejně dostupných zdrojů nevyplývá, že by obviněný postupoval při jejich zadání postupy platnými pro zadávací řízení.

104.     Úřad dále uvádí, že postup obviněného mohl ovlivnit výběr dodavatele, neboť nelze vyloučit možnost, že pokud by obviněný postupoval při zadání předmětné veřejné zakázky dle zákona, mohl obdržet více nabídek od různých dodavatelů, kteří mohli obviněnému nabídnout výhodnější plnění. S postupem dle zákona, tj. s postupem v některém z v úvahu přicházejících druhů zadávacích řízení, je spojena mj. i uveřejňovací povinnost, která nabývá různých podob v závislosti na konkrétním druhu zadávacího řízení. Ve všech případech tato uveřejnění umožňují širokému okruhu dodavatelů zúčastnit se soutěže o veřejnou zakázku, což má za následek vyšší míru konkurence než obviněným zvolený postup mimo režim zákona. S ohledem na obsah vyjádření obviněného ze dne 18. 10. 2023 stran absence právních a dokladových argumentů k možnému vlivu postupu obviněného na výběr dodavatele Úřad pro úplnost dodává, že pro naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona postačí pouhá potencialita ovlivnění výběru, kterou Úřad výše jasně vymezil.

105.     S ohledem na vše výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. tohoto rozhodnutí – uložení pokuty

106.     Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.

107.     Podle § 270 odst. 5 zákona činí promlčecí doba 5 let.

108.     Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.

109.     V návaznosti na výše uvedené Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka v ust. § 270 odst. 5 zákona. Ke spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí došlo dne 9. 2. 2023, kdy obviněný uzavřel s vybraným dodavatelem smlouvu č. 2, tj. smlouvu na veřejnou zakázku č. 2. Z uvedeného tedy vyplývá, že ve vztahu k projednávanému přestupku dosud neuplynula promlčecí doba a odpovědnost obviněného za přestupek nezanikla.

110.     Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona se za přestupek podle odstavce 1 cit. ustanovení zákona, nepoužije-li se postup podle odstavce 3 cit. ustanovení zákona, uloží pokuta do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) až c) zákona. Úřad uvádí, že obviněnému lze v šetřeném případě uložit trest pokuty ve výši do 1 346 606,612 Kč [10 % z celkové ceny veřejné zakázky, která v celkovém součtu činí 13 466 066,12[4] Kč (k tomu viz body 9., 11., 23. a 25. odůvodnění tohoto rozhodnutí)].

111.     Podle § 37 písm. a) a c) zákona o přestupcích se při určení správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku a k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem.

112.     Podle § 38 zákona o přestupcích je povaha a závažnost přestupku dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku a okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).

113.     Pokud jde o význam pojmu „závažnost přestupku“, Úřad dále uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku tedy není hlavním kritériem skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).

114.     V rámci posouzení povahy a závažnosti přestupku Úřad konstatuje, že v šetřeném případě nedošlo k zákonem předvídanému postupu spočívajícímu v zadání veřejné zakázky v zadávacím řízení dle zákona, čímž došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní hospodářské soutěže při zadávání veřejných zakázek. Právě tento právem chráněný zájem lze považovat za esenciální předpoklad hospodárného vynakládání veřejných prostředků, jelikož jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů či rozhodovací praxe Úřadu, prostřednictvím férové hospodářské soutěže je dosahováno cíle a smyslu úpravy práva veřejných zakázek, tedy efektivního vynakládání veřejných prostředků. Jinými slovy, jestliže je cílem zákona zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky a jestliže zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli (k tomu blíže srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 sp. zn. 1 Afs 20/2008), je třeba jednání obviněného, který předmět plnění veřejné zakázky rozdělil na veřejné zakázky malého rozsahu, na jejichž plnění uzavřel jednotlivé smlouvy, aniž by při jejím zadávání postupoval v zadávacím řízení dle zákona, označit za typově jedno z vůbec nejzávažnějších.

115.     Úřad dále při zvažování výše pokuty přihlédl k následkům spáchání přestupku. Obviněný v daném případě nezákonným postupem omezil okruh potenciálních dodavatelů veřejné zakázky, resp. negativně zasáhl do konkurenčního prostředí v daném tržním odvětví. Přitom nelze vyloučit, že nabídka jiného dodavatele mohla být pro obviněného z pohledu množství vynaložených finančních prostředků výhodnější, a tudíž že nedošlo k hospodárnému k nehospodárnému výdeji finančních prostředků.

116.     Při zvažování výše ukládané pokuty Úřad ve prospěch obviněného zohlednil, že obviněný před zadáním každé veřejné zakázky zaslal výzvu k podání nabídky 3 dodavatelům, nelze tudíž konstatovat, že by konkurenční prostředí zcela vyloučil.

117.     Žádné přitěžující ani další polehčující okolnosti Úřad v jednání obviněného neshledal.

118.     Úřad v souvislosti s hodnocením „závažnosti přestupku“ v šetřeném případě shrnuje, že posoudil způsob spáchání přestupku, jeho následky a intenzitu těchto následků, a dále okolnosti, za nichž byl přestupek spáchán, a konstatuje, že v šetřeném případě se jednalo o přestupek dosahující vyššího stupně závažnosti.

119.     Úřad se dále zabýval skutečností, zda přestupek, za který za který je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky (správními delikty) obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné uvést rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009 č. j. 1 As 28/2009 – 62, popřípadě rozsudek téhož soudu ze dne 16. 8. 2016 č. j. 6 As 245/2015 – 33. V prvně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že: „při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, dle něhož ˌpoužití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.ʻ“. Soud dále pokračuje tak, že „[t]restněprávní doktrína uvádí, že souběh ˌje dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzeníʻ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26).“. Současně je v citovaném rozsudku uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní přestupky).

120.     Úřad zjistil, resp. ověřil, že v právě projednávaném případě není přestupek obviněného v souběhu s žádnými dalšími přestupky (správními delikty) obviněného. Vzhledem k právě řečenému tedy Úřad nemusel přikročit k analogickému uplatnění institutu souhrnného trestu.

121.     Při určení výše pokuty Úřad přihlédl i k ekonomické situaci obviněného, neboť vychází z maximy, že není přípustné uložit takovou pokutu, která má likvidační charakter v tom smyslu, že by „zmařila“ samu ekonomickou podstatu obviněného. Ze schváleného rozpočtu obviněného na rok 2023[5] vyplývá, že obviněný v roce 2023 hospodaří s příjmy ve výši 161 294 617 Kč. Na základě výše uvedeného Úřad konstatuje, že vyměřenou výši pokuty nelze v tomto případě považovat za likvidační ani nepřiměřeně zasahující ekonomickou podstatu obviněného (a v tomto smyslu za nespravedlivou).

122.     V souvislosti s právě uvedeným je třeba mít dále na paměti, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení postupu stanoveného zákonem má plnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do majetkové sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se v konečném důsledku nemusí uložená pokuta projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení pokuty. Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje dostatečně obě shora zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.

123.     S ohledem na výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

124.     Pokuta uložená ve výroku II. tohoto rozhodnutí je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.

K výroku III. tohoto rozhodnutí – náklady řízení

125.     Podle ustanovení § 93 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích se ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede výrok o úhradě nákladů řízení.

126.     Správní orgán podle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích uloží obviněnému, který byl uznán vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.

127.     Vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích v současné době náklady řízení blíže neupravuje, musel správní orgán vycházet z obecného právního předpisu, kterým je správní řád.

128.     Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Podle citovaného ustanovení správního řádu výši paušální částky nákladů řízení stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), která v § 6 odst. 1 stanoví, že paušální částka nákladů správního řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, činí 1 000 Kč.

129.     Jelikož Úřad v šetřeném případě zahájil správní řízení z moc úřední, neboť dospěl k závěru, že se obviněný dopustil přestupku, je zřejmé, že řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti obviněného, a Úřad je tedy povinen obviněnému uložit náhradu nákladů řízení ve výši stanovené vyhláškou. Z tohoto důvodu Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozhodnutí.

130.     Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 19-24825621/0710, variabilní symbol 2023000620.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 604 55 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona činí výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží

Mgr. Ing. Jan Procházka, LL.M., advokát, Masarykovo nám. 19, 398 11 Protivín

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Úřad posuzoval postup obviněného dle zákona ve znění účinném v okamžiku spáchání přestupku, ke kterému došlo uzavřením smlouvy č. 2 dne 9. 2. 2023, tj. ve znění účinném do 15. 7. 2023. Pozdější právní úprava, tj. zákon č. 166/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, účinný od 16. 7. 2023, není v šetřeném případě pro obviněného příznivější.

[2] Aplikovatelnost dosavadní rozhodovací praxe je patrná příkladmo z rozsudků Krajského soudu v Brně č. j. 29 Af 141/2016-56 ze dne 5. 12. 2018, č. j. 62 Af 63/2019-88 ze dne 19. 8. 2020 či 30 Af 16/2019-48 ze dne 30. 11. 2020.

[3] online dostupném na: https://pisecky.denik.cz/zpravy_region/byvala-skola-v-mysenci-prokoukla-vznikl-tu-sal-pro-mistni-i-byty-20230818.html - pozn. Úřadu

[4] 6 573 069,38 + 549 119,93 + 5 994 157,52 + 349 719,29 = 13 466 066,12 Kč – pozn. Úřadu

[5] Dostupného na: https://www.muprotivin.cz/mestsky-urad/hospodareni/rozpocet/ – pozn. Úřadu