číslo jednací: 15476/2025/163
spisová značka: R0024/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Implementace Elektronického vízového informačního systému (ELVIS) a podpora jeho provozu a rozvoje |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 29. 4. 2025 |
| Dokumenty |  2025_R0024.pdf 413 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0024/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-15476/2025/163 |
|
Brno 28. 4. 2025 |
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 12. 3. 2025 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne zadavatelem –
- Česká republika – Ministerstvo zahraničních věcí, IČO 45769851, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, 118 00 Praha 1,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 25. 2. 2025, č. j. ÚOHS-07312/2025/500 vydanému ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0749/2024/VZ zahájeném dne 19. 9. 2024 na návrh z téhož dne, který podal navrhovatel –
- Kyndryl Česká republika, spol. s r.o., IČO 09628886, se sídlem V Parku 2308/8, 148 00 Praha 4, ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 9. 10. 2024 Mgr. Otakarem Martincem, advokátem, ev. č. ČAK 11570, se sídlem Zátišská 856/16, 143 00 Praha,
ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky „Implementace Elektronického vízového informačního systému (ELVIS) a podpora jeho provozu a rozvoje“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 27. 5. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 28. 5. 2024 pod ev. č. Z2024-024014, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. 5. 2024 pod ev. č. 312822-2024, ve znění pozdějších oprav,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0749/2024/VZ, č. j. ÚOHS-07312/2025/500 ze dne 25. 2. 2025
r u š í m
a věc
v r a c í m
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“)[1] obdržel dne 19. 9. 2024 návrh navrhovatele – Kyndryl Česká republika, spol. s r.o., IČO 09628886, se sídlem V Parku 2308/8, 148 00 Praha 4, ve správním řízení zastoupeného na základě plné moci ze dne 9. 10. 2024 Mgr. Otakarem Martincem, advokátem, ev. č. ČAK 11570, se sídlem Zátišská 856/16, 143 00 Praha, (dále jen „navrhovatel“) – na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele – Česká republika – Ministerstvo zahraničních věcí, IČO 45769851, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, 118 00 Praha 1, (dále jen „zadavatel“) – učiněných při zadávání veřejné zakázky „Implementace Elektronického vízového informačního systému (ELVIS) a podpora jeho provozu a rozvoje“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 27. 5. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 28. 5. 2024 pod ev. č. Z2024-024014, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 28. 5. 2024 pod ev. č. 312822-2024, ve znění pozdějších oprav, (dále jen „veřejná zakázka“).
2. Dnem obdržení předmětného návrhu navrhovatele na přezkoumání úkonů zadavatele ze dne 19. 9. 2024 bylo podle § 249 ZZVZ ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele (dále jen „správní řízení“).
3. Navrhovatel návrhem napadal zadávací podmínky veřejné zakázky a domáhal se zrušení zadávacího řízení. Navrhovatel namítal vícero požadavků zadavatele a uváděl, že zadávací dokumentace neobsahuje specifikace všech potřebných částí systému na podporu zpracování žádostí o krátkodobá a diplomatická víza s názvem Elektronický vízový informační systém (dále jen „ELVIS“) a cílových systémů, na které má být integrován, a není proto možné určit nabídkovou cenu odpovídající skutečnému rozsahu a povaze předmětu veřejné zakázky a podat porovnatelné nabídky. Podle navrhovatele přenášejí nedostatky a mezery v technické specifikaci odpovědnost za správnost a úplnost zadávací dokumentace na dodavatele.
II. Napadené rozhodnutí
4. Dne 25. 2. 2025 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0749/2024/VZ, č. j. ÚOHS-07312/2025/500 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
5. Výrokem I napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že zadavatel nedodržel při zadávání veřejné zakázky pravidlo stanovené v § 36 odst. 3 ZZVZ tím, že nestanovil a neposkytl zadávací podmínky dodavatelům v podrobnostech nezbytných pro účast v zadávacím řízení a přenesl odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek na dodavatele, neboť v čl. 3.2.3 a 4.1.1.2 technické specifikace, která tvoří součást zadávací dokumentace, stanovil, že implementace systému ELVIS musí zahrnovat integraci tohoto systému na systémy třetích stran A., B., C. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO], aniž by v zadávací dokumentaci uvedl technickou specifikaci rozhraní daných systémů nezbytnou pro nacenění požadovaných integrací, což mohlo mít dopad do tvorby nabídek a vést k podání neporovnatelných nabídek, v důsledku čehož zadavatel stanovil zadávací podmínky v rozporu se ZZVZ.
6. Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad jako opatření k nápravě nezákonného postupu zadavatele zrušil zadávací řízení na veřejnou zakázku. Výrokem III napadeného rozhodnutí Úřad zadavateli uložil zákaz uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku do pravomocného skončení správního řízení. Výrokem IV napadeného rozhodnutí Úřad zadavateli uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 30 000 Kč.
7. V odůvodnění výroku I napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že poptávané plnění nemusí být v rámci zadávací dokumentace za všech okolností technicky specifikováno do nejmenších detailů, pokud jsou současně naplněny veškeré zákonné požadavky pro stanovení zadávacích podmínek. K tomu Úřad poukázal na paralelu se stavebními zakázkami realizovanými metodou Design & Build. Dodavatelům však vždy musí být poskytnuty zadávací podmínky v detailech dostatečných pro přípravu, nacenění a podání vzájemně porovnatelných nabídek. Již ve fázi podání nabídek musí mít dodavatelé k dispozici zadání, na jehož základě mají svůj návrh řešení vytvořit, a to v takových podrobnostech, aby dokázali učinit kvalifikovaný závěr o tom, jak pracné a časově náročné bude naplnit požadavky zadavatele. Ke zjištění těchto skutečností Úřad oslovil s žádostí o odborné stanovisko Digitální a informační agenturu, IČO 17651921, se sídlem Na Vápence 915/14, 130 00 Praha 3, (dále jen „Digitální a informační agentura“) a jednotlivé dodavatele, kteří projevili zájem o veřejnou zakázku a byla jim zpřístupněna neveřejná část zadávací dokumentace.
8. Následně se Úřad zabýval vyhodnocením odborných stanovisek, přičemž se zaměřil na požadavky týkající se integrace systému ELVIS na systémy A., B., C. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO]. Část dodavatelů přitom považovala informace obsažené v zadávacích podmínkách za dostatečné pro stanovení nabídkové ceny (někteří z nich však s výhradou), významná část dodavatelů naopak nikoliv. U části z negativních odborných stanovisek byla nejasnost zadávací dokumentace v této části dokonce důvodem pro nepodání nabídky. Další část pak musela v nabídkové ceně zohlednit vysokou rizikovou přirážku, případně byla schopna nabídku podat jen na základě svých dřívějších zkušeností při realizaci projektů obdobného charakteru.
9. Úřad uvedl, že pokud se dodavatelé z důvodu nedostatečné technické specifikace uchýlí ke kalkulaci nabídkové ceny na základě odhadů vycházejících z předchozích zkušeností a výpočtům rizikové přirážky za účelem zohlednění související nejistoty, nelze konstatovat, že zadávací podmínky byly stanoveny v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatelů v zadávacím řízení a že nedošlo k nedovolenému přenášení odpovědnosti za zadávací podmínky na dodavatele.
10. Úřad rovněž poukázal na značný rozptyl dílčích nabídkových cen za implementaci systému ELVIS, jejíž součástí je i cena za integraci na řešené systémy. Nejvyšší dílčí cena představuje téměř dvojnásobek ceny nejnižší a zbytek nabídek se pohybuje v přibližně rovnoměrných intervalech, což představuje významnou indicii nasvědčující tomu, že dodavatelé nevycházeli z jednotných a dostatečně podrobně specifikovaných informací. To podporují i některá z odborných stanovisek, která hovoří o možném rozmezí nákladů na integraci.
III. Rozklad zadavatele
11. Dne 12. 3. 2025 Úřad obdržel rozklad zadavatele z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 25. 2. 2025. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě. Dne 24. 3. 2025 zadavatel doplnil svůj rozklad ve stanovené lhůtě.
Námitky rozkladu
12. Zadavatel trvá na své námitce, že v jednotlivých odborných stanoviscích jsou patrny značné rozdíly v odborné úrovni a detailu odpovědí a rozdíly v reakcích dodavatelů, kteří nabídku podali a kteří nabídku nepodali. Ve druhém případě navíc ani nemusí jít o dodavatele, kteří splňují požadavky technické kvalifikace. Skutečnost, že určitá společnost dodává implementace IT systémů, nedokládá její odbornost ke všem IT systémům, tj. včetně systému ELVIS. Úřad přesto přihlédl ke všem vyjádřením oslovených dodavatelů.
13. Zadavatel poukazuje na odborné stanovisko společnosti MONET+, a.s., IČO 26217783, se sídlem Za Dvorem 505, 763 14 Zlín, (dále jen „MONET+“). Ta pouze obecně uvedla, že zakázka nebyla dostatečně specifikována, ale v průběhu zadávacího řízení nevznesla jedinou žádost o vysvětlení, nepodala nabídku ani námitky. Zadavatel má za to, že neměla motivaci či kapacitu ke studiu zadávací dokumentace. Podle Úřadu však míra detailu nepředurčuje relevanci odborného stanoviska, což zadavatel považuje za absurdní. Přitom v této věci jde o komplexní technické posouzení vyžadující zevrubnou znalost zadávací dokumentace.
14. Zadavatel namítá spornost vyjádření dodavatelů jako důkazu, a to i z důvodu nízké motivace dodavatelů, kteří nepodali nabídku, potvrdit správnost zadávací dokumentace. Při negativní odpovědi mohou očekávat zrušení zadávacího řízení a vypsání nového. Dodavatelé, kteří nabídku podali, navíc již ví, jak si jejich nabídky v rámci hodnocení pravděpodobně stojí, a případně mohou být motivováni k odpovědi, která povede ke zrušení zadávacího řízení.
15. Do statistik byly zahrnuty i odpovědi kratší než samotná žádost Úřadu a o jejich odbornosti a náležité rozvaze při formulování existují důvodné pochybnosti. I na nich ale Úřad založil své závěry. Úřad zadavateli vytýkal, že neupřesnil, kteří dodavatelé nemají potřebnou odbornost, je ale podle zadavatele na Úřadu, aby po zvolení tohoto postupu vyhodnotil, v jaké míře odpovědi splňují náležitosti odborných stanovisek a nakolik jsou uplatnitelné v řízení. Úřad neprovedl dokazovaní, zda lze dodavatele považovat za odborníky a zda je možné předpokládat, že jsou seznámení s obsahem neveřejné části zadávací dokumentace.
16. Za nesprávné považuje zadavatel rovněž zahrnutí odborného stanoviska navrhovatele mezi ostatní odborná stanoviska, neboť navrhovatel je dosavadním dodavatelem systému EVC 2, čímž byla porušena zásada rovnosti. Úřad rovněž nezapočítal odborné stanovisko zadavatele.
17. K odbornému stanovisku společnosti Be a Future s.r.o., IČO 04876041, se sídlem Karlovo náměstí 313/8, 120 00 Praha 2, (dále jen „Be a Future“) zadavatel uvádí, že neopodstatněné představy dodavatelů o vývoji smluvního vztahu nelze klást k tíži zadavatele. Kromě toho odborné stanovisko zní ve prospěch zadavatele. U odborného stanoviska společnosti ICZ a.s., IČO 25145444, se sídlem Na Hřebenech II 1718/10, 140 00 Praha 4, (dále jen „ICZ“) Úřad pominul obecnost vyjádření, když se zjevně nevztahuje k hodnocení zadávací dokumentace veřejné zakázky. Jednoznačně navíc konstatuje, že zadávací podmínky byly stanoveny dostatečným způsobem pro podání nabídky. Společnost Verisoft s.r.o., IČO 08942722, se sídlem Radlická 714/113a, 158 00 Praha 5, (dále jen „Verisoft“) uvedla, že pracnost realizace lze odhadnout na základě zkušeností z podobných projektů. Zadávací podmínky podle ní obsahují dostatečné informace o požadavcích na integraci.
18. Úřad uvádí, že značná část dodavatelů, kteří uvedli, že jsou požadavky na integraci dostatečné, vznesla určitou výhradu. To ale není podle zadavatele pravda. Podle zadavatele tak jsou odborná stanoviska dotvářena Úřadem, aby svědčila v neprospěch zadavatele. Žádné z odborných stanovisek navíc nebylo formulováno tak, že se dodavatel musí spoléhat výhradně na své zkušenosti, jak Úřad uvedl v bodu 237 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zcela opačně pak hovoří např. odborné stanovisko společnosti Aricoma Digital s.r.o., IČO 47117087, se sídlem Vinohradská 1511/230, 100 00 Praha 10, (dále jen „Aricoma Digital“).
19. Dále se zadavatel vyjadřuje k hodnocení další části odborných stanovisek, z nichž podle Úřadu jednoznačně vyplývá, že tito dodavatelé nepovažují informace v zadávací dokumentaci za dostatečné. Podle zadavatele ale nelze z odborného stanoviska společnosti CCA Group a.s., IČO 25695312, se sídlem Karlovo náměstí 288/17, 120 00 Praha 2, (dále jen „CCA Group“) jednoznačně dovodit nedostatečnost zadávací dokumentace v části týkající se integrací. Společnost DXC Technology Czech Republic s.r.o., IČO 05211131, se sídlem Pikrtova 1737/1a, 140 00 Praha 4, (dále jen „DXC Technology Czech Republic“) pak uvedla, že vyjmenované faktory (tj. i integrace) vedly ke kalkulaci, která překračovala maximální cenu, ale Úřad shrnul, že nedostatečné vymezení požadavků na integraci představovalo jeden z faktorů nepodání nabídky. Odborné stanovisko společnosti MONET+ je pak zcela obecné, neodůvodněné a nenaplňuje podmínky odborného stanoviska.
20. Žádné z odborných stanovisek podle zadavatele nehovoří o vysoké rizikové přirážce, jak v bodu 240 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí Úřad. Odborná stanoviska hovoří o nejistotách a rizicích a v jednom případě o vyšší rizikové přirážce (s tou je podle zadavatele nutné počítat vždy). Opět tedy jde podle zadavatele o zavádějící hodnocení důkazů, čímž byl porušen § 50 odst. 4 správního řádu. Zadavatel také odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-27994/2024/161 ze dne 22. 7. 2024, které hovoří o odhadech dodavatelů při stanovení nabídkové ceny. Rizika, která mají dopad na cenu, nejsou pro dodavatele neobvyklou situací, což je patrné např. z odborného stanoviska společnosti O2 IT Services s.r.o., IČO 02819678, se sídlem Za Brumlovkou 266/2, 140 00 Praha 4, (dále jen „O2 IT Services“). Pokud je možné taková rizika ocenit, promítne je dodavatel do nabídkové ceny.
21. Problém integrace systému a jeho rozhraní je otázkou smluvní. Podle zadavatele se Úřad v napadeném rozhodnutí vůbec nevypořádal s otázkou, zda vymezené smluvní podmínky vůbec neumožňují předložit smysluplnou nabídku, nebo do jaké míry se měl zadavatel zaobírat určitostí svých požadavků, respektive neobjasnil míru, kterou se měl zadavatel dotknout pravidel hospodářské soutěže. Zadavatel je oprávněn nastavit smluvní podmínky tak, aby dosáhl účelu veřejné zakázky při respektování podmínek stanovených ZZVZ, aby nedošlo ke zjevnému excesu.
22. Integrace systému ELVIS na systémy třetích stran je vymezena v rámci tzv. Cílového konceptu, který vytváří dodavatel během plnění. Pokud si sám dodavatel vymezí Cílový koncept, jsou tím stanovena akceptační kritéria integrace systému ELVIS s ostatními systémy. V takovém případě je vyloučeno, aby zadavatel diskriminoval dodavatele tím, že by nemohli ocenit předpokládanou tvorbu integračního prostředí. Pro dodavatele, který běžně dodává IT systémy, nemůže jít o natolik významný exces, pro který by nemohl nacenit nabídku.
23. Zadavatel odkazuje na rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-04135/2019/532/KSt ze dne 8. 2. 2019, ze kterého má být patrné, že je právem zadavatele vymezit podmínky plnění tak, aby byl naplněn předmět a účel plnění. Z rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-21071/2024/500 ze dne 23. 5. 2024 pak zadavatel cituje část týkající se podrobnosti zadávacích podmínek, která se má vztahovat k nezbytnosti pro účast v zadávacím řízení, a pokud jde o úzce specializovaný předmět plnění, může předpokládat, že se do zadávacího řízení budou hlásit pouze odborně zdatní profesionálové, kteří mají určitou míru zkušeností. Citace rovněž hovoří o ponechání určitých záležitostí na budoucí součinnosti se zadavatelem pro charakter veřejné zakázky. Zadavatel odkazuje i na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 48/2011-69 ze dne 28. 2. 2013 v části týkající se přezkoumávání soukromoprávní podmínky. Úřad má omezenou pravomoc, a to pouze v případech, kdy jsou tyto podmínky natolik extrémní, že by znemožňovaly realizaci smlouvy. Podle rozsudku téhož soudu č. j. 30 Af 43/2022-78 ze dne 8. 11. 2023 pak dodavatel nemusí vstoupit do smluvního vztahu, pokud mu nějaké smluvní ujednání nevyhovuje.
24. Podle zadavatele nelze z odborných stanovisek dodavatelů, kteří podali nabídku, dovodit tak kategorické závěry, jako to učinil Úřad v bodu 241 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Tedy že nelze mít pochyb o nedostatečnosti požadavku pro kvalifikovaný závěr o pracnosti a ceně a že není přípustné, aby dodavatelé byli nuceni vycházet výhradně ze subjektivních odhadů založených na zkušenostech z obdobných plnění či kompenzovat nejasnost rizikovou přirážkou a zvýšením nabídkové ceny. Pro tato tvrzení neexistuje důkazní opora.
25. Zadavatel namítá, že na odborná stanoviska je nutné analogicky pohlížet podle stejných kritérií nezávislosti, nestrannosti a nepodjatosti jako v případě znaleckých posudků, jinak nemohou být použita jako způsobilý důkaz. Úřad nevysvětluje, proč jako důkaz nezajistil znalecký posudek, což navrhoval i navrhovatel. Úřad tedy zřejmě nedostál své povinnosti, když k provedení důkazů neurčil důkazní prostředky vhodné ke zjištění stavu věci, ani nevysvětlil, proč v plné míře využil všechna odborná stanoviska, aniž by mezi nimi s ohledem na okolnosti rozlišoval. Zadavatel opět odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-27994/2024/161 ze dne 22. 7. 2024. V kontrastu s jeho bodem 68 navrhovatel konstatuje, že navrhovatel navrhl provedení důkazu znaleckým posudkem, provedení odborných stanovisek jako důkazu zadavatel zpochybnil a považoval za důležité mezi nimi rozlišovat co do relevantnosti a Úřad na nich založil své rozhodnutí. Úřad se tak odklonil od své rozhodovací praxe a mohl porušit zásadu legitimního očekávání.
26. Zadavatel dále uvádí, že Úřad zaměňuje vyjádření dodavatelů o rizicích veřejné zakázky s jejich údajným přesvědčením o nedostatcích zadávací dokumentace, které by vyvolaly neporovnatelnost nabídek. Zadavatel opakovaně odkazuje na rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-21071/2024/500 ze dne 23. 5. 2024. Podle zadavatele šlo o podobný problém, neboť daný zadavatel nemohl do zadávacích podmínek začlenit popis interface mezi dvěma zařízeními, neboť takový popis nebylo možné vytvořit bez znalostí stávajícího zařízení původního dodavatele a zařízení nového dodavatele. V takovém případě mají dodavatelé podle tohoto rozhodnutí stanovit cenu odborným odhadem. Zadavatel přitom popsal rozhraní na straně systému ELVIS do extrémních podrobností a jeho dostatečnost žádný dodavatel nezpochybnil. Rozhraní na straně jiných zadavatelů ale popsat nemohl, protože nebyla známa. Zadavatel nemohl vyčkat na to, až budou systémy připraveny. Ve stejné situaci jsou přitom i zadavatelé řešených vnějších systémů.
27. Souběžný vývoj tedy znemožňuje poskytnout podrobnější vzájemné informace. Proto zadavatel podrobně popsal rozsah vyměňovaných dat a formát výměny, čímž snížil variabilitu pracnosti na detailní technické provedení integrace a dostál zákonným povinnostem. Obdržel 5 nabídek dodavatelů, kteří byli schopni kvalifikovaně odhadnout pracnost předmětu veřejné zakázky a zohlednit případná rizika. Není správný závěr Úřadu, že dodavatelé neměli dostatečné a jednotné informace. Nedostatečná specifikace požadavku na integraci neodradila dodavatele od podání nabídky snad jen s výjimkou společnosti MONET+, která bez bližšího odůvodnění konstatuje nedostatečnou specifikaci zakázky.
28. Zadavatel uvádí, že důvody pro řešení nového systému bez znalosti vazby na jiné systémy vycházejí z dlouhodobého vývoje nyní existujícího systému a vnějších vlivů, které byly uvedeny i v kapitole 2 dokumentu „Studie proveditelnosti“, který je součástí zadávací dokumentace. Zadavatel následně popisuje zastaralost systému. Dalším důvodem pro zahájení zadávacího řízení byla nutnost řešit podporu výkonu vízové agendy po vypršení smlouvy s dodavatelem aktuálního systému. Zadavatel nemohl čekat, až budou známy veškeré podrobnosti ostatních systémů. Systém ELVIS je budován do dynamického prostředí a o jeho realizaci se zadavatel snaží již od roku 2021.
29. Ve vztahu k rozptylu dílčích nabídkových cen zadavatel namítá, že Úřad dezinterpretuje odborné stanovisko společnosti MICROCOMP - Computersystém s r.o., IČO 31410952, se sídlem Kupecká 9, 949 01 Nitra, Slovenská republika, (dále jen „MICROCOMP - Computersystém“), která uvedla cenové rozpětí integrací „v řádech desítek až milionů Kč“, ale Úřad v napadeném rozhodnutí uvádí, že se podle této společnosti může cena pohybovat v řádu milionů až desítek milionů Kč. Chybějícím slovem jsou ale podle zadavatele „tisíce“, nikoliv „miliony“. Společnost MONET+ se vyjadřuje k cenovému rozpětí jiné než dotazované položky, společnost DXC Technology Czech Republic uvedla pro překročení maximální ceny celou řadu faktorů a jde navíc i jedinou společnost s takovým názorem. Pokud jde o odborná stanoviska společností ELSO PHILIPS SERVICE, spol. s r.o., IČO 48113336, se sídlem Kladenská 1879/3, 160 00 Praha 6, (dále jen „ELSO PHILIPS SERVICE“) a O2 IT Services, ta sice připouští rozdíl i řádový, ale maximálně v jednotkách milionů, což je i v případě nejnižší nabídkové ceny marginální částka, která nemůže způsobit neporovnatelnost nabídek. Úřad pak nezohlednil opačná odborná stanoviska společností Aricoma Digital a ICZ.
30. Zadavatel dále uvádí, proč nemůže být rozptyl nabídkových cen přímým důkazem o neporovnatelnosti nabídek. Úřad vychází pouze z dílčí nabídkové ceny, ale nabídkovou cenu tvoří i ceny za podporu a rozvoj. Do dané dílčí nabídkové ceny se nepřímo promítá nabídka kvalitativních parametrů, která je dílčím kritériem hodnocení. Dále nejsou k dispozici informace o konkrétních kalkulacích dodavatelů, rozložení marží a jejich součástí kryjících rizika. Dodavatelé mohou také optimalizovat ceny mezi jednotlivými složkami cen. Tři dodavatelé, kteří podali nejnižší dílčí nabídkové ceny v části pro návrh, vývoj, testování a implementaci ELVIS, nabídli nejvyšší ceny za podporu a rozvoj. Úřad proto nezohlednil, že mechanismus cenotvorby se může významně lišit.
31. Úřad podle zadavatele odhlíží od běžné reality obchodní praxe. Subjektivní hodnocení míry rizika je zcela přirozené a každý dodavatel k němu má jiný přístup. Mitigace těchto rizik zahrnuje mnoho opatření organizačního charakteru. Úřad se nesprávně domnívá, že řešení rizik je na straně dodavatele možné jen prostřednictvím ceny. Dodavateli s nulovou zkušeností s integrací informačních systémů podobných systému ELVIS nemusí pomoci ani navýšení ceny, protože ani za vyšší náklady nemusí být schopen nalézt funkční řešení. Zkušenému dodavateli naopak může stačit nízká finanční rezerva. Dorovnání nezkušenosti vyšší cenou je pouze rozdílný přístup dodavatelů, nikoliv doklad o neporovnatelnosti nabídek.
32. Úřad v bodu 251 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že řešením mohlo být vyčlenit spornou část plnění do fáze rozvoje. Nezabýval se ale argumentem zadavatele, že takový postup není možný, neboť bez potřebných integrací není možné systém ELVIS ani otestovat, natož uvést do provozu. Nezabýval se ani tím, že by došlo ke zvýšení závislosti zadavatele na dodavateli a vzniku stavu vendor lock-in, jak zadavatel uváděl ve svém vyjádření ze dne 30. 9. 2024.
33. Podle zadavatele Úřad nedostatečně posoudil technickou část zadávací dokumentace a v důsledku toho dospěl k nesprávnému vyhodnocení její nedostatečnosti ve smyslu § 36 odst. 3 ZZVZ. Úřad také nesprávně a nepřesně používá pojem „technická specifikace rozhraní“, resp. „specifikace rozhraní“ ve smyslu zadání, které měl zadavatel poskytnout. Technická specifikace rozhraní má být výstupem první etapy díla, protože představuje design technického řešení navrženého dodavatelem na základě zadání zadavatele. Samotná integrace, která znamená implementaci navrženého rozhraní, probíhá v dalších etapách na základě vytvořené specifikace rozhraní. Záměna pojmů „zadání“ a „technická specifikace rozhraní“ se vyskytuje na více místech napadeného rozhodnutí. Zadání zadavatel poskytl v potřebném detailu, technickou specifikaci rozhraní očekával jako součást plnění dodavatele.
34. Zadání je podle zadavatele dostatečné, neboť rozsah je vymezen cílovým datovým modelem dle jedné z příloh zadávací dokumentace, z něhož je zřejmý rozsah entit spravovaných v modelu, a to v rozsahu datových položek na úrovni databázového modelu. Řešená příloha byla vytvořena za účelem omezení nejistoty/variability v rozsahu spravovaných informací. Datový model byl prokazatelně přiřazen k závazně požadovaným modulům systému ELVIS. Z technické specifikace vyplývá, že funkcionalita k integračním rozhraním má být implementována jako samostatné moduly a ty jsou provázány na okolní systémy. Integrace je proto definována datově i funkčně. U některých systémů jde o integrace na informační systém veřejné správy, pro něž existují generické požadavky na integrační rozhraní a odborný dodavatel by je měl znát. Zadavatel formuloval celý logický řetězec požadavků potřebných pro zpracování nabídky. Závěr Úřadu ohledně absence poskytnutí specifikace rozhraní uvedený v bodu 246 odůvodnění napadeného rozhodnutí nemůže být pro výše uvedené podkladem pro nedostatečnou specifikaci požadavků na integraci.
Závěr rozkladu
35. Zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí změnil tak, že návrh zamítne, případně aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení.
Vyjádření navrhovatele k rozkladu
36. Navrhovatel ve svém vyjádření k rozkladu uvádí, že informace týkající se rozhraní jsou zjevně relevantní, pokud o ně byl zadavatel opakovaně žádán. Ani přes žádosti dodavatelů ale zadavatel neposkytl žádné z jemu dostupných informací a požadoval fixní závazek dodavatelů s pevně stanovenou a nepřekročitelnou cenou, že pro systém ELVIS vytvoří integrační vazby na další systémy, ať už se jejich pracnost ukáže jakkoliv náročnou. Navrhovatel také uvádí, že stanovit nabídkovou cenu hrubým odhadem je možné vždy, kýmkoliv a na jakékoliv plnění, ale poté nejde o reálné nacenění nabízeného plnění a v zadávacím řízení neproběhne reálná hospodářská soutěž.
37. Následně se navrhovatel vyjadřuje k odborným stanoviskům a námitkám, které vůči nim vznášel zadavatel. Zadavatel dle něj selektivně vybírá pouze ty odpovědi, které vyznívají v jeho prospěch. Úřad naopak měl přistoupit ke shrnutí odborných stanovisek správně. Úřadem zvolený postup obstarávání odborných stanovisek se ukázal jako správný a znalecký posudek by dané závěry potvrdil.
38. Podle navrhovatele mohou být určité situace řešeny až v Cílovém konceptu, ale pouze ve vztahu k řešení dodavatele, nikoliv k podkladovým informacím, na nichž má být řešení založeno. Pokud jde o úpravy některých systémů, navrhovatel uvádí, že i aktuální verze by poskytly cenné informace k pochopení jejich rozhraní, což by významně ovlivnilo míru rizika, kterou by bylo nutné zakalkulovat do nabídkové ceny. Navrhovatel poukazuje rovněž na rozptyl dílčí nabídkové ceny. Popisuje také to, co by měla obsahovat dostatečná specifikace rozhraní a dostatečné zadání pro stanovení pracnosti a pevné nabídkové ceny.
39. Navrhovatel závěrem navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí potvrdil a podaný rozklad zamítl.
IV. Řízení o rozkladu
40. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
41. Po projednání rozkladu a veškerého souvisejícího spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a jeho správnost v rozsahu námitek uvedených v rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
42. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl v rozporu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.
V. K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu
43. Úřad se v napadeném rozhodnutí zaměřil na posouzení požadavku zadavatele na integraci systému ELVIS na systémy třetích stran A., B., C. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO] ve smyslu čl. 3.2.3 a 4.1.1.2 technické specifikace, neboť získal podezření, že se zadavatel mohl v souvislosti s nimi dopustit porušení § 36 odst. 3 ZZVZ. Zadavatel přitom neučinil součástí zadávací dokumentace technickou specifikaci rozhraní těchto systémů. V případě systému A. [PSEUDONYMIZOVÁNO]] je jeho vývoj v počátečním stádiu a může doznat změn, přičemž dokumentace ve vztahu ke způsobu integrace bude vybranému dodavateli poskytnuta 1 měsíc po termínu zahájení implementačního projektu systému ELVIS, tj. po výběru dodavatele a podpisu smlouvy. Fungující přístupové body k C. a A. [PSEUDONYMIZOVÁNO] mají být vybranému dodavateli poskytnuty 9 měsíců po daném termínu. V čl. 3.2.3 technické specifikace zadavatel rovněž uvedl, že pro některá z požadovaných rozhraní není k dispozici přesná technická specifikace, neboť systémy nebyly k datu technické specifikace dokončeny. K ostatním napojovaným systémům zadavatel ve vysvětleních zadávací dokumentace č. 6b, 22b a 23b uvedl, že má k dispozici přesné specifikace stávajících stavů, které ale nemají být relevantní, neboť v rámci souběžně prováděných změn dochází k jejich revizi. V podrobnostech odkazuji na bod 230 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
44. Zadavatel tvrdil, že není povinen stanovit každý technický aspekt plnění, neboť jeho součástí je i návrh a design na základě analýzy provedené vybraným dodavatelem. Zadavatel podle svých slov stanovil technické podmínky, jejichž naplnění je povinné, a to určením parametrů vyjadřujících požadavky na výkon a funkci, případně prostřednictvím popisu účelu systému ELVIS. Sám vybraný dodavatel navrhne vlastní kreativní technické řešení, které detailně rozpracuje v Cílovém konceptu. Pro podporu svého postupu zadavatel odkázal na metodiku Digitální a informační agentury.
45. Úřad k tomu uvedl, že takový postup je nepochybně v obecné rovině akceptovatelný, pokud jsou naplněny veškeré zákonné požadavky pro stanovení zadávacích podmínek. Zadavatel skutečně nemusí popisovat veškeré technické aspekty plnění. Může zároveň přistoupit ke specifikaci požadavků na výkon, funkci a účel ve smyslu § 89 odst. 1 písm. a) ZZVZ, na jejichž základě vybraný dodavatel kreativně navrhne konkrétní technické řešení projektu. Úřad poukázal na paralelu tohoto postupu se stavebními zakázkami realizovanými metodou Design & Build.
46. Podle Úřadu ale zadavatel musí i v případě využití této metody důsledně dbát na dodržení požadavků ZZVZ na určitost zadávacích podmínek. Již ve fázi podávání nabídek musí být zřejmé, jaké specifické požadavky má zadavatel na navrhované řešení, resp. z jakého zadání má dodavatel vycházet. Pokud nejsou požadavky v dostatečné míře detailu známy, není možné, aby dodavatelé vytvořili návrh, jakým způsobem je lze naplnit. Nestačí tedy sdělení požadavků po uzavření smlouvy. Zadavatel musí poskytnout zadání v dostatečných podrobnostech pro to, aby dodavatelé dokázali učinit kvalifikovaný závěr o tom, jak pracné a cenově náročné bude požadavky naplnit. Jinak dodavatelé nemají k dispozici dostatečné a jednotné informace pro zpracování cenové nabídky a zadavatel nemá zajištěno podání porovnatelných nabídek.
47. Na tomto místě uvádím, že s obecnými závěry Úřadu k požadavkům na podrobnost zadávacích podmínek souhlasím. Za zásadní považuji právě konstatování, že zadavatel musí poskytnout takové informace, aby mohli dodavatelé určit pracnost a náročnost naplnění požadavků. ZZVZ v § 36 odst. 3 uvádí, že zadávací podmínky zadavatel stanoví a poskytne dodavatelům v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatele v zadávacím řízení. Zadavatel nesmí přenášet odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek na dodavatele. Naplnění tohoto minimálního limitu obsaženého v § 36 odst. 3 ZZVZ je podstatou řešeného případu.
48. Za účelem zodpovězení otázky, zda je znalost technické specifikace rozhraní dotčených systémů nezbytně nutná pro učinění kvalifikovaného závěru o pracnosti a cenové náročnosti návrhu řešení integrací ve fázi podávání nabídek, se Úřad obrátil na Digitální a informační agenturu a na dodavatele, kteří v zadávacím řízení projevili zájem o veřejnou zakázku (byla jim ze strany zadavatele zpřístupněna neveřejná část zadávací dokumentace). Úřad tyto subjekty žádal o odborné stanovisko, zda jsou pro účely odhadu pracnosti realizace předmětu veřejné zakázky a jeho nacenění z technického hlediska dostačující informace, které zadavatel v souvislosti s předmětnými požadavky na integraci poskytl dodavatelům v rámci zadávací dokumentace. K přesnému znění položených dotazů odkazuji na bod 235 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
49. Úřad přitom dospěl k tomu, že část oslovených dodavatelů sice uvedla, že považuje informace obsažené v zadávací dokumentaci ve vztahu k požadavkům zadavatele na integraci za dostatečné, značná část z nich ale s výhradou. Z významné části odborných stanovisek naopak podle Úřadu jednoznačně vyplývá, že požadavky na integraci nejsou dostatečné pro nacenění nabídky a odhad pracnosti integrací, u některých dokonce došlo k nepodání nabídky. Někteří dodavatelé nabídku sice podali, ale byli nuceni zohlednit vysokou rizikovou přirážku, nebo byli schopni nabídku podat jen na základě dřívějších zkušeností. Úřad v bodu 241 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že „[v] situaci, kdy se dodavatelé z důvodu nedostatečné technické specifikace uchýlí ke kalkulaci nabídkové ceny na základě odhadů vycházejících z jejich dřívějších zkušeností, a k výpočtům rizikové přirážky za účelem zohlednění nejistoty způsobené nedostatečným vyjádřením požadavků zadavatele na předmět veřejné zakázky, nepochybně není možné konstatovat, že zadávací podmínky byly zadavatelem stanoveny v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatelů v zadávacím řízení a že nedošlo k nedovolenému přenášení odpovědnosti za zadávací podmínky na dodavatele“.
50. Vzhledem k tomu, že Úřad postavil napadené rozhodnutí na závěrech odborných stanovisek, považuji za zásadní je samostatně posoudit. V tomto ohledu mohu odkázat na bod 236 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde Úřad provedl shrnutí těch odborných stanovisek, která obsahovala alespoň nějaké věcné závěry. Toto shrnutí jsem shledal správným až na jednu vadu – ve shrnutí odborného stanoviska společnosti MICROCOMP - Computersystém Úřad u otázek k neposkytnutí rozhraní systémů C., B. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO] uvádí, že se integrace může dle této společnosti pohybovat v řádu milionů až desítek milionů Kč. Společnost MICROCOMP - Computersystém ale ve svém odborném stanovisku uvedla, že se cena integrace může pohybovat „v řádech desítek až miliónů Kč“. V odborném stanovisku této společnosti patrně chybí či přebývá nějaký výraz. V souhlasu se zadavatelem ale nemohu mít za to, že by chybějícím slovem měly být bez dalšího „miliony“. Takový závěr z odborného stanoviska jednoduše neplyne a Úřad nemohl takovouto nejasnost vyplnit vlastním výkladem, pokud zároveň cenový rozptyl používá jako jeden z podkladů pro své závěry.
51. Konstatuji, že obsahově lze vycházet z odborných stanovisek společností Aricoma Digital, Be a Future, CCA Group, DXC Technology Czech Republic, ELSO PHILIPS SERVICE, ICZ, MICROCOMP - Computersystém, MONET+, O2 IT Services a Verisoft, tj. z 10 odborných stanovisek. Níže, při respektování shrnutí, které provedl v bodu 236 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad, předkládám shrnutí vlastní a následně jej konfrontuji se závěry, které z nich Úřad vyvodil.
52. Společnost Aricoma Digital, která podala nabídku, se vyjádřila tak, že zadávací podmínky byly definovány jasně a srozumitelně a umožnily zpracovat nabídku. Poskytnuté informace k neexistujícímu systému jsou podle této společnosti dostatečné pro odhad technické a časové náročnosti. K ostatním systémům společnost uvedla, že dodavatel, který se zabývá realizací integračních projektů obdobného typu, má dostatek zkušeností a odborných znalostí k tomu, aby byl schopen zpracovat nabídku na základě podkladů, které zadavatel poskytl k integracím, a navíc se jedná o zavedené informační systémy veřejné správy.
53. Společnost Be a Future nepodala nabídku, ale zadávací dokumentace podle ní obsahovala nezbytné informace pro stanovení nabídkové ceny, a to v běžném rozsahu a detailu s určitou mírou rizik zakalkulovaných v rámci nabídkové ceny. Podle této společnosti jde o postup zvládnutelný každým systémovým integrátorem pro zadavatele z veřejného sektoru. Integrace na neexistující systém je rovněž běžná a popis požadavků by měl být pro zpracování odhadu dostatečný. Společnost rovněž hovoří o možnosti zahájit změnové řízení a eliminovat riziko dodavatele v případě odchýlení se od reálných požadavků. Navrhovatelem vyžadované informace jsou nezbytné pro návrh řešení, ale spíše ne pro zpracování nabídkové ceny. Detailní specifikace rozhraní dalších systémů rovněž není nezbytná pro provedení ocenění na základě zkušeností. Významné rozdíly v rozsahu integrací jsou zřejmé z popisu funkce a zpracovávaných dat, které jsou popsány v přílohách technické specifikace, a z řady veřejných zdrojů, což je dostatečné pro stanovení pracnosti integrace.
54. Společnost CCA Group uvedla, že zadávací dokumentace obsahuje nejasnosti a zmiňuje výhodu pro stávajícího dodavatele spočívající ve znalostech prostředí a integrace s navazujícími systémy. Rovněž poukazuje na časovou náročnost přípravy. Úřad k tomuto odbornému stanovisku na straně 58 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že společnost podala v zadávacím řízení námitky proti nedefinování rozhraní systémů C., B. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO], čímž mělo dojít k přenášení neúměrného rizika na dodavatele. Po odmítnutí námitek zadavatelem však nedošlo k podání návrhu k Úřadu.
55. Společnost DXC Technology Czech Republic v zadávacím řízení nepodala nabídku. Uvedla, že navržené řešení by přesahovalo maximální nabídkovou cenu stanovenou zadavatelem. Společnost hovořila zejména o čtyřech důvodech, mezi nimiž byly i požadavky na integraci s externími systémy a související rizika, a to pro nejasnosti ohledně specifikací a harmonogramu a kvůli navýšení pracnosti a nákladů v případě dosud nedefinovaných integračních požadavků.
56. Společnost ELSO PHILIPS SERVICE podala nabídku, přičemž zohlednila rizika a nejistoty zejména v oblastech integrací, protože některé integrace nebyly popsány. Tím se pracnost jejich implementace může zásadně lišit od odhadu v nabídkové ceně nebo může mít i dopad do fungování aplikace jako celku, a tudíž opět zvyšuje riziko pro dodavatele při podání nabídky. Společnost uvedla, že pracnost integrací se může pohybovat od jednotek desítek tisíc až po jednotky milionů.
57. Společnost ICZ podala nabídku. Zadávací podmínky jsou podle ní stanoveny dostatečným způsobem a byla odhadnutelná míra rizika. Společnost se vyjádřila k popisu, který zadavatel poskytl, a proč z něj lze vycházet. Obecně integrace na neexistující systémy je na odhad pracnosti obtížná a je třeba využít zkušeností a zahrnout rizika pro změny integrovaných systémů v období mezi jejich návrhem a produkčním provozem. Podle společnosti musí být využit hrubý kvalifikovaný odhad. K integraci ostatních systémů společnost uvedla, že obecně lze konstatovat, že existují různé způsoby integrace a tyto způsoby jsou v náročnosti implementace odlišné. Názor společnosti je takový, že se nemůže jednat o rozdíl v řádu milionů, pokud bude poskytnuta požadovaná a dostatečná součinnost. Z důvodu neexistence popisů API musí uchazeč přistoupit k odhadu na základě svých zkušeností a znalostí a zahrnout rizika pro oblast součinnosti integrovaného systému.
58. Společnost MICROCOMP - Computersystém podala nabídku, přičemž počítala s vyšší rizikovou přirážkou, protože některé požadavky nebyly úplně jednoznačné. Mohly být stanoveny jasněji, s větší mírou detailu a způsobem dostačujícím pro podání nabídky a stanovení nabídkové ceny bez toho, aby byl dodavatel vystaven nejasnostem. I když se pro integraci většinou používají standardizované protokoly a dobře popsaná rozhraní, v případě neexistujících rozhraní není objektivně možné odhadnout pracnost samotné integrace a je možno jen abstrahovat ze zkušeností z jiných integrací. Tvrzení ohledně rozdílné pracnosti integrací je opodstatněné, protože integrace různých systémů má vzhledem k rozsahu složitosti a komplexnosti jejich komunikace zásadní dopad na pracnost realizace a cenu a může se pohybovat v řádech desítek až miliónů Kč.
59. Společnost MONET+ nepodala nabídku, protože zadávací podmínky nebyly nejen ve vymezených otázkách dostatečně specifikovány, aby bylo možné nacenit nabídku bez neakceptovatelného rizika. Specifikace v rámci úvodní etapy projektu je pozdě pro určení fixní nabídkové ceny. Společnost si ale jako zkušený dodavatel může dovolit odhadnout možný cenový rozsah závislý na pozdějším upřesnění zadání u některých z bodů, na které se Úřad dotazoval. Jako příklad společnost uvedla kvalifikovaný odhad cenového rozpětí k integraci na neexistující systém a k požadavku na využití periférií, u kterých je společnost přesvědčena, že se cena může pohybovat v rozsahu až řádového rozdílu možné minimální a maximální ceny.
60. Společnost O2 IT Services podala nabídku i přes problematické a nejasné zadávací podmínky, které mají být upřesněny v průběhu realizace. Integraci na neexistující systém vyhodnotila jako nedostatečně popsanou, ale nacenila ji díky zkušenostem a zohlednila míru rizika. Je velmi náročné zohlednit integraci na evropské informační systémy v harmonogramu plnění, neboť časové reakce některých evropských institucí jsou nepredikovatelné a složitě vymahatelné, proto byly stanoveny termíny s přihlédnutím ke zkušenostem z realizovaných projektů. Informace uvedené v přílohách technické specifikace považuje společnost za dostatečně relevantní, nicméně pro správné nacenění je nezbytná i detailní specifikace rozhraní a business procesy na obou stranách rozhraní. V rámci nacenění bylo nutné kalkulovat příslušnou míru rizika a tu promítnout do celkové nabídkové ceny. Na základě zkušeností z realizovaných integrací společnost potvrzuje, že existuje významný rozdíl v pracnosti a časové náročnosti integrace systémů v závislosti na specifikaci jejich rozhraní, který se může pohybovat v řádech (MDs, i Kč).
61. Společnost Verisoft nepodala nabídku, protože nenalezla vhodného partnera. Zadávací podmínky ale považuje za přiměřené a jasně definované. Technická specifikace a příslušné přílohy poskytují dostatečný rámec pro návrh a odhad pracnosti integrace. I přes absenci detailních specifikací cílových systémů lze na základě dostupných informací vytvořit realistický návrh řešení. Přístup, kdy jsou konkrétní detaily dopracovány během přípravy Cílového konceptu, umožňuje efektivní řízení projektu. Zadávací podmínky obsahují dostatečné informace o požadavcích na integraci. I přes absenci přesných specifikací některých rozhraní lze na základě dostupných údajů a zkušeností z podobných projektů odhadnout pracnost realizace. Detailní specifikace mohou být efektivně doplněny během přípravy Cílového konceptu.
62. Od bodu 237 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad hodnotí jednotlivá odborná stanoviska. Nejprve se vyjadřuje k těm, u kterých mělo zaznít tvrzení o dostatečnosti požadavků na integraci s určitou výhradou. K odbornému stanovisku společností ICZ a Verisoft Úřad uvádí, že pokud se dodavatelé při naceňování nabídky a odhadu pracnosti musí spoléhat výhradně na své zkušenosti s obdobnými projekty namísto vycházení z dostatečně podrobné specifikace, je zřejmé, že jde jen o odhad, což někteří dodavatelé připouští. V takovém případě může mít každý dodavatel jiné představy a předpoklady, které si musí sám dotvářet, což není akceptovatelné.
63. K tomu ale musím uvést, že společnost ICZ ve vztahu k neexistujícímu systému A. [PSEUDONYMIZOVÁNO] výslovně uvedla, že vodítkem jsou informace obsažené v zadávací dokumentaci, což doplňuje zkušenostmi uchazeče a zahrnutím rizik. Z odborného stanoviska této společnosti nejde dovodit, že by se musela spoléhat výhradně na své zkušenosti nebo že by využití zkušeností považovala za excesivní či neobvyklé. Společnost ICZ navíc neodpovídá na druhou otázku, kterou Úřad položil, týkající se dostatečnosti informací. Pokud jde o neposkytnutí rozhraní systémů C., B. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO], společnost ICZ sice odpověděla, že musí přistoupit k odhadu na základě svých zkušeností a znalostí a zahrnout rizika, současně ale uvedla, že zadavatel poskytl informace o požadovaných integracích. Z odborného stanoviska navíc plyne, že společnost odpovídá na otázku týkající se rozdílů v integracích a cenového rozptylu (kde uvádí, že nemůže jít o rozdíl v řádu milionů), přičemž pomíjí další dotazy o relevantnosti a dostatečnosti informací obsažených v zadávací dokumentaci u konkrétních zadávacích podmínek. To je navíc nutné dát do vztahu se hned první odpovědí společnosti o dostatečnosti zadávacích podmínek obecně. Z jakého důvodu společnost ICZ odpověděla pouze na některé z dotazů, není důležité. Důležité ale je, že Úřad nesprávně vyhodnotil, že tato společnost musela vycházet výhradně ze svých zkušeností, neboť to buď ve svém odborném stanovisku neuvedla, případně zjevně odpovídala na obecnější dotaz. Společnost Verisoft ke všem systémům uvedla, že zadávací podmínky obsahují dostatečné informace, což u systémů C., B. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO] doplnila možností odhadu pracnosti realizace při absenci přesných specifikací. Tato odborná stanoviska tedy nepovažuji za doklad toho, že nebylo možné podat porovnatelnou nabídku. Nemám totiž za to, že by obsahovala výhradu ke znění řešených zadávacích podmínek a už vůbec ne tak zásadní, jak prezentuje Úřad.
64. Odborné stanovisko společnosti Be a Future hovoří o dostatečnosti popisu poskytnutého zadavatelem, a to i při využití zkušeností a zohlednění rizik. Společnost dodala, že předpokládá možnost zahájit změnové řízení v případě odchýlení se reálných požadavků na integraci. Úřad k tomu uvedl, že jestliže někteří dodavatelé spoléhají na to, že dojde ke změně závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, nemusí být nabídka porovnatelná s jinými dodavateli, kteří s cenou kalkulují jako s konečnou. Pokud ale společnost hovoří o změnovém řízení, nelze z tohoto vyjádření dospět k tomu, že by společnost Be a Future kalkulovala s možností navýšit cenu za integrace a promítnout tuto kalkulaci v nabídkové ceně. Nejde to ostatně dohromady s jejím poměrně podrobným popisem toho, proč jsou informace poskytnuté zadavatelem dostatečné. Společnost pouze reaguje na teoretickou situaci, při které došlo k odchýlení se od reálných požadavků na integraci, z čehož ale nelze dovozovat, že by při nacenění postupovala tak, že takové změny očekává. Ani toto odborné stanovisko proto nelze vykládat jako indikátor neporovnatelnosti nabídek, neboť neobsahuje výhradu týkající se požadavků na integraci.
65. V bodu 238 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad specifikuje, ze kterých odborných stanovisek má jednoznačně vyplývat, že informace k požadavkům na integraci nemají dodavatelé za dostatečné pro nacenění nabídky a odhad pracnosti realizace. Níže se proto vyjadřuji k tomu, proč zčásti nelze souhlasit s tímto závěrem Úřadu.
66. V bodu 239 odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad dovodil, že v rozhodnutí společnosti CCA Group nepodat nabídku hrála roli s vysokou mírou pravděpodobnosti nedostatečnost vymezení požadavků na integraci systému ELVIS. Ve svém odborném stanovisku ale tato společnost nic takového neuvedla. Úřad tuto skutečnost dovozuje z podaných námitek ze dne 26. 8. 2024, pravdou ale je, že ve chvíli, kdy se společnost mohla vymezit proti danému požadavku v odborném stanovisku, k takovému kroku nepřistoupila. Nepodala ani návrh k Úřadu, ať už z jakéhokoliv důvodu, kde by zpochybnila požadavky na integraci. Pokud navíc vyjádření výslovně hovoří o mnoha „bílých“ místech a nejasnostech, nemohu souhlasit s tím, že Úřad – zkoumající izolovaně pouze jednu zadávací podmínku – může na základě veskrze obecného odborného stanoviska přiřadit nezákonnost právě k podmínkám integrace. Tím spíše, pokud k vypořádání námitek této společnosti došlo rozhodnutím zadavatele o námitkách ze dne 10. 9. 2024 – Úřad nemůže za tohoto dodavatele dovozovat, že nejasnost přetrvává.
67. Ve stejném bodě napadeného rozhodnutí Úřad hodnotí odborné stanovisko společnosti DXC Technology Czech Republic. Podle Úřadu je evidentní, že nedostatečné vymezení požadavků na integraci představovalo jeden z faktorů, které společnost vedly k rozhodnutí o nepodání nabídky. Z odborného stanoviska ale především vyplývá to, že jde o kumulaci zejména 4 faktorů, které způsobily překročení maximální ceny. Není poznatelné, jestli dodavatel považuje zadavatelem vymezené informace za dostatečné či nedostatečné, zda jsou relevantní, protože konkrétní otázky Úřadu nezodpověděl. Neuvádí, jakou roli hrál každý z faktorů při navýšení ceny, a proto ani není zřejmé, zda skutečně i jen jednotlivý z nich může způsobit neporovnatelnost nabídek. Opakuji, že společnost nepodala nabídku pro překročení maximální ceny způsobené kumulací (nejen) daných 4 faktorů, což nehovoří nic o dostatečnosti konkrétních požadavků na integraci pro porovnatelné nacenění nabídky.
68. V případě odborného stanoviska společnosti MONET+ Úřad uvádí, že důvod jejího nepodání nabídky byl nedostatečně specifikovaný předmět plnění. Tomu, že jde i o požadavky na integraci, nasvědčuje podle Úřadu konstatování, že cenové rozpětí ve vztahu k požadavku „NP_INT_01“ (integrace na systém A. [PSEUDONYMIZOVÁNO]) se může pohybovat v rozsahu až řádového rozdílu minimální a maximální ceny.
69. K odbornému stanovisku této společnosti uvádím, že se zjevně vztahuje k širokému spektru zadávacích podmínek, pro které tato společnost nebyla schopna nabídku nacenit. Vztahovat tedy toto vyjádření pouze k jedné zadávací podmínce, která sama o sobě nemusí mít dopad na porovnatelnost nabídek, není podle mého názoru správné. Společnost neodpověděla na konkrétní dotazy Úřadu, tedy ani nijak nevysvětlila (ne)dostatečnost požadavků na integraci a nevyjádřila se k relevantnosti popisu, který zadavatel poskytl. Současně mi není zřejmé, jak bylo společností MONET+ myšleno a Úřadem vyloženo tvrzení o tom, že se cena může pohybovat v rozsahu až řádového rozdílu možné minimální a maximální ceny. V zadávací dokumentaci nebyla stanovena minimální cena a není jasné, jaký řádový rozdíl má odborné stanovisko na mysli. Zda to jsou rozdíly v jednotkách tisíců, jednotkách milionů, desítkách milionů nebo v jiných řádech. Není jasné, co je řádový rozdíl minimální a maximální ceny. A jak může být takový řádový rozdíl u každého ze dvou odhadovaných požadavků v rozptylu vztaženém k minimální a maximální ceně.
70. Odborné stanovisko společnosti MONET+ tedy sice vyznívá spíše negativně, ale vyznívá tak co do všech zkoumaných požadavků dohromady. Do této míry ale Úřad v napadeném rozhodnutí zadávací podmínky nezkoumal, protože se zaměřil jen na jeden z požadavků. V tomto kontextu nelze závěry odborného stanoviska přenést právě na jeden konkrétní požadavek. Odborné stanovisko neobsahuje odpověď na otázky, které se týkají potřebného objemu informací pro řádné nacenění nabídky ve vztahu k integracím a zda je tento objem v zadávací dokumentaci dostatečný. Současně není jasné, jaký cenový rozptyl u integrací přichází v úvahu.
71. Pokud jde o odborné stanovisko společnosti MICROCOMP - Computersystém, Úřad v bodu 240 odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěl k tomu, že společnost byla schopna podat nabídku díky svým předchozím zkušenostem i přes nejednoznačnost některých požadavků a zároveň kalkulovala s vyšší rizikovou přirážkou.
72. Lze souhlasit s tím, že nahrazení dostatečných zadávacích podmínek zcela pomocí dřívější zkušenosti či vyšší rizikové přirážky může být indikátorem nedostatečnosti vymezení požadavků na integraci (k tomu odkazuji níže). Nelze ale odhlédnout od toho, že se společnost v případě konkrétních otázek na problematiku integrací nijak nevyjádřila k relevantnosti informací poskytnutých zadavatelem, pouze obecně uvádí rozdílnou pracnost a následně cenový rozsah v řádech „desítek až milionů Kč“. Zásadní však je podle mého názoru už to, že Úřad odborné stanovisko zkoumá izolovaně k zadávacím podmínkám týkajícím se integrací a i obecnou otázku na dostatečnost stanovení zadávacích podmínek jako celku vztahuje právě k těmto požadavkům. Přitom informaci o vyšší rizikové přirážce tato společnost uvedla právě jako odpověď na tuto obecnou otázku. Nejasnosti či nedostatečný popis ale daná společnost musela v kalkulaci zohlednit i v případě bodu 2), 3), 4), 5) a 8) odborného stanoviska. Vzhledem k tomu nelze přesvědčivě dojít k závěru, že právě požadavek na integrace je tím, co vedlo k vyšší rizikové přirážce.
73. Odborné stanovisko je nutné zkoumat komplexně. To například znamená, že pokud v případě bodu 9 týkajícím se jiné zadávací podmínky společnost MICROCOMP – Computersystém uvedla, že popis požadavku je pro ni dostatečný ve vztahu k dříve realizovaným projektům obdobného charakteru, je zcela relevantní se ptát, jaký je rozdíl oproti bodům 6 a 10 (požadavky na integraci), kde společnost také hovoří o nutnosti vycházet z předchozích zkušeností, již ale spíše v negativních konotacích. Jak jsem již uvedl, neprůkaznost vyjádření se pak projevuje i ve stanovení rozptylu ceny za integrace, kde zjevně chybí/přebývá důležité slovo, které by osvětlilo, jak velký může daný rozsah skutečně být. Pokud může jít až o miliony Kč, nemám za to, že by šlo o částky, které by mohly mít vliv na porovnatelnost nabídek, pokud by mělo jít až o desítky milionů, situace by mohla být jiná. Úřad přitom bez jakéhokoliv odůvodnění automaticky hovoří právě o desítkách milionů Kč.
74. K odbornému stanovisku společnosti O2 IT Services Úřad v bodu 240 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že společnost vyhodnotila požadavky na integraci jako nedostatečně popsané. To se ale týká pouze integrace na systém A. [PSEUDONYMIZOVÁNO]. Naopak v případě systémů C., B. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO] společnost uvedla, že „informace uvedené v přílohách „P2_TS“ a „P10_TS“ považuje O2 ITS za dostatečně relevantní“, byť uvedla, že pro správné nacenění je nezbytná i detailní specifikace rozhraní a business procesy na obou stranách rozhraní, a dodala, že musela kalkulovat příslušnou míru rizika a promítnout ji do nabídkové ceny. Současně obecně uvedla, že existuje významný rozdíl v pracnosti a časové náročnosti integrací. Toto odborné stanovisko vyznívá tedy spíše v neprospěch dostatečnosti zadávacích podmínek, přičemž ale nelze pominout, že společnost byla schopna podat nabídku.
75. Odborné stanovisko společnosti ELSO PHILIPS SERVICE Úřad vyhodnotil v závěru bodu 240 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně. Tato společnost pak mj. uvedla rozsah pracnosti (ceny) integrací od jednotek desítek tisíc až po jednotky milionů.
76. Úřad následně v bodu 241 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že není možné, aby byli dodavatelé nuceni vycházet namísto z dostatečné specifikace předmětu veřejné zakázky výhradně ze svých subjektivních odhadů založených na dřívějších zkušenostech, nebo aby museli nejasnosti kompenzovat navyšováním nabídkové ceny o rizikovou přirážku. Podle Úřadu nelze překlenout nedostatečnost zadávacích podmínek zkušenostmi z obdobných zakázek, neboť v takovém případě mají dodavatelé rozdílné výchozí předpoklady, což se promítá do nabídkových cen.
77. Jak ale vyplývá z dosud uvedeného, takto kategoricky nezní výrazná většina odborných stanovisek, byť tak Úřad jejich obsah prezentuje. Tyto závěry Úřadu tedy nelze bez dalšího akceptovat. Vždy je totiž nutné zkoumat okolnosti a míru takového odhadu ceny a využití předchozích zkušeností. To ale Úřad nezjistil, neboť ne vždy dostal informace o relevantnosti poskytnutých informací, o rozsahu, který dodavatelům chybí a jak se promítá do nabídkové ceny. Zjištěný skutkový stav neodpovídá na otázku, jestli jsou to požadavky na integraci, které způsobují neporovnatelnost nabídek, přitom Úřad učinil právě tento závěr.
78. Považuji za správný odkaz zadavatele na rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-21071/2024/500 ze dne 23. 5. 2024, které hovoří o využití odborného odhadu v situaci, kdy nemůže dojít s ohledem na objektivní důvody k bližší specifikaci určitého požadavku. V tomto rozhodnutí Úřad uvedl: „Za situace, kdy ale objektivně nelze určité parametry přesně specifikovat, dodavatelé musí cenu této části plnění stanovit odborným odhadem (to činí ostatně i navrhovatel, když cenu za tuto část plnění odhaduje v jednotkách až desítkách milionů Kč). Úřad podotýká, že předpokládaná hodnota zakázky činí několik set milionů korun a že se jedná o zakázku na stavební práce, tudíž tato ‚technologická‘ část se zřejmě nebude na celkové nabídkové ceně podílet podstatnou měrou.“
79. V tomto kontextu je proto nutné vyřešit otázku, zda skutečně nebylo objektivně možné přesněji specifikovat parametry důležité pro nacenění integrací, čímž se Úřad v napadeném rozhodnutí nezabýval. Toto zjištění samozřejmě nemusí mít stejnou podobu u neexistujícího systému A. [PSEUDONYMIZOVÁNO] a u ostatních systémů. Zatímco v prvním případě by šlo o to, zda zadavatel poskytl veškeré informace, které měl k co nejpodrobnějšímu nastavení daného systému k dispozici, a obecně o zjištění výchozího stavu daného systému v době zahájení zadávacího řízení, u systémů B., C. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO] by bylo nutné zjistit, jestli jsou skutečně informace, které zadavatel neposkytl, irelevantní, jak uvádí, a zda ani v tomto případě nemohl poskytnout další podklady.
80. Současně je ale nutné poukázat na další pasáž výše citovaného rozhodnutí, kde je uvedeno, že „[z]ákon neurčuje, že by zadavatel musel stanovit zadávací podmínky do úplných podrobností, ale pouze do podrobností nezbytných pro účast v zadávacím řízení. Zadavatel totiž může důvodně předpokládat, že do zadávacího řízení s úzce specializovaným předmětem plnění (v daném případě stavební práce na ETCS v poměrně vysoké předpokládané hodnotě) se budou hlásit a nabídky budou podávat pouze odborně zdatní profesionálové se zkušenostmi na těchto stavbách a se znalostí např. určitých odborných termínů, norem, metodik, systémů atd. I když odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek leží na zadavateli, je třeba rovněž na straně dodavatele předpokládat jednání s obvyklými znalostmi a s obvyklou péčí.“ (zvýraznění doplněno předsedou Úřadu).
81. V navazujícím rozhodnutí o rozkladu č. j. ÚOHS-27994/2024/161 ze dne 22. 7. 2024 jsem uvedl, že „v řadě zadávacích řízení je cena plnění či jeho části stanovována kvalifikovaným odhadem dodavatele, aniž by se jednalo o situaci, která je nezákonná. Každý dodavatel do své cenotvorby vtěluje řadu odhadů a predikcí, zvláště jedná-li se o plnění dlouhodobé či o značném objemu. Pokud navrhovatel tvrdí, že nabídková cena může být odhadem ovlivněna o jednotky až desítky milionů korun, nepředstavuje toto rozpětí odhadu – mimochodem založené na obecném a nijak neprokazovaném tvrzení navrhovatele – takový exces, který by měl bránit podání nabídky.“
82. Nelze proto obecně souhlasit s Úřadem, že by nemohl být potenciálně neúplný popis v zadávacích podmínkách vyplněný předchozími zkušenostmi, odbornou znalostí relevantních dodavatelů. Úkolem Úřadu totiž bylo zjistit, do jaké míry jsou mezery způsobeny vadným stanovením zadávacích podmínek. V případě neexistujícího systému A. [PSEUDONYMIZOVÁNO] tedy jaké informace je nutné znát pro odhad alespoň základního rozsahu pracnosti a složitosti, zda zadavatel vymezil takové jeho kvality, které vymezit mohl, zda je ocenění integrace na dosud neexistující systém na trhu běžné a v jakých částkách se rozdíly v nacenění mohou pohybovat. U systémů C., B. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO] je pak zásadní otázkou to, zda jsou již poskytnuté informace takové úrovně, že jsou zadavatelem předloženy v podrobnostech nezbytných pro účast v zadávacím řízení. Nemusí být totiž nutně vadou neposkytnutí dalších podrobností týkajících se rozhraní jednotlivých systémů s odůvodněním, že procházejí revizemi.
83. Z odborných stanovisek přitom rovněž vyplývá, že promítnutí zkušeností do stanovení rozsahu pracnosti a nabídkové ceny je do jisté míry běžné. A to i v případě stanovení pracnosti a náročnosti integrace na neexistující systémy. Nedává smysl, aby Úřad v takovém případě dovozoval, že vyplnění určité mezery v popisu integrací a rozhraní integrovaných systémů je vždy vadou, protože to zjevně neodpovídá realitě té části trhu, kterou Úřad oslovil.
84. Ostatně bezpochyby platí např. to, že stávající dodavatel služeb bude mít vždy přesnější informace o plnění než ostatní dodavatelé (mj. na to směřují výše citovaná rozhodnutí). Ne vždy jim může zadavatel poskytnout takové informace, které odstraní tento deficit. V takovém případě je přirozené, že ostatní dodavatelé překlenují tento stav svými zkušenostmi, neboť jim nic jiného nezbývá. Už jen z tohoto důvodu nemůže bez dalšího platit úvaha Úřadu o (ne)využívání zkušeností k nacenění nabídky. Tím spíše, pokud u velké části odborných stanovisek nelze hovořit o tak extenzivním poukazování na nutnost využití zkušeností, jak to tvrdí Úřad.
85. Závěry Úřadu by navíc znamenaly, že nelze nikdy souběžně realizovat více na sebe integrovaných systémů, neboť nikdy nebude známo přesné rozhraní daných systémů. S tím nemohu souhlasit, pokud zároveň z odborných stanovisek vyplývá i to, že jde o nikoliv výjimečnou situaci na trhu. Pokud situace zároveň nestojí tak, že jde o důsledek nesprávného postupu zadavatele, není namístě mu vyčítat, že nedisponuje určitými informacemi z důvodů nezávislých na jeho vůli.
86. Výše uvedeným nemám za cíl tvrdit, že zadávací podmínky byly v rozsahu požadavků na integraci stanoveny dostatečně. Pouze v reakci na závěry Úřadu konstatuji, že vyplnění určitých mezer v zadávacích podmínkách s odkazem na odbornou zdatnost dodavatelů – tím spíše na specializovaném IT trhu – nemusí být nutně vadou. Jak jsem již uvedl, otázkou je, do jaké míry jde o důsledek nezákonného postupu zadavatele.
87. Jestliže tedy Úřad uzavřel, že v případě požadavků na integraci lze mít za jednoznačně prokázané, že významná část dodavatelů je považuje za nedostatečné, nemohu s tím pro výše uvedené souhlasit. Z odborných stanovisek totiž nelze dojít k takto přesvědčivému závěru, protože Úřad buď daná odborná stanoviska nevyložil správně (dotvářel jejich text či opomněl jiné části textu), nebo promítl nejednoznačnost vícero zadávacích podmínek pouze do požadavků na integraci. Z toho následně dospěl k závěru, že některé společnosti nepodaly nabídku právě kvůli nedostatečnosti požadavků na integraci, případně že neporovnatelnost nabídek je důsledkem právě řešených požadavků, což ale nelze z podstatné části odborných stanovisek vyčíst.
88. Pokud Úřad chtěl učinit takový závěr, měl zkoumat konkrétní dopad údajně nedostatečných požadavků na integraci na odhady jednotlivých dodavatelů a zjistit, o jaký cenový rozptyl skutečně může jít. Nelze totiž říci, že pokud by se u dílčí nabídkové ceny limitované částkou 158 000 000 Kč bez DPH jednalo o rozptyl v řádech maximálně jednotek milionů Kč, jedná se zároveň o doklad neporovnatelnosti nabídek. Úřad měl zjišťovat, jestli požadavky vymezené zadavatelem skutečně připouští takovou míru rozdílu, že odborně zdatný dodavatel může do této mezery vyplnit tak odlišné parametry, které by měly vliv na porovnatelnost nabídek. Úřad navíc měl zohlednit to, že do dílčí nabídkové ceny se promítají i další potenciálně problematické zadávací podmínky, respektive takové zadávací podmínky, ve vztahu k nimž dodavatelé zohledňovali určitou míru rizika. Ze zjištěného skutkového stavu ale není zřejmé, co je již oním faktorem způsobujícím neporovnatelnost nabídek. Ze zjištěného skutkového stavu nelze učinit závěr, že to jsou právě nedostatečně specifikované požadavky na integraci.
89. V tomto ohledu nelze opomenout, že v případě pracnosti integrace na systém B. [PSEUDONYMIZOVÁNO] navrhovatel navrhoval provést důkaz znaleckým posudkem. Je nezákonné, že Úřad tento důkazní návrh v napadeném rozhodnutí nijak nevypořádal. Tuto vadu by ale bylo možné vyplnit zajištěním odborných stanovisek a dostatečným zjištěním skutkového stavu jiným způsobem při současném vysvětlení, proč jiný způsob povede k tomuto výsledku a proč nebyl daný důkaz proveden. Bohužel, v případě, kdy odborná stanoviska neposkytují jasný náhled na danou problematiku, a to ať už co do jejich obecnosti, nepostihnutí zásadních otázek, nepředložení relevantních odpovědí či jejich špatného výkladu, se tato vada projevuje tím spíše. Úřad měl proto zvážit, jestli nebylo vhodné vyhotovit znalecký posudek za účelem zjištění dostatečnosti poskytnutých informací k integraci systému ELVIS na jiné systémy a případného rozptylu pracnosti a ceny.
90. Rovněž nelze souhlasit s poněkud zjednodušenou, nepřesnou a do jisté míry zavádějící argumentací Úřadu týkající se rozdílu v nabídkových cenách, kterou Úřad uvedl v bodu 247 a násl. odůvodnění napadeného rozhodnutí. Úřad uvádí, že na vzájemnou neporovnatelnost nabídek lze usuzovat i s ohledem na značný rozptyl dílčích nabídkových cen za implementaci systému ELVIS, který se pohybuje od částky 78 928 000 Kč bez DPH do částky 156 322 590 Kč bez DPH. Úřad z toho dovodil, že jde významnou indicii nasvědčující tomu, že dodavatelé nevycházeli z jednotných informací a nabídky tak nelze označit za vzájemně porovnatelné. Poukázal rovněž na odborná stanoviska některých dodavatelů, kteří konstatovali, že cena integrace se od sebe může v závislosti na jejich technické specifikaci podstatně lišit. Následně Úřad tato odborná stanoviska rekapituluje.
91. Považuji za vhodné shrnout, jak se k cenovému rozptylu integrace systému ELVIS na jiné systému jednotlivá odborná stanoviska vyjádřila. Společnosti Aricoma Digital a Be a Future na vícero místech zmiňují rizika, která se promítají do nabídkové ceny, avšak bez konkrétních částek, nikoliv však konkrétně u řešených zadávacích podmínek. Společnost DXC Technology Czech Republic hovořila o navýšení nákladů na projekt kvůli dosud nedefinovaným integračním požadavkům a nutnost kalkulace s nejistotou, neboť potenciální změny v integračních vazbách a nutnost úpravy harmonogramu představují významné riziko. Nutnost zvýšených nákladů ale společnost uvedla i u dalších zadávacích podmínek. Kalkulaci, která překračovala maximální nabídkovou cenu společnost vztáhla k vícero faktorům, jimiž jsou „zejména nejistoty spojené s integracemi, vysoké požadavky na parametrizaci, náročnost technologického prostředí a náklady spojené s bezpečnostními opatřeními“. Společnost ELSO PHILIPS SERVICE uvedla, že pracnost integrací se může pohybovat od jednotek desítek tisíc až po jednotky milionů. Společnost ICZ uvedla, že u integrace na neexistující systémy je nutné využít hrubý kvalifikovaný odhad. V případě integrace ostatních systémů společnost uvedla, že se nemůže jednat o rozdíl v řádu milionů, pokud bude poskytnuta požadovaná a dostatečná součinnost. Společnost MICROCOMP - Computersystém uvedla k neexistujícímu systému týž závěr a k integraci dalších systémů to, že se může pohybovat v řádech desítek až milionů Kč. Obecně k nabídkové ceně společnost uvedla, že musela počítat s vyšší rizikovou přirážkou. Společnost MONET+ uvedla, že zakázka nebyla specifikovaná tak, aby ji bylo možné bez akceptovatelného rizika bezpečně nacenit. U některých zadávacích podmínek však společnost mohla odhadnout možný cenový rozsah, přičemž ke dvěma z nich (mj. integrace na neexistující systém) se cenové rozpětí může pohybovat v rozsahu až řádového rozdílu možné minimální a maximální ceny. Společnost O2 IT Services u vícero zadávacích podmínek uvedla nutnost promítnutí rizik do nabídkové ceny, a to i u integrace na neexistující systém a ostatní systémy. Ve druhém případě pak může jít o řádové rozdíly (MDs i Kč). Ostatní odborná stanoviska neobsahovala žádná věcná vyjádření či žádné informace týkající se promítnutí rizik do nabídkové ceny, respektive cenového rozptylu u integrací na jiné systémy.
92. S ohledem na výše uvedené nesouhlasím s tím, jak Úřad vyhodnotil odborná stanoviska co do cenového rozptylu integrací systému ELVIS na jiné systémy a že souvisejícími závěry podpořil svoji argumentaci o neporovnatelnosti nabídek v bodu 245 odůvodnění napadeného rozhodnutí. V prvé řadě neobsahuje odborné stanovisko společnosti MICROCOMP - Computersystém informaci, že se cena integrací může pohybovat „v řádu milionů až desítek milionů“. K tomu a k odbornému stanovisku společnosti MONET+ odkazuji výše. Společnost O2 IT Services ve svém vyjádření neuvedla, že může být dán řádový rozdíl možné minimální až a maximální ceny, jak uvádí Úřad, ale pouze to, že může jít i o řádové rozdíly. Úřad správně uvedl, že společnost DXC Technology Czech Republic hovořila o překročení maximální ceny, a to mj. kvůli cenám za integrace, uvedla však tři další problematická místa. U společnosti ELSO PHILIPS SERVICE Úřad správně vyložil odborné stanovisko.
93. V posouzení, které provedl Úřad, nacházím dvě související vady. První z nich je dotváření některých odborných stanovisek do znění či významů, které neobsahují. Druhá vada pak spočívá v tom, že Úřad přiřadil řešené zadávací podmínce týkající se ceně integrací větší důraz, než to činila odborná stanoviska. Úřad v napadeném rozhodnutí uvedl dílčí nabídkové ceny za implementaci systému ELVIS, přičemž následně dovodil, že jejich rozptyl je důsledkem řešené zadávací podmínky. To ale z odborných stanovisek neplyne buď vůbec, nebo pouze z části. Z výše uvedeného vyplývá, že dodavatelé často shledávají nutnost nacenění rizik i u jiných zadávacích podmínek a že i jiné zadávací podmínky jsou důvodem jejich kalkulací či nepodání nabídek.
94. Navíc dodávám, že odborná stanoviska, která hovoří o určitých cenových hodnotách, hovoří maximálně o milionech Kč, jiná buď o výrazně nižších hodnotách, nebo jsou spíše neurčitá. V takovém případě považuji za zcela nesprávné přikládat rozdíl mezi nejvyšší a nejnižší dílčí nabídkovou cenou (ale i mezi ostatními cenami) za důsledek řešené zadávací podmínky, neboť cenový rozptyl, který by měla údajná nezákonnost zadávací podmínky způsobovat, nelze z odborných stanovisek dovodit. Pokud není tak velký cenový rozptyl způsoben (převážně) řešenou zadávací podmínkou, nelze jej použít jako argument pro její nezákonnost. Do takové míry ani Úřad tuto skutečnost nezjišťoval. Jestliže chtěl tento argument využít, měl se zaměřit i na to, jak se do dílčích nabídkových cen promítají i další potenciální problémy, které dodavatelé v odborných stanoviscích označili, a měl tedy zkoumat všechny namítané zadávací podmínky.
95. V tomto ohledu se lze rovněž pozastavit u argumentace zadavatele uvedené na straně 15 doplnění rozkladu. Zadavatel upozornil na fakt, že tři dodavatelé s nejnižší dílčí nabídkovou cenou za návrh, vývoj, testování a implementaci systému ELVIS nabídli dílčí cenu za podporu provozu a rozvoje v nejvyšším vzájemném podílu vůči ceně za implementaci. Přikládám toto tvrzení zadavatele jako dokreslení nevhodnosti této části napadeného rozhodnutí v aktuální podobě.
96. Považuji za vhodné se rovněž vyjádřit k námitce zadavatele týkající se záměny pojmů „zadání“ a „technická specifikace rozhraní“. Tuto námitku nepovažuji za relevantní, neboť je zřejmé, že Úřad vždy směřuje k popisu zadání, k jeho podrobnosti, a to i pokud hovoří o technické specifikaci rozhraní, neboť v kontextu zjišťování skutkového stavu se Úřad zaměřoval na to, zda jsou rozhraní dostatečně popsána pro účely integrace. Případná záměna s pojmem vztahujícím se k „technické specifikaci rozhraní“ jako součástí plnění dodavatele nemá vliv na závěry napadeného rozhodnutí.
97. Souhlasím pak s Úřadem, že míra detailu nutně nepředurčuje relevantnost odborného stanoviska, jak konstatoval Úřad v bodu 243 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Relevantnost odborného stanoviska předurčuje jeho samotný obsah. I sebedetailnější odborné stanovisko může být z pohledu jeho odpovědí bezcenné, pokud nereaguje na dotazy Úřadu nebo je velmi obecné. K tomu dodávám, že pokud zadavatel opakovaně odkazuje na odborné stanovisko společnosti Aricoma Digital čítající 15 stran jako na etalon podrobnosti, uvádím, že velkou většinu jeho textu tvoří citace otázek a rozsah odpovědí se výrazně neliší od odpovědí těch společností, které rovněž reagovaly na všechny dotazy Úřadu.
98. Shrnuji, že Úřad nezjistil stav věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 správního řádu. Napadené rozhodnutí založil na závěrech odborných stanovisek, které nesprávně posoudil a která mu nedala odpověď na otázky o tom, zda byly zadávací podmínky v případě požadavků zadavatele na integraci systému ELVIS se systémy třetích stran stanoveny v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatelů v zadávacím řízení.
99. Při svém dalším postupu se Úřad znovu zaměří na zjištění, zda byly zadávací podmínky týkající se požadavků na integraci stanoveny v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatelů v zadávacím řízení. V případě neexistujícího systému A. [PSEUDONYMIZOVÁNO] Úřad zjistí, jaké informace je nutné znát pro odhad alespoň základního rozsahu pracnosti a složitosti, zda zadavatel vymezil takové jeho kvality, které vymezit mohl, zda je ocenění integrace na dosud neexistující systém na trhu běžné a v jakých částkách se rozdíly v nacenění mohou pohybovat. U systémů C., B. a D. [PSEUDONYMIZOVÁNO] Úřad zjistí, zda jsou již poskytnuté informace takové úrovně, že jsou zadavatelem předloženy v podrobnostech nezbytných pro účast v zadávacím řízení, případně zda zadavatel měl dodavatelům zpřístupnit specifikaci rozhraní těchto systémů, i když procházejí revizemi. Přitom může být důležité zjistit povahu prováděných revizí a jejich dopad na aktuální stav rozhraní systémů, který zadavatel považuje za irelevantní. Za tímto účelem Úřad může přistoupit i k vyhotovení znaleckého posudku, který by odpověděl na řešené otázky. Pokud to ale neučiní, musí se řádně s tímto důkazním návrhem vypořádat.
VI. Závěr
100. Po zvážení všech aspektů dané věci jsem z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že nastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí a jeho vrácení Úřadu k novému projednání.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
1. Česká republika – Ministerstvo zahraničních věcí, Loretánské náměstí 101/5, 118 00 Praha
2. Mgr. Otakar Martinec, advokát, Zátišská 856/16, 143 00 Praha
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení zákonnosti postupu zadavatele je rozhodné znění ZZVZ k okamžiku zahájení zadávacího řízení, a to vyjma ustanovení upravených zákonem č. 69/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a zákonem č. 238/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, a některé další zákony, u kterých je rozhodné znění k datu účinnosti těchto zákonů. Postup Úřadu ve správním řízení se řídí právními předpisy účinnými ke dni zahájení správního řízení.
