Sdělení Komise o vymezování relevantního trhu

 

Následující text přibližuje obsah Sdělení Komise o vymezování relevantního trhu, které bylo publikováno Evropskou komisí v únoru roku 2024 a ve stručnosti reflektuje hlavní pokyny k vymezování trhu v něm obsažené. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) se při vymezování relevantního trhu v jím šetřených případech o tyto pokyny opírá a postupuje v nich ve své rozhodovací praxi. Tento přístup hodlá Úřad aplikovat v rámci své soutěžní politiky i nadále.

 

Úvod

V únoru 2024 publikovala Evropská komise v Úředním věstníku Sdělení Komise o vymezování relevantního trhu (C/2024/1645), dále též „nové Sdělení“. Fakticky se jedná o revizi Sdělení o vymezování relevantního trhu, které bylo přijato v závěru roku 1997 (C372,9.12.1997) – dále též „původní Sdělení“. Ačkoliv od přijetí původního Sdělení uplynulo více než čtvrtstoletí, jedná se teprve o jeho první revizi. Nicméně vydání nového Sdělení provázel poměrně důkladný přezkum původního Sdělení, který byl zahájen v roce v únoru 2020. Výsledky přezkumu byly zveřejněny v červenci roku 2021, zohledňovaly též výstupy z veřejné konzultace. Výsledkem přezkumu bylo konstatování, že ačkoliv je původní Sdělení i nadále relevantní, je třeba jej aktualizovat s ohledem na vývoj trhů a zohlednit vývoj praxe Komise a rovněž judikaturu evropských soudů. Komise následně k aktualizaci přistoupila, aby tyto okolnosti zohlednila. Spolu s tím promítla do přípravy nového Sdělení i paradigma soutěžní politiky uvedené ve Sdělení „Politika hospodářské soutěže připravená na nové výzvy“ z listopadu 2021. Zveřejnění návrhu nového Sdělení a zahájení veřejné konzultace o tomto návrhu bylo zahájeno v listopadu 2022. Po ukončení veřejné konzultace v roce 2023 Komise zpracovávala obdržené připomínky a připravovala nové Sdělení, které bylo následně přijato a v únoru 2024 publikováno v Úředním věstníku Komise.

 

Hlavní novinky

Nové Sdělení přináší několik novinek. Předně se více věnuje trhům, u kterých došlo v posledních letech k velkému rozvoji, jako jsou digitální trhy, trhy platforem, trhy s výrazným vlivem výzkumu a vývoje. Oproti původnímu Sdělení byly rozšířeny pokyny k vymezení geografické složky relevantního trhu. Nové Sdělení dále více popisuje kvantitativní techniky, které mohou být použity při vymezeni relevantního trhu. Nové Sdělení rovněž posiluje význam necenových prvků soutěže a jejich význam při vymezování relevantního trhu. V neposlední řadě Komise na základě své praxe rozšiřuje pokyny k možným zdrojům důkazů a jejich významu pro vymezení relevantního trhu.

 

Obsah Sdělení

Sdělení je rozděleno do šesti částí, které pokrývají základní kroky procesu vymezování trhu od výchozích principů až po pokyny k určování tržních podílů. Nejvýznamnější novinky najdeme ve čtvrté části, která se věnuje vymezení relevantního trhu ve zvláštních případech. Sdělení obsahuje četné odkazy na rozhodnutí Komise a judikaturu evropských soudů.

 

Úvod Sdělení

První část – Úvod – je členěna do tří částí. První z nich je věnována účelu Sdělení. Komise popisuje, v jakých případech používá a jak uplatňuje pojem „relevantní trh“. Komise vydáním Sdělení usiluje o posílení transparentnosti a předvídatelnosti své činnosti v oblasti vymezování relevantních trhů, a tím usiluje o zvýšení právní jistoty pro podnikatele.

Další část úvodu je věnována úloze vymezení relevantního trhu. Komise zde uvádí, že principy vymezení popsané ve Sdělení jsou obdobné bez ohledu na to, zda se jedná o trhy prodejní či o nákupní trhy. V souladu se svou praxí Komise připouští, že vymezení relevantního trhu není povinným krokem při každém posouzení podle unijního práva. Konkrétně při posuzování dohod, jejichž účelem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže, jako jsou kartelové dohody, Komise obvykle relevantní trh nevymezuje, ani nemá povinnost tak učinit. V ostatních případech je však vymezování trhu obvyklé, tedy při posuzování dopadu spojení, při posuzování porušení čl. 102 Smlouvy o fungování EU (dále též „Smlouvy“), při posuzování efektových dohod dle čl. 101 Smlouvy a při posuzování splnění podmínek dle čl. 101 odst. 3 písm. b) Smlouvy.

Třetí pasáž úvodu je věnována obecným zásadám vymezení relevantního trhu. První zásadou je věcná a geografická dimenze vymezování. Časová dimenze je vymezována, pokud je v daném případě relevantní. Druhou zásadou je princip vymezování trhu případ od případu, Komise tedy není povinna použít vymezení relevantního trhu ze svých předchozích rozhodnutí, nicméně může z nich vyjít a zohlednit aktuální stav. Jako další zásadu Komise uvádí, že bude při vymezován přihlížet nejen k cenám produktů, ale i k dalším parametrům, které zákazníci na daném trhu považují za relevantní, např. kvalita, inovativnost, trvanlivost, dostupnost dodávek, možné použití atd. Komise může přihlédnout i k okolnostem na vedlejších trzích. Dále Komise není povinna dospět ke konečnému závěru o přesném vymezení relevantního trhu, pokud by se výsledek jejího posouzení při různých možných vymezeních nezměnil. Komise může ponechat otázku vymezení relevantního trhu otevřenou, bez ohledu na to, zda má obavy o narušení soutěže. V neposlední řadě Komise udává, že může vzít do úvahy očekávané strukturální změny trhu, a to zejména při posuzování případů s dopadem do budoucnosti (což lze čekat zejména v rámci kontroly spojování soutěžitelů). Očekáváné změny musí být podložené tím, že nastanou s dostatečně vysokou mírou pravděpodobnosti, nelze tedy vycházet z pouhých spekulací.

 

Obecná metodika

V části Obecná metodika Komise ve svém Sdělení identifikuje zdroje konkurenčních faktorů (Komise používá pojem „konkurenční tlaky“), kterým jsou subjekty na trhu vystaveny. Ty obecně řadí do třech kategorií: poptávková substituce, nabídková substituce a potenciální konkurence. Poptávkovou substituci (tj. z pohledu zákazníka) přitom považuje Komise za hlavní hledisko, které je třeba při vymezování trhu zohlednit. Naopak nabídkovou substituci (tj. z pohledu dodavatele) považuje za vhodnou zohlednit při vymezování trhu jen na některých specifických trzích. Jedná se zejména o trhy, na kterých výrobci dodávají výrobek v různých jakostech nebo třídách, případně o trhy se zakázkovou výrobou. Potenciální konkurenci doporučuje Komise zohledňovat mimo rámec procesu vymezování trhu, tedy až v následujících krocích v rámci posuzování dopadu na soutěž.

Při posuzování poptávkové substituce Komise vychází z výsledku aplikace SSNIP testu (small but significant non-transitory increase in price). Tento test hledá odpověď na otázku, zda by pro hypotetického monopolistu na kandidátském trhu bylo rentabilní provést malé, ale významné, nikoli přechodné zvýšení ceny. Uvedený test Komise ve své rozhodovací praxi již v celé řadě případů použila. Komise si uvědomuje, pokud si soutěžitelé konkurují jinými parametry, než je cena, například kvalitou nebo úrovní inovací, je použití testu SSNIP obtížné, zejména v souvislosti s výrobky s nulovou peněžní hodnotou a na trzích, kde neprobíhá cenová soutěž. Komise v novém Sdělení výslovně uvádí, že nemá povinnost používat test SSNIP a upozorňuje, že pro vymezení relevantního trhu jsou stejně platné i jiné druhy důkazů. Ke skutečnosti, že SSNIP test není nadřazen jiným metodám posouzení poptávkové substituce, Komise uvádí též odkazy na rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie.

Nabídková substituce je dle Komise relevantní v případech, pokud dodavatelé mohou vyrábět související výrobky s využitím stávajících procesů a za minimálních nákladů na změnu produkce, přestože pro zákazníky nejsou takové související výrobky vnímány jako substituty. Nezbytná podmínka pro rozšíření vymezení relevantního trhu na základě nabídkové substituce je, že většina dodavatelů (ne-li všichni) je schopna přejít ve výrobě na výrobky v rámci dané škály souvisejících výrobků, a to za zanedbatelných nákladů. Pokud je efekt nabídkové substituce srovnatelný s efektem poptávkové substituce, v takových případech může být dle Komise vhodné zahrnout tyto související výrobky do výrobkového trhu. Nabídková substituce může být pro vymezení relevantního trhu relevantní i tehdy, pořizují-li zákazníci výrobky na zakázku, tedy typicky na tzv. bidding-markets.

Potenciální konkurence dle Komise nepředstavuje účinnou a bezprostřední substituci. Její existence vyžaduje analýzu dalších faktorů, jako pravděpodobnost vstupu, časový rámec a rozsah vstupu na trh. Proto je posouzení potenciální substituce vhodné až ve fázi posouzení vlivu na soutěž, nikoliv při vymezování relevantního trhu.

Další pasáž části Obecná metodika je věnována vymezování geografického trhu. Komise v ní uvádí, že geografické trhy mohou být trhy rozsahem od místních (lokálních) až po celosvětové. Je třeba je vždy vymezovat s ohledem na konkrétní případ. Mezi faktory, které se při vymezování geografického trhu posuzují, lze zařadit následující: přítomnost dodavatelů v jednotlivých oblastech, výše cenových hladin, tržní podíly, reference a nákupní chování zákazníků, překážky dodávek do jiných oblastí, dopravní náklady a obchodní toky. Komise zpravidla analyzuje poptávkovou substituci mezi dodavateli nacházejícími se v různých oblastech. V takovém případě je geografický trh obvykle vymezen na základě lokality dodavatele. Ve specifických případech jej lze vymezit dle lokality odběratele (zákazníka), což typicky bývá v oblasti průmyslové výroby. Komise dále připomíná, že samotná existence dovozu nutně neznamená, že relevantní trh je širší, je totiž třeba přihlédnout k jeho objemu a charakteristikám.

 

Postup při vymezování relevantního trhu

Vedle samotného postupu věnuje Komise tuto pasáž popisu tomu, jaké informace zpravidla zjišťuje a používá, a které následně slouží jako důkazy, na kterých je vymezení relevantního trhu založeno.

Postup při vymezování trhu odráží dosavadní praxi Komise, kdy je na základě snadno dostupných informací a předcházející praxe zformulován návrh (hypotéza) možného vymezení relevantního trhu. Následně po získání dalších informací v průběhu šetření dochází k případnému zpřesnění či posouzení možných alternativních forem vymezení.  Jaké informace je třeba zjišťovat a k jakým faktorům při vymezování trhu je třeba přihlédnout, uvádí Komise v členění na faktory týkající se vymezení věcného relevantního trhu a geografického trhu.

Jako důkazy používané Komisí při vymezování věcného trhu slouží především důkazy týkající se posouzení poptávkové substituce, což odpovídá výše uvedenému východisku, dle kterého poptávková substituce je považována Komisí za hlavní hledisko, které je třeba při vymezování trhu zohlednit. Primárně vychází Komise z posouzení vlastnosti dotčených výrobků, cenové úrovně, zamýšleného použití a v neposlední řadě z obecných preferencí zákazníků. Komise také analyzuje informace o substituci v minulosti, ke které mohlo dojít například v případě strukturálních změn na trhu. Pokud jsou k dispozici příslušná data, Komise může použít pro stanovení míry substituce kvantitativní metody, jako je výpočet vlastní a křížové elasticity poptávky. Vedle substituce v minulosti Komise dále může při vymezování trhu zohlednit hypotetickou substituci. Typickým zdrojem dat jsou průzkumy trhu vycházející z informací zákazníků či názory konkurentů, nicméně Komise důkazy o hypotetické substituci nepovažuje za natolik spolehlivé, aby mohly vést k určení elasticity poptávky.  Dalším krokem k posouzení poptávkové substituce je analýza možných překážek a nákladů spojených s přechodem na konkurenční výrobky, jako je dostupnost takových výrobků, náklady na přechod k jinému dodavateli, případné smluvní závazky a další okolnosti. Jako výchozí kvantitativní metodu, kterou Komise ve své praxi při posouzení poptávkové substituce aplikuje, je aplikace SSNIP testu. Příkladem aplikace tohoto testu je analýza kritické ztráty Analýza zahrnuje stanovení maximální ztráty objemu prodeje, k níž může dojít po malém, ale významném, nikoli přechodném zvýšení cen výrobků na kandidátském trhu, aby takové zvýšení ceny zůstalo pro hypotetického monopolistu ziskové. Porovnání spočtené kritické ztráty a skutečné ztráty určí, zda je výchozí (kandidátský trh) trhem relevantním či zda je nutné výchozí trh rozšířit. Analogicky jako k substituci poptávkové Komise i v rámci posouzení nabídkové substituce zvažuje dostupné informace k substituci v minulosti, včetně analýz překážek a nákladů s takovou substitucí spojených, nicméně Komise uvádí, že jen stěží může mít nabídková substituce takový efekt v rámci vymezení relevantního trhu, jako substituce poptávková.

Pro vymezení geografického trhu Komise v novém Sdělení formuluje několik kategorií důkazů, ke kterým v rámci vymezování přihlíží. První kategorií jsou důkazy týkající se shodnosti dodavatelů, obdobných tržních podílů a cenových hladin v různých oblastech. Nejsou-li mezi nimi znatelné rozdíly, představují indicii o jednotném trhu. Rovněž obdobné preference nasvědčují jednotném trhu. Komise dále analyzuje existenci případných překážek (regulatorních a ekonomických), které by vedly k nemožnosti či neochotě nabízet výrobky ze strany dodavatelů v různých oblastech. Komise dále zmiňuje analýzu případných dopravních nákladů a detekci možných spádových oblastí. V neposlední řadě Komise přihlíží k obchodním tokům dodávek a jejich struktuře.

Posledním krokem při vymezování trhu je samotné získávání a vyhodnocování důkazů. Komise nemá předem stanovenou hierarchii důkazů, jejich důkazní hodnota je závislá na okolnostech konkrétního případu. Získává je z řady různých zdrojů, od účastníků trhu, z veřejných zdrojů. Obzvláště relevantní dle Komise jsou interní materiály účastníků trhu, pokud byly vypracovány bez ohledu na šetření Komise či v průběhu šetření. Jedná se např. o marketingové studie, studie o chování zákazníků, sledování chování konkurentů. Komise může využít ad-hoc průzkumy mezi zákazníky či dodavateli. Komise také připouští, že pro získání informací o trhu a jeho fungování může také provést inspekce u šetřených subjektů, jejich zákazníků nebo konkurentů.

 

 Vymezování trhu ve zvláštních případech

V této části nového Sdělení Komise rozebírá svá doporučení pro vymezování relevantního trhu uvedená v předchozích částech nového Sdělení, a to na trhy se specifickými charakteristikami.

Prvním takovým trhem, kterému se Komise věnuje, je trh s výrazně diferencovanými výrobky, kdy některé z nich jsou bližšími substituty než jiné. Diferenciace zahrnuje odlišné charakteristiky výrobků, jako jsou jejich různé vlastnosti, design, image, ale i diferenciaci geografickou, danou lokalitou jednotlivých zákazníků a dodavatelů. Komise může též přihlédnut k existenci případných substitučních řetězců. Vymezený trh tak může zahrnovat dle míry substituce jak jednotlivé výrobky, tak i části substitučního řetězce. V praxi Komise je však tendence k vymezování užších trhů než takových, které by zahrnovaly výrobky celého substitučního řetězce.

Další specifickým trhem je trh, kde existuje diskriminace. Ta je Komisí chápána tak, že spočívá v odlišných podmínkách nabídky stejného výrobku pro různé skupiny zákazníků, která nesouvisí s náklady. Podle Komise musí být kumulativně naplněná následující kritéria, aby mohl být pro určitou skupinu zákazníků vymezen samostatný relevantní trh. 

a)       je možné jednoznačně určit, do které skupiny patří jednotlivý zákazník v okamžiku prodeje relevantního výrobku zákazníkovi;

b)      není pravděpodobné obchodování mezi zákazníky nebo arbitráž ze strany třetích osob;

c)       diskriminace mezi zákazníky nebo skupinami zákazníků je nepřechodné povahy. 

Pokud se podmínky značně liší mezi skupinami zákazníků, pak lze vymezit samostatné trhy pro zákazníky nebo jejich skupiny. Možná je i geografická diskriminace, a to dle lokality zákazníka. 

Dalším specifickým trhem je trh s významným vlivem výzkumu a vývoje. Komise připomíná, že obvykle se výzkum a vývoj zohledňuje ve fázi posouzení vlivu na hospodářskou soutěž. Nicméně Komise je může zohlednit v rámci vymezování trhu. Vychází z toho, že výzkum a vývoj výrobku musí být dostatečně patrný a doložitelný, zároveň může Komise na takových trzích zohlednit vývoj produktů, které teprve budou na trhu. Nové výrobky dle své míry inovace pak mohou být součástí stejného trhu jako existující výrobky, případně mohou konstituovat samostatný trh. V některých případech může být zohledněno i samotné inovační úsilí, které není svázáno s konkrétním výrobkem, primárně v rané fázi výzkumu.

Dalším trhem, kterému Komise věnuje pozornost a vyskytuje se v její rozhodovací praxi s rostoucí četností, je trh vícestranných platforem, které se vyskytují nejčastěji v digitálním sektoru. Takový trh lze obecně vymezit jako celek, případně jako samostatné relevantní trhy pro jednotlivé strany platforem. Indicií pro existencí dílčích trhů je to, že jsou značné rozdíly v míře substituce u jednotlivých stran platforem. Komise upozorňuje, že na trzích platforem se mohou vyskytnou produkty s nulovou cenou, v takových případech jsou klíčové necenové parametry – funkce, užití, interoperabilita a kompatibilita, možnost přechodu na jiný produkt apod. V takových případech může Komise zvážit alternativy k tradičnímu SSNIP testu, jako např. SSNDQ test („small but signficant non-transistory decrease in quality“).

Vymezení relevantního trhu v případě následných trhů (aftermarkets), balíčků a digitálních ekosystémů je další oblastí, ke které se nové Sdělení vyjadřuje. V případě aftermarkets je třeba zhodnocení podmínek na obou souvisejících trzích primárního výrobku a sekundárního výrobku[1]. Jsou obvyklá tři možná vymezení:

a)       Jako systémový trh zahrnující primární i sekundární výrobek

b)      Jako samostatný trh pro primární výrobek a samostatný trh pro každý sekundární výrobek zvlášť

c)       Jako samostatný trh pro primární výrobek a jednotný trh pro všechny sekundární výrobky dohromady 

Podle Komise je vymezení systémového trhu vhodnější po posouzení naplnění čtyř okolností. Čím pravděpodobnější je, že zákazníci při nákupu primárního výrobku zohlední náklady na celou dobu životnosti; dále čím vyšší jsou výdaje na sekundární výrobek či ve srovnání s výdaji na primární výrobek; čím vyšší je míra zastupitelnosti mezi primárními výrobky a čím nižší jsou náklady na přechod mezi primárními výrobky; a posledním kritériem je, pokud neexistují dodavatelé specializovaní pouze na sekundární výrobek či výrobky, nebo je jich málo. V takových případech se tedy Komise kloní k vymezení systémového trhu.  

Množství vymezených trhů se odvíjí od míry vzájemné zastupitelnosti sekundárních výrobků a kompatibilitě s primárními výrobky. V případě balíčků je třeba posoudit zastupitelnost mezi balíčkem a jednotlivými produkty. Analogicky Komise postupuje u digitálních ekosystémů. Ty chápe jako propojení primárního (základního) produktu a sekundárních produktů, které jsou spolu propojeny technologickými vazbami a kompatibilitou. Komise zohledňuje u digitálních systémů faktory, jako jsou síťové účinky, náklady na přechod a rozhodnutí o single nebo multi homingu.

 

Podíly na trhu

Jako další logický krok je určení tržní síly, na vymezených relevantních trzích. Komise předně předesílá, že tržní podíly nejsou jediné ukazatele významu soutěžitelů na trhu a určení tržní síly. Pro určení tržní síly je třeba zohlednit i další ukazatele – bariéry vstupu na trh/expanze na trhu, úspory z rozsahu, síťové účinky, míra diferenciace produktů, zastupitelnost produktů, přístup ke zdrojům a další. Komise odkazuje na jiná svá Sdělení a Pokyny, jako jsou Pokyny k horizontálním fúzím či Pokyny k horizontálním dohodám. Výchozím ukazatelem pro určení podílu na trhu je objem prodejů, příp. objem nákupů, a to jak v peněžním, tak i v množstevním vyjádření. Kromě toho Komise přihlíží dle povahy trhu k dalším ukazatelům. Těmi mohou být například objem výroby či výrobních kapacit; počet zakázek; počet uživatelů a počet návštěv internetové stránky, počet stažení produktů (typicky na digitálních trzích); objem či hodnota transakcí uzavřených prostřednictvím dané platformy; úroveň výdajů na výzkum a vývoj nebo počet patentů či citací patentů; kapacita sedadel, počet cest (obvyklé ukazatele na dopravních trzích) a tak dále. Jako přínosné jsou shledávány i případné interní ukazatele jednotlivých subjektů, jenž zohledňují povahu daného trhu. Komise připomíná, že při velké diferenciaci výrobků jsou tržní podíly méně vypovídající. Na diferenciovaných trzích se také mohou lišit ukazatele objemu prodejů v množstevním vyjádření a objem jim odpovídajících tržeb. V případě významné míry diferenciace výrobků nebo zeměpisného odlišení však mají podíly na trhu menší vypovídací hodnotu a v rámci posuzování z hlediska hospodářské soutěže může být důležitější posoudit míru nahraditelnosti. Na takových trzích je tedy třeba blíže analyzovat míru konkurence mezi dodavateli.

Co se týká období, ze kterých se počítají tržní podíly, je jako standardní Komisí uváděna jednoletá báze. Komise zpravidla zjišťuje vývoj tržních podílů na roční bázi v tříletém období, v oblasti antitrustu určuje tržní podíly po dobu trvání posuzovaného jednání. Na specifických trzích (nerovnoměrná poptávka, sezónní zboží, trhy se strukturálními změnami apod.) je referenční období delší, v některých případech naopak kratší. Ve výjimečných případech (obvykle na trzích, kde dochází k významný strukturálním změnám a dynamickému vývoji) může Komise přistoupit k projekci tržních podílů do budoucna.

V závěrečné pasáži Sdělení Komise uvádí, že hodlá dále rozvíjet svůj výklad pojmu „relevantní trh“ na základě získaných zkušeností z praxe a deklaruje, že nové Sdělení nahrazuje původní sdělení Komise z roku 1997 o definici relevantního trhu pro účely práva hospodářské soutěže Společenství.   

 

Závěr

Cílem nového Sdělení bylo dle Komise uvést její pokyny do souladu nejen s novou situací na trhu, ale i s vývojem její rozhodovací praxe a unijní judikatury, která od doby vydání původního Sdělení značně pokročila. Lze mít za to, že pro podniky by nové Sdělení mělo přispět k vyšší transparentnosti při vymezování trhu i právní jistotě. Nové Sdělení by mělo obecně přispět k účinnějšímu prosazování pravidel hospodářské soutěže a může být též cenným vodítkem pro národní soutěžní úřady. Nakolik se Komisi podaří vytčené cíle a očekávání naplnit, lze posoudit až s časovým odstupem.

Je vhodné připomenout, že Komise obvykle relevantní trh nevymezuje, ani nemá povinnost tak učinit, a to primárně v případech cílových dohod, jejichž účelem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže, jako jsou kartelové dohody. Rovněž je třeba podotknout, že při vymezování relevantních trhů je třeba zohlednit vývoj dotčených trhů, inovace, nové technologie apod., proto se může vymezení relevantního trhu v budoucnu měnit a nemusí být v čase totožné.

 

 

Anglická verze Sdělení Komise o vymezování relevantního trhu:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202401645

Česká verze Sdělení Komise o vymezování relevantního trhu:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202401645

 

+420 542 167 111 · posta@uohs.gov.cz