číslo jednací: 09877/2025/163
spisová značka: R0010/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Digitalizace kulturního dědictví ve vlastnictví Olomouckého kraje – zajištění SW pro evidenci sbírek muzejní povahy v Olomouckém kraji |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené usnesení potvrzeno |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 18. 3. 2025 |
| Dokumenty |  2025_R0010.pdf 331 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0010/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-09877/2025/163 |
|
Brno 18. 3. 2025 |
V řízení o rozkladu ze dne 5. 2. 2025 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne navrhovatelem –
- společnost Axiell s.r.o., IČO 24127582, se sídlem Na Radosti 106/64, 155 21 Praha 5, ve správním řízení zastoupeným na základě plné moci ze dne 12. 12. 2024 Mgr. Miroslavem Dubovským, advokátem AK DLA Piper Prague LLP, organizační složka, IČO 28518659, se sídlem Panská 854/2, 110 00 Praha 1,
proti usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0014/2025/VZ, č. j. ÚOHS-02256/2025/500 ze dne 21. 1. 2025, vydanému ve správním řízení zahájeném dne 6. 1. 2025 na návrh z téhož dne, ve věci přezkoumání úkonů zadavatele –
- Olomoucký kraj, IČO 60609460, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, 779 00 Olomouc,
učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Digitalizace kulturního dědictví ve vlastnictví Olomouckého kraje – zajištění SW pro evidenci sbírek muzejní povahy v Olomouckém kraji“, zadávané v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 8. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 9. 8. 2024 pod ev. č. Z2024-038570, ve znění pozdějších změn, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. 8. 2024 pod ev. č. 481193-2024, ve znění pozdějších změn, kde je dalším účastníkem správního řízení vybraný dodavatel –
- společnost BACH systems s.r.o., IČO 60794097, se sídlem Holická 1097/31n, 779 00 Olomouc,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 90 odst. 5 téhož zákona, na základě návrhu rozkladové komise jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0014/2025/VZ, č. j. ÚOHS-02256/2025/500 ze dne 21. 1. 2025
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
I. Zadávací řízení
1. Zadavatel – Olomoucký kraj, IČO 60609460, se sídlem Jeremenkova 1191/40a, 779 00 Olomouc, (dále jen „zadavatel“) – zahájil podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1] zadávací řízení na veřejnou zakázku s názvem „Digitalizace kulturního dědictví ve vlastnictví Olomouckého kraje – zajištění SW pro evidenci sbírek muzejní povahy v Olomouckém kraji“, zadávanou v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 8. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 9. 8. 2024 pod ev. č. Z2024-038570, ve znění pozdějších změn, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. 8. 2024 pod ev. č. 481193-2024, ve znění pozdějších změn (dále jen „veřejná zakázka“ nebo „zadávací řízení“).
II. Správní řízení vedené Úřadem
2. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný k výkonu dozoru nad zadáváním veřejných zakázek a zvláštními postupy podle § 248 zákona, obdržel dne 6. 1. 2025 návrh navrhovatele –společnosti Axiell s.r.o., IČO 24127582, se sídlem Na Radosti 106/64, 155 21 Praha 5, ve správním řízení zastoupeného na základě plné moci ze dne 12. 12. 2024 Mgr. Miroslavem Dubovským, advokátem AK DLA Piper Prague LLP, organizační složka, IČO 28518659, se sídlem Panská 854/2, 110 00 Praha 1, (dále jen „navrhovatel“) – z téhož dne na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky (dále jen „návrh“). Návrh směřoval proti vyloučení navrhovatele z účasti v zadávacím řízení. Navrhovatel se domáhal, aby Úřad zrušil v pořadí druhé oznámení o výběru dodavatele ze dne 28. 11. 2024 (dále též „oznámení o výběru dodavatele“) a aby zadavateli uložil vyloučit vybraného dodavatele – společnost BACH systems s.r.o., IČO 60794097, se sídlem Holická 1097/31n, 779 00 Olomouc, (dále jen „vybraný dodavatel“) ze zadávacího řízení.
3. Dnem, kdy Úřad obdržel návrh, bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení vedené Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-S0014/2025/VZ, jehož účastníky jsou podle § 256 zákona zadavatel, navrhovatel a vybraný dodavatel (dále jen „správní řízení“).
III. Napadené usnesení
4. Dne 21. 1. 2025 vydal Úřad usnesení sp. zn. ÚOHS-S0014/2025/VZ, č. j. ÚOHS-02256/2025/500 ze dne 21. 1. 2025 (dále jen „napadené usnesení“), jímž správní řízení zastavil podle § 257 písm. e) zákona, protože návrh navrhovatele nebyl doručen Úřadu ve lhůtě podle § 251 odst. 2 zákona.
5. V odůvodnění napadeného usnesení Úřad konstatoval, že desátý den ode dne, v němž navrhovatel obdržel rozhodnutí o odmítnutí námitek zadavatelem (dále jen „rozhodnutí o námitkách“) – tedy ode dne 23. 12. 2024 – nastal dne 2. 1. 2025, přičemž pouze v této desetidenní lhůtě byl navrhovatel v souladu s ustanovením § 251 odst. 2 zákona oprávněn podat návrh Úřadu (a ve stejnopisu zadavateli). Úřad doplnil, že návrh mu byl doručen až dne 6. 1. 2025, z čehož je zřejmé, že návrh nebyl Úřadu doručen v zákonné lhůtě, a proto neměl jinou možnost než správní řízení usnesením podle § 257 písm. e) zákona zastavit.
IV. Rozklad navrhovatele
6. Dne 5. 2. 2025 Úřad obdržel rozklad navrhovatele z téhož dne proti napadenému usnesení (dále jen „rozklad“). Ze správního spisu vyplývá, že napadené usnesení bylo navrhovateli doručeno dne 21. 1. 2025. Konec 15denní odvolací lhůty dle § 83 správního řádu připadl na středu 5. 2. 2025. Navrhovatel tedy podal rozklad v zákonné lhůtě.
7. Navrhovatel v rámci prvního okruhu rozkladové argumentace (označeného písmenem A) namítá, že Úřad nesprávně stanovil lhůtu pro podání návrhu, kdy tuto lhůtu podle jeho názoru stanovil od „doručení“ rozhodnutí o námitkách (tj. od okamžiku, kdy bylo rozhodnutí o námitkách dodáno do datové schránky právního zástupce navrhovatele), ačkoliv tuto lhůtu měl stanovit od okamžiku „obdržení“ rozhodnutí o námitkách (dle navrhovatele od okamžiku, kdy se právní zástupce přihlásil do datové schránky a mohl se tak s obsahem rozhodnutí o námitkách reálně seznámit). Navrhovatel v této souvislosti odkazuje na ustanovení § 251 odst. 2 zákona, ze kterého dovozuje, že zákonodárce záměrně používá 2 pojmy, a to „doručení“ a „obdržení“, které nejsou identické.
8. Navrhovatel dodává, že ve správním právu platí zásada, že v pochybnostech o výkladu veřejnoprávní normy je nutné se přiklonit ve prospěch výkladu příznivějšího pro adresáta práva. Současně dle navrhovatele platí zásada, že analogii při výkladu normy nelze použít k tíži účastníka řízení (doručenku rozhodnutí o námitkách učinil navrhovatel součástí rozkladu coby jeho přílohu).
9. Navrhovatel v rámci druhého okruhu rozkladových námitek (označeného písmenem B) namítá, že Úřad nesprávně aplikoval ustanovení § 211 odst. 9 zákona zakotvující, že při komunikaci uskutečňované mezi zadavatelem a dodavateli datovou schránkou je dokument doručen dodáním do datové schránky adresáta. Předmětné ustanovení zákona je totiž systematicky zařazeno do části desáté zákona zakotvující pravidla pro komunikaci zadavatele s účastníky v zadávacím řízení. Navrhovatel má však za to, že doručení rozhodnutí o námitkách náleží až k fázi přezkumného řízení, která je upravena v části třinácté zákona, a tudíž se dle navrhovatele ustanovení § 211 odst. 9 zákona pro stanovení okamžiku doručení rozhodnutí o námitkách účastníku zadávacího řízení neuplatní. Dle navrhovatele mělo být aplikováno obecné pravidlo o doručování obsažené v § 18a zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále jen „ZEÚ“).
10. V daném případě dle navrhovatele nebyla splněna ani další aplikační podmínka § 211 odst. 9 zákona, a to, že se musí jednat o komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem. Navrhovatel byl totiž již ve fázi podání námitek proti oznámení o výběru dodavatele zastoupen právním zástupcem a zadavatel tak rozhodnutí o námitkách adresoval do datové schránky advokáta, nikoli přímo navrhovateli. Z tohoto důvodu tedy dle navrhovatele nešlo o přímou komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem a nemohlo tak být aplikováno ustanovení § 211 odst. 9 zákona.
Závěr rozkladu
11. Navrhovatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadané usnesení zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.
Vyjádření zadavatele k rozkladu
12. Dne 7. 2. 2025 doručil zadavatel Úřadu své vyjádření k rozkladu signované téhož dne, v němž setrval na svém názoru, že návrh navrhovatele nebyl podán ve lhůtě zakotvené v § 251 odst. 2 zákona. V této souvislosti zadavatel odkazuje na rozhodovací praxi Úřadu v podobných případech.
Vyjádření vybraného dodavatele k rozkladu
13. Dne 17. 2. 2025 doručil vybraný dodavatel Úřadu své vyjádření k rozkladu z téhož dne, v němž zpochybnil tvrzení navrhovatele i jeho výklad jednotlivých ustanovení zákona.
14. Vybraný dodavatel odkázal na komentářový výklad ustanovení § 211 odst. 9 zákona (ŠEBESTA, NOVOTNÝ, MACHUREK, DVOŘÁK, A KOL, Zákon o zadávání veřejných zakázek, 2. vydání, 2022) a aplikační praxi Úřadu (např. rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0068/2021/VZ ze dne 8. 6. 2021). K tomu vybraný dodavatel uvádí, že se zjevně nejedná o „dualitu“ právní úpravy doručování v rámci (i mimo) zadávacího řízení, nýbrž o vztah speciality a subsidiarity mezi právními normami, když speciální právní předpis (zákon) upravuje řešenou otázku nad rámec úpravy obecné (tedy ZEÚ), přičemž v této souvislosti opětovně odkazuje na výše uvedené rozhodnutí Úřadu.
15. Vybraný dodavatel považuje výklad dotčených ustanovení zákona ze strany navrhovatele za účelový a nesprávný. Vybraný dodavatel nesouhlasí s úvahou navrhovatele, že mu coby adresátovi práva přináleží „příznivější výklad“ právní normy, neboť vybraný dodavatel a zadavatel jsou též adresáty této právní normy, kterým svědčí právo na co nejrychlejší projednání posuzované věci, čemuž slouží právě zákonné zakotvení lhůt pro podání návrhů, podnětů a dalších procesních oprávnění jakéhokoli subjektu. Jestliže tedy navrhovatel argumentuje svým pojetím zásady in dubio pro libertate, pak s tímto vybraný dodavatel nesouhlasí, jelikož z hlediska následků podaného (a potenciálně přezkoumávaného) návrhu je vybraný dodavatel adresátem dotčeného práva srovnatelným s navrhovatelem.
16. Dále vybraný dodavatel k tvrzení navrhovatele, že od okamžiku zastoupení právním zástupcem se nejednalo o komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem, podotýká, že právo dodavatele (navrhovatele) nechat se zastoupit právním zástupcem kdykoli v průběhu zadávacího řízení (event. i po něm) nevstupuje do běhu lhůt, jež je nezbytné dodržet pro včasné podání návrhu. Dle vybraného dodavatele nadále platí, že účastníkem zadávacího řízení je samotný dodavatel (navrhovatel), nikoli jeho právní zástupce, proto pravidla pro komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem včetně pravidla zakotveného v § 211 odst. 9 zákona nadále platí i v případě využití možnosti zastoupení.
17. Závěrem vybraný dodavatel uvádí, že interpretace ustanovení § 211 odst. 9 zákona je poměrně jednoznačná a jako interpretační vodítko by měla plně postačovat dosavadní aplikační praxe Úřadu.
18. Vybraný dodavatel navrhl, aby Úřad potvrdil napadené usnesení a podaný rozklad zamítl.
V. Řízení o rozkladu
19. Úřad po doručení rozkladu neshledal důvody pro zrušení nebo změnu napadeného usnesení podle § 87 správního řádu, a proto podle § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
20. Po projednání rozkladu, jeho doplnění a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného usnesení a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadaného usnesení v rozsahu námitek uvedených v doplnění rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
21. Úřad napadeným usnesením rozhodl správně a v souladu se zákonem.
22. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k potvrzení napadeného usnesení a zamítnutí rozkladu.
VI. K důvodům potvrzení napadeného usnesení a zamítnutí rozkladu
23. Navrhovatel v rozkladu namítá, že Úřad rozhodl v rozporu se zákonem, když zastavil předmětné správní řízení z důvodu marného uplynutí lhůty pro podání návrhu ve smyslu § 251 odst. 2 zákona, neboť k uplynutí této lhůty před datem podání návrhu nedošlo. Výklad Úřadu týkající se otázky doručování pak shledává navrhovatel za nesprávný.
Relevantní ustanovení
24. Podle § 245 odst. 1 zákona odešle zadavatel do 15 dnů od doručení námitek rozhodnutí o námitkách stěžovateli. V rozhodnutí uvede, zda námitkám vyhovuje nebo je odmítá; součástí rozhodnutí musí být odůvodnění, ve kterém se zadavatel podrobně a srozumitelně vyjádří ke všem skutečnostem uvedeným stěžovatelem v námitkách. Pokud zadavatel námitkám vyhoví, sdělí v rozhodnutí současně, jaké provede opatření k nápravě.
25. Dle § 251 odst. 2 zákona musí být návrh, není-li stanoveno jinak, doručen Úřadu a ve stejnopisu zadavateli do 10 dnů ode dne, v němž stěžovatel obdržel rozhodnutí, kterým zadavatel námitky odmítnul.
26. Ve smyslu § 211 odst. 9 zákona je při komunikaci uskutečňované prostřednictvím datové schránky dokument doručen dodáním do datové schránky adresáta.
K aplikační přednosti zákona před ZEÚ
27. Stěžejní rozkladová námitka navrhovatele se týká otázky aplikační přednosti zákona před ZEÚ a spočívá v tvrzení, že námitky a jejich vyřizování nespadají do zadávacího řízení v důsledku jejich zařazení do části třinácté zákona. Dle navrhovatele tak ve „fázi“ vyřizování námitek nejde o součást zadávacího řízení (z toho důvodu nelze dle navrhovatele pro výpočet lhůty pro podání návrhu aplikovat právní fikci obsaženou v § 211 odst. 9 zákona, jelikož ta může být s ohledem na systematiku zákona a účel této speciální úpravy použita pouze v kontextu samotného zadávacího řízení, a nikoli řízení přezkumného).
28. Důvodová zpráva k zákonu č. 134/2016 Sb. (dostupná na www.psp.cz) uvádí, že „[z]ákon obsahuje speciální ustanovení ohledně doručování do datových schránek, kdy se za okamžik doručení považuje okamžik dodání do datové schránky adresáta“[2].
29. Ustanovení § 211 odst. 9 zákona upravuje obecně jakoukoli komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem, pokud probíhá prostřednictvím datové schránky. Tento názor je sdílen i napříč komentářovou literaturou, ve které je například uvedeno, že „[j]akýkoliv dokument zasílaný prostřednictvím datové schránky zadavatelem dodavateli či naopak je doručen již okamžikem dodání.“ [3]
30. Ustanovení § 211 odst. 9 zákona přitom představuje „speciální úpravu stanovení okamžiku doručení dokumentu při komunikaci prostřednictvím datové schránky … Dochází tak k zásadnímu vyjasnění problematiky, která se objevila za účinnosti zákona o veřejných zakázkách č. 134/2006 Sb., který tuto problematiku neobsahoval a byla předmětem poměrně výrazných výkladových problémů … “.[4]
31. Ustanovení § 211 odst. 9 zákona je snahou zákonodárce, který se jeho zakotvením snaží, aby nedocházelo ke svévolnému prodlení při doručování v zadávacím řízení (ať už v důsledku kalkulovaného postupu či laxního přístupu). K tomu dále komentářová literatura uvádí, že: „Zadavatelé i dodavatelé tak již nemusí vyčkávat, až se do datové schránky přihlásí oprávněná osoba popřípadě, až nastane fikce doručení. Na druhou stranu tato nová právní úprava bude zejména na dodavatele klást vyšší nároky spočívající v potřebě zajišťovat skutečně pravidelnou kontrolu datové schránky, neboť jednotlivé lhůty stanovené zadavatelem či zákonem k provedení určitého úkonu začnou běžet již okamžikem dodání dokumentu do datové schránky.“[5]
32. Krajský soud v Brně v rozsudku. j. 31 Af 20/2020 – 107 (shodně také v rozsudku č. j. 31 Af 19/2020 – 108) uvedl: „Ustanovení § 211 odst. 6 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, upravující komunikaci mezi zadavatelem a dodavateli při zadávání veřejné zakázky, představuje speciální úpravu okamžiku doručení datové zprávy do datové schránky vůči úpravě obsažené v § 18a zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů. (…)“ Ačkoli se zmíněné rozsudky týkají ustanovení § 211 odst. 6 zákona ve znění účinném do 15. 7. 2023, lze jejich závěry použít i ve vztahu k § 211 odst. 9 zákona, neboť samotná textace právní normy zůstala nezměněna.
33. Z výše uvedeného lze dovodit, že dané ustanovení tak jednoznačně představuje lex specialis, které má být aplikováno na komunikaci zadavatelů a dodavatelů datovou schránkou při úkonech spojených se zadávacím řízením, a to přednostně před úpravou lex generalis obsaženou v ZEÚ v souladu s kolizními pravidly, které představují jeden ze základních právních principů právního řádu.
K aplikaci § 211 odst. 9 zákona na námitkové řízení
34. Je pravdou, že § 211 je zakotven v části desáté zákona v rámci společných ustanovení a že institut námitek je v části třinácté zákona – ochrana proti nesprávnému postupu zadavatele – hlavě první – námitky. Ustanovení části desáté zákona zahrnuje kromě problematiky „Komunikace mezi zadavatelem a dodavatelem“ též například „Uveřejňování formulářů“, „Uveřejňování smlouvy a skutečně uhrazené ceny“, „Elektronické nástroje“, „Ochrana informací“ či „Změna závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku“. Skutečnost, že jsou tyto instituty společně zakotveny právě v části desáté zákona, tedy s ohledem na tuto systematiku zákona nemůže vést k závěru, že se musejí nezbytně týkat zadávacího řízení jako takového - jsou mezi nimi i instituty mimo samotné zadávací řízení a tato část zákona evidentně nezahrnuje pouze instituty vztahující se k samotnému zadávacímu řízení. Současně je zřejmé, že institut námitek není součástí správního řízení, ale nanejvýš jeho předstupeň, který však má soukromoprávní povahu. Systematický výklad sám o sobě tedy nedává jednoznačnou odpověď, zda se § 211 odst. 9 použije i na doručování námitek či rozhodnutí o námitkách.
35. Nicméně odborná literatura k tomu uvádí, že: „To (pozn. předsedy Úřadu: doručení dodáním do datové zprávy) platí mimo jiné také pro podání námitek nebo stejnopisu návrhu na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele“.[6], a že: „Jednoznačným definováním okamžiku doručení datové zprávy do datové schránky adresáta by mělo dojít k usnadnění posouzení dodržení lhůt ve vztahu k podání námitek či stejnopisu návrhu, resp. jakýchkoliv lhůt, jejichž počátek je vázán na okamžik doručení“.[7]
36. Rovněž Krajský soud v Brně v rozsudku j. 31 Af 20/2020 – 107 (obdobně také v rozsudku č. j. 31 Af 19/2020 – 108) dospěl k závěru: „Jak vyplývá z výše uvedeného, zdejší soud se plně ztotožňuje s výkladem a aplikací § 211 odst. 6 tak, jak je provedl žalovaným (sic!), a tedy i závěrem, že rozhodnutí zadavatele o odmítnutí námitek bylo žalobci doručeno dne 30. 12. 2019, kdy mu bylo dodáno do datové schránky.“ (Pozn. zvýraznění doplněno předsedou Úřadu.)
37. Z odborné literatury a zejména z citovaného rozsudku je možné dovodit, že do komunikace ve smyslu § 211 zákona lze zařadit i komunikaci při vyřizování námitek (tedy i rozhodnutí o námitkách), pokud je doručováno prostřednictvím datové schránky, jelikož se také jedná o komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem.
38. Nelze tak vyloučit aplikaci tohoto ustanovení při doručování rozhodnutí o námitkách v důsledku pouhého systematického zařazení námitek v zákoně, pokud tomuto odporuje jazykový výklad a účel ustanovení. Navrhovatel nad rámec pouhého konstatování svého alternativního systematického výkladu neuplatňuje další relevantní argumentaci pro jeho podporu, viz také následující pasáže tohoto rozhodnutí o rozkladu.
39. Nutno též konstatovat, že tento výklad ustanovení § 211 odst. 9 zákona, který je navrhovatelem napadán, je součástí ustálené rozhodovací praxe Úřadu (viz například rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0229/2017/VZ ze dne 6. 3. 2018 či rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0104/2018/VZ ze dne 30. 8. 2018).
40. Rozkladovou argumentaci, že námitky a jejich vyřizování zadavatelem nespadají do zadávacího řízení v důsledku jejich zařazení do části třinácté zákona, tak odmítám jako nedůvodnou.
K výkladu § 251 odst. 2 a § 252 odst. 1 zákona
41. Související rozkladová námitka navrhovatele spočívá v tvrzení, že Úřad nesprávně vypočetl lhůtu pro podání návrhu, kdy tuto lhůtu údajně stanovil od „doručení“ rozhodnutí o námitkách (tj. od okamžiku, kdy bylo rozhodnutí o námitkách dodáno do datové schránky právního zástupce navrhovatele), ačkoli tuto lhůtu měl stanovit od okamžiku „obdržení“ rozhodnutí o námitkách.
42. Pro doplnění širšího právního rámce musím poukázat na to, že stálá judikatura soudů se již za účinnosti předešlé právní úpravy shodla na tom, že vztah mezi zadavatelem a dodavatelem je vztahem soukromoprávním a tedy pro jejich vzájemné úkony dovodila, že projev vůle vůči jeho příjemci působí již od okamžiku dojití do sféry dispozice adresáta, viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 1. 2013, sp. zn. 62 Af 64/2011-41, v němž je konstatováno, že „[j]e-li jakýkoli úkon dodavatele (uchazeče) uskutečněný v průběhu zadávacího řízení určený zadavateli soukromoprávním úkonem, uplatní se zásada, že doručuje-li se mezi nepřítomnými účastníky, působí projev vůle navrhovatele vůči příjemci od okamžiku, kdy mu ‚dojde‘ (§ 45 odst. 1 občanského zákoníku). Pojem ‚dojití‘ však není v soukromém právu vykládán striktně ve smyslu ‚doručení‘, jak jej lze dovozovat z procesních předpisů veřejného práva, tj. že by jej adresát musel fyzicky převzít. Výklad § 45 odst. 1 občanského zákoníku je i z pohledu Nejvyššího soudu konstantní a nevyžaduje skutečné ‚dojití‘ podání obsahujícího úkon do rukou adresáta, ale postačí jeho ‚dojití‘ do sféry jeho dispozice, tj. do stavu, kdy adresát nabyl objektivní možnost se se zásilkou seznámit“.
43. Dle rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 Af 20/2020 – 107 pak „[s]hodně vykládá § 211 odst. 6 ZZVZ i Nejvyšší správní soud, který např. v rozsudku ze dne 25. 3. 2021, č. j. 1 As 19/2021-29 uvedl, že v případě datových zpráv mezi zadavatelem a dodavateli se okamžik doručení dokumentu stejně jako v případě doručení zásilky poštou – odvíjí od toho, kdy se dostal do dispozice adresáta (tj. kdy byl dodán do jeho datové schránky), a nikoliv od toho, kdy adresát datovou schránku otevřel. Stejně byl vykládán okamžik doručení písemnosti do datové schránky i před účinností zákona o zadávání veřejných zakázek (viz rozsudek KS v Brně ze dne 3. 1. 2013, č. j. 62 Af 64/2011-41)“.
44. Je nezbytné učinit závěr, že „obdržení“ musí být interpretováno tak, že v kombinaci se zněním § 211 zákona spadá do jednoho okamžiku s „dodáním“ do datové schránky adresáta (tedy také s „doručením“). Neobstojí tak výklad navrhovatele, že za doručení je třeba považovat až okamžik „stažení“ příslušného dokumentu, protože takový výklad by byl rozporný s výše uvedenou judikaturou a s účelem daného institutu. Ad absurdum by navrhovatel mohl určovat lhůtu pro podání návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele, což je opět v rozporu s účelem dotčené právní úpravy.
45. Závěrem této části lze připustit, že terminologie zákona do jisté míry směšuje pojmy „doručení“ a „obdržení“. Ke sjednocení použitých termínů lze však dospět pouze legislativní změnou zákona. Předmětná otázka je tedy k diskuzi de lege ferenda a nemá místo ve správním řízení, které je otázkou aplikace práva ze strany moci výkonné (zde Úřadu) vytvořeného mocí zákonodárnou. V rámci aplikace práva je současně nutno zohlednit judikaturu moci soudní. Z logiky věci se lze omezit na konstatování, že do budoucna může být žádoucí tuto výše popsanou terminologii zákona sjednotit, respektive zpřesnit.
K otázce včasnosti doručení návrhu (námitka nesprávného výpočtu lhůty pro podání návrhu Úřadem)
46. Navrhovatel v projednávaném případě doručil dne 13. 12. 2024 námitky proti rozhodnutí o výběru dodavatele, o kterých zadavatel rozhodl rozhodnutím o námitkách. Z předložené dodejky datové zprávy vyplývá, že rozhodnutí o námitkách bylo navrhovateli, respektive zmocněnému právnímu zástupci, dodáno do datové schránky dne 23. 12. 2024. S ohledem na § 211 odst. 9 zákona bylo tímto okamžikem předmětné rozhodnutí o námitkách navrhovateli doručeno.
47. Bylo-li v předmětné věci doručeno rozhodnutí o námitkách dne 23. 12. 2024, pak dnem následujícím v souladu s § 605 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů počala běžet lhůta pro podání návrhu na zahájení správního řízení o přezkumu úkonů zadavatele stanovená v § 251 odst. 2 zákona (srov. rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-17233/2020/531/JHl ze dne 9. 6. 2020 či také rozhodnutí č. j. ÚOHS-S217/2009/VZ-14819/2009/540/LZa ze dne 24. 11. 2009). Lhůta dle předmětného ustanovení uplyne za 10 dní ode dne, kdy navrhovatel rozhodnutí o námitkách obdržel. Poslední den lhůty pro podání návrhu na zahájení správního řízení tedy s ohledem na výše uvedené připadl na den 2. 1. 2025. Úřad však obdržel návrh na zahájení správního řízení do datové schránky až dne 6. 1. 2025, tj. celkem 4 kalendářní dny po marném uplynutí lhůty zakotvené v § 251 odst. 2 zákona.
48. Pokud tedy navrhovateli bylo dodáno do datové schránky, resp. doručeno rozhodnutí o námitkách dne 23. 12. 2024, pak podáním návrhu až dne 6. 1. 2025 navrhovatel nedodržel zákonnou lhůtu pro jeho podání. Úřad proto správní řízení zahájené na návrh navrhovatele v souladu s § 257 písm. e) zákona z procesních důvodů spočívajících v nenaplnění zákonné podmínky včasného podání návrhu na zahájení řízení zastavil.
49. Již ze samotného znění zákona vyplývá, kdy je dokument doručen a Úřad tak postupoval zcela v intencích zákona. V daném případě bylo tedy zcela v dispozici navrhovatele, jak s vyřízením námitek naloží, přičemž hodlal-li hájit svá práva, měl tak učinit včas. Vzhledem k výše uvedenému proto nelze přisvědčit námitce navrhovatele, že podal návrh včas, resp. že mu rozhodnutí o námitkách bylo doručeno až dne 27. 12. 2024, kdy navrhovatel dle svého tvrzení rozhodnutí o námitkách „fakticky obdržel“. Postup, který promítl Úřad do napadeného usnesení v otázce stanovení lhůty pro podání návrhu, shledávám správným a v souladu se zákonem i jeho zásadami.
K námitce, že od okamžiku zastoupení navrhovatele nešlo o komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem
50. Pokud se jedná o navazující tvrzení navrhovatele, že od okamžiku zastoupení právním zástupcem nešlo o komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem, uvádím, že účastníkem zadávacího řízení je dodavatel (navrhovatel), nikoli jeho právní zástupce, proto pravidla pro komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem, včetně pravidla zakotveného v § 211 odst. 9 zákona, platí i v případě využití možnosti zastoupení. Z logiky věci tak nemůže právo dodavatele na zastoupení právním zástupcem (kdykoli v průběhu zadávacího řízení) ovlivnit samotný běh zákonných lhůt, jež je nezbytné dodržet pro včasné podání návrhu.
51. K institutu zastoupení lze odkázat např. na usnesení Městského soudu v Praze č. j. 11 A 110/2018-12 ze dne 11. 9. 2018: „Závěr, podle kterého nedostatek procesní plné moci je nedostatkem podmínky řízení, který lze odstranit (§ 104 odst. 2 o.s.ř.), formuluje např. rozsudek bývalého Nejvyššího soudu ČSR ze dne 29. 10. 1982, sp. zn. 3 Cz 73/82, uveřejněný ve Sborníku IV. Nejvyššího soudu, SEVT, Praha 1986, str. 719-720 nebo usnesení Nejvyššího soudu uveřejněné pod číslem 48/1998 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Ve druhém z citovaných rozhodnutí Nejvyšší soud též vysvětlil, že učinila-li určitá osoba procesněprávní úkon za jiného jako jeho zástupce, neuplatňuje v řízení sama (svým jménem) procesní práva, ale jedná za zastoupeného.“ Účel tohoto institutu je tedy zřejmý, přičemž účinky zastoupení ve správním řízení se vztahují přímo na jednání samotného zastoupeného, což ovlivňuje i aplikaci § 211 odst. 9 zákona.
52. Z výše uvedené podstaty institutu zastoupení i ustálené judikatury se tedy podává, že jestliže nějaká osoba učiní úkon, z něhož je zjevné, že jej činí za jiného jako jeho zástupce, neuplatňuje svá procesní práva, nýbrž práva zastoupené osoby. Gros případu spočívá v tom, zda bylo rozhodnutí o námitkách doručeno již jeho dojitím, či až následným přihlášením do datové schránky osobou, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k danému dokumentu. A to jednoznačně řeší právě ustanovení § 211 odst. 9 zákona, které svou konkrétností nenabízí prostor pro rozsáhlý výklad – dokument při komunikaci mezi zadavatelem a dodavatelem je doručen dodáním do datové schránky adresáta. Se zřetelem na výše uvedené uzavírám, že právní zástupce navrhovatele jednal jeho jménem a na jeho úkony se nahlíží jako na úkony navrhovatele, a to včetně pravidel pro doručování.
53. Rekapituluji, že z dokumentace o zadávacím řízení vyplývá, že rozhodnutí o námitkách bylo navrhovateli doručeno do datové schránky dne 23. 12. 2024. To, že se oprávněná osoba za navrhovatele ve smyslu § 8 odst. 1 až 4 ZEÚ do datové schránky přihlásila až dne 27. 12. 2024, je pro daný případ irelevantní, jelikož se v daném případě použije ustanovení § 211 odst. 9 zákona. Lhůta pro podání návrhu v délce 10 dnů stanovená § 251 odst. 2 zákona, tak uplynula dne 2. 1. 2025. Návrh navrhovatele byl potom doručen Úřadu až dne 6. 1. 2025.
K porušení zásady in dubio pro libertate a zásady, že analogii při výkladu normy nelze použít k tíži účastníka řízení
54. Navrhovatel v obou argumentačních okruzích rozkladu (rozdělených pod body A a B) namítá, že Úřad na šetřený případ neaplikoval zásadu správního práva in dubio pro libertate, která stanovuje, že pakliže je pochybnost o výkladu práva, pak je nutné se přiklonit ve prospěch takového výkladu, který je příznivější pro jeho adresáta (navrhovatel toto tvrzení opírá o nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007).
55. Podle této navrhovatelem zmíněné zásady má státní orgán v případě pochybností o výkladu veřejného práva interpretovat právo ve prospěch svobody jednotlivce, resp. v neprospěch veřejné moci. K tomu uvádím, že navrhovatel skutečně je adresátem výše specifikované právní normy, konkrétně ustanovení § 251 odst. 2 zákona. Dalšími dotčenými subjekty této normy jsou však v obecné rovině i vybraný dodavatel a zadavatel, kterým svědčí právo na co nejrychlejší projednání věci. Právě za tímto účelem byly do zákona inkorporovány lhůty pro podání návrhů, podnětů a dalších procesních oprávnění účastníků řízení. Z hlediska následků podaného návrhu jsou zadavatel a vybraný dodavatel adresáty dotčeného práva, stejně jako navrhovatel. Výklad předmětného ustanovení § 251 zákona nevzbuzuje v šetřeném případě žádné pochybnosti (viz body 34 až 39 odůvodnění tohoto rozhodnutí) a tyto nevyvstaly ani při jeho aplikaci na zjištěný skutkový stav věci.
56. Nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007, o který se navrhovatel v této rozkladové argumentaci opírá, mimo jiné konstatoval, že „[z]a situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje. Orgány veřejné moci jsou povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod – tedy v případě pochybností postupovat mírněji“. Stěžejní právní věta vyplývající z předmětného nálezu Ústavního soudu tkví v konstatování, že je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba zvolit ten, který vůbec, respektive co nejméně, zasahuje do příslušného základního práva či svobody. Jak již bylo vysvětleno výše, v tomto případě nejde o dva možné a srovnatelné výklady. I judikatura dospěla k závěru, že ustálená rozhodovací praxe Úřadu je v této věci správná a daný výklad je souladný se zákonem. Tudíž není dán prostor pro aplikaci uvedené zásady. Nelze se tak ztotožnit ani s implicitním rozkladovým tvrzením navrhovatele, že mu – coby adresátu práva – náleží „příznivější výklad“ právní normy, než je tomu v případě ostatních účastníků řízení. Ti totiž disponují právy srovnatelnými s právy navrhovatele.
Shrnutí
57. Shrnuji tedy, že podle § 257 písm. e) zákona Úřad zahájené řízení usnesením zastaví, jestliže návrh nebyl doručen Úřadu a zadavateli ve lhůtách podle § 251 odst. 2 nebo 3 zákona nebo podle § 254 odst. 3 zákona. Vzhledem k tomu, že v posuzovaném případě navrhovatel doručil návrh Úřadu i zadavateli po uplynutí lhůty stanovené v § 251 odst. 3 zákona, Úřad správní řízení napadeným usnesením zastavil podle § 257 písm. e) zákona. I s přihlédnutím k námitkám navrhovatele jsem přesvědčen, že Úřad postupoval správně, když správní řízení zastavil.
VII. Závěr
58. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného usnesení. Vzhledem k tomu jsem napadené usnesení potvrdil a rozklad zamítl.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
1. Olomoucký kraj, Jeremenkova 1191/40a, 779 00 Olomouc
2. Mgr. Miroslav Dubovský, advokát, Panská 854/2, 110 00 Praha 1
3. BACH systems s.r.o., Holická 1097/31n, 779 00 Olomouc
Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pozn.: Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení na veřejnou zakázku.
[2] Důvodová zpráva se týkala původního ustanovení § 211 odst. 6 zákona, které se však na základě novely stalo součástí ustanovení § 211 odst. 9 zákona.
[3] KRUTÁK, T; KRUTÁKOVÁ, L; GERYCH, J. Zákon o zadávání veřejných zakázek s komentářem k 1. 10. 2016. 1. vydání. Olomouc: ANAG, 2016, str. 546).
[4] PODEŠVA, V; a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Zákon o registru smluv. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016, str. 785
[5] DVOŘÁK, D., MACHUREK, T., NOVOTNÝ, P., ŠEBESTA, M. a kolektiv autorů. Zákon o zadávání veřejných zakázek, 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 1030 – 1035
[6] KRUTÁK, T; KRUTÁKOVÁ, L; GERYCH, J. Zákon o zadávání veřejných zakázek s komentářem k 1. 10. 2016. 1. vydání. Olomouc: ANAG, 2016, str. 546
[7] PODEŠVA, V; a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Zákon o registru smluv. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016, str. 785
