Role soutěžní ekonomie a ekonomů soutěžních úřadů

Význam soutěžní ekonomie

Význam činnosti ekonomů soutěžních úřadů se odvíjí od rostoucí role soutěžní ekonomie v oblasti ochrany hospodářské soutěže.

Pro pochopení přínosu ekonomů a soutěžní ekonomie jako takové je třeba vyjít z principu, že ochrana hospodářské soutěže je obor, který v sobě spojuje právo a ekonomii. Dříve bylo soutěžní právo vykládáno více formalisticky. Posuzování dopadů chování subjektů na trh a spotřebitele v šetřených případech hrálo podružnou roli, a naopak se hojně využíval tzv. per se přístup, který nevyžadoval analýzu dopadu na trh. Ochrana hospodářské soutěže byla více právní disciplínou a potřeba soutěžní ekonomie a tím i soutěžních ekonomů byla na soutěžních úřadech značně omezená. S rozvojem trhů, produktů a služeb, rostoucí komplexitě ekonomických procesů a chování subjektů na trhu se však takový způsob ochrany hospodářské soutěže stával neefektivním a zastaralým, neboť na tyto nové fenomény nedokázal adekvátně reagovat.

Tzv. více ekonomický přístup (more economic approach), který se prosazuje v ochraně hospodářské soutěže na komunitární úrovni už téměř dvacet let a následně s větší či menší měrou na národních úřadech členských států, spočívá v tom, že nelze aplikovat právo hospodářské soutěže formalisticky, ale je třeba posoudit dopad posuzovaného chování na trh. Za rozvojem tohoto přístupu stojí Evropská komise, a především unijní soudy, které v několika případech zrušily rozhodnutí Komise právě z důvodů nedostatečného prokázání skutečného dopadu posuzovaného chování na trh^[1]. A to jak v oblasti antitrustu, tak při kontrole spojování. Znalosti fungování trhů, analýza dopadů na trh, argumenty a důkazy postavené na ekonomických datech. To vše je založeno na znalostech ekonomie, což otevřelo široký prostor pro činnost ekonomů na soutěžních úřadech.

Dalším důvodem pro rostoucí význam ekonomie je potřeba zpracování většího množství ekonomických údajů a kvantitativních dat, což je důsledkem aplikace výše uvedeného více ekonomického přístupu.  Díky tomu roste potřeba užití statisticko-ekonomických postupů k jejich zpracování. Rovněž rostoucí složitost a komplexita trhů a procesů na nich, spolu se sofistikovanými obchodními praktikami, což je typické zejména pro dynamické a digitální trhy, sama o sobě vede k tomu, že soutěžní úřady musí analyzovat velký objem informací a posuzovat je z pohledu hospodářské soutěže. Takové posuzování zahrnuje veškeré s tím spojené činnosti, tedy od definování, která data budou potřeba, přes jejich sběr, zpracování až po vyhodnocení z perspektivy hospodářské soutěže. Ostatně ke zpracování velkého objemu dat nedochází jen v rámci rozhodovací činnosti, ale často též v rámci sektorových šetření, které jsou nedílnou součástí aktivit soutěžních úřadů. Pochopení fungování trhů je klíčem k tomu, jak rozumět a následně posuzovat chování tržních aktérů z pohledu hospodářské činnosti a je pilířem dnešní politiky ochrany hospodářské soutěže.

Organizační zajištění

Z výše uvedeného stručného exkurzu vyplývá, že soutěžní ekonomie má významnou a nezastupitelnou roli v činnosti soutěžních úřadů. Aby tato role byla naplňována, musí soutěžní úřady disponovat adekvátními zdroji. A tyto zdroje organizovat tak, aby byly efektivně využívány.

V dnešní době je standardem, že soutěžní úřady zaměstnávají jak právníky, tak i ekonomy. Většina úřadů vyspělých zemí má též zřízenu funkci hlavního ekonoma. Ten působí buďto samostatně nebo, a to zejména ve větších úřadech, vede tým soutěžních ekonomů. V úřadech, kde jsou ustaveni hlavní ekonomové, je jejich organizační zařazení obvykle takové, že jsou přímo podřízeni nejvyššímu vedení a jsou vyčleněni mimo výkonné sekce.

Ekonomové spolu s právníky jsou zpravidla členy týmů, které šetří konkrétní případy. V některých soutěžních úřadech jsou ekonomové organizováni jako součást příslušných výkonných oddělení, které šetří jednotlivé případy, v jiných úřadech je vytvořena specifická organizační jednotka ekonomů, někde se používají paralelně oba způsoby. V takovém „hybridním“ způsobu je časté, že samostatná organizační jednotka ekonomů se věnuje spíše metodické činnosti a zapojuje se do činnosti výkonných oddělení jen v náročnějších případech, případně jen v dílčích specifických úkonech. Naopak ekonomové v jednotlivých odděleních dělají „rutinní“ aplikaci soutěžní ekonomie v konkrétních případech v rámci působnosti příslušného oddělení.

Nelze jednoznačně říci, jaký způsob organizace vykonávání soutěžní ekonomie je „správný“. Záleží na řadě okolností v jednotlivých soutěžních úřadech, jako je velikost úřadů, oblast působnosti a rozsah kompetencí, velikost zdrojů atd. Vždy však bez výjimky platí, že ekonomové a právníci musí při šetření případů spolu úzce spolupracovat.

Činnost soutěžních ekonomů

Činnost soutěžních ekonomů lze rozdělit do několika oblastí. Tou první, která je převažující, je aplikace konceptů soutěžní ekonomie při šetření konkrétních případů. Jedná se o celou škálu činností. Příkladem může být aplikace kvantitativních metod při vymezování relevantních trhů. Dále v oblasti antitrustu provádí ekonomové kvantifikace dopadů na trh a jejich analýzu. Příkladem může být posuzování predátorských cen a řady dalších cenových praktik nebo detekce bid-riggingu z dat týkajících se veřejných zakázek. Ekonomové rovněž hrají důležitou roli při stanovování opatření k nápravě, neboť ty jen stěží mohou odstranit soutěžní problém bez adekvátní znalosti fungování příslušných trhů. V rámci kontroly spojování soutěžitelů aplikují ekonomové pro posouzení dopadů spojení na trh modely na ex-ante bázi, tedy predikují dopad daného spojení na trh a soutěž na něm. Přijímání závazků k eliminaci možných negativních dopadů posuzovaného spojení na soutěž se též neobejde bez znalostí ekonomie. Ekonomové dále hrají nezastupitelnou roli při formulování teorie újmy (ta určuje, jak konkrétně by mohlo v šetřeném případě dojít k narušení, omezení či vyloučení soutěže na dotčených trzích a v průběhu šetření se podle této teorie postupuje). Ekonomové provádí při svých činnostech techniky analýzy kvantitativních dat, kde aplikují své poznatky ze statistiky. Tento druh analýz vedle rozhodovací činnosti soutěžní ekonomové aplikují i v rámci sektorových šetření, na kterých se podílejí. V některých soutěžních úřadech, zejména v těch, kde existuje samostatná organizační jednotka soutěžních ekonomů, mohou tito fungovat v určité míře jako vnitřní kontrola, která dohlíží na aplikaci soutěžní ekonomie v konkrétních případech a v rámci zpětné vazby přispívá ke zkvalitnění těchto činností a výstupů z nich.

Další oblastí, na které se ekonomové podílejí, je činnost metodická. Jedná se o přípravu různých metodik, postupů, doporučení apod., primárně pro interní potřebu v rámci soutěžního úřadu. V těchto materiálech se spojuje teorie s nabytou zkušeností a jejich cílem je zkvalitnit vnitřní činností a procesy.  Soutěžní ekonomové dále mohou provádět studie a analýzy, které se mohou soustředit na aspekty primárně teoretické povahy^[2], ale též na aplikaci v konkrétních šetřených případech^[3].

I v dalších oblastech činnosti úřadů jsou využívány poznatky soutěžní ekonomie. Soutěžní úřady se vyjadřují k legislativním návrhům a řada z nich může ovlivňovat hospodářskou soutěž na dotčených trzích, proto je analyzován jejich dopad a následně jsou formulovány připomínky vedoucí k minimalizaci případných negativních dopadů na soutěž. Dále nelze opomenout ani aktivity na poli mezinárodní spolupráce, která je tvořena nejen činností pracovních skupin věnujících se více či méně ekonomii^[4] a rozvíjí sdílení know-how a zkušeností, ale i různými příležitostnými jednáními, workshopy, konferencemi atd. Ostatně soutěžní ekonomie a její teoretický aparát je univerzální, což sdílení znalostí a zkušeností značně usnadňuje. A jelikož je soutěžní ekonomie rovněž oblastí výzkumu, mají ekonomové soutěžních úřadů svou roli i v kontaktu se zástupci akademické sféry.

Jak z výše uvedeného vyplývá, rozsah činností ekonomů soutěžních úřadů je značný, jejich přínos pro činnost soutěžních úřadů je nenahraditelný. S rostoucí komplexitou trhů, jejich vývojem a dynamikou, ale i prohlubováním konceptu více ekonomického přístupu lze čekat, že význam ekonomie při ochraně hospodářské soutěže bude dále růst a spolu s tím i role soutěžních ekonomů.   

Organizace soutěžní ekonomie na ÚOHS

Na českém soutěžním úřadě jsou ekonomové zaměstnáni v rámci Sekce hospodářské soutěže. Pracují na jednotlivých odděleních, kde se specializují na aplikaci soutěžní ekonomie v závislosti na zaměření oddělení. V rámci Odboru kartelů se specializují na horizontální dohody (tj. dohody mezi konkurenty). V Odboru dominance, fúzí a vertikálních dohod se specializují na uvedené oblasti ochrany hospodářské soutěže. V rámci dominance a vertikálních dohod (tj. dohod mezi nekonkurenty) je působnost soutěžních ekonomů rozdělena na dvě oddělení, zaměřená na oblast výroby a na oblast služeb. Soutěžní ekonomy najdeme též na Oddělení strategických analýz a právní podpory, které působí napříč Sekcí, tedy ve všech oblastech hospodářské soutěže. Činnost hlavního ekonoma je zajišťována ekonomickým poradcem místopředsedy Sekce hospodářské soutěže, kterému je přímo podřízen.