číslo jednací: 20834/2025/500
spisová značka: S0217/2025/VZ

• Instance: I.
• Věc: Aplikační podpora aplikace datového skladu
• Účastníci:
  1. Státní pokladna Centrum sdílených služeb, s. p.
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb.; § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb.; § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb.
• Rok: 2025
• Datum nabytí právní moci: 21. 6. 2025

Spisová značka:  ÚOHS-S0217/2025/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-20834/2025/500

Brno 5. 6. 2025

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném z moci úřední dne 21. 3. 2025, jehož účastníkem je

• obviněný – Státní pokladna Centrum sdílených služeb, s. p., IČO 03630919, se sídlem Na vápence 915/14, Žižkov, 130 00 Praha 3,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) citovaného zákona v souvislosti s rámcovou dohodou uzavřenou dne 25. 3. 2020 s dodavatelem – Profinit EU, s.r.o., IČO 04434081, se sídlem Tychonova 270/2, Hradčany, 160 00 Praha 6 – na základě otevřeného řízení „Aplikační podpora aplikace datového skladu“, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 14. 1. 2020 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 17. 1. 2020 pod ev. č. Z2019-042561 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 17. 1. 2020 pod ev. č. 2020/S 012-024185,

rozhodl takto:

I.

Obviněný – Státní pokladna Centrum sdílených služeb, s. p., IČO 03630919, se sídlem Na vápence 915/14, Žižkov, 130 00 Praha 3 – se dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, tím, že v rozporu s § 131 odst. 5 cit. zákona umožnil podstatnou změnu podmínek rámcové dohody uzavřené dne 25. 3. 2020 s dodavatelem – Profinit EU, s.r.o., IČO 04434081, se sídlem Tychonova 270/2, Hradčany, 160 00 Praha 6 – na základě otevřeného řízení „Aplikační podpora aplikace datového skladu“, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 14. 1. 2020 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 17. 1. 2020 pod ev. č. Z2019-042561 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 17. 1. 2020 pod ev. č. 2020/S 012-024185,po dobu jejího trvání bez provedení nového zadávacího řízení ve smyslu § 222 odst. 3 písm. c) cit. zákona, když na základě uvedené rámcové dohody čerpal plnění prostřednictvím 24 prováděcích smluv uzavřených na základě objednávek vystavených mezi dny 27. 10. 2021 a 18. 3. 2024, resp. 25. 3. 2024 v hodnotě o 29 123 160 Kč bez DPH vyšší, než činila předpokládaná hodnota uvedené rámcové dohody, kterou obviněný stanovilve výši 15 000 000 Kč bez DPH, přičemž zároveň uzavřením prováděcích smluv na základě objednávek č. OBJ2024160, OBJ2024161, OBJ2024162 ze dne 18. 3. 2024, resp. 25. 3. 2024 v rozporu se smluvním ujednáním zakotveným v čl. 21.1 uvedené rámcové dohody mohl navíc uvedený vybraný dodavatel plnit na základě uvedené rámcové dohody i po uplynutí doby trvání uvedené rámcové dohody, a to až o 280 dní déle, čímž v souhrnu došlo k významnému rozšíření rozsahu plnění, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.

II.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – Státní pokladna Centrum sdílených služeb, s. p., IČO 03630919, se sídlem Na vápence 915/14, Žižkov, 130 00 Praha 3 – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ukládá

pokuta ve výši 120 000 Kč (sto dvacet tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

III.

Podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů, se obviněnému – Státní pokladna Centrum sdílených služeb, s. p., IČO 03630919, se sídlem Na vápence 915/14, Žižkov, 130 00 Praha 3 – ukládá

uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč (dva tisíce pět set korun českých).

Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

I.               ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ

1.             Obviněný – Státní pokladna Centrum sdílených služeb, s. p., IČO 03630919, se sídlem Na vápence 915/14, Žižkov, 130 00 Praha 3 (dále jen „obviněný“ či „zadavatel“) – jakožto veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), zahájil dne 14. 1. 2020 odesláním oznámení o zahájení zadávacího řízení k uveřejnění otevřené řízení za účelem uzavření rámcové dohody „Aplikační podpora aplikace datového skladu“. Oznámení o zahájení zadávacího řízení bylo uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 17. 1. 2020 pod ev. č. Z2019-042561 a v Úředním věstníku Evropské unie téhož dne pod ev. č. 2020/S 012-024185 (dále jen „zadávací řízení“ nebo „rámcová dohoda“).

2.             Z čl. 3 „Předmět plnění veřejné zakázky“ odst. 3.1 „Předmět veřejné zakázky“ zadávací dokumentace uveřejněné na profilu[1] zadavatele dne 17. 1. 2020 (dále jen „zadávací dokumentace“) vyplývá, že „[p]ředmětem této veřejné zakázky je: 1) Ověření schopnosti poskytovat služby. 2) Pohotovost pro řešení závad (incidentů a vad) v režimu 7x24 a garance SLA řešení závad (…). 3) Služby řešení závad a požadavků na změny a rozvoj (…) a to na základě uzavření rámcové dohody dle § 131 a násl. ZZVZ uzavřené s jedním účastníkem zadávacího řízení na dobu určitou 48 měsíců (…), na jejímž základě budou zadávány dílčí veřejné zakázky (prováděcí smlouvy) (…).“

3.             Zadavatel dne 25. 3. 2020 uzavřel „Rámcovou dohodu o poskytování aplikační podpory datového skladu“ č. SML2020017, č. j. SPCSS-01718/2020 s vybraným dodavatelem – Profinit EU, s.r.o., IČO 04434081, se sídlem Tychonova 270/2, Hradčany, 160 00 Praha 6 (dále jen „vybraný dodavatel“), která byla v registru smluv uveřejněna dne 26. 3. 2020 (dále jen „rámcová dohoda“).

II.             Postup Úřadu před zahájením řízení o přestupcích

4.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona obdržel dne 30. 1. 2025 podnět s žádostí o prošetření postupu zadavatele ve věci údajného umožnění podstatné změny podmínek výše uvedené rámcové dohody.

5.             Na základě obdrženého podnětu si Úřad přípisem ze dne 7. 2. 2025 vyžádal od obviněného písemné vyjádření k podnětu a dokumentaci o zadávacím řízení.

6.             Obviněný doručil Úřadu prostřednictvím datové schránky dne 17. 2. 2025 své vyjádření z téhož dne a rovněž i dokumentaci o zadávacím řízení.

Vyjádření obviněného ze dne 17. 2. 2025

7.             Ve svém vyjádření k podnětu ze dne 17. 2. 2025 (dále jen „vyjádření k podnětu“) obviněný Úřadu sdělil, že nesouhlasí se skutečnostmi uvedenými v podnětu, jelikož nemají oporu v zákoně ani v postupu zadavatele.

K předpokládané hodnotě

8.             Zadavatel uvádí, že rámcová dohoda byla uzavřena dne 25. 3. 2020 na základě tehdy platné a účinné právní úpravy, přičemž až pozdější výkladová praxe založená rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie ve věci C-23/20 (Simonsen & Weel A/S) ze dne 17. 6. 2021 (dále jen „rozhodnutí SDEU“) se stala základem pro současné zvýšené nároky na stanovení maximální hodnoty v rámcových dohodách. V době uzavření rámcové dohody však taková výkladová praxe neexistovala.

9.             Zadavatel se při přípravě zadávací dokumentace a znění rámcové dohody řídil ustanovením § 23 odst. 1 zákona, podle kterého se předpokládaná hodnota rámcové dohody stanoví jako souhrnná hodnota všech veřejných zakázek, které mohou být v jejím rámci zadány. Z povahy uvedeného ustanovení však vyplývá, že se jedná o kvalifikovaný odhad, nikoliv o cenový strop plnění z rámcové dohody.

10.         Zadavatel je toho názoru, že samotná rámcová dohoda svým charakterem poskytuje zadavateli i dodavateli flexibilitu co do objemu odebraného plnění, kdy zadavatel není povinen odebrat žádné konkrétní množství, ani není dána povinnost dodavatele plnění poskytovat. Proto zadavatel nebude mít přesnou a neměnnou představu o rozsahu a hodnotě budoucích plnění, zejména pokud jsou plnění poskytována v delším časovém horizontu. Právě z tohoto důvodu zadavatel přistoupil k uzavření rámcové dohody, jelikož ta vytváří pouze právní rámec, na základě kterého budou realizovány jednotlivé veřejné zakázky tak, aby nemusela být realizována jednotlivá zadávací řízení na dílčí veřejné zakázky.

11.         V rámci přípravy rámcové dohody zadavatel stanovil kvalifikovaným odhadem budoucí plnění na 15 000 000 Kč bez DPH. O této skutečnosti byli transparentně informováni všichni dodavatelé.

12.         Jelikož v době podání nabídek a uzavření rámcové dohody neexistoval soudní výklad o limitaci rámcových dohod, kdy navíc bylo běžné, že rámcové dohody nebyly limitovány a ani se ve většině případů neuveřejňovala předpokládaná hodnota, není zadavateli zřejmé, jak mohl porušit základní zásady zadávání veřejných zakázek anebo ovlivnit účast potenciálních dodavatelů v zadávacím řízení.

13.         Potenciální dodavatelé si museli být vědomi toho, že předpokládaná hodnota je toliko kvalifikovaným odhadem zadavatele a že v případě vyšší potřeby může být požadováno i rozsáhlejší plnění. Všichni dodavatelé měli pro účast v zadávacím řízení stanoveny rovné podmínky. Zadavatel je toho názoru, že je absurdní dovozovat, že by dodavatelé vnímali předpokládanou hodnotu jako limitaci plnění z rámcové dohody.

14.         Navíc ze znění rámcové dohody, konkrétně z čl. 21.3 rámcové dohody, vyplývá, že dodavatel byl oprávněn bez udání důvodu jak rámcovou dohodu, tak jednotlivé objednávky předčasně ukončit. Uvedený smluvní mechanismus tak umožňoval dodavateli ukončit rámcovou dohodu, pokud by na jeho straně vyvstaly kapacitní či jiné komplikace s poskytováním smluveného plnění nad hodnotu předpokládané hodnoty.

15.         Zadavatel z výše uvedených důvodů dochází k závěru, že postupoval zcela v souladu se zákonem. Skutečnost, že plnění z rámcové dohody bylo vyšší než předpokládaná hodnota, není v rozporu s ustanovením § 6 zákona, jelikož tato skutečnost byla transparentně známa všem potenciálním dodavatelům při zahájení zadávacího řízení. Zadavatel rovněž poukazuje na skutečnost, že rozhodnutí SDEU bylo vydáno až po uzavření rámcové dohody. Zadavatel proto uzavírá, že plnění nad hranicí dříve stanovené předpokládané hodnoty rámcové dohody toliko reflektuje její flexibilní podstatu.

K době plnění objednávek

16.         Zadavatel nesouhlasí s názorem stěžovatele, podle kterého je netransparentní takový postup, kdy zadavatel vystavoval objednávky z rámcové dohody s termínem plnění po uplynutí doby trvání rámcové dohody, přestože to podmínky rámcové dohody výslovně zakazovaly. Uvedené by bylo, dle názoru stěžovatele, rovněž způsobilé rozšířit okruh možných dodavatelů v původním zadávacím řízení. Stěžovatel v tomto spatřuje možné riziko podstatné změny podmínek rámcové dohody ve smyslu § 131 odst. 5 zákona.

17.         Dle názoru zadavatele je zřejmé, že se stěžovatel opírá výhradně o doslovné znění čl. 21.1 rámcové dohody, které zní: „(…) [j]ednotlivé [o]bjednávky musí být uzavřeny nejpozději tak, aby jejich plnění bylo dokončeno před uplynutím doby trvání této [d]ohody.“[2] Uvedené ustanovení však nelze vytrhávat z kontextu a vykládat izolovaně. Je totiž nezbytné uplatnit i teleologický a systematický výklad rámcové dohody.

18.         Prostý jazykový výklad vede, dle zadavatele, k nedorozuměním, pokud není brán v úvahu důvod ustanovení a kontext smluvních podmínek. Jazykový výklad je proto pouze východiskem. Konečný závěr musí vycházet z komplexního náhledu, vč. teleologického a systematického výkladu. Jedině takový výklad věrně odpovídá vůli a záměru smluvních stran.

19.         V daném případě je proto nutné přihlédnout i k dalším smluvním ujednáním, a to zejména k čl. 21.11 rámcové dohody, které zní „[p]ro vyloučení pochybností [s]mluvní strany sjednávají, že platnost a účinnost [d]ohody není nijak závislá na platnosti nebo účinnosti [o]bjednávek a zároveň platnost a účinnost [o]bjednávek uzavřených do konce účinnosti [d]ohody není nijak závislá na platnosti a účinnosti [d]ohody.“. Uvedené ustanovení totiž, dle názoru zadavatele, dokládá, že strany rámcové dohody počítaly s tím, že běh platnosti jednotlivých objednávek na rámcovou dohodu může přesáhnout dobu účinnosti samotné rámcové dohody, aniž by to mělo negativní dopad na platnost či účinnost objednávek. Vzájemná vazba obou ustanovení nasvědčuje systematickému výkladu, podle kterého ustanovení čl. 21.1 rámcové dohody nemělo striktně omezovat poskytování plnění na datum konce účinnosti rámcové dohody, ale pouze stanovit závazek uzavřít všechny objednávky v době účinnosti rámcové dohody.

20.         Pakliže je zvolena výše uvedená interpretace, která zároveň odpovídá záměru zadavatele při vymezení smluvních podmínek, je zachován vnitřní řád rámcové dohody, a navíc se plně projeví její ekonomický a praktický účel, tedy aby obě smluvní strany mohli uzavřít objednávky ještě před skončením rámcové dohody a následně je bez přerušení realizovat.

21.         V duchu výše uvedeného tedy nedošlo k žádné změně či rozšíření původně stanovených zadávacích podmínek, pouze strany realizovaly to, co rámcová dohoda předpokládala. K naplnění podstatné změny by došlo pouze ve chvíli, kdyby byla sjednána taková úprava, která by šla nad rámec původně vymezené textace rámcové dohody, a která by vykazovala znaky uvedené v § 222 odst. 3 zákona. Rámcová dohoda však od počátku počítala s tím, že objednávky mohou být realizovány i po formálním ukončení rámcové dohody.

22.         Uzavření objednávek, jejichž doba realizace přesahuje dobu trvání rámcové dohody, představuje legitimní a předem vymezený způsob realizace, s nímž souhlasily obě smluvní strany. Argumentace, kterou zastává stěžovatel a kterou opírá o doslovné znění čl. 21.1 rámcové dohody, však nemůže obstát před systematickým a teleologickým výkladem celé rámcové dohody. K žádnému rozšíření smluvních podmínek nedošlo. Smluvní strany pouze realizovaly to, co od počátku vyplývalo ze samotné rámcové dohody. Tvrzení stěžovatele je tedy nedůvodné a nezakládá se na reálné interpretaci rámcové dohody jako celku.

23.         Zadavatel je s ohledem na to, co uvedl, toho názoru, že zadávací řízení a následné plnění na základě rámcové dohody probíhalo zcela v souladu se zákonem.

III.           Průběh řízení o přestupku

24.         Zahájení správního řízení oznámil Úřad obviněnému, který je podle § 68 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), účastníkem řízení o přestupku, přípisem ze dne 21. 3. 2025.

25.         Dnem 21. 3. 2025, kdy bylo předmětné oznámení o zahájení řízení o přestupku doručeno obviněnému, bylo podle § 78 odst. 2 zákona o přestupcích ve spojení s § 249 zákona správní řízení zahájeno.

26.         Usnesením ze dne 25. 3. 2025 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které byl podle § 36 odst. 1 a 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), oprávněn navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko.

Stanovisko obviněného ze dne 4. 4. 2025

27.         Ve stanovisku ze dne 4. 4. 2025, které bylo Úřadu doručeno téhož dne, obviněný uvádí, že je přesvědčený o tom, že postupoval v souladu se zákonem a nesouhlasí se závěry Úřadu, které byly obviněnému předestřeny v rámci oznámení o zahájení správního řízení ze dne 21. 3. 2025.

28.         Zadavatel ve svém stanovisku ve vztahu k překročení předpokládané hodnoty dále předkládá totožné argumenty, které již uvedl v rámci svého vyjádření k podnětu, a proto je tu Úřad v rámci zachování přehlednosti rozhodnutí neopakuje.

29.         Zadavatel je přesvědčen, že nedošlo k porušení zákona, jelikož předpokládaná hodnota byla založena na reálném odhadu potřeb zadavatele. Rámcová dohoda pouze umožňovala flexibilně upravovat objem čerpaného plnění, kdy poskytovatel mohl každou realizační smlouvu akceptovat, anebo ukončit. Obviněný je dále toho názoru, že je běžnou praxí při zadávání veřejných zakázek v oblasti IT, že dodavatelé si jsou vědomi toho, že plnění může překročit rámec předpokládané hodnoty.

K době plnění

30.         Obviněný dále nesouhlasí se závěry Úřadu týkajícími se doby plnění uzavřených realizačních smluv na základě objednávek, jelikož uvedený závěr vychází pouze z jazykového výkladu a nezohledňuje další výkladové metody relevantních ustanovení rámcové dohody.

31.         Obviněný opakovaně uvádí argumentaci stran nezbytnosti užití systematického a teleologického výkladu v kontextu znění čl. 21.11 rámcové dohody. Při uplatnění systematického výkladu dochází zadavatel k závěru, že předmětná ustanovení neměla za cíl striktně omezit samotné poskytování plnění na datum konce účinnosti rámcové dohody, ale pouze stanovit závazek uzavřít, tedy sjednat všechny realizační smlouvy v době účinnosti rámcové dohody. Taková interpretace odpovídá i záměru zadavatele, je zachován vnitřní soulad rámcové dohody, a navíc se plně projevuje její ekonomický a praktický účel.

32.         Argument stojící na skutečnosti, že by snad jiní dodavatelé mohli podat nabídku, kdyby věděli, že plnění proběhne až po skončení 48 měsíců, považuje zadavatel za spekulativní a nemající oporu ve skutkových okolnostech. Uvedené dále vychází z mylné premisy, že čl. 21.1 rámcové dohody stanoví absolutní časovou hranici veškerého plnění.

33.         Objednatel ani dodavatel neuskutečnili žádnou změnu nebo rozšíření původně stanovených zadávacích podmínek rámcové dohody, ale pouze realizovali předpokládané plnění. Podstatná změna by byla naplněna v případě, že by se jednalo o nově sjednanou úpravu nad rámec původní textace rámcové dohody, která by vykazovala znaky podstatné změny dle § 222 odst. 3 zákona. Tomu však v předmětném případě, dle názoru zadavatele, není, jelikož rámcová dohoda od počátku kalkulovala s tím, že z uzavřených realizačních smluv může být plněno i po formálním ukončení doby trvání rámcové dohody, což vyplývá z čl. 21.11.

34.         Obviněný uvádí, že pochybnosti Úřadu stran netransparentního jednání, kdy připustil plnění z realizačních smluv i po uplynutí doby trvání rámcové dohody, neobstojí při důsledném posouzení rámcové dohody jako celku. Teleologický a systematický výklad ustanovení čl. 21.1 ve spojení s čl. 21.11 rámcové dohody dokládá, že „přesah“ plnění nebyl smluvními podmínkami zakázán a ani nevybočuje z běžné praxe. K podstatné změně podmínek ve smyslu § 131 odst. 5 zákona proto nemohlo dojít, jelikož ani zadavatel, ani vybraný dodavatel takovou změnu nerealizovali, resp. nově neupravili. Navíc uzavření realizačních smluv na základě objednávek, jejichž doba plnění přesahuje dobu trvání rámcové dohody, představuje legitimní a předem vymezený způsob, se kterým obě smluvní strany souhlasily.

35.         Zadavatel uzavírá, že setrvává na závěru vysloveném ve vyjádření k podnětu, kdy zadávací řízení bylo realizováno zcela v souladu se zákonem, jakož ostatně i samotné plnění z rámcové dohody. Obviněný proto navrhuje, aby Úřad správní řízení zastavil, jelikož postupem zadavatele nedošlo k porušení zákona.

Další průběh řízení o přestupku

36.         Usnesením ze dne 15. 4. 2025 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Usnesením ze dne 22. 4. 2025 Úřad na základě žádosti obviněného ze dne 17. 4. 2025 uvedenou lhůtu prodloužil.

37.         Dne 28. 4. 2025 obdržel Úřad vyjádření obviněného k podkladům rozhodnutí z téhož dne.

Vyjádření obviněného k podkladům rozhodnutí ze dne 28. 4. 2025

38.         Obviněný v úvodu svého vyjádření k podkladům stručně shrnuje dosavadní průběh řízení a uvádí, že meritum věci spočívá ve zodpovězení otázek, zda byl zadavatel v době uzavření rámcové dohody povinen stanovit celkový limit pro plnění, zda zadavatel mohl skutečně uhrazenou cenou za předmět plnění rámcové dohody překročit předpokládanou hodnotu a zda mohl zadavatel uzavřít realizační smlouvy na základě objednávek, jejichž plnění překročilo dobu trvání rámcové dohody.

39.         K tomu uvádí, že rámcová dohoda byla uzavřena před vydáním rozhodnutí SDEU, a to v souladu s tehdejším výkladem právních norem a rozhodovací praxí. Rozhodnutí SDEU považuje obviněný za překvapivé, kdy žádný zadavatel nemohl před jeho vydáním rozumně předpokládat, že by dosavadní aprobovaná praxe mohla být v budoucnu vyhodnocena jako porušení zákona. Nelze proto připustit, aby budoucí překvapivá soudní interpretace obecně závazného předpisu retroaktivně postihovala činnost zadavatelů. Zadavatel uvádí, že jeho jednáním nemohou být naplněny materiální znaky přestupku, jelikož jednal v dobré víře a v souladu se zavedenou praxí, která byla aprobována jak veřejností, tak kontrolními orgány.

40.         Zadavatel zadával jednotlivá dílčí plnění na základě uzavřené rámcové dohody podle své aktuální potřeby. Vzhledem k tomu, že zadávací řízení již bylo ukončeno, nebylo možné, aby v oznámení o zahájení zadávacího řízení zadavatel uvedl předpokládané množství nebo předpokládanou hodnotu, jakož i nejvyšší množství nebo nejvyšší hodnotu služeb, které mají být dodány, jak požaduje rozsudek SDEU. Překročením předpokládané hodnoty veřejné zakázky zadavatel neporušil žádné ustanovení rámcové dohody ani zadávacích podmínek. Zadavatel považuje svůj postup za souladný se zákonem.

41.         Dle obviněného je rozhodnutí SDEU založeno na potřebě ochrany dodavatelů z hlediska smluvní odpovědnosti za neprovedení rámcové dohody a ochrany hospodářské soutěže ve smyslu zneužití rámcové dohody s cílem narušení hospodářské soutěže. Plnit předmět rámcové dohody může pouze dostatečně kvalifikovaný dodavatel, který navíc má dle smluvních podmínek možnost rámcovou dohodu předčasně ukončit. Negativní dopad na dodavatele ve smyslu rozhodnutí SDEU tak byl nepřímo odstraněn a případná rizika vyplývající z rámcové dohody proto byla součástí běžného a předvídatelného hodnocení rizik.

42.         Pouze z překročení předpokládané hodnoty nelze dovodit, že došlo k narušení hospodářské soutěže v okamžiku, kdy postup zadavatele byl v souladu s praxí, která byla známa i dodavatelům. Každý z dodavatelů mohl a měl vědět, že předpokládaná hodnota je pouhým kvalifikovaným odhadem finančního rozsahu budoucího plnění a celkový reálný rozsah bude vycházet z aktuální potřeby zadavatele.

43.         Právní úprava nijak neomezuje zadavatele ve smyslu délky trvání dílčích smluv. Zadavatel sice stanovil v čl. 21.1 rámcové dohody, že jednotlivé realizační smlouvy musí být uzavřeny nejpozději tak, aby jejich plnění bylo dokončeno před uplynutím doby trvání rámcové dohody, nicméně současně v čl. 21.11 rámcové dohody uvedl, že platnost nebo účinnost rámcové dohody není nijak závislá na platnosti nebo účinnosti realizačních smluv a zároveň, že platnost a účinnost realizačních smluv uzavřených do konce účinnosti dohody není nijak závislá na platnosti a účinnosti rámcové dohody. Ačkoliv je formulace v čl. 21.1 „nešikovná“, obviněný uvádí, že uplatněním teleologického a systematického výkladu lze nevhodnou formulaci překlenout.

44.         Obviněný je toho názoru, že nelze rozumně předpokládat, že záměrem zadavatele bylo uzavřít rámcovou dohodu na 48 měsíců a současně si dobu její použitelnosti (zastřeně) podstatným a časově neodhadnutelným způsobem zkrátit. Tímto postupem by si zadavatel pouze způsobil provozní obtíže a některé smlouvy by zatížil faktickou nemožností dokončení. Smluvní ustanovení tedy měla být vykládána rozumně a v souladu s logikou a účelem smlouvy jako celku.

45.         Ustanovení § 131 odst. 5 a § 222 zákona nemohou být, dle zadavatele, na právě šetřený případ aplikována, jelikož nedošlo ke změně závazku sjednaného v rámcové dohodě. Rámcová dohoda naopak od počátku počítala s tím, že z uzavřených realizačních smluv může být plněno i po formálním ukončení doby jejího trvání, což vyplývá z ustanovení čl. 21.11 rámcové dohody. Úřad by neměl smluvní ujednání interpretovat odlišně navzdory tomu, jak je vnímají smluvní strany. Nejedná se proto o zjevný exces s přesahem do podstaty soutěžního práva.

46.         Závěrem obviněný setrvává na svém názoru, že jeho postup byl zcela v souladu se zákonem a navrhuje, aby Úřad správní řízení zastavil, jelikož postupem zadavatele nedošlo k porušení zákona.

IV.          Závěry Úřadu

47.         Úřad přezkoumal na základě § 248 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména rámcové dohody, navazujících realizačních smluv a vyjádření obviněného rozhodl o tom, že obviněný spáchal přestupek tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.

K výroku I. tohoto rozhodnutí

Relevantní ustanovení zákona

48.         Dle § 6 odst. 1 zákona musí zadavatel při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti a přiměřenosti.

49.         Dle § 23 odst. 1 zákona je pro stanovení předpokládané hodnoty rámcové dohody nebo dynamického nákupního systému rozhodná souhrnná předpokládaná hodnota všech veřejných zakázek, které mohou být na základě rámcové dohody nebo v dynamickém nákupním systému zadány.

50.         Dle § 131 odst. 1 zákona rámcovou dohodou mezi sebou jeden nebo více zadavatelů a jeden nebo více dodavatelů ujednávají rámcové podmínky týkající se zejména ceny nebo jiných podmínek plnění veřejné zakázky, které jsou závazné po dobu trvání rámcové dohody.

51.         Dle § 131 odst. 2 zákona může zadavatel uzavřít rámcovou dohodu pouze na základě zadávacího řízení, které by byl oprávněn použít na veřejnou zakázku obdobného předmětu a předpokládané hodnoty.

52.         Dle § 131 odst. 5 zákona není-li dále stanoveno jinak, nesmí zadavatel umožnit podstatnou změnu podmínek rámcové dohody po dobu jejího trvání bez provedení nového zadávacího řízení podle tohoto zákona; § 222 se použije přiměřeně. Zadavatel nesmí umožnit podstatnou změnu podmínek uvedených v rámcové dohodě ani při zadávání veřejných zakázek na základě rámcové dohody.

53.         Dle § 222 odst. 1 zákona nesmí zadavatel umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení zadávacího řízení; to neplatí v případě změn, u nichž jsou splněny podmínky pro výjimku z povinnosti zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení stanovenou tímto zákonem. Je-li taková výjimka omezena pro podlimitní veřejnou zakázku, veřejnou zakázku malého rozsahu, nebo koncesi malého rozsahu, lze ji pro změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku použít pouze tehdy, pokud celková hodnota závazku po jeho změně nepřekročí limit podle

a)             § 25, jde-li o podlimitní veřejnou zakázku,

b)             § 27, jde-li o veřejnou zakázku malého rozsahu, nebo

c)             § 178, jde-li o koncesi malého rozsahu.

54.         Dle § 222 odst. 2 zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje uplatnění změn závazku vyhrazených podle § 100 odst. 1 zákona.

55.         Dle § 222 odst. 3 zákona je podstatnou změnou závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku taková změna smluvních podmínek, která by

a)             umožnila účast jiných dodavatelů nebo by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně,

b)             měnila ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, nebo

c)             vedla k významnému rozšíření rozsahu plnění veřejné zakázky.

56.         Dle § 222 odst. 4 zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje změna, která nemění celkovou povahu veřejné zakázky a jejíž hodnota je

a)             nižší než finanční limit pro nadlimitní veřejnou zakázku a

b)             nižší než

1.             10 % původní hodnoty závazku, nebo

2.             15 % původní hodnoty závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku na stavební práce, která není koncesí.

Pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnot všech těchto změn.

57.         Dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté s výjimkou soutěže o návrh, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele, a zadá veřejnou zakázku nebo uzavře rámcovou dohodu.

58.         Dle § 268 odst. 2 písm. a) zákona se za přestupek podle odstavce 1 cit. ustanovení zákona, nepoužije-li se postup podle odstavce 3 nebo 5, uloží pokuta do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až e).

Zjištěné skutečnosti

59.         Z čl. 3 „Předmět plnění veřejné zakázky“ odst. 3.2 „Zadávání dílčích zakázek“ zadávací dokumentace vyplývá, že „[z]adávání dílčích veřejných zakázek bude probíhat postupem bez obnovení soutěže, podrobně popsaným v příloze č. 2 – Návrh Rámcové dohody včetně příloh této zadávací dokumentace.“ Z přílohy č. 2 – Návrh Rámcové dohody čl. XXI. „DOBA TRVÁNÍ A UKONČENÍ DOHODY“ odst. 21.1 vyplývá, že „[j]ednotlivé [o]bjednávky musí být uzavřeny nejpozději tak, aby jejich plnění bylo dokončeno před uplynutím doby trvání této [d]ohody.“

60.         Z dokumentu „žádost na zadání veřejné zakázky“ ze dne 14. 1. 2020 vyplývá, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky byla stanovena na 15 000 000 Kč bez DPH. Dále z uvedeného dokumentu vyplývá, že zadavatel odborným odhadem stanovil předpokládanou hodnotu pro „nepřetržitou pohotovost“ na 8 000 000 Kč bez DPH, pro „rozvojové činnosti rok 2020-400 MD“ na 4 000 000 Kč bez DPH a pro „rozvojové činnosti roky 2021-2023-100 MD“ na 3 000 000 Kč bez DPH. Předpokládanou hodnotu zadavatel uvedl rovněž na svém profilu zadavatele, jakož i ve Věstníku veřejných zakázek, a to prostřednictvím formuláře F01 – Předběžné oznámení, ev. č. formuláře F2019-042561, i formuláře F02 – Oznámení o zahájení zadávacího řízení, ev. č. formuláře F2020-001631.

61.         Z předložených dokumentů, které Úřad obdržel od obviněného, tj. 34 realizačních smluv uzavřených na základě objednávek v letech 2020-2024 vyplývá, že za služby pod názvem „nepřetržitá pohotovost a SLA“ a „prováděné činnosti“ poskytované na základě rámcové dohody bylo obviněným čerpáno plnění v celkové hodnotě 44 123 160 Kč bez DPH.

Číslo objednávky	Termín dodání/plnění	Den vystavení	Cena celkem v Kč bez DPH	Název (plnění)
OBJ2020162	na dobu od účinnosti objednávky do 31. 9. 2020	26. 3. 2020	1 260 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2020163	na dobu od účinnosti objednávky do 31. 9. 2020 nebo vyčerpání ČD	26. 3. 2020	2 294 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2020410	na dobu od účinnosti objednávky do 1. 3. 2021 nebo vyčerpání ČD	24. 8. 2020	2 294 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2020604	na dobu od 1. 12. 2020 do 30. 4. 2021	19. 11. 2020	900 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2020605	na dobu od účinnosti objednávky do 31. 5. 2021 nebo vyčerpání ČD	19. 11. 2020	2 294 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2021250	1. 5. 2021 - 30. 9. 2021	10. 5. 2021	900 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2021251	na dobu od účinnosti objednávky, do 30. 9. 2021 nebo do vyčerpání ČD	10. 5. 2021	3 412 920 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2021463	1. 10. 2021 -30. 11. 2021	9. 9. 2021	360 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2021464	na dobu od účinnosti objednávky, do 30. 11. 2021 nebo do vyčerpání ČD	9. 9. 2021	564 040 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2021577	1. 12. 2021 - 31. 12. 2021	27. 10. 2021	180 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2021578	na dobu od účinnosti Objednávky, do 31. 12. 2021 nebo do vyčerpání ČD	27. 10. 2021	1 405 320 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2021635	1. 1. 2022 - 31. 3. 2022	23. 11. 2021	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2021636	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 3. 2022 nebo do vyčerpání ČD	23. 11. 2021	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2022120	1. 4. 2022 - 30. 6. 2022	8. 3. 2022	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2022121	na dobu od účinnosti objednávky, do 30. 6. 2022 nebo do vyčerpání ČD	8. 3. 2022	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2022249	na dobu od účinnosti objednávky, do 30. 6. 2022 nebo do vyčerpání ČD	13. 5. 2022	286 800 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2022285	1. 7. 2022 - 30. 9. 2022	1. 6. 2022	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2022286	na dobu od účinnosti objednávky, do 30. 9. 2022 nebo do vyčerpání ČD	1. 6. 2022	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2022418	1. 10. 2022 - 31. 12. 2022	9. 9. 2022	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2022419	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 12. 2022 nebo do vyčerpání ČD	9. 9. 2022	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2022691	1. 1. 2023 - 31. 3. 2023	22. 12. 2022	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2022692	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 3. 2023 nebo do vyčerpání ČD	22. 12. 2022	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2023058	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 3. 2023 nebo do vyčerpání ČD	24. 1. 2023	621 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2023149	1. 4. 2023 - 30. 6. 2023	17. 3. 2023	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2023150	na dobu od účinnosti objednávky, do 30. 6. 2023 nebo do vyčerpání ČD	17. 3. 2023	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2023334	na dobu od účinnosti objednávky, do 30. 9. 2023 nebo do vyčerpání ČD	27. 6. 2023	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2023335	1. 7. 2023 - 30. 9. 2023	27. 6. 2023	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2023494	1. 10. 2023 - 31. 12. 2023	2. 10. 2023	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2023495	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 12. 2023 nebo do vyčerpání ČD	2. 10. 2023	1 577 400 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2023706	1. 1. 2024 - 31. 3. 2024	12. 12. 2023	540 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA
OBJ2023707	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 3. 2024 nebo do vyčerpání ČD	12. 12. 2023	1 864 200 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2024160	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 3. 2024 nebo do vyčerpání ČD	18. 3. 2024	5 736 000 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2024160 (změna)	na dobu od účinnosti Objednávky, do 31. 12. 2024 nebo do vyčerpání ČD	25. 3. 2024	5 736 000 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2024161	na dobu od účinnosti Objednávky, do 31. 3. 2024 nebo do vyčerpání ČD	18. 3. 2024	650 080 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2024161 (změna)	na dobu od účinnosti objednávky, do 31. 6. 2024 nebo do vyčerpání ČD	25. 3. 2024	650 080 Kč	Prováděné činnosti
OBJ2024162	1. 4. 2024 - 31. 12. 2024	18. 3. 2024	1 620 000 Kč	Nepřetržitá pohotovost a SLA

62.         Z předložených dokumentů, které Úřad obdržel od obviněného, dále vyplývá, že

• objednávka č. OBJ2024160, vystavená dne 18. 3. 2024 a následně modifikována dne 25. 3. 2024 na „prováděné činnosti“, má jako termín plnění (po změně objednávky) uvedeno „na dobu od účinnosti [o]bjednávky, do 31. 12. 2024 nebo do vyčerpání ČD“,
• objednávka č. OBJ2024161, vystavená dne 18. 3. 2024 a následně modifikována dne 25. 3. 2024 na „prováděné činnosti“, má jako termín plnění (po změně objednávky) uvedeno „na dobu od účinnosti [o]bjednávky, do 31. 6. 2024 nebo do vyčerpání ČD“, a
• objednávka č. OBJ2024162, vystavená dne 18. 3. 2024 na „nepřetržitou pohotovost a SLA“, má jako termín plnění uvedeno „1. 4. 2024 – 31. 12. 2024“.

Právní posouzení

63.         Úřad nejprve v obecné rovině uvádí, že hlavním cílem zákona o zadávání veřejných zakázek je zejména zajištění hospodářské soutěže mezi dodavateli, což je výchozí předpoklad pro efektivní vynakládání veřejných prostředků. Vzhledem k tomu, že při zadávání veřejných zakázek dochází k vynakládání veřejných prostředků, konstruuje zákonodárce záměrně zadávací řízení jako formalizovaný proces, v jehož průběhu je zadavatel povinen postupovat striktně podle požadavků zákona tak, aby byly splněny základní zásady vyjádřené v ustanovení § 6 zákona. Zákon v této souvislosti modifikuje proces kontraktace upravený jinak obecnými soukromoprávními předpisy, resp. stanovuje další požadavky, které zadavatel musí dodržet. Zadávání veřejných zakázek tak představuje specifický postup uzavření smlouvy, který se v tomto ohledu výrazně liší od běžného soukromoprávního procesu kontraktace, který je výrazně volnější. Veřejnoprávní regulaci je pak rovněž podrobena případná modifikace práv a závazků vyplývajících ze smluv uzavřených na veřejné zakázky, a to proto, aby nebyl smysl formalizovaného procesu vedoucího k uzavření smlouvy (tedy zajištění hospodářské soutěže o veřejnou zakázku) následně popřen jejími nekontrolovatelnými změnami. Zákonnými pravidly je pak zadavatel limitován i v případě uzavírání rámcových dohod a při následných změnách jejich podmínek.

64.         Z ustanovení § 131 odst. 5 zákona vyplývá, že zadavatel není po uzavření rámcové dohody oprávněn podstatně změnit její podmínky, a to ani změnou samotné dohody, ani při zadávání veřejné zakázky na základě rámcové dohody. Pro určení toho, jaké změny podmínek je nutno považovat za podstatné, a tedy nepřípustné bez provedení nového zadávacího řízení podle zákona, je třeba přiměřeně aplikovat pravidla pro změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku podle ustanovení § 222 zákona. Problematika změny závazku ze smlouvy byla opakovaně řešena v rozhodovací praxi Úřadu i soudů. V této souvislosti lze odkázat na obecné závěry Krajského soudu v Brně, který v rozsudku sp. zn. 62 Af 130/2016-553 ze dne 18. 4. 2019, který byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 153/2019-73 ze dne 8. 8. 2019, vycházel z přesvědčení, že zákaz podstatné změny smlouvy je klíčovým pravidlem. Formalizovaný proces zadávání veřejných zakázek by pozbyl smyslu, pokud by zadavatel byl limitován pouze do okamžiku uzavření smlouvy a nikoli po celou dobu její účinnosti. Mohlo by totiž docházet k případům, kdy sice zadavatel uzavře s vybraným dodavatelem smlouvu v souladu s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce, ale následně by do ní mohl zasahovat a měnit podmínky plnění, pro které bylo zadávací řízení vedeno. Z toho plyne, že veškeré zásahy do uzavřených smluv musí být minimalizovány. Ačkoliv se uvedené rozhodnutí vztahuje k předchozí právní úpravě, lze uvedené závěry analogicky vztáhnout i k právní úpravě aktuální.

65.         Pokud tedy zadavatel potřebuje učinit změnu podmínek rámcové dohody, musí vyhodnotit, zda naplňuje definici podstatné změny, a pokud ano, je povinen realizovat nové zadávací řízení, neboť v rámci stávajícího smluvního vztahu takovou změnu učinit nemůže. Dle § 222 odst. 3 zákona lze považovat za podstatnou takovou změnu smluvních podmínek, která by umožnila – pokud by se modifikované podmínky vyskytovaly v původním zadávacím řízení – účast jiných dodavatelů než těch, kteří podali nabídku v zadávacím řízení, nebo která by umožnila vybrat jiného dodavatele než toho, který byl původně vybrán. Nepřípustná je rovněž taková změna, jež mění způsobem, který nebyl v původních zadávacích podmínkách předpokládán, hospodářskou rovnováhu smluvního vztahu ve prospěch dodavatele, jemuž byla veřejná zakázka zadána. Za nepřípustnou je nezbytné dále považovat změnu, která značnou měrou veřejnou zakázku rozšiřuje obecně o jakékoli plnění dodavatele, které původně nebylo předpokládáno.

66.         Další odstavce ustanovení § 222 zákona stanoví a upřesňují podmínky, za jejichž splnění bude zadavatel postupovat v souladu s ustanovením § 222 odst. 1 zákona, a tím i § 131 odst. 5 zákona, aniž by musel zkoumat, zda jím plánovaná změna současně je či není změnou podstatnou ve smyslu § 222 odst. 3 zákona. V takovém případě je zadavatel bez dalšího oprávněn k využití příslušné výjimky, která se ze zákona za podstatnou změnu závazku, resp. podmínek nepovažuje. Je však nutné upozornit, že přípustné změny podle § 222 zákona jsou vymezeny taxativně, to znamená, že jejich okruh nelze dále rozšiřovat a jejich použití je podmíněno kumulativním naplněním všech zákonem stanovených podmínek. Přípustné změny tedy představují určité výjimky z obecného pravidla a jako takové je třeba je vykládat restriktivně.

67.         Přistoupí-li tedy zadavatel ke změně závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, resp. změně podmínek rámcové dohody po dobu jeho trvání, nesmí se jednat o změnu podstatnou ve smyslu § 222 odst. 3 zákona, anebo musí mít postaveno najisto, že lze tuto změnu podřadit pod alespoň jeden z odstavců 2, 4, 5, 6 nebo 7 ustanovení § 222 zákona (přičemž současně s tím musí být zadavatel připraven a schopen prokázat, že byl k aplikaci některé z uvedených výjimek oprávněn). Nezbytnost takovéhoto postupu je pak zvýrazněna zejména v případech, kdy se mění či doplňují významné parametry smlouvy jako předmět plnění, cena plnění či doba poskytování plnění. Pokud nelze zamýšlenou změnu zařadit do žádné z uvedených kategorií nepodstatných změn, není zadavatel oprávněn ji uskutečnit bez provedení nového zadávacího řízení dle zákona.

68.         Obviněný v šetřeném případě uzavřel s vybraným dodavatelem dne 25. 3. 2020 rámcovou dohodu, a to na dobu určitou, konkrétně na dobu trvání 48 měsíců. V uvedené rámcové dohodě bylo rovněž v čl. 21.1 zakotveno, že jednotlivé objednávky musí být uzavřeny nejpozději tak, aby jejich plnění bylo dokončeno před uplynutím trvání rámcové dohody. Pro úplnost Úřad uvádí, že v rámcové dohodě nebyl zakotven maximální finanční limit pro čerpání z uvedené rámcové dohody. Zadavatel stanovil toliko předpokládanou hodnotu rámcové dohody, a to na 15 000 000 Kč bez DPH.

69.         Na základě rámcové dohody obviněný čerpal plnění prostřednictvím prováděcích smluv uzavřených na základě jednotlivých objednávek. Celkem bylo na základě 34 prováděcích smluv obviněným čerpáno plnění v hodnotě 44 123 160 Kč bez DPH.

70.         Úřad ve vztahu k šetřenému případu uvádí, že předmět plnění veřejných zakázek zadávaných na základě rámcové dohody spočíval v nepřetržité pohotovosti a SLA a dále v prováděných činnostech, tj. držení pohotovosti pro řešení závad, garanci řešení závad týkající se úrovně kvality poskytovaných služeb a řešení požadavků na změnu a rozvoj aplikace datového skladu.

71.         Obviněný svou argumentaci staví na skutečnosti, že stanovená předpokládaná hodnota byla toliko kvalifikovaným odhadem, přičemž se nejedná o strop plnění z rámcové dohody. Naopak rámcová dohoda má svým charakterem poskytovat smluvním stranám flexibilitu v poskytování a odebírání specifikovaných služeb, aby zadavatel mohl pružně reagovat na své potřeby. O kvalifikovaném odhadu, jakožto předpokládané hodnotě, byli všichni potenciální dodavatelé transparentně informováni, přičemž plnění z rámcové dohody nebylo (kromě časového intervalu) nijak limitováno. Obviněný je toho názoru, že potenciální dodavatelé si museli být vědomi toho, že předpokládaná hodnota je pouze kvalifikovaným odhadem a v případě potřeby zadavatele může být požadováno i rozsáhlejší plnění.

72.         Ve vztahu k prováděcím smlouvám realizovaným po uplynutí doby trvání rámcové dohody obviněný uvádí, že čl. 21.1 rámcové dohody je vytrháván z kontextu a je nezbytné vzít v úvahu rovněž další ustanovení a rámcovou dohodu vykládat rovněž systematicky a s ohledem na účel smluvních ustanovení. Zejména zadavatel poukazuje na čl. 21.11, který stanoví, že „[p]ro vyloučení pochybností Smluvní strany sjednávají, že platnost nebo účinnost Dohody není nijak závislá na platnosti nebo účinnosti Objednávek a zároveň platnost a účinnost [o]bjednávek uzavřených do konce účinnosti Dohody není nijak závislá na platnosti a účinnosti [d]ohody.“ Právě uvedené pak podle obviněného dokládá, že záměr a vůle smluvních stran směřovala k tomu, aby běh platnosti jednotlivých prováděcích smluv mohl přesáhnout dobu trvání samotné rámcové dohody, aniž by to mělo negativní dopad na platnost nebo účinnost prováděcích smluv. Citované ustanovení tak dle obviněného dokládá, že smluvní strany směřovaly k tomu, aby byl stanoven závazek, aby byly všechny prováděcí smlouvy sjednány v době účinnosti rámcové dohody, aniž by mělo být striktně omezeno samotné poskytování plnění z takových objednávek.

73.         Úřad se s argumentací obviněného neztotožnil, přičemž k tomu uvádí následující.

74.         Základním východiskem je, že zadavatel nesmí umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku (v tomto případě umožnit podstatnou změnu rámcové dohody) po dobu jejího trvání bez provedení zadávacího řízení, což vyplývá z ustanovení § 131 odst. 5 zákona ve spojení s § 222 odst. 1 zákona. Co se rozumí podstatnou změnou, je vymezeno v § 222 odst. 3 zákona.

75.         Na tomto místě je nezbytné zdůraznit, že jak termín plnění, tak i objem plnění obecně představuje významnou okolnost, která ovlivňuje rozhodování dodavatelů o případné účasti v zadávacím řízení. Na obojí je nutné pohlížet jako na podstatnou skutečnost, přičemž lze konstatovat, že obě skutečnosti na sebe do jisté míry mohou navazovat, neboť jestliže v případě rámcových dohod, jejichž předmětem jsou služby, dochází k prodloužení doby plnění, dochází zpravidla i k nárůstu celkového objemu poskytnutých služeb.

76.         Ačkoliv je pravdou, že zadavatel nestanovil maximální finanční limit plnění, ale toliko předpokládanou hodnotu plnění z rámcové dohody, je Úřad toho názoru, že i předpokládaná hodnota slouží potenciálním dodavatelům jako vodítko při posuzování, zda se budou zadávacího řízení účastnit, zda mají dostatečné kapacity k plnění na základě rámcové dohody, či zda je např. taková zakázka pro ně lukrativní. V tomto ohledu je možné odkázat na rozhodnutí předsedy Úřadu vydané dne 27. 4. 2023 pod sp. zn. ÚOHS-R0031/2023/VZ, ve kterém předseda Úřadu dochází k závěru, že i předpokládaná hodnota je jednoznačným ukazatelem rozsahu rámcové dohody. I předpokládaná hodnota je limitem, který postačuje pro to, aby si potenciální dodavatelé mohli učinit představu o rozsahu zakázky, zda budou schopni podmínky splnit a zda se v tomto smyslu budou zadávacího řízení také účastnit. Ačkoliv je argumentace podpořena rozhodnutím SDEU, které bylo vydáno až po uzavření rámcové dohody[3],  nelze pominout, že bylo vydáno v době, kdy obviněný z rámcové dohody již plnil, přičemž v době vydání rozhodnutí SDEU zadavatel z rámcové dohody nevyčerpal takové plnění, které by přesahovalo svou hodnotou stanovenou předpokládanou hodnotu, neboť k tomu došlo až uzavřením prováděcí smlouvy na základě objednávky č. OBJ2021578 ze dne 27. 10. 2021, resp. její akceptací vybraným dodavatelem dne 18. 11. 2021. Z uvedeného plyne, že zadavatel měl dostatečný časový úsek, ve kterém mohl závěry rozhodnutí SDEU reflektovat a přijmout nezbytná opatření ve vztahu k přezkoumávané rámcové dohodě. Úřad dále nesouhlasí se závěrem obviněného, podle kterého měly být závěry rozhodnutí SDEU překvapivé, neboť obdobné závěry byly již vysloveny v rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci C-216/17 [Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust a Coopservice Soc. coop. arl v. Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica - Sebino (ASST) a další] ze dne 19. 12. 2018.

77.         Předseda Úřadu v citovaném rozhodnutí dochází k závěru, že zákonný požadavek vyplývající z ustanovení § 131 odst. 1 zákona směřuje k tomu, aby byly zadávací podmínky rámcové dohody zpracovány dostatečně jasně v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatelů v zadávacím řízení. Na situaci je tak nutné nazírat prizmatem potenciálního dodavatele, který posuzuje svou možnou účast v zadávacím řízení na základě informací, které mu zadavatel sdělí. Povinností zadavatele je tedy specifikovat podmínky rámcové dohody tak, aby si dodavatelé mohli učinit o rámcové dohodě a následném plnění reálnou představu.

78.         K tomu Úřad odkazuje na ustanovení § 23 odst. 1 zákona, ze kterého vyplývá, že pro stanovení předpokládané hodnoty rámcové dohody je rozhodná souhrnná předpokládaná hodnota všech veřejných zakázek, které mohou být na základě rámcové dohody zadány. V tomto případě zadavatel stanovil předpokládanou hodnotu na 15 000 000 Kč bez DPH, kterou rovněž sdělil všem potenciálním účastníkům. To má vliv nejen na volbu režimu při zadávání, ale rovněž i na rozhodování potenciálních dodavatelů, kteří posuzují, zda jsou schopni dostát případným závazkům na základě uzavřené rámcové dohody. Mezi parametry, které vstupují do rozhodovacích procesů potenciálních dodavatelů, lze předpokládanou hodnotu (zvlášť není-li jiného finančního ukazatele) jednoznačně zařadit, neboť právě tento parametr je velmi významným, jelikož míří i na potenciální zisk dodavatelů.

79.         Navíc, pokud by byl připuštěn výklad zadavatele v tom smyslu, že v případě rámcových dohod není rozsah plnění předpokládanou hodnotou nijak limitován, znamenalo by to v šetřeném případě faktické vyprázdnění pravidla týkajícího se podstatné změny podmínek rámcové dohody dle § 131 odst. 5 zákona ve smyslu hodnoty plnění. Takový výklad by mohl zapříčinit, že by pravidla pro podstatnou změnu podmínek rámcové dohody podle § 131 odst. 5 zákona a potažmo ustanovení § 222 zákona nemohla být vůbec aplikována, respektive by mohla být obcházena, což by mohlo vést k omezení nebo úplnému vyloučení hospodářské soutěže. Takový výklad však nelze připustit, neboť by jím byl obcházen smysl a účel zákona. Uvedený závěr pak lze nalézt rovněž v rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci C-274/21 a C-275/21 EPIC Financial Consulting Ges.m.b.H. ze dne 14. 7. 2022, kde je dovozeno, že na základě rámcové dohody, u níž bylo dosaženo limitu, nelze zadávat další veřejné zakázky, ledaže se nejedná o podstatnou změnu smlouvy. Úřad tedy hodnotí, že pakliže byla určena předpokládaná hodnota rámcové dohody, je tímto rozsah zakázek, které mohou být na základě rámcové dohody zadány, limitován. Ve své podstatě se tak jedná o konkretizaci zákazu zneužití rámcových dohod, nebo jejich využití takovým způsobem, který by narušoval hospodářskou soutěž. O změně podmínek rámcové dohody lze tedy uvažovat výhradně v intencích § 131 odst. 5 zákona, resp. § 222 zákona, tedy např. v souladu s výjimkou de minimis podle § 222 odst. 4 zákona.

80.         Výše uvedené je klíčové pro právě šetřený případ, jelikož potvrzuje závěr učiněný Úřadem výše, tedy závěr, podle kterého je rovněž předpokládaná hodnota jedním z klíčových vodítek, dle kterých se dodavatelé řídí při posuzování své účasti v zadávacím řízení. Jiné vodítko potenciálním dodavatelům totiž obviněný neposkytl (například již zmíněný finanční strop rámcové dohody).

81.         Pokud jde o dobu plnění z realizačních smluv, Úřad sděluje, že nepřehlíží argumentaci zadavatele stran výkladu rámcové dohody, nicméně má za to, že ta není na právě řešenou věc přiléhavá. Prvně považuje Úřad za nezbytné uvést, že samotné ustanovení čl. 21.1 rámcové dohody se Úřadu jeví jako natolik jednoznačné a úplné, že v souvislosti s ním lze jen obtížně hovořit o „vytrhávání z kontextu“, jak uvádí zadavatel. Výklad zadavatele je zřejmě účelový a jako takový je v hrubém rozporu s jazykovým vyjádřením daného ujednání. Samotné ujednání nevytváří jakýkoliv prostor pro jinou interpretaci, než kterou zastává Úřad, tedy takovou, že skutečný smysl ustanovení tkví v časovém omezení plnění z jednotlivých realizačních smluv na dobu trvání rámcové dohody. Dovozovat „účelovým“ a „systematickým“ výkladem z předmětného ustanovení takový závěr, který jde přímo proti jeho jazykovému vyjádření, je nepřijatelné a neudržitelné. Jakkoliv mají tyto dvě metody výkladu při interpretaci své místo, je zapotřebí je uplatňovat ve vzájemném souladu s ostatními metodami, nikoliv však ve vzájemném rozporu. V tomto ohledu je však účel předmětného článku zcela jasný, když dle něj mají být uzavřeny realizační smlouvy s dostatečným časovým předstihem, aby plnění z nich proběhlo a bylo dokončeno ještě před tím, než uplyne doba trvání rámcové dohody. Nadto je zapotřebí akcentovat skutečnost, že samotné znění rámcové dohody, jakožto návrhu smlouvy, který byl součástí zadávací dokumentace, je rovněž zadávací podmínkou. V tomto ohledu nelze souhlasit s tvrzením obviněného v tom smyslu, že rámcovou dohodu je nezbytné vykládat podle úmyslu smluvních stran, neboť v kontextu zadávání veřejných zakázek je na uvedenou zadávací podmínku, zakotvenou v čl. 21.1 rámcové dohody (a ostatně na jakoukoliv jinou zadávací podmínku), zapotřebí nahlížet tím způsobem, jak ji budou vnímat potenciální dodavatelé, kteří by se o veřejnou zakázku (uzavření rámcové dohody) mohli ucházet. Je tedy podstatné, že potenciální dodavatelé museli nutně vnímat uvedené smluvní ujednání tak, že nejzazším termínem pro plnění z rámcové dohody (resp. realizačních smluv uzavřených na jejím základě) je právě konec její platnosti. Jiný výklad je ostatně, jak Úřad uvedl výše, nepřípustný.  

82.         Obecně ve vztahu k době plnění Úřad akcentuje, že zadavatel není z hlediska plnění z prováděcích smluv nutně limitován dobou trvání samotné rámcové dohody. V právě šetřeném případě však došlo k tomu, že sám zadavatel do smluvních ujednání rámcové dohody (resp. již do zadávacích podmínek) stanovil podmínku, která omezovala plnění z realizačních smluv tak, že musí být všechna tato plnění dokončena před uplynutím doby trvání rámcové dohody. Kromě finančního vodítka v podobě předpokládané hodnoty dodavatelé zvažují rovněž časový horizont poskytování plnění z rámcové dohody. Informace ohledně času plnění je pro dodavatele rovněž významná, neboť zvažují nejen finanční motivaci, ale rovněž, zda budou schopni svými kapacitami zajistit řádné plnění v průběhu doby trvání rámcové dohody. Pokud by totiž nebyli schopni dostát svým závazkům vyplývajícím z rámcové dohody, vystavují se nepříznivým důsledkům smluvní odpovědnosti. I proto lze z pohledu potenciálních dodavatelů vyhodnotit údaj o času plnění z rámcové dohody, resp. jejích prováděcích smluv, jako jedno z klíčových vodítek ohledně rozsahu budoucího plnění, stejně jako tomu je u předpokládané hodnoty. Z dokumentů poskytnutých zadavatelem a z veřejně dostupných zdrojů Úřad zjistil, že rámcová dohoda byla uzavřena dne 25. 3. 2020 a uveřejněna v systému registru smluv dne 26. 3. 2020. Z čl. 21.1 rámcové dohody vyplývá, že rámcová dohoda byla uzavřena na dobu určitou, tj. na dobu 48 měsíců s účinností ode dne zveřejnění v registru smluv, tedy do 26. 3. 2024. Vzhledem k tomu, že konec doby trvání rámcové dohody byl stanoven ke dni 26. 3. 2024, zatímco zadavatel umožnil vybranému dodavateli z některých (výše specifikovaných) realizačních smluv plnit až do 31. 12. 2024, mohl vybraný dodavatel plnit až o 280 dní déle. V tomto ohledu tak zadavatel připustil plnění z rámcové dohody, které bylo v rozporu se smluvním ujednáním, resp. omezením, které si stanovil sám zadavatel, a to již při přípravě samotné rámcové dohody.

83.         Vzhledem k tomu, že předpokládaná hodnota byla určujícím vodítkem pro potenciální dodavatele o rozsahu plnění z rámcové dohody (jelikož nebylo jiného údaje, ze kterého by mohli dodavatelé vycházet), přičemž obviněný fakticky čerpal plnění od vybraného dodavatele ve zhruba trojnásobné výši oproti předpokládané hodnotě a rovněž ve spojení s tím, že zadavatel umožnil vybranému dodavateli (v rozporu se smluvními podmínkami) plnit i po ukončení platnosti rámcové dohody, a to až o 280 dní, tedy zhruba až o jednu pětinu původní (dohodnuté) délky trvání rámcové dohody déle, nelze vyloučit, že uvedené změny, spočívající v navýšení objemu objednávaného plnění a současném prodloužení doby trvání, mohly ovlivnit výběr dodavatele, neboť uvedené aspekty, jak již Úřad uvedl, jsou dostatečně významné při rozhodování dodavatelů, zda a za jakých podmínek se zúčastní zadávacího řízení. V tomto ohledu Úřad dochází k závěru, že změny uvedených aspektů (navýšení čerpaného objemu a prodloužení doby možného plnění a zejména v jejich vzájemné kombinaci) lze hodnotit jako změny smluvních podmínek, které vedly k významnému rozšíření rozsahu plnění veřejné zakázky. Zadavatel přijal plnění od vybraného dodavatele nad rámec předpokládané hodnoty a nad rámec stanoveného časového horizontu, kteréžto nelze hodnotit jako překročení nevýznamné, a to zejména s přihlédnutím k tomu, že z hlediska finančního bylo plněno několikanásobně více (oproti stanovené předpokládané hodnotě) a z hlediska časového pak zhruba o pětinu déle. Takové navýšení objemu plnění nelze v rámci okolností šetřeného případu hodnotit jako nepodstatné, zvlášť ve chvíli, kdy dotčené parametry jsou z hlediska potenciálních dodavatelů velice významnými, ne-li těmi nejdůležitějšími. V tomto ohledu Úřad konstatuje, že uvedené změny nebyl obviněný oprávněn učinit bez provedení nového zadávacího řízení podle zákona. Úřad také dospěl k závěru, že nejsou dány podmínky pro aplikaci žádné ze zákonných výjimek (viz níže).

84.         Na tomto místě Úřad dále uvádí, že se neztotožnil s argumentací zadavatele, podle které nedošlo k podstatné změně, neboť nebyla realizována žádná změna, která by se týkala textace rámcové dohody a která by vykazovala znaky podstatné změny dle § 222 odst. 3 zákona. Předně je potřeba říci, že pro účely veřejnoprávní regulace zadávání veřejných zakázek se změna závazku posuzuje dle ustanovení § 222 zákona, nikoliv pouze podle soukromoprávních pravidel. K tomu je třeba také poznamenat, že i faktická změna (např. faktické jednání v rozporu s původní smlouvou), která nepředstavuje změnu závazku dle soukromého práva, může být změnou závazku ve smyslu práva veřejného, resp. § 222 zákona. Uvedený závěr je rovněž obsažen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2023, č. j. 8 Afs 157/2021-35. S přihlédnutím k výše uvedenému je Úřad toho názoru, že ačkoliv z pohledu soukromoprávního ke změně rámcové dohody nemuselo dojít, je na místě na právě šetřený případ nahlížet prizmatem veřejnoprávní regulace. V tomto ohledu Úřad hodnotí, že došlo právě ke zmíněné faktické změně podmínek rámcové dohody. Tu lze vnímat ve dvou ohledech. První se týká předpokládané hodnoty, kdy sice formálně v rámcové dohodě žádný výslovný finanční strop stanoven nebyl, nicméně jak již Úřad dovodil výše, v šetřeném případě je třeba vzít v potaz právě stanovenou předpokládanou hodnotu.  Zadavatel se dopustil faktické změny právě tím, že reálně umožnil dodavateli plnit z rámcové dohody zhruba 3x více. Obdobně je potřeba nahlížet na časové omezení, které zadavatel vtělil do smluvních ujednání rámcové dohody. Ačkoliv to nijak formálně změněno nebylo (např. dodatkem či jinou písemnou dohodou), fakticky došlo ke změně této podmínky, neboť zadavatel svým jednáním umožnil dodavateli z rámcové dohody plnit až o 280 dní déle, jak je popsáno výše.

85.         Stále je také potřeba mít na paměti skutečnost, že změny závazku ze smlouvy (příp. podmínek rámcové dohody) ve smyslu zákona, ať už k ní dojde jakoukoliv formou, třeba i faktickou změnou, nesmí sloužit k obcházení povinností stanovených zadavateli zákonem.  Obecně je podstatná změna smlouvy zakázána, pokud se nejedná o změnu nepodstatnou. Za předpokladu, že není prokázáno oprávnění k aplikaci některé ze zákonných výjimek a pakliže je změna kvalifikována jako podstatná (jsou-li naplněny podmínky dané zákonem), je taková změna ze zákona zakázána.

86.         Ve vztahu k výjimkám podle ustanovení § 222 zákona Úřad uvádí, že je to zadavatel, který musí být připraven prokázat, že byl oprávněn některou z výjimek dle § 222 zákona aplikovat. Je tak na zadavateli, aby byl v tomto směru aktivní a uvedl veškeré relevantní okolnosti, neboť jen on sám má k dispozici skutečnosti, které ho vedly k případné aplikaci výjimky. V tomto případě se však obviněný aplikace žádné z výjimek nedovolával.

87.         Úřad je toho názoru, že na právě šetřený případ žádná z výjimek dle ustanovení § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 nedopadá. K tomu uvádí následující.

88.         Podle § 222 odst. 2 zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku (v tomto případě změnu podmínek rámcové dohody) nepovažuje uplatnění změn závazku vyhrazených podle § 100 odst. 1 zákona. Podle § 100 odst. 1 zákona si zadavatel může v zadávací dokumentaci vyhradit změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nebo rámcové dohody, pokud jsou podmínky pro tuto změnu a její obsah jednoznačně vymezeny a změna nemění celkovou povahu veřejné zakázky. Taková změna se může týkat rozsahu dodávek, služeb nebo stavebních prací, ceny nebo jiných obchodních nebo technických podmínek. V šetřeném případě si však zadavatel v rámcové dohodě ani v zadávací dokumentaci žádnou možnost změny nevyhradil. Z tohoto důvodu nelze považovat uvedenou výjimku za aplikovatelnou.

89.         Ustanovení § 222 odst. 4 zákona zakotvuje tzv. výjimku de minimis, kdy však hodnota změny, která vytváří hranici mezi nepodstatnou a podstatnou změnou, činí 10 % původní hodnoty závazku (v případě, že se jedná o smlouvu na veřejnou zakázku na stavební práce, která není koncesí, činí hranice 15 % původní hodnoty závazku). Již na první pohled je však zřejmé, že uvedené kritérium 10 %, které by přicházelo do úvahy, bylo překročeno, když v celkovém součtu zadavatel vyčerpal plnění v hodnotě zhruba trojnásobku předpokládané hodnoty rámcové dohody, kterou Úřad v šetřeném případě uvažuje jakožto výchozí z hlediska (původní) hodnoty závazku.

90.         Výjimka zakotvená v ustanovení § 222 odst. 5 zákona se opírá o nezbytné dodatečné plnění, kdy zadavatel musí naplnit hned několik podmínek k tomu, aby mohla být daná výjimka aplikována. Ve vztahu k této výjimce je zapotřebí vyjít z výkladu zákona, který respektuje smysl předmětného ustanovení, a tedy vykládat „nezbytnost“ jako „nezbytnost pro dosažení účelu rámcové dohody“, jelikož pouze takový výklad respektuje úmysl zákonodárce, tedy pružně reagovat na výjimečně složité situace, kdy by byl účel původního plnění zmařen. Úřad pro vyloučení všech pochybností dodává, že tak jako výklad podmínky „nezbytnosti“ toliko ve smyslu nezbytnosti k naplnění předmětu původní smlouvy považuje za nepřiměřeně úzký, pokládá naopak výklad, podle něhož by byl pojem „nezbytnost“ vykládán ve smyslu „potřebnosti“ dodatečného plnění pro zadavatele, avšak bez jakékoli další vazby na účel původního plnění, za nepřiměřeně širokým neboť by bez rozumného důvodu vytvářel podmínky pro úmyslné obcházení zákonných povinností (poptávání dodatečných plnění mimo režim zákona v excesivním rozsahu). Smyslem daného ustanovení je poskytnout prostor zadavatelům pro řešení výjimečně složitých situací, např. pokud by zadavatelé potřebovali pořídit dodatečné plnění, bez něhož by byl účel původního plnění zmařen, avšak toto plnění by mohl poskytnout prakticky pouze dodavatel původního plnění, a při využití jiného dodavatele by zadavateli vznikly velmi závažné finanční či technické komplikace. V tomto ohledu však Úřad v právě šetřeném případě neshledal žádné indicie pro naplnění uvedených podmínek. Uvedené lze rovněž vztáhnout i na výjimku dle ustanovení § 222 odst. 6 zákona, neboť nebylo prokázáno, že by byly dány okolnosti, které zadavatel nemohl předvídat. K tomu dále Úřad uvádí, že ani z dokumentace o zadávacím řízení nevyplývá žádná indicie, která by nasvědčovala tomu, že by uvedené plnění bylo pořizováno v důsledku okolnosti, kterou zadavatel nemohl předvídat. To ostatně netvrdí ani sám zadavatel, jelikož ten je naopak toho názoru, že z rámcové dohody mohl plnit „dle svých potřeb“, tedy bez ohledu na dobu trvání rámcové dohody i bez ohledu na stanovenou předpokládanou hodnotu.

91.         Již ze samotné podstaty výjimky je pak vyloučena aplikace ustanovení § 222 odst. 7 zákona, neboť uvedené se vztahuje pouze na stavební práce a šetřená rámcová dohoda byla uzavřena za účelem zajištění (výše specifikovaných) služeb.

92.         Úřad dospěl k závěru, že v šetřeném případě se jedná o podstatnou změnu podmínek rámcové dohody ve smyslu § 222 odst. 3 písm. c) zákona. V tomto ohledu obviněný nebyl oprávněn přesáhnout limit, který byl stanoven předpokládanou hodnotou ve výši 15 000 000 Kč bez DPH, maximálně se zohledněním § 222 odst. 4 písm. b) bod 1. zákona. Vzhledem k tomu, že zadavatel umožnil vybranému dodavateli plnit v hodnotě o 29 123 160 Kč bez DPH více, než činila předpokládaná hodnota, a tedy jednoznačně vyčerpal plnění v částce vyšší než 16 500 000 Kč bez DPH, o které by bylo možno uvažovat jako o hranici pro aplikaci výjimky de minimis dle uvedeného ustanovení zákona, a v kontextu toho, že  zadavatel zároveň umožnil vybranému dodavateli plnit až o 280 déle, než činila doba trvání rámcové dohody, má Úřad za to, že došlo k podstatné změně podmínek rámcové dohody.

93.         Ve vztahu k tvrzení obviněného, podle kterého je čistě spekulativní, že by jiní dodavatelé mohli podat nabídku, kdyby věděli, že plnění z rámcové dohody bude probíhat i po uplynutí doby trvání rámcové dohody, přičemž uvedené nemá oporu v žádných skutkových okolnostech, Úřad uvádí, že k naplnění všech znaků skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona je třeba, aby porušení pravidel stanovených zákonem pro zadání veřejné zakázky ovlivnilo nebo mohlo ovlivnit výběr dodavatele. Z hlediska zákonného rámce § 268 odst. 1 písm. a) zákona tedy stačí pouhá možnost (potencialita) ovlivnění výběru dodavatele. Není tak rozhodující, zda k ovlivnění výběru dodavatele skutečně došlo, nýbrž postačí i eventuální možnost ovlivnění výběru dodavatele. Současně Úřad není povinen prokazovat, že zde existuje konkrétní dodavatel, který by se, nebýt pochybení zadavatele, zadávacího řízení zúčastnil a mohl podat např. i výhodnější nabídku. Postačí, aby v rozhodnutí učinil kvalifikovanou úvahu, z níž bude logickým a srozumitelným způsobem vyplývat, proč v důsledku pochybení zadavatele může či mohlo dojít k ovlivnění výběru dodavatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 63/2016-43 ze dne 18. 8. 2016 a č. j. 4 As 61/2016-34 ze dne 28. 6. 2016, rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 29 Af 134/2016-39 ze dne 29. 4. 2019, rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-03959/2021/500/AIv ze dne 2. 2. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0514/2020/VZ). K tomu Úřad uvádí, že pakliže předpokládaná hodnota i termín plnění představují významné okolnosti, podle kterých potenciální dodavatelé zvažují svou účast v zadávacím řízení, je zřejmé, že pokud by obě uvedené kategorie byly nastaveny již od počátku tak, aby odrážely reálné poměry rámcové dohody, jak z ní bylo ve skutečnosti plněno, nelze vyloučit, že takové změny by se nepromítly do počtu podaných nabídek, tedy, že jednání zadavatele mohlo ovlivnit výběr dodavatele. Pro úplnost Úřad uvádí, že co do hodnoty veřejné zakázky došlo ke zhruba trojnásobnému nárůstu, které nelze vnímat, v kontextu právě řešeného případu, jako marginální, což ostatně platí i pro dobu plnění z rámcové dohody, která byla navýšena zhruba o pětinu. S ohledem na to, že obě kategorie jsou zpravidla dodavateli vnímány jako podstatná vodítka pro účast v zadávacím řízení, nelze vyloučit alespoň potenciální vliv uvedených změn na výběr dodavatele. …

94.         Neobstojí ani tvrzení zadavatele, podle kterého v daném případě není naplněn materiální znak přestupku, tj. společenská škodlivost. Úřad opětovně uvádí, že rozsah plnění z rámcové dohody slouží v zásadě dvěma účelům. Prvním je ten, aby dodavatel nebyl nucen k nadměrnému plnění, které jednak nemusel očekávat a za které by mohl být následně smluvně odpovědný, jak bylo dovozeno výše a což akcentuje i evropská judikatura – viz rozsudek SDEU. Druhým účelem je však rovněž informovat potenciální dodavatele o předpokládaném (byť s ohledem na charakter takové dohody nutně nejistém) rozsahu rámcové dohody, aby mohli racionálně vyhodnotit, zda je pro ně účast v zadávacím řízení vhodnou obchodní příležitostí, odpovídající jejich možnostem a schopnostem. Tím, že však zadavatel údaj o rozsahu rámcové dohody vůbec neuvede či uvede údaj, který je zavádějící a  nelze se na něj spolehnout (jako tomu bylo v šetřeném případě), je zřejmé, že takové jednání zadavatele může klamat potenciální dodavatele o skutečné zamýšlené hodnotě či rozsahu, v důsledku čehož se mohou hlásit dodavatelé, kteří nebudou schopni v konečném důsledku plnit rámcovou dohodu, anebo to může některé dodavatele od účasti v zadávacím řízení odradit. V obou případech je však možný vliv na výběr dodavatele neoddiskutovatelný. Úřad je toho názoru, že jednání zadavatele směřuje k omezení hospodářské soutěže na poli veřejných zakázek, kdy zadavatel zapříčinil takový stav, kdy z hospodářské soutěže mohli být neoprávněně vyloučeni potenciální dodavatelé, kteří mohli mít zájem plnit na základě uzavřené rámcové dohody, v důsledku čehož zadavatel mohl ovlivnit výběr dodavatele.

95.         Na základě vše výše uvedeného Úřad uzavírá, že obviněný naplnil všechny znaky skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, poroto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. tohoto rozhodnutí – k uložení pokuty

96.         Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

97.         Podle § 29 písm. a) zákona o přestupcích odpovědnost za přestupek zaniká uplynutím promlčecí doby.

98.         Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.

99.         Podle § 32 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích se promlčecí doba přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku.

100.     Podle § 270 odst. 3 písm. a) zákona činí promlčecí doba 5 let u přestupků podle § 268 zákona.

101.     V návaznosti na výše citovaná ustanovení zákona a zákona o přestupcích Úřad před uložením pokuty ověřil, zda již neuplynula promlčecí doba dle § 270 odst. 3 písm. a) zákona. Ke spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí došlo dne 22. 3. 2024, uzavřením realizační smlouvy prostřednictvím poslední objednávky č. OBJ2024162 na poskytnutí služeb z rámcové dohody. Řízení o přestupku bylo zahájeno dne 21. 3. 2025 doručením oznámení o zahájení řízení z téhož dne. Na základě výše uvedených údajů dospěl Úřad k závěru, že promlčecí doba ve vztahu k projednávanému přestupku ke dni vydání tohoto rozhodnutí neuplynula a odpovědnost obviněného uplynutím promlčecí doby nezanikla.

102.     Úřad se dále zabýval konkrétními hledisky pro určení výměry pokuty.

103.     Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona se za přestupek podle odstavce 1 cit. ustanovení zákona, nepoužije-li se postup podle odstavce 3 nebo 5, uloží pokuta do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až e) zákona.

104.     Ve vztahu k přestupku uvedenému ve výroku I. tohoto rozhodnutí Úřad konstatuje, že celková cena, kterou obviněný prokazatelně uhradil za plnění na základě rámcové dohody činila celkem 44 123 160 Kč bez DPH, tedy 53 389 023,60 Kč vč. DPH. V souladu s ustanovením § 268 odst. 2 písm. a) zákona se za předmětný přestupek uloží pokuta do 10 % ceny veřejné zakázky (v tomto případě rámcové dohody). Horní hranice pokuty, kterou je možno za uvedený přestupek uložit, tak činí 5 338 902,36 Kč.

105.     Podle § 37 písm. a) a c) zákona o přestupcích se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku a k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem.

106.     Podle § 38 zákona o přestupcích je povaha a závažnost přestupku dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku a okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).

107.     V rámci posouzení povahy a závažnosti přestupku Úřad konstatuje, že postupem obviněného došlo k porušení právem chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní hospodářské soutěže při zadávání veřejných zakázek, jelikož bylo pořizováno plnění z veřejných prostředků nad rámec avizovaného plnění z rámcové dohody, aniž by obviněný uvedené plnění poptával v zadávacím řízení, ačkoliv k tomu byl ze zákona povinen, čímž zamezil možnosti ostatním potenciálním dodavatelům ucházet se o dané plnění v hospodářské soutěži. V právě šetřeném případě je chráněným objektem zájem spočívající v zachování efektivní hospodářské soutěži o veřejné zakázky, resp. rámcové dohody. Uvedený chráněný zájem je však základem a předpokladem pro hospodárné vynakládání veřejných prostředků v rámci zadávání veřejných zakázek. Jak vyplývá z rozhodovací praxe soudů i Úřadu, cíl a smysl právní úpravy veřejných zakázek tkví právě v efektivním vynakládání veřejných prostředků prostřednictvím férové hospodářské soutěže (k tomu např. rozsudek NSS ze dne 5. 6. 2008, sp. zn. 1 Afs 20/2008). Jednání zadavatele, které v rozporu se zákonem vyloučí hospodářskou soutěž, byť o část poptávaného plnění, a tedy konkurenci mezi dodavateli na trhu, je zapotřebí označit jako  závažné pochybení, neboť v takovém případě dochází k vyloučení ostatních potenciálních dodavatelů ze soutěže, kteří by mohli předmět plnění dodat. V právě šetřeném případě zadavatel hrubě porušil zákonem chráněný zájem, když pokračoval v uzavírání realizačních smluv, a tedy odebírání plnění od vybraného dodavatele, aniž by o takové plnění proběhla hospodářská soutěž, jak ukládá zákon.

108.     Úřad rovněž přihlédl ke skutečnosti, že zadavatel čerpal plnění v hodnotě o 29 123 160 Kč bez DPH vyšší, než byla předpokládaná hodnota rámcové dohody, čímž ve výsledku čerpal plnění v hodnotě cca trojnásobku toho, co při uzavření rámcové dohody uvedl. V tomto ohledu došlo k plnění, které bylo hrazené z veřejných prostředků, aniž by o uvedené plnění proběhlo nové zadávací řízení, jak obviněnému ukládá zákon, s tím, že takto nezákonně poskytnuté plnění se pohybuje v řádech (nižších) desítek milionů korun.  

109.     Úřad neshledal v šetřeném případě žádné polehčující ani přitěžující okolnosti.

110.     Vycházeje z konstantní rozhodovací praxe správních soudů (např. rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 28/2009-62 ze dne 18. 6. 2009) se Úřad dále zabýval tím, zda přestupek, za nějž je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného, resp. zda se obviněný nedopustil projednávaného přestupku dříve, než bylo vydáno rozhodnutí, jímž mu byla uložena pokuta za spáchání jiného přestupku.

111.     K tomu Úřad uvádí, že mu z úřední činnosti není známo, že by přestupek uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí byl v souběhu s jinými přestupky obviněného.

112.     Při určení výše pokuty obviněnému Úřad přihlédl i k ekonomické situaci obviněného, neboť v určitém případě se uložená pokuta, byť uložená v minimální výši, může jevit svojí nepřiměřeností vzhledem k dalším okolnostem jako krajně „nespravedlivá“. Nepřípustné jsou pak takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Z výroční zprávy z roku 2023 (která je nejaktuálnějším veřejně dostupným dokumentem) vyplývá, že v roce 2023 bylo dosaženo hospodářského výsledku (zisku) ve výši 39 146 000 Kč. S ohledem na právě uvedené nelze vyměřenou výši pokuty považovat za nepřiměřeně zasahující ekonomickou podstatu obviněného (a v tom smyslu za nespravedlivou).

113.     V souvislosti s právě uvedeným je třeba mít dále na paměti, že pokuta uložená zadavateli za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit mj. dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní, tj. postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se v konečném důsledku nemusí uložená pokuta projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení pokuty. Závěrem tedy Úřad konstatuje, že po zvážení všech okolností případu posoudil stanovenou výši pokuty jako dostačující, neboť naplňuje obě shora uvedené funkce právní odpovědnosti.

114.     Ze všech výše uvedených důvodu rozhodl Úřad o uložení pokuty tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

115.     Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO zadavatele.

K výroku III. tohoto rozhodnutí – k uložení úhrady nákladů řízení

116.     Podle § 93 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích se ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede výrok o náhradě nákladů řízení.

117.     Správní orgán podle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích uloží obviněnému, který byl uznán vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.

118.     Vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích v současné době náklady řízení blíže neupravuje, musel Úřad vycházet z obecného právního předpisu, kterým je správní řád.

119.     Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Podle citovaného ustanovení správního řádu výši paušální částky nákladů řízení stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“), která v § 6 odst. 1 stanoví, že paušální částka nákladů správního řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, činí 2 500 Kč.

120.     Jelikož v daném případě Úřad zahájil řízení o přestupku z moci úřední, neboť dospěl k závěru, že se obviněný dopustil přestupku, je zřejmé, že řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti obviněného, a Úřad je tedy povinen obviněnému uložit náhradu nákladů řízení ve výši stanovené vyhláškou. Z toho důvodu Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozhodnutí.

121.     Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 19-24825621/0710, variabilní symbol 2025000217.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu se podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona zasílají Úřadu výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží

Státní pokladna Centrum sdílených služeb, s. p., Na vápence 915/14, Žižkov, 130 00 Praha 3

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Dostupný z: https://mfcr.ezak.cz/contract_display_3259.html

[2] Ačkoliv sám zadavatel používá slovní spojení jako např. „uzavření objednávek“ apod., je Úřad toho názoru, že s přihlédnutím k charakteru rámcové dohody se ve skutečnosti jedná o uzavření realizačních/prováděcích smluv (na základě objednávek). Úřad proto dále v tomto rozhodnutí bude uvádět dle jeho názoru terminologicky správné označení (s výjimkou přímých citací). – pozn. Úřadu.

[3] Rozhodnutí SDEU bylo vydáno 17. 6. 2021.