číslo jednací: 35484/2022/872
spisová značka: S0517/2018/VS

• Instance: I.
• Věc: Protisoutěžní loterijní vyhláška
• Účastníci:
  1. hlavní město Praha
• Typ správního řízení: §19a ZOHS
• Výrok: § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb.
• Rok: 2018
• Datum nabytí právní moci: 30. 5. 2023
• Související rozhodnutí: 35484/2022/872; 20161/2023/16

Spisová značka:  ÚOHS-S0517/2018/VS Číslo jednací:      ÚOHS-35484/2022/872

Brno 12. 10. 2022

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0517/2018/VS zahájeném dne 20. 12. 2018 z moci úřední dle § 46 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 78 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, a § 21 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, ve věci možného porušení § 19a odst. 1 téhož zákona, jehož účastníkem je:

hlavní město Praha,se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, zastoupené na základě plné moci ze dne 26. 8. 2019 společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, se sídlem Praha 1 – Nové Město, Na Florenci 2116/15, IČO 264 54 807,

vydává v souladu s § 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, toto

ROZHODNUTÍ:

I.

Účastník řízení, hlavní město Praha,se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, tím, že

v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 uplatňoval na území hlavního města Prahy regulaci umožňující provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her/hazardních her pouze na adresních místech uvedených v příloze:

• obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, účinné od 1. 1. 2012,
• obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace, účinné od 5. 10. 2013,
• obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace, účinné od 1. 1. 2016,

aniž by výběr těchto adresních míst provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií,

narušil bez ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž

• v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her/hazardních her na území hlavního města Prahy a
• v období od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2016 na trhu provozování provozoven k účelu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na území hlavního města Prahy

zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry/hazardní hry a provozovat provozovny k účelu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her,

čímž porušil v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., a dopustil se přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) téhož zákona.

II.

Za přestupek podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., popsaný ve výroku I. tohoto rozhodnutí, ukládá Úřad pro ochranu hospodářské soutěže dle § 22aa odst. 2 téhož zákona účastníku řízení, hlavnímu městu Praze,se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, pokutu ve výši

2 679 000 Kč (slovy: dva miliony šest set sedmdesát devět tisíc korun českých).

Uložená pokuta je splatná do 60 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

III.

Dle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění zákona č. 261/2021 Sb., v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a ve spojení s § 6 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů, se účastníku řízení, hlavnímu městu Praze, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, ukládá povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou

3 500 Kč (slovy: tři tisíce pět set korun českých).

Náklady jsou splatné ve lhůtě do 15 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

STRUKTURA ODŮVODNĚNÍ

I.       Předběžné šetření podnětu, zahájení správního řízení a jeho dosavadní průběh. 4

II.     Charakteristika orgánu veřejné správy. 6

III.    Zjištěné skutečnosti 7

III.1 Vydávání obecně závazných vyhlášek HMP ve vztahu k regulaci loterií/hazardních her  7

III.2 Vývoj regulace loterií na území HMP  8

III.3 Informace od orgánu veřejné správy  9

III.4 Informace od MČ  15

III.5 Žádosti provozovatelů o zařazení adresních míst do obecně závazných vyhlášek HMP  16

III.6 Shrnutí 17

IV.    Vymezení relevantních trhů. 17

V.     Právní posouzení 20

V.1 Použité znění právních norem   20

V.2 Zákonná a judikatorní východiska a jiná stanoviska  22

V.3 Posouzení jednání HMP  25

V.3.1 Odpovědnost HMP a přičitatelnost protisoutěžního jednání 25

V.3.2 Jednání vrchnostenské povahy  25

V.3.3 Nenaplnění podmínek dle § 19a odst. 2 ZOHS  25

V.3.4 Legitimní cíl 25

V.3.5 Narušení hospodářské soutěže  26

V.3.5.1 Posouzení obecně závazných vyhlášek  26

V.3.5.2 Dopad na soutěžitele působící na vymezených relevantních trzích  36

V.3.6 Ospravedlnitelné důvody  38

V.3.7 Posouzení zproštění odpovědnosti 38

V.3.8 Charakter přestupku, jeho trvání a přerušení jeho jednoty  39

V.4   Závěr právního posouzení 40

VI.    Odůvodnění výše pokuty. 40

VI.1 Východiska pro uložení pokuty  40

VI.2 Vyměření pokuty  42

VI.3 Úhrada pokuty  44

VII.  Náklady řízení 44

VIII. Vyjádření Úřadu k námitkám orgánu veřejné správy. 44

IX.    Závěr. 69

Poučení 69

I.     Předběžné šetření podnětu, zahájení správního řízení a jeho dosavadní průběh

1.    Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) obdržel několik podnětů[1] namítajících jednání hlavního města Prahy, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581 (dále též „HMP“) při vydání obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále též „Vyhláška 10/2015“). Tato novelizovala přílohu obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále též „Vyhláška 10/2013“), a to tím, že zredukovala počet míst, na nichž lze provozovat sázkové hry, loterie a jiné podobné hry (dále též „loterie“).[2]

2.    Jednání HMP při vydání Vyhlášky 10/2015 bylo dle podatelů podnětů diskriminační, neboť došlo k povolení provozování loterií pouze na určitých vyjmenovaných adresách[3] na území HMP, a to bez řádného odůvodnění výběru těchto míst a bez stanovení předem známých, transparentních a objektivních kritérií, jež by takový výběr vysvětlovala. Byla stanovena konkrétní adresní místa stávajících provozoven, na nichž lze loterie provozovat, přičemž v některých městských částech HMP (dále též „MČ“) byla zavedena tzv. nulová tolerance. Tím mělo dojít k diskriminaci provozovatelů loterií a provozovatelů provozoven k účelu provozování loterií (dále též „provozovatelé provozoven“, souhrnně též „provozovatelé“), jejichž místa nebyla uvedena v seznamu povolených míst, a současně k vyloučení vstupu případných dalších soutěžitelů na trh, neboť došlo fakticky k vyloučení možnosti otevření provozovny loterií na jiných adresních místech. Výběr povolených adres byl HMP delegován na jednotlivé MČ, které však jejich výběr, jenž probíhal bez stanovení objektivních a předem známých kritérií, řádně nezdůvodnily a u řady z nich docházelo k překotným a neodůvodněným změnám požadavků na regulaci loterií na jejich území (od úplného zákazu přes povolení několika vybraných adres, povolení kasin či pouze hotelových kasin).

3.    Dle obdržených podnětů také došlo k netransparentnímu a neregulérnímu vyřazení heren ze seznamu povolených míst pro provozování loterií (a ponechání pouze kasin), přestože bylo Komisí Rady hlavního města Prahy pro oblast regulace loterií a jiných podobných her na území hlavního města Prahy (dále jen „Komise“) konstatováno, že všechny provozovny kontrolované v průběhu roku 2015 splnily podmínky a byly Komisí schváleny a doporučeny k zařazení do seznamu povolených míst Vyhlášky 10/2015. V důsledku nabytí účinnosti Vyhlášky 10/2015 došlo počátkem roku 2016 k zahájení správních řízení ve věci zrušení platných povolení k provozování loterií (z důvodu neexistence přechodného ustanovení, které by umožňovalo dočasný provoz do uplynutí doby platnosti jednotlivých povolení k provozování loterií). 

4.    Úřad také obdržel podnět Ministerstva vnitra,[4] které se zabývalo přezkumem zákonnosti vymezení míst v příloze Vyhlášky 10/2015, a to tří konkrétních adres v jedné MČ, ačkoliv splňovaly HMP stanovené podmínky, respektive podmínky stanovené v Radou HMP schválených Pravidlech pro výběr míst, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „Pravidla 2013“). Ministerstvo vnitra uzavřelo, že HMP předem neseznámilo provozovatele loterií s kritériem a požadavkem HMP, aby byly loterie na jeho území provozovány pouze v kasinu, čímž nenaplnilo kritéria deklarovaná ve Stanovisku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií a jiných podobných her obcemi ze dne 1. 9. 2014 (dále jen „Stanovisko“)[5] – srov. odst. 77.

5.    Úřad následně informoval HMP, že se zabývá jeho možným protisoutěžním jednáním, které spočívá ve vydání Vyhlášky 10/2013 a Vyhlášky 10/2015, a současně upozornil na Stanovisko.[6]

6.    V rámci předběžného šetření Úřad také zjistil, že pro regulaci loterií na území HMP byla dříve přijata obecně závazná vyhláška č. 18/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry (dále jen „Vyhláška 18/2011“),[7] a která byla zrušena Vyhláškou 10/2013. Tato rovněž indikovala možný diskriminační postup HMP.

7.    Dne 20. 12. 2018 zahájil Úřad s HMP správní řízení ve věci možného porušení § 19a odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů,[8] v období od 1. 12. 2012 tím, že HMP povolilo provozování loterií:

·      Vyhláškou 18/2011, účinnou od 1. 1. 2012, pouze na adresních místech a v časech uvedených v příloze k této vyhlášce,

·      Vyhláškou 10/2013, účinnou od 5. 10. 2013,[9] pouze na adresních místech a v časech uvedených v příloze k této vyhlášce, a s účinností od 1. 1. 2016 v této příloze změněné Vyhláškou 10/2015,

aniž by výběr těchto míst byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, případně výběr byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, jež nebyla důsledně aplikována. Toto jednání bylo způsobilé narušit hospodářskou soutěž v oblasti provozování loterií na území hlavního města Prahy.[10]

8.    Dne 15. 3. 2022 zaslal Úřad HMP v souladu s § 21b zákona sdělení výhrad, které mu bylo tentýž den doručeno. Ve sdělení výhrad Úřad sdělil HMP základní skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení, odkazy na důkazy ve spisu a zároveň indikoval způsob stanovení pokuty za protisoutěžní jednání HMP a její předpokládanou výši.

9.    Účastník řízení měl po celou dobu vedení předmětného správního řízení možnost v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) využívat svá procesní práva, zejména práva nahlížet do spisu a vyjadřovat v řízení své stanovisko.

10.    Ve sdělení výhrad byl účastník řízení v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu pozván Úřadem k uplatnění svého práva seznámit se s poklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim před vydáním tohoto rozhodnutí. Účastník řízení tohoto práva využil dne 31. 3. 2022, kdy mu bylo umožněno seznámit se s kompletním spisem sp. zn. ÚOHS-S0517/2018/VS. Účastník řízení požádal dne 5. 4. 2022 o prodloužení lhůty pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí do 19. 5. 2022.

11.    Účastník řízení se k podkladům rozhodnutí vyjádřil přípisem ze dne 19. 5. 2022 (dále jen „Vyjádření“). Ve Vyjádření rozporoval vymezení relevantního trhu, provedené právní hodnocení a způsob výpočtu pokuty.[11]

12.    Úřad se v rámci správního řízení zabýval všemi tvrzeními účastníka řízení, přičemž skutečnost, jak se s nimi vypořádal, vyplývá z jednotlivých bodů odůvodnění tohoto rozhodnutí včetně části Vyjádření Úřadu k námitkám účastníka řízení (viz níže).

II.        Charakteristika orgánu veřejné správy

13.    HMP je hlavním městem České republiky se specifickým postavením obce i kraje zároveň. Postavení HMP je upraveno zákonem o hlavním městě Praze,[12] dle něhož je HMP veřejnoprávní korporací, vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající (§ 1 odst. 2 a 3), přičemž je samostatně spravováno Zastupitelstvem hl. m. Prahy (dále též „Zastupitelstvo“) – § 1 odst. 4. Dalšími orgány jsou mj. Rada hl. m. Prahy (dále jen „Rada“), Magistrát hl. m. Prahy (dále jen „Magistrát města“) a Městská policie hl. m. Prahy (dále jen „městská policie“).

14.    HMP se člení na 57 MČ[13] a 22 správních obvodů.[14] MČ je spravována zastupitelstvem MČ. Dalšími orgány jsou rada MČ, starosta MČ, úřad MČ.[15] MČ jsou správním obvodem jen tehdy, pokud je jim příslušným zákonem nebo Statutem svěřen výkon přenesené působnosti.

15.    V samostatné působnosti spravuje HMP své záležitosti podle Hlavy IV zákona o hlavním městě Praze. Dle § 16 odst. 1 tohoto zákona do samostatné působnosti HMP patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu HMP a jeho občanů, pokud nejde o výkon přenesené působnosti HMP nebo úkoly, které jsou zvláštními zákony svěřeny správním úřadům jako výkon státní správy. Přenesenou působnost vykonává HMP v rozsahu zvláštních zákonů pro výkon státní správy podle Hlavy V zákona o hlavním městě Praze.

16.    V mezích své působnosti může HMP vydávat vlastní právní předpisy, obecně závazné vyhlášky HMP a nařízení HMP, které uveřejňuje ve Sbírce právních předpisů HMP.[16]

III.      Zjištěné skutečnosti

III.1 Vydávání obecně závazných vyhlášek HMP ve vztahu k regulaci loterií/hazardních her

17.    Pravomoc obcí k vydávání obecně závazných vyhlášek stanoví čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky a konkretizuje jej § 10 obecního zřízení. V případě HMP je tato pravomoc konkretizována v § 44 zákona o hlavním městě Praze. HMP vydává obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti,[17] jde tedy o originární právní předpisy,^[18] u kterých se nevyžaduje zákonné zmocnění pro jejich vydávání, jak potvrdil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (dále jen „nález ÚS 56/10“)[19]. V uvedeném nálezu je deklarováno právo obcí rozhodovat o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií, jako o otázce místního pořádku, která jako taková spadá do samostatné působnosti obcí, přičemž regulace těchto záležitostí je obcím ústavně garantována. Jak obec, tak HMP, jsou povinny se při vydávání obecně závazných vyhlášek, tedy při výkonu samostatné působnosti, řídit zákony a jinými právními předpisy.[20]

18.    Dle § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze může HMP obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti v otázkách zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v hlavním městě Praze nebo by mohly být v rozporu s dobrými mravy anebo z důvodu ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, popřípadě stanovit, že na určitých veřejně přístupných místech v hlavním městě Praze jsou takové činnosti zakázány; dle § 44 odst. 3 písm. d) zákona o hlavním městě Praze může povinnosti obecně závaznou vyhláškou dále ukládat, stanoví-li tak zvláštní zákon.

19.    Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích obsahovalo zmocnění, dle kterého mohla obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že loterie mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií na celém území obce. Dne 1. 1. 2017 nabyl účinnosti zákon č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (dále jen „zákon o hazardních hrách“),[21] který zrušil k 31. 12. 2016 zákon o loteriích. Dle § 12 zákona o hazardních hrách může obec na základě jiného zákona (v případě HMP zákona o hlavním městě Praze) vydat obecně závaznou vyhlášku, ve které stanoví, že bingo, technická hra, živá hra nebo turnaj malého rozsahu mohou být provozovány pouze na místech a v čase určených obecně závaznou vyhláškou, nebo stanoví, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování těchto hazardních her zakázáno, anebo stanoví, že provozování těchto hazardních her je na celém území obce zcela zakázáno.[22] V reakci na tuto změnu právní úpravy však nebylo bezprostředně nutné přijmout novou obecně závaznou vyhlášku.[23]

III.2 Vývoj regulace loterií na území HMP

20.    Dne 13. 12. 2007 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 19/2007, která stanovila, že výherní hrací přístroje (dále jen „VHP“) lze provozovat pouze na místech a v čase uvedených v příloze této vyhlášky – celkem 1 422 adresních míst.[24]

21.    Následně se Zastupitelstvo na svém zasedání dne 15. 12. 2011 usneslo vydat Vyhlášku 18/2011, která s účinností od 1. 1. 2012 stanovila, že loterie lze provozovat pouze na místech a v čase uvedených v příloze této vyhlášky – celkem 639 adresních míst na území 42 MČ. Na území 15 MČ bylo provozování loterií zcela zakázáno. VHP, jejichž provozování bylo povoleno před nabytím účinnosti této obecně závazné vyhlášky, bylo dle jejího § 2 možné provozovat po dobu platnosti vydaného povolení i na místě a v čase neuvedených v příloze k této vyhlášce, a to za podmínek stanovených ve vydaném povolení.

22.    Dne 19. 9. 2013 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 10/2013,[25] účinnou od 5. 10. 2013[26]. Tato vyhláška stanovila, že loterie mohou být provozovány pouze na místech a v čase uvedených v příloze k této vyhlášce – celkem 313 adresních míst na území 24 MČ, přičemž na území 3 MČ[27] byla do seznamu povolených adresních míst zařazena pouze místa, na nichž se v době přijímání vyhlášky nacházela provozovna typu kasino. Na území zbývajících 33 MČ bylo provozování loterií zcela zakázáno. Součástí Vyhlášky 10/2013 nebylo přechodné ustanovení, proto se možnost provozovat loterie pouze na uvedených adresních místech uplatnila i ve vztahu ke stávajícím povolením k provozování loterií.[28]

23.    Dne 26. 11. 2015 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 10/2015,[29] s účinností od 1. 1. 2016, která novelizovala pouze přílohu Vyhlášky 10/2013 tím, že snížila počet míst, na kterých lze provozovat loterie, z 313 na 101 v 13 MČ. Oproti Vyhlášce 10/2013 byl Vyhláškou 10/2015 rozšířen zákaz provozování loterií i na území dalších 11 MČ.

24.    Vyhláška 18/2011, Vyhláška 10/2013 a Vyhláška 10/2015 (dále souhrnně též „Vyhlášky“) byly vydány za účinnosti zákona o loteriích.[30]

25.    Dne 10. 9. 2020 se Zastupitelstvo na svém zasedání usneslo vydat Vyhlášku 14/2020,[31] účinnou od 1. 1. 2021. Tato vyhláška v § 2 stanovila, že provozování technické hry dle § 42 až 56 zákona o hazardních hrách je na území HMP zakázáno, v § 3 pak stanovila, že provozování živé hry dle § 57 až 60 zákona o hazardních hrách je na území HMP povoleno s výjimkou provozování živé hry na území MČ uvedených v příloze č. 1 k této vyhlášce.

III.3 Informace od orgánu veřejné správy

26.    Dle HMP nemohlo v případě Vyhlášek dojít k diskriminaci provozovatelů loterií, neboť v MČ s nově uplatňovanou nulovou tolerancí nemohl loterie provozovat žádný z provozovatelů a v ostatních MČ došlo k nediskriminačnímu omezení podnikatelských aktivit v návaznosti na přijatá a předem známá pravidla. Místa povolená Vyhláškami byla konkretizována adresou, nikoliv provozovnou či provozovatelem loterií, a žádnému provozovateli nebylo uděleno výhradní právo k poskytování služeb (loterií).[32]

Vyhláška 18/2011 (účinná od 1. 1. 2012)

27.    Cílem regulace počtu míst ve Vyhlášce 18/2011 bylo omezení dostupnosti loterií z důvodu ochrany občanů HMP před vznikem závislosti na hraní loterií a omezení jejich negativního vlivu, ochrana sociálně slabých, snadno ovlivnitelných nebo duševně nevyzrálých osob před důsledky plynoucími z účasti na těchto loteriích a předcházení záporných jevů spojených s jejich hraním, které ve svých důsledcích mohou vést k narušování veřejného pořádku, ke zvýšení kriminality a dalších patologických jevů. Tento cíl byl realizován stanovením pouze takových míst, kde mohou být loterie provozovány, aby negativní důsledky byly v co největší míře omezeny.[33]

28.    Výběr míst byl dle HMP ve vztahu k tomuto cíli regulace proporcionální a byl proveden na základě předem známých Principů provozování výherních hracích přístrojů na území hl. m. Prahy (dále jen „Principy 2008“), zveřejněných na internetových stránkách HMP.[34]

29.    Jedním z bodů Principů 2008 byl tzv. teritoriální princip, dle kterého Provozování VHP nesmí být v rozporu s § 17 odst. 11 zákona o loteriích.[35] Rada doporučuje, aby VHP nebyly rovněž umisťovány

i.          v nemovitostech, které jsou majetkem obce;

ii.         do prostor, jejichž vchod je vzdálen méně než 100 m od vchodů do mateřských, základních a středních škol a domovů dětí a mládeže a souvisejících ubytovacích zařízení (internátů);

iii.       do prostor, jejichž vchod je vzdálen méně než 50 m od vchodů do budov, kde má sídlo Magistrát města a úřady městských částí.

Vzdálenost uvedenou v bodech 2) a 3) je nutno posuzovat s přihlédnutím k místním podmínkám.

30.    Dalšími body Principů 2008 pak byly provozní princip[36] a princip zvláštního významu lokality[37].

31.    Principy 2008 byly přijaty jako vodítko pro MČ při přípravě návrhu regulační vyhlášky a pro provozovatele byly návodem, jak zajistit snížení negativních jevů provázejících provozování VHP.[38] Principy měly doporučující charakter; vyjma části navázané na zákon o loteriích (§ 17 odst. 11).[39]

32.    K teritoriálnímu principu HMP uvedlo, že jeho zavedení bylo důležité např. z důvodu, aby děti navštěvující základní či mateřské školy procházející okolo provozovny s loteriemi nelákalo vstoupit dovnitř.[40] Tento princip se předně týkal lokalizace provozovny s odkazem na povinnost respektovat zmíněné ustanovení zákona o loteriích (ve znění platném do 31. 12. 2011), a byl dále doplněn o doporučení neumísťovat provozovny v dalších typech budov a prostor či do určité vzdálenosti od nich, přičemž tuto vzdálenost bylo nutno posuzovat vždy s přihlédnutím k místním podmínkám. Dle HMP je nutné místními podmínkami rozumět rozličnou strukturu území jednotlivých MČ, které se liší rozlohou, počtem a hustotou obyvatel.[41]

33.    HMP uvedlo, že pomocí Vyhlášky 18/2011 výrazně omezilo počet loterií, jakož i počet míst, kde byly provozovány, což bylo jeho dlouhodobým cílem.[42] Rada v Principech 2008 doporučila, aby VHP nebyly provozovány v nemovitostech, které jsou ve vlastnictví HMP.[43] Vzhledem k doporučujícímu charakteru tohoto kritéria však mohla dle HMP i nadále v seznamu povolených míst zůstat místa, která se nacházela v nemovitostech ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, o jejichž nezařazení do Vyhlášky 18/2011 nebylo příslušnou MČ požádáno.[44]

34.    Z důvodu značného výskytu loterijních provozoven v budovách společnosti Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost (dále jen „Dopravní podnik“), jíž je HMP zřizovatelem, Zastupitelstvo již před účinností Vyhlášky 18/2011 vydalo usnesení obsahující požadavek na projednání neumísťování heren do těchto nemovitostí.[45] Rada na základě usnesení[46] požádala generálního ředitele Dopravního podniku o ukončení všech nájemních smluv na nebytové prostory v těchto objektech, v nichž byly provozovány VHP i IVT, a to do 31. 12. 2009.

35.    HMP byla v rámci státního dozoru prováděna místní šetření v příslušných provozovnách a jejich okolí, která vycházela ze zasílaných stížností občanů, z výjezdů městské policie i Policie České republiky, a taktéž z iniciativy Magistrátu města kontrolovat dodržování Principů 2008. Ačkoliv tyto měly pouze doporučující charakter, byly tedy právně nevymahatelné, byly MČ, městskou policií a Magistrátem města aplikovány již od jejich schválení a v rámci místních šetření a kontrol bylo jejich dodržování s provozovateli pravidelně konzultováno. Principy 2008 byly vždy posuzovány s přihlédnutím k místním podmínkám a ke specifikům dané lokality, konečné posouzení jejich objektivního aplikování však náleželo HMP, a to v rámci vyhodnocení návrhů MČ vzešlých z připomínkového řízení. Před zahájením připomínkového řízení k návrhu Vyhlášky 18/2011 byly navíc MČ upozorněny na povinnost respektovat Principy 2008.[47]

36.    V rámci připomínkového řízení byly vyhodnoceny připomínky odborů Magistrátu města, městské policie, Ministerstva vnitra, MČ a veřejnosti. K návrhu Vyhlášky 18/2011 se vyjádřilo celkem 33 MČ, z nichž 26 uplatnilo připomínky a žádalo o doplnění adresních míst. Ačkoliv cílem regulace bylo omezit počet loterijních zařízení, snížit dostupnost loterií a tím omezit negativní důsledky s nimi spojené, HMP v ojedinělých případech odůvodněným návrhům jednotlivých MČ na zařazení míst vyhovělo. V této souvislosti z důvodové zprávy k Vyhlášce 18/2011 plyne, že na základě doručených připomínek MČ se doporučuje mimo jiné schválení vyřazení všech míst navržených k vyřazení MČ z přílohy obecně závazné vyhlášky a ve většině případů vyhovění návrhům na zařazení nových míst do přílohy této vyhlášky (ačkoliv není žádoucí) s ohledem na omezený počet žádostí o doplnění těchto míst.[48]

37.    HMP také uvedlo, že v souvislosti s přípravou a připomínkovým řízením k Vyhlášce 18/2011 neobdrželo od provozovatelů loterií žádnou žádost o zařazení zcela nového místa, které nikdy dříve nebylo součástí regulační obecně závazné vyhlášky, v případě zájmu by však zájemci o provozování loterií měli možnost se obrátit se svou žádostí jak na MČ, v níž by zamýšleli loterie provozovat, tak na HMP. MČ by posuzovala, zda je žádost v souladu s § 50 odst. 4 zákona o loteriích a Principy 2008, žádný jiný postup pro nakládání s případnými novými žádostmi zaveden nebyl.[49]

Vyhláška 10/2013 (účinná od 5. 10. 2013)

38.    Vyhláška 10/2013 sledovala totožný cíl regulace počtu míst jako Vyhláška 18/2011, tedy omezení dostupnosti loterií. V HMP doloženém dokumentu Programové prohlášení Rady hlavního města Prahy pro volební období 2014-2018 je dále obsažen záměr HMP postupně zavést nulovou toleranci na celém jeho území.[50]

39.    Ke kritériím výběru adresních míst povolených Vyhláškou 10/2013 HMP uvedlo, že byla součástí závazných Pravidel 2013[51], která byla zveřejněna na internetových stránkách HMP při zahájení připomínkového řízení jako povinná součást důvodové zprávy, a proto byla dle HMP předem známá. Pravidla 2013 obsahovala následující body:

1.    Na území městské části nebudou žádná místa, na kterých by bylo možné provozovat loterie (nulová tolerance);

     nebo

2.    Na území městské části budou vybrána místa, a to označením názvu ulice a konkrétního čísla popisného a orientačního nebo evidenčního (pokud není číslo orientační přiděleno), anebo označením katastrálního území a číslem parcelním (pokud toto místo není možné určit číslem popisným a orientačním), ve kterých je možné loterie provozovat, a to za podmínek, že:

a)   Místo je:

i.      kasinem nebo hernou, jak tyto pojmy definuje zákon o loteriích, nikoliv provozovnou se zvláštním provozním režimem (např. pohostinským nebo restauračním zařízením);

nebo

ii.    kasinem, nikoliv však hernou nebo provozovnou se zvláštním provozním režimem;

Je na uvážení městské části, zda na svém území umožní provoz loterií pouze v kasinech nebo v kasinech i hernách.

b)   Místo mělo k datu 1. 1. 2013 platné povolení k provozování loterií;

c)    Byla na tomto místě v období od 27. 3. do 29. 3. 2013 (dle šetření Odboru daní poplatků a cel Magistrátu města, případně městské části) skutečně umístěna provozovna, která loterie provozovala;

d)   Místo není problematické, to znamená, že je v něm dodržován veřejný pořádek, a že v jeho okolí nedochází ke zvýšenému výskytu trestné činnosti; a

e)   Místo se nenachází v blízkosti školy, školských zařízení, zařízení zdravotní a sociální péče, budov, ve kterých je vykonávána činnost státních orgánů, orgánů veřejné správy nebo činnost registrovaných církví či náboženských společností apod.

3.    Městská část může navrhnout zařazení nového místa, na kterém budou provozovány loterie v kasinu, náhradou za jiné místo při současném zachování absolutního počtu míst kasin, platného k datu 1. 1. 2013. Nové místo musí splňovat pravidla uvedená pod bodem 2 písm. d) a e).

40.    K datu povolení k provozování loterií HMP rozvedlo, že jeho snahou bylo zohlednit aktuální situaci a umožnit, aby se mezi adresní místa, kde lze provozovat loterie, dostala za předpokladu splnění kritérií všechna místa, na kterých již byly loterie povoleny a provozovány. Převážná část VHP byla v té době povolena na kalendářní rok, datum 1. 1. 2013 tedy představovalo první den, v němž měli soutěžitelé vydána platná povolení.[52] MČ a HMP provedly v březnu 2013 místní šetření za účelem zmapování aktuálního stavu provozoven na území HMP, tzn. ověření využívání vydaných povolení k provozování loterií ze strany provozovatelů. V případě zjištění neprovozování loterií bylo místo ze seznamu povolených míst vyřazeno.

41.    Při hodnocení kritéria místo není problematické, tzn. zda je v něm a jeho okolí dodržován veřejný pořádek a nedochází v jeho okolí ke zvýšenému výskytu trestné činnosti, vycházelo HMP z podkladů MČ vytvořených na základě sdělení městské policie, případně Policie České republiky, a rovněž ze stížností obyvatel. MČ se primárně zaměřovaly na dodržování veřejného pořádku a výskyt trestné činnosti; hodnocení se tedy opíralo o evidované přestupky a zásahy – výjezdy městské policie, na základě čehož místa, u nichž bylo evidováno opakované narušování veřejného pořádku či výskyt trestné činnosti, nebyla do seznamu povolených míst zařazena. Z dopisu starostům MČ plyne, že odůvodnění návrhu nezařazení adresního místa podle tohoto kritéria musí být objektivně doložitelné, například vyjádřením Policie České republiky či městské policie o zvýšeném výskytu kriminality v okolí provozovny, o opakovaných výjezdech policie apod.[53]

42.    Kritérium týkající se chráněných budov dle HMP navazovalo na § 17 odst. 11 zákona o loteriích, ve znění platném do 31. 12. 2011, jenž neumožňoval provoz loterií do 100 m od vymezených chráněných budov, pokud tuto vzdálenost stanovila obec ve své obecně závazné vyhlášce. Zahrnutí kritéria blízkosti chráněných budov do Pravidel 2013 doporučila Komise, neboť se jevilo z důvodu ochrany předmětných budov jako žádoucí. Jednalo se navíc o aplikovanou praxi, která byla provozovatelům vzhledem k uvedenému ustanovení známá ještě před účinností Pravidel 2013. Definice samotné blízkosti v podobě počtu metrů nebo vizuálního kontaktu mezi chráněnou budovou a provozovnou loterií byla ponechána na jednotlivých MČ, přičemž vzdálenost byla chápána relativně, a to zejména ve vztahu k hustotě zástavby. Hodnocení splnění tohoto kritéria bylo ponecháno jednotlivým MČ, které mohly přihlédnout k místním podmínkám, byly však upozorněny, že výběr míst nesmí být vůči provozovatelům diskriminační a musí být zdůvodněn. Nesplnění tohoto kritéria bylo důvodem nezařazení místa do Vyhlášky 10/2013.[54]

43.    Určený (absolutní) počet kasin byl dle HMP zcela proporcionální z důvodu únosnosti tohoto typu podnikání na území HMP,[55] přičemž přiměřeného snížení počtu míst, na kterých lze loterie v kasinech provozovat, bylo dosaženo na základě nedoplnění míst v případě MČ, které zavedly nulovou toleranci.[56]Důvodem, pro který bylo možné navrhnout zařazení nového místa, na němž budou provozovány loterie pouze v kasinu a nikoliv v hernách, byť Vyhláška 10/2013 provozování loterií v hernách umožňovala, byla dle HMP skutečnost, že zákon o loteriích stanovoval diametrálně odlišný (přísnější) provozní režim pro kasino než pro hernu.[57]

44.    HMP uvedlo, že Vyhláška 10/2013 vyloučila provozování loterií v provozovnách s tzv. zvláštním provozním režimem, a to z důvodu snadné přístupnosti k herním zařízením v tomto typu provozoven.[58] HMP dále uvedlo, že pokud se s žádostí o výměnu adresního místa, na kterém bylo provozováno kasino, obrátil provozovatel loterií na příslušnou MČ, byla vyhodnocena a následně i se stanoviskem odeslána HMP. HMP není znám případ, že by je jakákoliv MČ neinformovala o žádosti o výměnu adresních míst, podané provozovatelem loterií.[59]

Vyhláška 10/2015 (účinná od 1. 1. 2016)

45.    Rovněž cíl regulace počtu míst Vyhláškou 10/2015 byl totožný s cílem regulace ve Vyhlášce 10/2013, neboť tuto vyhlášku novelizovala pouze v příloze. Důvodem redukce povolených míst (z 313 míst na 101) bylo další postupné naplňování cíle regulace; primárně ho bylo dosaženo rozšířením počtu MČ, v nichž se uplatňuje nulová tolerance, a dále omezením míst, kde lze loterie provozovat, pouze na místa, na kterých jsou provozována kasina, neboť ve srovnání s hernami představují vhodnější typ provozovny. I pro výběr adresních míst do Vyhlášky 10/2015 platila dříve přijatá Pravidla 2013.

46.               Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva ze dne 26. 11. 2015 plyne, že Zastupitelstvo přijalo pozměňovací návrh Vyhlášky 10/2015, jenž měl za cíl vyloučit možnost provozovat loterie v provozovnách typu herna,[60] s nímž v průběhu jednání vystoupil jeden ze zastupitelů.[61] HMP dále doplnilo, že k rozhodnutí Zastupitelstva ponechat v příloze Vyhlášky 10/2015 pouze kasina nemohlo dojít na základě součinnosti s MČ, neboť nebylo dopředu známo, že bude takový návrh na daném zasedání předložen.[62] Povinnost individuálně informovat MČ o pozměňovacích návrzích předkládaných na jednání Zastupitelstva a tyto s nimi předem projednávat navíc žádná z právních norem neobsahuje; mezi členy Zastupitelstva jsou navíc i představitelé některých MČ, kteří mohou při projednávání vznést případné námitky či podat pozměňovací protinávrh. Vůči rozhodnutí Zastupitelstva zařadit do Vyhlášky 10/2015 pouze kasina následně ani nevyslovila žádná z MČ nesouhlas.[63] K vyloučení možnosti provozovat loterie v hernách došlo na základě Pravidel 2013 stanovujících tři možnosti regulace, a to provozování loterií v hernách i kasinech, pouze v kasinech nebo nulovou toleranci provozování loterií. Soutěžitelé o uvedených možnostech věděli již ode dne schválení Pravidel 2013 a měli je tedy brát v potaz. Rozhodnutí o konečné podobě regulace přísluší Zastupitelstvu, které rozhodlo v mantinelech stanovených Pravidly 2013 a bylo k takovému rozhodnutí oprávněno [varianta popsaná v bodě 2 písm. a) odst. ii. Pravidel 2013].[64]

47.    K bodu 3 Pravidel 2013 HMP uvedlo, že při projednávání návrhu Vyhlášky 10/2015 nebyl dán počet kasin stavem k 1. 1. 2013, ale výběrem adresních míst, na kterých se nacházela kasina, podle aktuálního stavu kasin ke dni 31. 10. 2015, v obou vyhláškách však byl počet kasin totožný (160 kasin). Zastupitelstvo vyšlo z informativního přehledu Ministerstva financí (dále též „MF“) ke dni 31. 10. 2015[65], z něhož byla vybrána adresní místa, na nichž byly povoleny sázkové hry v kasinech, kterými byla podmíněna existence kasina. Možnost změnit charakter provozovny z herny na kasino provozovatelům dána nebyla, neboť byl pozměňovací návrh projednán a schválen v jeden den a rovněž by tím byl zmařen účel Vyhlášky 10/2015, jenž spočíval mimo jiné ve zvýšení prahu dostupnosti loterií a snížení rizik a negativních jevů spojených s jejich provozováním.[66]

48.    Nad rámec Pravidel 2013 nebyl dle HMP zaveden žádný mechanismus pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců, kteří by loterie chtěli provozovat na místech neuvedených ve Vyhlášce 10/2015. Každá žádost byla vždy posuzována a řešena v intencích Pravidel 2013, MČ mohla navrhnout zařazení zcela nového adresního místa, na němž budou provozovány loterie v kasinu, pouze výměnou za jiné adresní místo, které bylo součástí obecně závazné vyhlášky (dle bodu 3 Pravidel 2013). HMP ani jednotlivé MČ neobdržely žádost o zařazení zcela nového místa, jež není a ani nikdy dříve nebylo součástí regulační obecně závazné vyhlášky, s výjimkou žádostí o výměnu adresního místa. Pokud by však existovali noví zájemci, mohli by se obrátit s žádostmi na dotčenou MČ či HMP. V případě podání žádosti u MČ by ji tato posuzovala z hlediska zákonnosti, tedy zda např. není v rozporu s § 13 zákona o hazardních hrách. Pokud by MČ s žádostí souhlasila, postoupila by ji HMP; konečné rozhodnutí o případném zařazení nového adresního místa do obecně závazné vyhlášky závisí výhradně na rozhodnutí Zastupitelstva. V opačném případě by MČ žádost zamítla v rámci své kompetence, žadatel by však neztratil možnost, pokud by se závěrem MČ nesouhlasil, se následně se svou žádostí obrátit i na HMP.

III.4 Informace od MČ

49.    Z připomínek jednotlivých MČ k Vyhláškám[67] mj. plyne, že nulová tolerance byla preferována z důvodu, že provozování loterií je spojeno s řadou negativních jevů (negativní dopady na mládež a sociálně slabé rodiny), které je nutné omezit, že je třeba vytvořit bezpečnější prostředí a podmínky pro efektivnější zajištění dodržování veřejného pořádku, či jako výsledek referenda.[68] Jiné MČ upřednostnily možnost provozování loterií na jejich území mj. s odůvodněním, že je snahou regulovat počet těchto míst tak, aby bylo co nejvíce omezeno narušování veřejného pořádku a byly omezeny podmínky pro vzestup případů patologického hráčství a na něj navazující kriminality, či že není žádoucí úplný zákaz loterií, neboť by se hráči přesunuli do okolních MČ, případně přešli na online hraní, či by hrozilo riziko vzniku černých heren; jedním z důvodů bylo i zachování zdroje příjmu do rozpočtu MČ. Některé MČ však žádný důvod neuvedly. Z důvodové zprávy např. k Vyhlášce 10/2013 plyne, že MČ, které v rámci připomínkového řízení nezaslaly žádné vyjádření, tzn. nepožádaly o zařazení žádného místa do vyhlášky, vstupují do režimu nulové tolerance.[69]

50.    Formu regulace umožňující provozování loterií pouze na místech, kde bylo provozováno kasino, požadovaly jen tři MČ, přičemž MČ Praha 1 z důvodu, že na kasina jsou kladeny nejpřísnější podmínky pro provoz, nenavštěvují je sociálně slabší obyvatelé a jsou s ohledem na zahraniční hotelovou klientelu součástí služeb turistického ruchu, a také že je tato MČ extrémně exponovaným územím s pohybem enormně většího počtu osob, včetně zahraničních turistů. Vzhledem k tomu, že MČ Praha 4 dle HMP dostatečně nezdůvodnila, proč požaduje z návrhu Vyhlášky 10/2015 vyřadit některá místa s ohledem na jejich lokalitu a negativní dopad hraní loterií v nich, byla v této MČ uplatněna nulová tolerance, a to i přesto, že na jednání Zastupitelstva, na kterém došlo k přijetí Vyhlášky 10/2015, zástupci této MČ nadále požadovali částečné umožnění provozování loterií na vybraných adresních místech.[70]

III.5 Žádosti provozovatelů o zařazení adresních míst do obecně závazných vyhlášek HMP

51.    HMP předložilo Úřadu 25 žádostí o zařazení adresních míst do Vyhlášky 10/2013 a 10/2015. Dalších 19 žádostí týkajících se Vyhlášek Úřad obdržel od 4 z oslovených subjektů a MČ Praha 5.[71] Jednalo se o žádosti celkem 13 provozovatelů, kteří společně s MČ Praha 5 požadovali zařazení 39 adresních míst. Žádostem nebylo vyhověno z důvodu, že adresní místo nebylo kasinem (5), z důvodu nulové tolerance na území MČ (6), s odůvodněním, že další změna je možná až novelou (3) nebo bylo pouze sděleno, že je rozhodnutí na HMP[72] (1). V případě 12 žádostí Úřad nedisponuje důvodem, pro který jim nebylo vyhověno, ve 4 případech bylo subjektům sděleno, že se HMP bude jejich žádostí zabývat.

III.6 Shrnutí

52.    HMP je oprávněno vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž ve vztahu k regulaci loterií je toto zmocnění upraveno zákonem o loteriích, později zákonem o hazardních hrách. Na jejich základě vydávalo HMP v posuzovaném období Vyhlášky s cílem postupně omezovat dostupnost loterií.

53.    Před schválením Vyhlášek zveřejnilo HMP předem Principy 2008 či Pravidla 2013, které blíže vymezovaly podmínky regulace loterií, včetně výběru míst.

54.    Konkrétně se regulace ve Vyhlášce 18/2011 zakládala na volbě mezi dvěma režimy, na možnosti provozovat loterie na vymezených adresních místech a nulové tolerance. Vyhláška 10/2013 umožňovala volbu mezi třemi režimy, a to provozování loterií na adresních místech, na nichž se nacházelo kasino nebo herna (nebylo možné provozování v provozovnách s tzv. zvláštním provozním režimem), pouze kasino či nulová tolerance. Vyhláška 10/2015 umožňovala provozování již jen na adresních místech, na nichž se nacházelo kasino, či nulovou toleranci. Vyhlášky tedy zvýšily počet MČ, na jejichž území bylo provozování loterií zcela zakázáno (z 15 na 33), a na území zbývajících MČ, kde bylo provozování loterií povoleno, snížily počet povolených adresních míst (z 639 na 101).

55.    Byť zařazení adresních míst do Vyhlášek je plně v pravomoci HMP (jeho Zastupitelstva), HMP přihlíželo k připomínkám jednotlivých MČ. Pokud jde o žádosti provozovatelů loterií, Vyhlášky ani Principy 2008 nestanovily způsob a lhůty jejich vyřízení, Pravidla 2013 zakotvila pouze možnost zařazení nového místa výměnou za jiné (bez lhůty) a podmínky, které musí splnit.

IV.     Vymezení relevantních trhů[73]

56.    Relevantním trhem se rozumí trh výrobků a služeb, které jsou z hlediska charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zaměnitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území.[74] Relevantní trh je tedy třeba vymezit především z hlediska věcného a geografického.

Relevantní trhy z hlediska věcného

57.    Loterie jsou v provozovnách provozovány především formou tzv. živé hry řízené krupiérem nebo prostřednictvím hracích zařízení, která je možné dle jejich specifikace členit na jednotlivá technická zařízení, jako jsou VHP, IVT, elektromechanické rulety nebo lokální loterní systémy. Z hlediska účelu užití živých her a jednotlivých hracích zařízení je lze považovat za vzájemné substituty, neboť živé hry i hrací zařízení z hlediska své funkčnosti využívají u nabízených her stejné či obdobné principy náhodného výsledku, nutnosti vkladu a možnosti výhry.^[75] Obdobně jsou provozovány hazardní hry dle zákona o hazardních hrách.

58.    Zákon o loteriích umožňoval, aby provozovatel loterií a provozovatel provozovny byli rozdílní soutěžitelé. Na uspokojování potřeb spotřebitelů při poskytování služeb loterií se tak podílely tyto dva typy soutěžitelů, na něž oba mohla dopadat regulatorní činnost obcí, působily zpravidla samostatně, ale nekonkurovaly si, neboť provozovatelé provozoven nejsou těmi, kteří by nabízeli koncovým zákazníkům služby loterií, ale nabízejí prostor provozovatelům těchto služeb proto, aby je tito mohli nabízet koncovým zákazníkům. V jedné provozovně mohlo po dohodě s provozovatelem provozovny působit i více provozovatelů loterií. Z uvedeného vyplývá, že tyto služby nejsou vzájemně zastupitelné a jedná se tedy o dva samostatné relevantní trhy, a to „trh provozování loterií“ a trh provozování provozoven k účelu provozování loterií (dále též „trh provozování provozoven“).

59.    Trh provozování provozoven k účelu provozování loterií zahrnuje kasina, herny a pohostinská zařízení a další místa, která splňovala podmínky zvláštního provozního režimupodle § 17 odst. 10 zákona o loteriích.[76] Odlišně jsou upraveny podmínky pro provozování hazardních her v zákoně o hazardních hrách, který, oproti zákonu o loteriích umožňujícímu provozovat loterie ve všech třech výše uvedených typech provozoven, umožňuje provozovat hazardní hry pouze v tzv. herních prostorech, kterými jsou herna a kasino.

60.    Dle § 65 odst. 2 zákona o hazardních hrách mohou být v herním prostoru provozovány hazardní hry vždy pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem, tedy povolení základní dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách a povolení k umístění herního prostoru dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách. Vydáním základního povolení žadateli dle § 86 a násl. zákona o hazardních hrách MF rozhoduje o udělení oprávnění k provozování konkrétního druhu hazardní hry. K provozování hazardních her binga, technické hry a živé hry je nutné mít dále povolení k umístění herního prostoru vydávané dle § 97 a násl. zákona o hazardních hrách v přenesené působnosti obce, v jejímž územním obvodu se má herní prostor nacházet. Dle § 98 odst. 1 zákona o hazardních hrách obecní úřad vydá povolení k umístění herního prostoru při splnění stanovených podmínek, mj. dle písm. c) nebude-li umístění herního prostoru v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Žadatelem o udělení povolení k umístění herního prostoru může být dle § 97 odst. 3 zákona o hazardních hrách pouze provozovatel, kterému bylo uděleno MF základní povolení k provozování příslušné hazardní hry (tj. provozovatel hazardních her). Ustanovení § 86 až 89 (vydávání základního povolení MF k provozování hazardních her) a § 97 až 100 (povolování umístění herního prostoru obecním úřadem) nabyla dle § 141 zákona o hazardních hrách účinnosti dnem jeho vyhlášení, tj. dne 15. 6. 2016.

61.    Na uspokojování potřeb spotřebitelů při poskytování služeb hazardních her v herním prostoru se tedy dle zákona o hazardních hrách může podílet pouze soutěžitel, kterému byla vydána obě výše uvedená povolení dle zákona o hazardních hrách (oprávněným z obou povolení může být jen totožný subjekt). Nově tak provozovatel herního prostoru již nemůže v dané provozovně umožnit provozování hazardních her více soutěžitelům podnikajícím se základním povolením k provozování hazardních her; obdobně již nelze provozovat hazardní hry v provozovnách s jiným hlavním účelem užití (hostinská činnost), jako byly restaurace, bary a obdobná zařízení. Dle § 138 zákona o hazardních hrách povolení k provozování loterie vydané podle zákona o loteriích nelze ode dne nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách rozšiřovat, doplňovat nebo prodlužovat dobu jeho platnosti (účinnost tohoto ustanovení zákona o hazardních hrách je od 1. 1. 2017).

62.    Podle právní úpravy v zákoně o hazardních hrách tak musí herní prostor i hazardní hry provozovat týž soutěžitel a samostatní provozovatelé provozoven již nemohou na trhu nabízet provozovny k provozování hazardních her jiným subjektům či poptávat od nich provozování hazardních her v jimi provozované provozovně (podobně již není možné, aby provozovatel hazardních her umožnil ve svém herním prostoru provozovat hazardní hry jinému soutěžiteli). Z uvedených důvodů tak již po účinnosti zákona o hazardních hrách nemohlo regulací loterií, resp. hazardních her, obecně závaznou vyhláškou obce dojít k dotčení trhu provozování provozoven. Úřad proto pro období navazující na nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách, tedy od 1. 1. 2017, vymezil pouze jeden relevantní trh, na kterém může dojít k narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obce, a to trh provozování hazardních her, jimiž se rozumí technická hra, živá hra, turnaj malého rozsahu a bingo, tj. hazardní hry definované v § 39 až 60 a v § 64 zákona o hazardních hrách, které lze provozovat pouze v herně nebo kasinu,[77] jejichž provozování podléhá regulaci obce dle § 12 zákona o hazardních hrách (dále jen „trh provozování hazardních her“).[78] Jde o týž relevantní trh, který byl dotčený za účinnosti zákona o loteriích (označený jako trh provozování loterií), jelikož se jedná o provozování týchž druhů her, došlo pouze k formální změně jeho označení v souladu s novou terminologií zákona o hazardních hrách. Zákon o hazardních hrách pak v § 136 uvádí, že loterie upravené v konkrétních ustanoveních zákona o loteriích se považují za hazardní hru podle zákona o hazardních hrách a jeho příslušného ustanovení.[79]

63.    Na tom nic nemění skutečnost, že po účinnosti zákona o hazardních hrách docházelo ještě po omezenou dobu k situaci, kdy na území obce působili provozovatelé loterií disponující povolením dle zákona o loteriích, a tedy i provozovatelé provozoven, a zároveň provozovatelé hazardních her disponující povolením dle zákona o hazardních hrách (jež jsou současně jedinými provozovateli provozoven určených k tomuto účelu). Je to dáno tím, že nabytím účinnosti zákona o hazardních hrách nepozbyla platnosti dřívější povolení vydaná obcí či MF dle zákona o loteriích, neboť ustanovením § 136 ve spojení s § 138 odst. 2 zákona o hazardních hrách bylo umožněno, aby provozování loterií dle dřívějších povolení mohlo doběhnout až do doby vypršení platnosti stanovené v povolení (nejdéle však do 31. 12. 2022).[80]

64.    Úřad tak dospěl k závěru, že relevantní trhy dotčené jednáním HMP lze z hlediska věcného definovat jako dva samostatné trhy, a to trh provozování loterií/hazardních her a trh provozování provozoven (ten pouze do 31. 12. 2016).

Relevantní trhy z hlediska geografického

65.    Pro vymezení trhů z hlediska geografického je v posuzovaném případě rozhodné, jaké území může být regulací loterií provedenou HMP v obecně závazných vyhláškách dotčeno. HMP Vyhláškami regulovalo provozování loterií/hazardních her a provozoven na celém území HMP. Tato regulace byla přijata HMP centralizovaně pro celé území města. Vydání obecně závazné vyhlášky regulující loterie je v působnosti města samotného a jeho orgán (zastupitelstvo) přijímá rozhodnutí, jakou regulaci a v které části území města nastaví. Z výše uvedených důvodů vymezil Úřad po stránce geografické trh provozování loterií/hazardních her a trh provozování provozoven územím hlavního města Prahy (společně dále též „vymezené relevantní trhy“).[81]

V.       Právní posouzení

V.1 Použité znění právních norem

Určení procesní normy

66.    Z hlediska procesního obecně platí zásada tzv. nepravé retroaktivity procesních norem, kdy se nové procesní právo a jeho změny aplikují od data nabytí jeho účinnosti i v řízeních zahájených před tímto datem, přičemž právní účinky dříve učiněných úkonů zůstávají zachovány, pokud přechodné ustanovení pozdější právní úpravy nestanoví něco jiného.[82]

67.    Nyní vedené správní řízení bylo zahájeno dne 20. 12. 2018, tj. za účinnosti zákona ve znění zákona č. 262/2017 Sb.[83] Zákon byl později dvakrát novelizován, a to zákony č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb., které nabyly účinnosti 1. 2. 2022. Vzhledem k tomu, že zákon č. 417/2021 Sb. vylučuje své užití na řízení zahájená před jeho účinností, postupuje Úřad v daném řízení z hlediska procesního dle zákona ve znění zákona č. 261/2021 Sb. (dále též „ZOHS 261/2021“).

68.    Dle § 25a ZOHS 261/2021, není-li zákonem stanoveno jinak, se postupuje v řízení u Úřadu podle správního řádu, s výjimkou ustanovení výslovně tam uvedených. Toto správní řízení bylo zahájeno podle správního řádu ve znění zákona č. 176/2018 Sb., účinného od 1. 11. 2018. Správní řád byl později dvakrát novelizován, a to zákonem č. 12/2020 Sb. a zákonem č. 403/2020 Sb., který nabyl účinnosti 1. 1. 2021; jelikož tato poslední novela neobsahuje přechodné ustanovení, které by stanovilo odlišně účinnost pro již zahájená řízení, je správní řád aplikován v jeho aktuálním znění.

69.    V tomto správním řízení Úřad rovněž postupuje podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), ve znění zákona č. 261/2021 Sb.,[84] který představuje lex generalis k zákonu, s výjimkou ustanovení výslovně uvedených v § 22b odst. 8 ZOHS 261/2021. 

Určení hmotněprávní normy

70.    Z hlediska hmotněprávního se posuzuje odpovědnost za přestupek podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. Za dobu spáchání přestupku se považuje okamžik jeho dokonání.[85] Posuzované jednání HMP má charakter trvajícího přestupku, a to od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 (viz dále) – dále též „posuzované období“.

71.    Za dobu trvání nyní posuzovaného přestupku byl zákon v části týkající se jednání orgánů veřejné správy novelizován, a to zákonem č. 293/2016 Sb. (dále též „novela 293“), který přinesl v jeho § 19a podrobnější vymezení samotného skutku (odst. 1), ale i částečné vyloučení dozorové pravomoci Úřadu nad činností orgánů veřejné správy (odst. 2), nicméně podstata postihu protisoutěžního jednání orgánů veřejné správy zůstala stejná.

72.    Ke dni ukončení trvání přestupku HMP byl účinný zákon ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále též „ZOHS“). Následně přijaté novely nepřinesly změny, které by byly z hlediska posouzení správně právní odpovědnosti a sankce pro HMP příznivější.[86] Úřad proto posuzuje nyní řešené protisoutěžní jednání dle ZOHS a rovněž dle přestupkového zákona ve znění zákona č. 173/2018 Sb.[87]

V.2 Zákonná a judikatorní východiska a jiná stanoviska

73.    ZOHS v § 1 upravuje ochranu hospodářské soutěže na trhu výrobků a služeb proti jejímu vyloučení, omezení, jinému narušení nebo ohrožení (dále jen „narušení“), a to mj. orgány státní správy při výkonu státní správy, orgány územní samosprávy při výkonu samosprávy a při přeneseném výkonu státní správy a orgány zájmové samosprávy při přeneseném výkonu státní správy (dále jen „orgány veřejné správy“).[88]

74.    Dle § 19a odst. 1 ZOHS orgány veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že a) zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů, b) vyloučí určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů z hospodářské soutěže, nebo c) vyloučí soutěž na relevantním trhu. Dle § 19a odst. 2 ZOHS Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy podle § 19a odst. 1 ZOHS, která je a) prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo b) poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.

75.    Již před účinností novely 293 bral Úřad v úvahu zejména, zda (i) orgán veřejné správy vystupuje jako nositel veřejné moci, a (ii) může být úkon orgánu veřejné správy napadnut řádným opravným prostředkem. Za předpokladu, že proti správnímu aktu existovaly řádné opravné prostředky, Úřad vycházel z premisy, že prostor pro jeho zásah je dán zcela výjimečně, jelikož by nebylo účelné, aby vstupoval do instančního přezkumu správních aktů. V případě obecně závazných vyhlášek adresáti předmětného jednání neměli možnost podat opravný prostředek, přičemž v oblasti normotvorné činnosti územní samosprávy se uplatňuje pouze dozorová pravomoc Ministerstva vnitra dle § 106 a § 108 zákona o hlavním městě Praze.[89]

76.    Pravomoc Úřadu vykonávat dozor nad tím, zda orgány veřejné správy nenarušují hospodářskou soutěž, byla stanovena s účinností od 1. 12. 2012, a to v § 20 odst. 1 písm. b) zákona.[90] Do současné doby vydal Úřad v nyní řešené oblasti, tj. v protisoutěžních loterijních vyhláškách, již několik pravomocných rozhodnutí.[91] V nich již podrobně a opakovaně popsal postup při posuzování jednání orgánů veřejné správy dle § 19a odst. 1 zákona, na což plně odkazuje a na tomto místě pouze shrnuje následující.

77.    Úřad od počátku nabytí své dozorové pravomoci postupoval dle výkladového náhledu k problematice narušení nebo ohrožení hospodářské soutěže orgány veřejné správy, jenž shrnul ve svém informačním listu č. 4/2014 (dále též „Informační list“).[92] Následně, jelikož se opakovaně zabýval stížnostmi provozovatelů loterií na narušení hospodářské soutěže v důsledku regulatorní činnosti obcí, vydal k této problematice Stanovisko, v němž blíže specifikoval principy regulace loterií, které jsou obecně považovány za souladné s pravidly hospodářské soutěže a které by měly významně přispět k transparentnosti regulatorní činnosti obcí a eliminovat prostor pro možnou diskriminaci některých provozovatelů loterií.[93]

78.    Ze soutěžního hlediska není považováno za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií na svém území. Takovým opatřením sice pochopitelně dojde k naprostému vyloučení soutěže v dané oblasti, je však plně v mezích zákona a žádné soutěžitele neznevýhodňuje oproti soutěžitelům jiným. K tomuto Ministerstvo vnitra, jakožto orgán kompetentní k dozoru nad samostatnou působností obcí, v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých sázkových her, loterií a jiných podobných her na území obce (dále též „Právní výklad zákona o loteriích“)[94] uvádí, že i přes to, že ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích nevylučuje možnost obce zakázat provozování některých sázkových her na celém území obce (bylo-li by to např. odůvodněno škodlivostí účasti na takových loteriích a masovým rozšířením takového jevu v obci), je nezbytné, aby obec vždy zvažovala, zda jí zvolená regulace naplňuje princip proporcionality, neboli zda je míra omezení přiměřená konkrétním místním podmínkám. Jinými slovy řečeno, možnost obcí uložit absolutní zákaz provozování loterií uvedených v § 50 odst. 4 zákona o loteriích neznamená rezignaci na princip proporcionality. I za stávajícího znění zákonného zmocnění jsou obce nadále povinny zvažovat, zda rozsah jimi zvoleného omezení je přiměřený. Tento názorMinisterstvo vnitra zastává i po nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách v Právním výkladu odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra k obecně závazným vyhláškám regulujícím provozování některých hazardních her na území obce (dále jen „Právní výklad zákona o hazardních hrách“).[95]

79.    K narušení soutěže by mohlo dojít, pokud se obec rozhodne provoz loterií na svém území toliko omezit, např. tím, že stanoví konkrétní adresy nebo provozovny, na kterých může k provozování loterií docházet. V takovém případě totiž hrozí, že ti soutěžitelé, kteří budou moci na daném trhu i nadále působit, budou zvýhodněni oproti těm, kteří budou nuceni své podnikání ukončit. Pokud by se obec současně rozhodla neumožnit zřízení dalších provozoven loterií na svém území (aniž by pro to měla dostatečně odůvodněnou potřebu takové právní úpravy), mohlo by dojít k zafixování situace na trhu a ke značnému zvýhodnění těch soutěžitelů, kteří tam již působí.

80.    Pokud se obec rozhodne umožnit provoz loterií jen na některých místech v obci, je nezbytné stanovit dostatečně určitá a nediskriminační[96] pravidla, na základě kterých bude taková podoba regulace uplatňována. Tato pravidla přitom musí být předem známá a přezkoumatelná. Ministerstvo vnitra k tomu dále v Právním výkladu zákona o hazardních hrách uvádí, že obecně závazné vyhlášky musí být založeny na objektivních, konzistentních, nediskriminačních a předem známých kritériích, což nejenodpovídá […] ústavním principům státní správy a dobré správy, ale i ustálené judikatuře Soudního dvora Evropské unie […]. Požadavky na podobu regulace shrnul již dříve Ústavní soud v nálezu ÚS 56/10, ve kterém konstatoval, že Ve vztahu k obecně závazným vyhláškám, zejména označují-li na základě výslovné zákonné autorizace konkrétní místa (ať už označením čtvrti, ulic a jejich částí či návsi nebo konce v malé vesnici), je nutno požadavek obecnosti regulace interpretovat tak, že se vymezení míst musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost […] takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit.

81.    Problematikou regulace loterií v městech, která se člení na MČ či obvody, se mj. zabýval NSS v rozsudku ze dne 13. 6. 2017, č. j. 1 As 5/2017 – 76 (dále též „rozsudek NSS 5/2017“), kde uvedl, že zdůvodnění přijaté úpravy naplněním požadavků MČ nepovažuje za dostatečné, neboť nespecifikuje použitá kritéria. Podrobněji pak konstatoval, že: Převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných vyhláškách neospravedlňuje. Odkaz na požadavky městských částí je sice racionální z hlediska politického procesu tvorby regulace, není však nutně racionální z hlediska práva. Jelikož se politika a právo nekryjí, nelze ani politické důvody přijetí určité úpravy ztotožňovat s důvody ospravedlňujícími nerovné zacházení s adresáty práva. Převzetí návrhů městských částí nezaručuje, samo o sobě, legitimnost rozdílného zacházení s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně městské části, která by se následně převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky přenesla.

82.    Z výše citovaného rozsudku NSS dále plyne, že: Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností o místních specifikách od městských částí. V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci hazardu rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec [srov. § 50 odst. 4 zákona o loteriích; § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Odůvodnění Prahy a Ostravy pouhým odkazem na požadavky městských částí je proto nedostatečné.

83.    Uvedenou problematikou se NSS zabýval i v rozsudku ze dne 30. 9. 2020, č. j. 1 As 457/2019 – 31 (dále též „rozsudek NSS 457/2019“), kde uvedl: Je proto třeba na úrovni celé obce stanovit kritéria, jejichž použití bude v každém konkrétním případě provozovny objektivně ověřitelné. Při úpravě v obecně závazné vyhlášce je možné vycházet ze specifik jednotlivých městských částí, je ovšem třeba, aby úprava dopadala v rámci obce jednotně na všechna území, která daná specifika vykazují.

84.    Jakkoliv tedy mají obce nezpochybnitelné právo provozování loterií na svém území regulovat, je nezbytné, aby obecně závazné vyhlášky regulující loterie byly založeny na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích a aby obcemi zvolená podoba regulace naplňovala princip proporcionality. Postup obce musí v každém případě vycházet z objektivního odůvodnění, ze kterého vyplyne, že omezení soutěže (zde omezení možnosti provozovat na území obce loterie) je nezbytné pro dosažení legitimního cíle, který je obec oprávněna sledovat, a že míra omezení soutěže není vyšší, než je pro dosažení takového cíle nezbytné. V případě, že je město členěno na MČ, musí rozdíly regulace v obecně závazné vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů reflektujících místní specifika.

V.3 Posouzení jednání HMP

V.3.1 Odpovědnost HMP a přičitatelnost protisoutěžního jednání

85.    Obec, tedy i HMP, je veřejnoprávní korporací, tzn. veřejnoprávním subjektem, právnickou osobou veřejného práva, která je zřízena zákonem a které je svěřeno zajišťování určitých veřejných úkolů (výkon veřejné správy). Dle § 20 odst. 1 přestupkového zákona je pachatelem právnická osoba, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, a která porušila právní povinnost uloženou právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu; za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby. Dle § 20 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona se za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje jiný orgán právnické osoby nebo jeho člen. Dle § 1 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze je HMP samostatně spravováno mj. Zastupitelstvem, které je zároveň oprávněno přijímat ve své působnosti obecně závazné vyhlášky.

86.    Lze tedy konstatovat, že v posuzovaném případě byly naplněny podmínky odpovědnosti HMP, neboť k naplnění znaků přestupku došlo jednáním oprávněného orgánu (Zastupitelstva), jehož jednání je přičitatelné HMP jako orgánu veřejné správy, který porušil právní povinnost uloženou orgánu veřejné správy, a to při jeho činnosti.

V.3.2 Jednání vrchnostenské povahy

87.    Aplikace § 19a odst. 1 ZOHS předpokládá vrchnostenská jednání orgánů veřejné správy. Těmi mohou být správní akty normativní, jakož i tzv. faktické pokyny a bezprostřední zásahy. HMP vystupuje při vydávání obecně závazných vyhlášek jako nositel veřejné moci, tj. je vůči adresátům v nadřazeném postavení. Schválení a vydání Vyhlášek, ke kterému je v oblasti regulace loterií zmocněno, a jejich následné vyhlášení na úřední desce Magistrátu města je vydáním abstraktního správního aktu, jakožto jedné z forem vrchnostenské činnosti orgánu veřejné správy. HMP je orgánem veřejné správy dle § 1 odst. 1 písm. d) ZOHS a jeho nyní posuzované jednání naplňuje zákonný předpoklad výkonu veřejné moci ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS.

V.3.3 Nenaplnění podmínek dle § 19a odst. 2 ZOHS

88.    Z dozorové pravomoci Úřadu jsou vyloučeny činnosti orgánů veřejné správy, které jsou prováděny ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu, nebo poskytováním veřejné podpory, včetně podpory malého rozsahu.

89.    Úřad konstatuje, že přijetí obecně závazné vyhlášky HMP není úkonem dle § 19a odst. 2 písm. a) ani písm. b) ZOHS, a proto na posuzované jednání HMP plně doléhá § 19a odst. 1 ZOHS.

V.3.4 Legitimní cíl

90.    Úřad konstatuje, že není pochyb o tom, že regulace provozování loterií v obcích je cílem legitimním, což koresponduje i se závěry Ústavního soudu, který v nálezu ÚS 56/10 uvedl, že je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. […] Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci. Záměr obcí tyto činnosti na svém území regulovat se tak z tohoto pohledu jeví jako cíl legitimní.

91.    Úřad považuje cíl regulace provozu loterií HMP provedené Vyhláškami, který nalézá plně oporu v závěrech Ústavního soudu, za legitimní.

V.3.5 Narušení hospodářské soutěže

92.    V případě, že obec reguluje obecně závaznou vyhláškou provozování loterií na vybraných místech v obci (individualizovaná regulace), je třeba posoudit, zda je takováto regulace přiměřená konkrétním místním podmínkám. Omezení hospodářské soutěže závisí na formě regulace, která může spočívat např. ve zvýhodnění některých provozovatelů provozoven a/nebo loterií, oproti provozovatelům jiným nebo ve vyloučení některých těchto provozovatelů z hospodářské soutěže. Stěžejní je proto posouzení, zda obec při uplatňování regulace zasáhla do hospodářské soutěže způsobem, jenž by nebyl proporcionální ve vztahu ke stanovenému cíli regulace, tedy zda narušila soutěž bez ospravedlnitelných důvodů. Dle důvodové zprávy k novele 293 se totiž výrazem ospravedlnitelný myslí oprávněný či omluvitelný, tj. sice negativní jev, avšak přinášející jiné výhody, které negativní vliv mohou převážit; lze se vyvinit. Ospravedlnitelné jednání tedy sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle. Ospravedlnitelné důvody lze tedy spatřovat v takovém zásahu do hospodářské soutěže, který nebude vykazovat prvky libovůle orgánu veřejné správy. Existenci legitimního cíle a ospravedlnitelné důvody nelze zaměňovat.

93.    Úřad se proto zabýval otázkou, zda HMP při regulaci loterií Vyhláškami stanovilo objektivní a nediskriminační kritéria, na jejichž základě vybralo místa, v nichž lze provozování loterií umožnit (ať již prostřednictvím výběru konkrétních adresních míst či výběrem konkrétních MČ), a zda tato kritéria byla soutěžitelům, jež chtějí působit na vymezených relevantních trzích, předem známá.

V.3.5.1 Posouzení obecně závazných vyhlášek

94.    Ačkoliv byl výběr adresních míst povolených Vyhláškou 18/2011 proveden ještě před datem, kdy byla rozšířena působnost Úřadu posuzovat obecně závazné vyhlášky, jejich výčet se nezměnil, a to až do účinnosti Vyhlášky 10/2013 (tj. do 5. 10. 2013). Úřad se proto zabývá způsobem regulace loterií v této vyhlášce, kterou HMP uplatňovalo v nezměněné podobě nadále od tohoto data, tedy pouze od 1. 12. 2012.

Vyhláška 18/2011

95.    Regulace loterií ve Vyhlášce 18/2011 spočívala v tom, že loterie bylo možné provozovat pouze na adresních místech a v čase uvedených v příloze Vyhlášky 18/2011, přičemž tento výčet vycházel z Vyhlášky 19/2007 a dále zahrnoval místa, na kterých byly v době přijetí Vyhlášky 18/2011 provozovány hry v kasinech dle § 2 písm. i) zákona o loteriích.[97] S účinností Vyhlášky 18/2011 tak bylo možné provozovat loterie pouze na místech uvedených v její příloze a nikoliv na místech jiných (s výjimkou dobíhajících povolení, viz dále).[98]

96.    HMP tak od přijetí Vyhlášky 18/2011 zafixovalo stav provozování loterií na svém území. V důsledku této fixace nemohli provozovatelé působící (či mající zájem působit) na adresních místech neuvedených v příloze Vyhlášky 18/2011 získat navazující či nová povolení k provozování loterií na těchto adresních místech. Stávajícím provozovatelům VHP na místech neuvedených v příloze Vyhlášky 18/2011 bylo umožněno s ohledem na přechodné ustanovení[99] provozovat tento druh loterií až do uplynutí doby platnosti stávajících povolení. Vzhledem k tomu, že se přechodné ustanovení nevztahovalo na povolení k provozování IVT a jiných loterií povolených MF, provozovatelé tohoto druhu loterií působící na adresních místech neuvedených v příloze Vyhlášky 18/2011 je mohli provozovat až do doby zrušení jejich povolení v důsledku nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (dále též „nález ÚS 6/13“).[100]

97.    Výběr adresních míst byl dle HMP proveden na základě předem známých Principů 2008, které MČ uplatňovaly s přihlédnutím k místním podmínkám a specifikům dané lokality. Konečné posouzení jejich objektivního aplikování však náleželo HMP, a to v rámci vyhodnocení návrhů MČ vzešlých z připomínkového řízení.

98.    K Principům 2008 Úřad uvádí, že ačkoliv HMP upozornilo MČ na povinnost je respektovat, na druhou stranu zdůraznilo, že měly pouze doporučující charakter (srov. odst. 31), což také plynulo z jejich textu.[101] Doporučující charakter Principů 2008 vedl k tomu, že si MČ mohly vykládat jejich závaznost rozdílně. Mohlo tedy docházet k situaci (a také docházelo – viz dále), kdy některá z MČ kritérium jako závazné uplatnila a požadovala na jeho základě v rámci připomínkového řízení vyřazení některých adresních míst z návrhu této vyhlášky,[102] zatímco jiná MČ mohla adresní místo, které se nacházelo ve srovnatelné situaci, doporučit k ponechání v této vyhlášce či k němu neuplatňovat žádné připomínky.

99.    V případě bodu 1 teritoriálního principu tak ve výsledku zůstala i nadále v seznamu povolených adresních míst místa, která se ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP nacházela. Uvedené potvrzují i informace od Katastrálního úřadu pro HMP, ze kterých plyne, že HMP ke dni přijetí Vyhlášky 18/2011 (tzn. 15. 12. 2011) bylo vlastníkem či spoluvlastníkem nemovitostí na 29 adresách, které byly součástí přílohy Vyhlášky 18/2011.[103] Důsledné a jednotné uplatnění tohoto kritéria však nebylo zajištěno ani na území jednotlivých MČ.[104]

100.     Nad rámec Principů 2008 HMP také doporučilo, aby loterie nebyly provozovány nejen v nemovitostech ve vlastnictví HMP, ale i v budovách Dopravního podniku. Z připomínek MČ či z důvodové zprávy k Vyhlášce 18/2011 plyne, že některá adresní místa skutečně nebyla z tohoto důvodu do této vyhlášky zařazena, a tedy na nich ani nebylo možné v posuzovaném období loterie provozovat. HMP vyřadilo místa, která se nacházela v prostorách metra ve 2 MČ (v Praze 9 místa 3 a v Praze 13 místo 1), a nevyhovělo návrhu 2 MČ (Praha 4 a Praha 9) zařadit 3 místa nacházející se v prostorách metra z důvodu vysoké kumulace osob, včetně mladistvých, a rizika narušení veřejného pořádku, nicméně tak neučinilo důsledně ve všech případech.[105] HMP tedy tímto postupem v některých případech znemožnilo provozování loterií na adresních místech nacházejících se v tomto typu prostor, zatímco na jiných místech tohoto typu je bylo umožněno nadále provozovat.

101.     V některých případech nebyla do přílohy Vyhlášky 18/2011 zařazena adresní místa, na kterých byly provozovány pouze IVT. Jednalo se například o 14 adresních míst ve 3 MČ, u nichž pro zde umístěné provozovny nebylo požádáno o povolení k provozování VHP (disponovaly pouze povolením k provozování IVT).[106] HMP tak v posuzovaném období diskriminovalo provozovatele působící na těchto místech, neboť obec byla oprávněna regulovat tento druh loterií od 1. 1. 2012, a tedy v důsledku nezařazení těchto adresních míst nemohli provozovatelé zde působící získat po datu přijetí Vyhlášky 18/2011 nová povolení k provozování loterií; stávající povolení k provozování IVT začalo MF po přijetí nálezu ÚS 6/13 postupně rušit. HMP přitom nestanovilo žádné kritérium, ze kterého by plynula nemožnost provozovat IVT na území HMP.[107]

102.     S ohledem na doporučující charakter Principů 2008 nemohl případný zájemce o provozování loterií sám s jistotou vyhodnotit, zda bude adresní místo, na kterém má zájem loterie provozovat, do obecně závazné vyhlášky zařazeno či nikoliv.

103.     Z důvodu nedůsledné a nejednotné aplikace Principů 2008 ze strany některých MČ tak došlo ke zvýhodnění provozovatelů na adresních místech na území těchto MČ, a to na úkor provozovatelů, jejichž adresní místa se nacházela na území MČ, které Principy 2008 závazně uplatnily.

104.     HMP současně nemělo zaveden předem žádný postup (či mechanismus) pro nakládání s případnými novými žádostmi soutěžitelů, kteří by zamýšleli vstoupit na místa neuvedená ve Vyhlášce 18/2011 (krom toho, že se mohli obrátit se svou žádostí buď na MČ, nebo HMP, přičemž žádost by byla posuzována dle zákona o loteriích a Principů 2008).[108] HMP rovněž nestanovilo, v jakých konkrétních lhůtách by žádosti o provozování loterií na území města posuzovalo. Zda a jak konkrétně bude takové posouzení učiněno přitom jasně neplynulo ani z Principů 2008. Současně je zřejmé, že k podání takové žádosti došlo.[109]

105.     Úřad tedy shrnuje, že zafixování míst (povolení provozování loterií na konkrétních adresních místech) ve Vyhlášce 18/2011, na nichž se nacházejí provozovny k určitému datu, za situace, kdy HMP nestanovilo (kumulativně) objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr těchto míst a nenastavilo ani žádný postup pro nakládání s žádostmi případných nových zájemců o provozování loterií na území HMP, působí diskriminačně, neboť značně zvýhodňuje soutěžitele, kteří na vymezených relevantních trzích v dané době již působili. Současně vstup nového zájemce na místo neuvedené ve Vyhlášce 18/2011 mohl být umožněn pouze na základě změny této vyhlášky. Ke změně v seznamu adresních míst, na kterých je provozování loterií povoleno, však došlo až přijetím Vyhlášky 10/2013. Po dobu účinnosti Vyhlášky 18/2011 (v posuzovaném období od 1. 12. 2012) tedy nebyl umožněn vstup na vymezené relevantní trhy dalším (i potenciálním) zájemcům o provozování loterií na území HMP. Uvedeným jednáním tak HMP narušilo hospodářskou soutěž na trhu provozování loterií a trhu provozování provozoven.

Vyhláška 10/2013

106.     Stanovení adresních míst v příloze Vyhlášky 10/2013, pokud nebyla zvolena nulová tolerance, mělo být provedeno na základě předem známých Pravidel 2013, která stanovila, že je na MČ, zda na svém území umožní provoz loterií pouze v kasinech nebo v kasinech i hernách /bod 2 písm. a) Pravidel 2013/. Pokud se MČ rozhodla umožnit provozování loterií pouze v kasinech, došlo v rámci připomínkového procesu k tomu, že do přílohy k Vyhlášce 10/2013 byla zařazena pouze ta adresní místa, na kterých bylo v době přijímání této vyhlášky povoleno provozování sázkových her v kasinu. Tuto variantu regulace zvolily 3 MČ.[110]

107.     Vyhláška 10/2013 však nikde nestanovila možnost provozování loterií v uvedených MČ pouze v kasinech, tento parametr byl použit jen pro zařazení adresních míst do její přílohy, ale již nebyl nijak promítnut do jejích ustanovení. Při tvorbě seznamu adresních míst do něj byla zařazena pouze adresní místa, kde byla provozována kasina, nicméně v budoucnu mohly na těchto místech vzniknout herny. V případě, že by na adrese povolené obecně závaznou vyhláškou uplynula doba platnosti povolení k provozování sázkových her v kasinu, popřípadě by bylo povolení zrušeno, ať už na základě žádosti provozovatele nebo z moci úřední, předmětná provozovna by automaticky ztratila statut kasina, avšak MF, případně úřad příslušné MČ, by nadále byly k žádosti provozovatele loterií povinny vydat povolení k jejich provozování na uvedené adrese.[111] Jelikož Vyhláška 10/2013 neomezila provozování loterií v návaznosti na určitý typ provozovny či druh loterií, mohla takto nastavená regulace vést k tomu, že v MČ, ve kterých bylo Vyhláškou 10/2013 umožněno provozování loterií na adresních místech, na kterých se v té době nacházela kasina, mohlo následně dojít k přeměně existujících kasin na herny, a tím k neodůvodněnému zvýhodnění provozovatelů takto vzniklých heren oproti stávajícím provozovatelům loterií v hernách, kterým bylo provozování znemožněno.

108.     HMP současně zafixovalo stav provozování loterií na svém území k datu 1. 1. 2013, s podmínkou skutečného provozu v březnu 2013 /viz bod 2 písm. b) a písm. c) Pravidel 2013/. Pouze částečně umožnilo vstup nových zájemců o provozování loterií na území HMP, pokud bude navrženo zařazení nového místa, na kterém budou provozovány loterie v kasinu, náhradou za jiné místo při současném zachování absolutního počtu míst kasin platného k 1. 1. 2013 (viz bod 3 Pravidel 2013). Tímto postupem však HMP neumožnilo, aby bylo v budoucnu (tj. po přijetí Vyhlášky 10/2013) zařazeno další místo, na kterém by měla být provozována herna. Potenciálním zájemcům o provozování loterií v hernách tak bylo v provozování zabráněno, ačkoliv stávající provozovatelé loterií mohli loterie v hernách na území vybraných MČ (v případě, že MČ požadovaly i zařazení adresních míst, na kterých byly herny s povolením k provozování loterií k 1. 1. 2013) nadále provozovat. HMP rovněž nestanovilo, v jakých konkrétních lhůtách by žádosti o provozování loterií na území HMP posuzovalo; ke změně v seznamu adresních míst navíc došlo až novelou (Vyhláška 10/2015). Navrhnout zařazení nového místa výměnou za stávající byla MČ navíc pouze oprávněna, nikoliv povinna. Takto nastavený mechanismus mohl vést k libovůli a k nerovnému zacházení se zájemci o provozování loterií.

109.     Pokud se jedná o vymezení vzdáleností od objektů, ve kterých bylo umožněno provozovat loterie /viz bod 2 písm. e) Pravidel 2013/, toto kritérium ponechalo HMP na jednotlivých MČ. Z Úřadem zjištěných důkazů plyne, že některé MČ kritérium blízkosti pro vyřazení adresních míst neaplikovaly, resp. nepovažovaly za nutné je blíže definovat[112] (např. Praha 11, Praha 13 a Praha 15). Jiné MČ k tomuto kritériu pouze uvedly, že postupovaly v souladu s Pravidly 2013 (Praha 8 a Praha 14), a další definovaly blízkost vzdáleností 100 m od uvedených zařízení (Praha 7 a Praha 10).[113]

110.     Neurčitost tohoto kritéria tedy mohla vést (a prokazatelně vedla) k tomu, že některé adresní místo bylo do přílohy Vyhlášky 10/2013 zařazeno, i když se nacházelo v obdobné vzdálenosti jako místo do ní nezařazené. Protože nadto nebyl ani stanoven způsob posuzování této vzdálenosti (zda dle vzdálenosti nemovitostí, tj. rohů budov, či vzdálenosti vchodů do provozoven), došlo k rozdílnému uplatnění tohoto kritéria i v téže MČ.

111.     Příkladem je nezařazení provozovny na adresním místě z důvodu blízkosti zařízení zdravotní péče a naopak zařazení jiného adresního místa, ačkoliv se v jeho bezprostřední blízkosti nacházela poliklinika.[114] HMP k tomu uvedlo, že vyřadilo z návrhu předmětné vyhlášky 8 provozoven v dané MČ (k její žádosti) ve vzdálenosti do 100 m od zařízení zdravotní péče. K zařazení adresního místa v blízkosti polikliniky HMP argumentovalo delší vzdáleností (100 m od polikliniky oproti toliko 14 m /vzdálenost nemovitostí/, resp. 53 m /vzdálenost vchodů/ od zdravotnického zařízení),[115] absencí dalších objektů (nedaleko zdravotnického zařízení se nachází fotbalový stadion, a tedy nebylo možné vyloučit účast fotbalových fanoušků na hře s následnými výtržnostmi v bezprostřední blízkosti či přímo před zařízením zdravotní péče) a poskytováním jiného typu zdravotní péče a tím i doby provozu (poliklinika soustřeďující řadu lékařů, specialistů ambulantní zdravotní péče poskytujících zdravotní služby v denní dobu oproti léčebně dlouhodobě nemocných, tedy zdravotnickému zařízení dlouhodobé lůžkové péče, jehož pacienti by mohli být výrazně obtěžováni celonočním provozem blízké herny).[116]

112.     Úřad k tomu uvádí, že z mapových podkladů je zřejmé, že provozovny na obou adresních místech jsou ve vzdálenosti do 100 metrů od zařízení zdravotní péče.[117] K vzneseným argumentům HMP pak doplňuje, že pokud HMP chtělo uvedené skutečnosti v rámci regulace loterií zohlednit, mělo tomu přizpůsobit použitá kritéria, tedy znění Pravidel 2013.

113.     Ze shromážděných podkladů tedy vyplývá, že HMP nezajistilo, aby kritérium blízkosti bylo uplatňováno na celém jeho území jednotně, a nezabránilo tak rozdílnému výkladu ze strany jednotlivých MČ, které v rámci připomínkového řízení splnění kritéria dle bodu 2 písm. e) Pravidel 2013 u jednotlivých adresních míst posuzovaly. Jelikož nelze dospět k jednoznačnému závěru, která místa budou kritérium blízkosti splňovat a která nikoliv, považuje Úřad takové kritérium za neurčité, a tedy i neobjektivní. Důkazem je uplatněný rozdílný přístup při vyřazení/zařazení adresních míst do přílohy Vyhlášky 10/2013, a to dokonce na území téže MČ, a tím i prokázané znevýhodnění některých provozovatelů loterií oproti jiným.

114.     Úřad tedy shrnuje, že zafixování míst, na nichž se nacházejí provozovny k určitému datu, za situace, kdy HMP nestanovilo objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr těchto míst (včetně kritéria blízkosti) a nenastavilo ani nediskriminační postup (či mechanismus), dle kterého by v předem stanovených lhůtách vyhodnocovalo žádosti případných nových zájemců o provozování loterií na území HMP, působí diskriminačně, neboť značně zvýhodňuje soutěžitele, kteří na vymezených trzích v dané době již působí. Vzhledem k tomu, že regulace loterií se zakládala na principu výčtu konkrétních adresních míst, na kterých bylo provozování loterií umožněno, vstup nového zájemce na místo neuvedené ve Vyhlášce 10/2013 mohl být umožněn pouze na základě změny této vyhlášky. Ke změně v seznamu adresních míst, na kterých je provozování loterií povoleno, však došlo až přijetím Vyhlášky 10/2015, přestože HMP evidovalo žádosti provozovatelů o zařazení dalších míst do Vyhlášky 10/2013 (srov. odst. 51). HMP tedy tím, že zvýhodnilo provozovatele loterií působící na místech uvedených ve Vyhlášce 10/2013, narušilo hospodářskou soutěž na trhu provozování loterií a trhu provozování provozoven.

Vyhláška 10/2015

115.     Ačkoliv měla být Vyhláška 10/2015 přijata na základě předem známých Pravidel 2013, která umožňovala volbu mezi třemi druhy regulace loterií, až na jednání Zastupitelstva došlo k úplnému opuštění varianty dle bodu 2 písm. a) bodu i. Pravidel 2013 umožňující povolení adresních míst, na kterých se nacházely i herny (v rozporu s vůlí MČ, kterou projevily v rámci připomínkového procesu a „prezentovaly“ ji i navenek jednotlivým soutěžitelům na svém území – srov. odst. 49 a 50). Jak plyne i ze Stenozápisu ze zasedání Zastupitelstva ze dne 26. 11. 2015, předkladatel klíčového pozměňovacího návrhu, jenž je základem Vyhlášky 10/2015, jej předložil zcela záměrně až v rámci projednávání návrhu vyhlášky Zastupitelstvem a otevřeně deklaroval, že: …upřímně řečeno, neviděl jsem jinou možnost, než tento návrh podat během jednání Zastupitelstva tak, aby tento návrh měl maximální možnou šanci projít hlasováním. Z připomínek MČ Praha 4 navíc plyne, že prosazovala dílčí omezení provozování loterií na svém území oproti Vyhlášce 10/2013, avšak v důsledku jednání Zastupitelstva byla na jejím území uplatněna nulová tolerance. Ve vztahu k provozovatelům působícím na území MČ Praha 4 bylo uplatnění nulové tolerance v této MČ zcela překvapivým krokem.[118]

116.     Pro Vyhlášku 10/2015 platí obdobně, jako částečně u Vyhlášky 10/2013,[119] že ačkoliv byl v době jejího přijetí použit pro výběr adresních míst zařazených do její přílohy pouze jeden typ provozovny (kasino), již nebyl nijak promítnut do jejích dalších ustanovení (resp. do ustanovení Vyhlášky 10/2013, kterou měnila). Mohlo tak i v tomto případě dojít k pozdější přeměně kasina na hernu, jejíž místo by bylo ponecháno v seznamu adresních míst, neboť Vyhláška 10/2015 provozování loterií v návaznosti na určitý typ provozovny či druh loterií neomezila.

117.     Dále je v materiálu kontrolního výboru Z-4148 pro jednání Zastupitelstva dne 25. 2. 2016 uvedeno, že Vyhláška 10/2015 je zcela nepochybně diskriminační ve vztahu k provozovatelům, kterým bylo provozování sázkových her v kasinu povoleno až po zveřejnění informativního přehledu MF ke dni 31. 10. 2015, popř. kteří nebyli z důvodu omluvitelného administrativního pochybení do tohoto přehledu zahrnuti.[120] Z materiálu kontrolního výboru dále plyne, že do Vyhlášky 10/2015 nebyly zařazeny 2 adresy,[121] ačkoliv byly součástí Vyhlášky 10/2013 a prokazatelně měly v době schvalování Vyhlášky 10/2015 vydaná povolení k provozování sázkových her v kasinu, což jasně dokládají i rozhodnutí MF ze dne 16. 11. 2015.[122]

118.     HMP také nerozhodlo o žádosti subjektu ze dne 3. 12. 2015 o zařazení jednoho adresního místa, na které byla podána žádost na MF o povolení sázkové hry v kasinu. Důvodem dle HMP bylo, že v době připomínkového řízení se jednoznačně jednalo o hernu.[123] Dle dalšího vyjádření HMP pak provozovatelům nebylo umožněno předem změnit charakter provozovny z herny na kasino, což bylo jednak způsobeno tím, že návrh umožnit provozování loterií pouze na místech, kde je povolena sázková hra v kasinu, byl projednán a schválen během jednoho dne (na zasedání Zastupitelstva dne 26. 11. 2016), a také tím, že by takový postup zmařil účel Vyhlášky 10/2015 (srov. odst. 47).[124]

119.     Úřad má proto za to, že výběr míst ve Vyhlášce 10/2015 nebyl učiněn na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií a výše popsané jednání HMP spočívající ve fixaci adresních míst (pouze adresní místa disponující povoleními k provozování sázkových her v kasinu dle informativního přehledu MF ke dni 31. 10. 2015) působilo diskriminačně, neboť některé stávající provozovatele neoprávněně vyloučilo z možnosti provozovat loterie/provozovny a zároveň bránilo novým zájemcům o provozování loterií ve vstupu na vymezené relevantní trhy. Ačkoliv HMP popsalo mechanismus, v rámci kterého mohli zájemci o provozování loterií žádat o zařazení nového adresního místa do přílohy Vyhlášky 10/2013, ve znění Vyhlášky 10/2015 (výměna dle bodu 3 Pravidel), žádné z podaných žádostí nebylo po dobu účinnosti této vyhlášky vyhověno a k její změně došlo až přijetím Vyhlášky 14/2020.[125] Výše uvedeným jednáním tak HMP narušilo hospodářskou soutěž na vymezených relevantních trzích.

Odlišné režimy regulace v jednotlivých městských částech HMP[126]

120.     HMP je oprávněno rozhodovat o regulaci loterií, přičemž mu nic nebrání, aby v rámci regulace vyvážilo i specifické potřeby svých jednotlivých MČ, které měly možnost návrhy Vyhlášek připomínkovat.

121.     Z připomínek MČ, jejich požadavků a důvodů volby jedné z možných forem regulace však zřetelně neplyne, proč právě situace ve vybraných MČ odůvodňuje zavedení nulové tolerance či zachování možnosti provozování loterií na jejich území, neboť jejich výběr nebyl buď zdůvodněn vůbec, nebo bylo argumentováno obecně škodlivostí loterií, či naopak obavou ze vzniku černých heren (s výjimkami popsanými v odst. 127 a 128).

122.     Proto Úřad následně zkoumal, z jakého důvodu bylo provozování loterií na území vybraných MČ Vyhláškami povoleno a ve zbývajících zcela zakázáno, tedy zda právě MČ, ve kterých bylo provozování loterií povoleno, vykazují takové charakteristiky odůvodňující povolení provozu loterií v konkrétní zvolené podobě, a dále zda se liší od MČ, na jejichž území byl provoz loterií zakázán (a naopak), tedy čím je odůvodněn výběr specifické regulace v jednotlivých MČ.

123.     HMP obecně k regulaci ve Vyhláškách uvedlo, že jednotlivé MČ jsou z různých důvodů specifické z urbanistického, ze sociologického i z politického hlediska. Značný počet MČ má kromě toho výrazně více obyvatel než většina českých měst (řada z nich má dokonce více obyvatel než krajská či okresní města v České republice). Některé, zejména okrajové, MČ naopak představují samostatné menší obce mnohdy venkovského rázu, které dříve sousedily s HMP a které se jeho součástí staly teprve v nedávné době, a proto je nelze porovnávat s typickými MČ či historickým centrem. K výběru konkrétního způsobu regulace pro jednotlivé MČ tak HMP dle svého vyjádření vždy přistupovalo přiměřeně podle principu subsidiarity.[127] S právem MČ na samosprávu pak počítá rovněž zákon o HMP.[128] HMP dále odkázalo na rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As 230/2017 – 45, který potvrzuje oprávnění regulovat provozování loterií pro území jednotlivých MČ, které jsou samosprávnými celky. Má proto za to, že lze obecně konstatovat, že ve Vyhláškách regulujících provozování loterií při výběru konkrétního způsobu regulace pro jednotlivé MČ vždy využívalo své zákonné možnosti.

124.     K Vyhlášce 18/2011 HMP uvedlo, že vycházelo z nežádoucího stavu na území HMP a potřeby zásadních změn v regulaci loterií. V důsledku předchozí regulace z roku 2007 totiž došlo k omezení provozování VHP, avšak zároveň k překotnému nárůstu počtu IVT a jiných zařízení, která povolovalo MF, a jejichž provozování nemohly obce v té době regulovat. Vyhláška 18/2011 tak reagovala na následné změny v té době platného znění zákona o loteriích a vycházela z dlouhodobě deklarované vůle výrazně snížit počet loterií a počet míst, kde jsou provozovány. Současně byla tato vyhláška přijata na základě principu subsidiarity jednotlivých MČ. Každá MČ tedy měla právo se na základě své bezprostřední znalosti spravovaného území vyjádřit a navrhnout relevantní regulaci loterií (včetně nulové tolerance) na svém území. Díky tomu pak přijatá regulace zcela reflektovala dosavadní zkušenosti (včetně těch negativních) s provozováním loterií a rovněž místní specifika na daném území.

125.     K Vyhlášce 10/2013 HMP sdělilo, že v zájmu sjednocení principů pro výběr míst, kde bude provozování loterií povolováno, vytvořila Komise koncepci jednotné regulace loterií na celém území HMP v budoucích obdobích, tj. Pravidla 2013. Zásadní změnou oproti dřívější regulaci byla možnost provozování loterií pouze v hernách nebo kasinech, došlo tak jednotně na celém území HMP k vyloučení provozování loterií v provozovnách se zvláštním provozním režimem. Ohledně Vyhlášky 10/2015 pak HMP uvedlo, že jí došlo ke zvýšení míry regulace tím způsobem, že do ní byla zahrnuta pouze místa, na kterých bylo možné provozovat kasina.[129]

126.     Úřad ze soutěžního hlediska nepovažuje za problematické, pokud se obce rozhodnou pro úplný zákaz provozu loterií na svém území, neboť plošný zákaz dopadá na všechny současné i potenciální provozovatele stejně. HMP však Vyhláškami nezakázalo loterie na celém svém území, ale pouze v některých MČ. Ačkoliv je tento způsob regulace neproblematický v rámci jednotlivé MČ (jak ostatně plyne i z rozsudku NSS č. j. 2 As 230/2017 – 45,[130] neboť plošný zákaz dopadá na všechny současné i potenciální provozovatele v rámci dané MČ stejně), není již zajištěn jednotný metr pro posuzování situace na celém území města, tedy aplikace jednotných pravidel pro výběr adresních míst/MČ,  ve kterých mohly být provozovány loterie, na celém území HMP (srov. odst. 82 a 83). V této souvislosti Úřad poukazuje na rozsudek NSS 457/2019, který se zabýval zrušením povolení k provozování loterií na území MČ Prahy 2 z důvodu uplatňování nulové tolerance. Z něj plyne, že obdobnou charakteristiku, kterou lze ospravedlnit plošný zákaz loterií na území této MČ (součást Pražské památkové rezervace a Pražské památkové zóny, převážně rezidenční čtvrť s vysokou hustotou zalidnění, vysokou koncentrací objektů občanské vybavenosti a častý cíl turistů), pak patrně vykazují i jiné městské části, v nichž však kritéria pro povolení provozování loterií a jiných her byla zvolena odlišným způsobem.[131]

127.     Z Úřadem provedeného dokazování dále plyne, že HMP návrhům MČ požadujícím nulovou toleranci bez dalšího vyhovělo. Jednotlivé MČ přitom jako důvody plošného zákazu loterií uváděly zpravidla jen obecné teze (ochrana před negativními vlivy plynoucími z provozování loterií) či dokonce některé MČ požadavek nijak nezdůvodnily (např. Praha 6, Praha 12). Jedinou výjimkou bylo podrobné zdůvodnění učiněné ve vztahu k MČ Praha 2. Jak již však bylo uvedeno v rozsudku NSS 457/2019, HMP nedostatečně zdůvodnilo, proč právě na území této MČ měl být zvolen režim odlišný od jiných MČ. Ve vztahu ke zdůvodnění nulové tolerance u jednotlivých MČ tak dle Úřadu nebyly HMP (resp. MČ v rámci připomínkového řízení) doloženy žádné konkrétní charakteristiky MČ, které by byly společné a vycházely z racionálních důvodů reflektujících místní specifika.

128.     Obdobně lze výše uvedené vztáhnout i na zavedení režimu povolujícího provozování loterií pouze na místech, která byla kasinem, jen na území některých MČ. Specifické důvody pro volbu této varianty uvedla pouze jediná MČ (Praha 1), je však zřejmé, že uvedenou charakteristiku (extrémně exponované území s pohybem enormně většího počtu osob a zahraničních turistů) lze obecně vztáhnout na ostatní MČ v centru HMP.

129.     Za rozpornou s důkazy shromážděnými ve správním řízení pokládá Úřad argumentaci HMP o podobě regulace v jednotlivých MČ učiněné přiměřeně dle principu subsidiarity. V případě Vyhlášky 10/2015 totiž tento výběr zcela neodpovídá ani přáním MČ, protože na základě návrhu zastupitele došlo k umožnění provozování pouze v kasinech či k uplatnění nulové tolerance (srov. odst. 115).

130.     HMP při vydání Vyhlášek nekontrolovalo a nesjednotilo regulaci loterií (kritéria) pro výběr adresních míst, což dokládá již výše popsaný doporučující charakter Principů 2018 způsobující odlišný přístup k regulaci v závislosti na tom, zda si některé MČ tato kritéria vykládala závazně, nebo také rozdílný výklad jednotlivých MČ ohledně kritéria blízkosti.

131.     HMP tím, že vycházelo spíše z postojů k hazardu či přísnosti jednotlivých MČ, vytvořilo Vyhláškami rozdíly při regulaci loterií na svém území, aniž by pro takový postup existovaly racionální důvody. HMP totiž neprokázalo, že území těch MČ, kde byl zvolen jednotný režim regulace (nulová tolerance nebo povolení provozování loterií, příp. dle konkrétního typu provozovny), vykazují společná specifika odůvodňující provozování loterií odlišným způsobem oproti územím jiných MČ. Úřad tak shrnuje, že regulace provozování loterií Vyhláškami byla HMP na území jednotlivých MČ aplikována nejednotně. HMP zvolená regulace tedy nebyla postavena na objektivních, racionálních a nediskriminačních důvodech, byla projevem neodůvodněné libovůle či nerovného zacházení a vedla k narušení hospodářské soutěže na vymezených relevantních trzích.

V.3.5.2 Dopad na soutěžitele působící na vymezených relevantních trzích

Dopad na provozovatele loterií

132.     Povolení k provozování loterií dle zákona o loteriích obsahuje mj. schválení umístění loterie. Pokud místo, jež je uvedeno v příslušném povolení, nebude zároveň povoleno v obecně závazné vyhlášce, správní orgán, který povolení vydal (tj. obecní úřad či MF), přistoupí k jeho zrušení. Obecně závazná vyhláška regulující provozování loterií má tedy přímý dopad na provozovatele, jež provozovali loterie na jiném místě než v místech, která byla povolena v době její účinnosti.

Vyhláška 18/2011 

133.     Vyhláška 18/2011 měla v důsledku doporučujícího charakteru Principů 2008 přímý negativní dopad na provozovatele loterií, kteří je provozovali v budovách ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, a jejichž adresní místa jen některé MČ, které Principy 2008 vykládaly závazně, nezařadily na seznam schválených míst.[132] V těch MČ, které Principy 2008 neuplatnily, resp. neuplatnily důsledně, totiž možnost provozování loterií na adresních místech, byť se zde nacházely budovy ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, zůstala zachována.

134.     Naprosto shodný diskriminační dopad na provozovatele loterií plyne i z rozdílného výběru adresních míst, na kterých se nacházely objekty ve vlastnictví Dopravního podniku, kdy jen některé z nich nebyly zařazeny na seznam povolených adres, stejně jako v případě nezařazení jen některých adresních míst, na kterých byly provozovány pouze IVT.[133]

135.     Rovněž z důvodu, že HMP nestanovilo konkrétní postup posuzování žádostí o zařazení do seznamu povolených míst, byli neodůvodněně diskriminováni ti provozovatelé loterií, o jejichž žádostech HMP nerozhodlo.[134]

136.     Konečně, v důsledku nejednotné regulace loterií na území HMP (nulová tolerance v některých MČ oproti jiným) měla Vyhláška 18/2011 diskriminační dopad i na další provozovatele loterií, kterým bylo povolení k provozování loterií zrušeno rozhodnutím MF, a to na adresních místech v těch MČ, které zavedly nulovou toleranci; tento stav byl zachován i Vyhláškou 10/2013.[135]

Vyhláška 10/2013 

137.     Znevýhodnění jednoho provozovatele loterií v důsledku neurčitosti kritéria blízkosti v Pravidlech 2013 již Úřad popsal výše.[136]

138.     I v případě této vyhlášky byli někteří další provozovatelé loterií znevýhodněni neodůvodněnými rozdíly v regulaci jednotlivých MČ, a to v těch MČ, kde byl jejich zákaz aplikován plošně,[137] stejně jako upřednostněním provozoven typu kasina.[138]

Vyhláška 10/2015 

139.     Rovněž touto vyhláškou byli další provozovatelé loterií znevýhodněni pro neodůvodněné rozdíly v regulaci jednotlivých MČ (v těch, kde byl aplikován jejich plošný zákaz),[139] stejně jako z důvodů využití informativního přehledu MF ke dni 31. 10. 2015 (srov. odst. 117)[140] a neočekávané změny finální podoby této vyhlášky, a to zavedení plošného zákazu v MČ Praha 4 a nezařazení heren.[141]

Závěr k dopadu na provozovatele loterií

140.     HMP postupem při regulaci loterií v posuzovaném období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 zvýhodnilo provozovatele loterií na Vyhláškami povolených adresních místech. Trvající zájem o provozování loterií na místech neuvedených ve Vyhláškách přitom dokládají žádosti provozovatelů (srov. odst. 51).[142] Popsané jednání HMP mělo dopad i na potenciální konkurenty, tedy provozovatele loterií, kteří by zamýšleli vstoupit na relevantní trh provozování loterií/hazardních her na území HMP, neboť by nemohli provozovat loterie na místě nepovoleném Vyhláškami a rovněž by měli obtížnější pozici k umístění svých zařízení do provozoven, které se nacházely na seznamu povolených adresních míst.[143] Ve vztahu k Vyhlášce 10/2015 pak s účinností zákona o hazardních hrách takoví potenciální konkurenti měli ještě obtížnější pozici, neboť hazardní hry v konkrétním herním prostoru mohly být provozovány vždy pouze jedním provozovatelem, kterému byla vydána povolení v souladu s tímto zákonem. Potenciální zájemce o provozování hazardních her tak již nadále nemohl žádat o povolení k provozování v provozovně, ve které již provozoval hazardní hry jiný provozovatel.

141.     Úřad uzavírá, že HMP při regulaci loterií v posuzovaném období prokazatelně zvýhodnilo určité provozovatele loterií oproti jiným a narušilo hospodářskou soutěž na relevantním trhu provozování loterií/hazardních her na území HMP.

Dopad na provozovatele provozoven

142.     Obecně závazná vyhláška regulující provozování loterií má dopad rovněž na provozovatele provozoven, neboť pokud bude provozovna umístěna na místě, jež není povoleno obecně závaznou vyhláškou, správní orgán, který loterie v takovém místě povolil (tj. obecní úřad či MF), přistoupí ke zrušení povolení vydaných provozovatelům loterií v této provozovně a provozovatel provozovny přijde o zdroje příjmu z umístění loterií.

143.     Tím, že HMP nemělo nastavena objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria pro výběr povolených míst provozování loterií, byli zvýhodněni od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2016[144] provozovatelé provozoven na adresních místech, která byla zahrnuta do Vyhlášek, oproti provozovatelům provozoven, kteří museli svou činnost v důsledku nezařazení do předmětných obecně závazných vyhlášek ukončit anebo kteří by na trh provozování provozoven na území HMP zamýšleli vstoupit, neboť HMP umožnilo regulací ve Vyhláškách provozování loterií jen na vymezených adresních místech a v některých MČ provozování loterií zcela zakázalo, přičemž možnost zařazení do seznamu adresních míst byla omezená. Provozovatelé, kteří byli do Vyhlášek zařazeni, tedy byli zvýhodněni tím, že jejich dosavadní i potenciální konkurenci bylo částečně či zcela znemožněno působit na relevantním trhu provozování provozoven na území HMP.

144.     S tím, jak se v důsledku účinnosti zákona o hazardních hrách stává provozovatel hazardních her nutně zároveň i provozovatelem provozovny (herního prostoru), dopady rozdělené za účinnosti zákona o loteriích na provozovatele loterií a provozovatele provozoven se de facto sjednocují v dopadu na jeden subjekt – provozovatele hazardních her dle zákona o hazardních hrách.

V.3.6 Ospravedlnitelné důvody

145.     Úřad již výše konstatoval, že považuje cíl regulace provozování loterií HMP za legitimní. K tomu dále uvádí, že ospravedlnitelné jednání sleduje legitimní cíl, kterého nelze bez narušení hospodářské soutěže dosáhnout, přičemž míra narušení soutěže musí být proporcionální významu zamýšleného cíle. Úřad v tomto správním řízení prokázal, že HMP při výběru povolených adresních míst ve Vyhláškách nepostupovalo dle objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Výběr míst tedy nebyl proveden způsobem, který by byl proporcionální vzhledem ke stanovenému cíli regulace a pro který by existovaly ospravedlnitelné důvody.

V.3.7 Posouzení zproštění odpovědnosti

146.     Vzhledem k tomu, že je odpovědnost orgánů veřejné správy, resp. právnických osob, za přestupky v přestupkovém zákoně konstruována jako objektivní, zabýval se Úřad tím, zda nejsou dány liberační důvody dle § 21 odst. 1 přestupkového zákona, který stanoví, že právnická osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. K tomu Úřad uvádí, že pro liberaci z odpovědnosti za porušení § 19a odst. 1 ZOHS musí orgán veřejné správy prokázat, že nezávisle na jeho vůli nastala taková objektivní mimořádná okolnost – překážka, jež mu brání ve splnění jeho povinnosti chovat se v souladu se zákonem, přičemž nelze rozumně předpokládat, že by tuto překážku nebo její následky odvrátil nebo překonal i při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné k zabránění přestupku požadovat. V praxi se bude jednat o překážku, která bývá v soukromoprávních předpisech označována jako tzv. vis major (vyšší moc).[145]

147.     Úřad konstatuje, že v době vytýkaného jednání neshledal existenci žádné objektivní skutečnosti (a účastník řízení ji ani nenamítl), která by účastníka řízení nutila porušovat jeho právní povinnost a jednat v rozporu se zákonem; účastník řízení nebyl žádnými objektivními skutečnostmi nucen k regulaci loterií způsobem, který zvolil, a který ve svém důsledku představoval nedůvodné zvýhodnění určitých soutěžitelů na úkor jiných, tj. skutečnostmi, kterým účastník řízení nemohl zabránit ani při vynaložení veškerého úsilí, které bylo možné požadovat. Lze proto uzavřít, že účastník řízení nemůže být zproštěn odpovědnosti za přestupek ve smyslu § 21 odst. 1 přestupkového zákona.

V.3.8 Charakter přestupku, jeho trvání a přerušení jeho jednoty

148.     Úřad posoudil jednání HMP jako jednání trvajícího charakteru, neboť trvajícím přestupkem je dle § 8 přestupkového zákona přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu, nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán.[146]

149.     Otázkou přerušení jednoty trvajících přestupků se Úřad a jeho předseda již opakovaně zabýval ve svých rozhodnutích. Úřad proto tímto plně odkazuje na hodnocení přetržení trvání přestupku ve svých pravomocných rozhodnutích, v nichž jsou podrobně citovány konkrétní rozsudky,[147] přičemž na tomto místě pouze uvádí nejdůležitější závěry.

150.     Povinnost aplikace přerušení jednoty skutku je při trestání trvajících přestupků důsledkem konkrétní podoby právního řádu České republiky, resp. zakotvení této záruky v trestním řádu. V důsledku chybějící zvláštní právní úpravy správního trestání musí správní orgán v řízení o trvajícím přestupku aplikovat analogicky pravidla stanovená v § 12 odst. 11 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů – dále jen „trestní řád“ (pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je stíhán, i po sdělení obvinění, posuzuje se takové jednání od tohoto úkonu jako nový skutek), a to způsobem, který není k újmě obviněnému.

151.     Vzhledem k odlišnostem úpravy v přestupkovém zákoně a v trestním řádu je tedy třeba identifikovat úkon, který pro potřeby přestupkového řízení nejblíže odpovídá tomu, jaký smysl a účel má v oblasti trestního řízení sdělení obvinění. Dle názoru NSS ve vztahu k přestupkovému řízení uvedenou roli splní jakýkoliv úkon ze strany policejního orgánu nebo příslušného správního orgánu, který přestupek projednává, kterým je obviněný z daného přestupku zpraven o tom, že je důvodně podezřelý z jeho spáchání.

152.     Podle judikatury NSS se trvající přestupek, neukončí-li jej pachatel sám, přeruší nejpozději oznámením o zahájení sankčního řízení; poté se již jedná o nový trvající přestupek. Zahájení správního řízení o přestupku (jeho doručení obviněnému) je tedy okamžik, kterým je ukončen/přetržen trvající přestupek. Aplikace přerušení jednoty skutku plně dopadá i na projednávání trvajících přestupků podle ZOHS.[148]

153.     S ohledem na výše uvedené tedy Úřad pro určení počátku udržování protiprávního stavu HMP považuje za rozhodující okamžik, kdy měl Úřad možnost postihnout předmětné jednání HMP jako správní delikt, resp. přestupek, tj. ode dne účinnosti novely zákona (zákon č. 360/2012 Sb. účinný od 1. 12. 2012), kdy již byla účinná Vyhláška 18/2011. Tento protiprávní stav vyvolaný Vyhláškou 18/2011 trval a nebyl HMP napraven ani přijetím Vyhlášky 10/2013, ani Vyhlášky 10/2015, neboť loterie bylo možné provozovat pouze v místech/MČ těmito obecně závaznými vyhláškami určených, aniž by jejich výběr byl proveden způsobem, jenž není v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. Úřad proto považuje za prokázané, že posuzovaný skutek trval i v okamžiku zahájení správního řízení (20. 12. 2018), a proto s ohledem na výše uvedené považuje okamžik zahájení správního řízení za okamžik ukončení jednání, které je předmětem tohoto správního řízení.

V.4    Závěr právního posouzení

154.     Odpovědnost za vydání Vyhlášek nese HMP, které má pravomoc k jejich vydání, a to v rámci výkonu veřejné moci. Byť HMP sledovalo svým jednáním legitimní cíl, Úřad považuje za prokázané, že HMP tím, že v posuzovaném období uplatňovalo na svém území regulaci umožňující provozování loterií/hazardních her pouze na vybraných adresních místech některých MČ uvedených v příloze Vyhlášky 18/2011, Vyhlášky 10/2013 a Vyhlášky 10/2015, aniž by výběr těchto adresních míst (včetně výběru MČ) provedlo na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, narušilo bez ospravedlnitelných důvodů v období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018 hospodářskou soutěž na relevantním trhu provozování loterií/hazardních her na území HMP a v období od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2016 na relevantním trhu provozování provozoven k účelu provozování loterií na území HMP, a to zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli v povolených adresních místech/MČ nadále provozovat loterie/hazardní hry a provozovny k účelu provozování loterií. Uvedeným jednáním HMP v rozporu s § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS narušilo hospodářskou soutěž na vymezených relevantních trzích a dopustilo se přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) téhož zákona. Uvedený přestupek má trvající charakter; nebyly splněny podmínky pro zproštění odpovědnosti HMP.

VI.          Odůvodnění výše pokuty

VI.1   Východiska pro uložení pokuty

155.     Pokuta je Úřadem ukládána účastníkovi řízení na základě § 22aa ZOHS. Podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS se orgán veřejné správy dopustí přestupku tím, že naruší hospodářskou soutěž v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. Dle § 22aa odst. 2 ZOHS se za přestupek podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS uloží pokuta do výše 10 000 000 Kč.

156.     Dle § 22b odst. 1 ZOHS Úřad při určení výměry pokuty orgánu veřejné správy přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Dále se přihlédne k jednání orgánu veřejné správy v průběhu řízení před Úřadem a jeho snaze odstranit škodlivé následky přestupku.

157.     Přestupkový zákon uvádí demonstrativní výčet možných kritérií pro určení povahy a závažnosti přestupku (§ 38) a polehčujících a přitěžujících okolností (§ 39[149] a § 40).

158.     Stanovení výše pokuty v mezích zákona je věcí správního uvážení Úřadu,[150] které se v konkrétním případě odvíjí od posouzení skutkových okolností daného případu. Uložená pokuta by měla plnit jak funkci represivní, tak preventivní. Dle judikatury českých soudů musí konkrétní forma postihu a jeho výše působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností, jaké svědčí účastníku řízení.[151]

159.     Při úvahách o uložení pokuty Úřad vycházel ze shora uvedených zákonných a judikatorních předpokladů, stejně jako z pravidel specifikovaných v metodice nazvané Postup při stanovení výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže (dále též „Postup“).[152] Postup zahrnuje i speciální přístup pro orgány veřejné správy při výpočtu pokuty oproti soutěžitelům a reflektuje tak správní praxi Úřadu, jež je odůvodněna odlišnostmi danými z povahy věci.[153]

160.     Úřad při stanovení základní částky pokuty u orgánů veřejné správy rozlišuje kategorie typové závažnosti jednání z hlediska jeho nebezpečnosti pro soutěž, které hodnotí koeficientem v rozpětí do maximální výše 3. Uvedené rozpětí umožňuje zohlednit širokou škálu závažnosti od méně závažných až po nejzávažnější narušení hospodářské soutěže, přičemž Úřad koeficient závažnosti takto nastavil v rámci celkového mechanismu výpočtu pokuty správní praxí.[154]

161.     Jedním z posuzovaných kritérií je i délka trvání protisoutěžního jednání, kterou Úřad hodnotí pomocí koeficientu času. V případě stanovení pokuty orgánům veřejné správy Úřad pro dobu trvání přestupku v délce 10 a více let aplikuje maximální koeficient 3, přičemž pro kratší období koeficient roste lineárně. Uvedené rozpětí nastavil Úřad opět v rámci celkového mechanismu výpočtu pokuty správní praxí.

162.     Protože obecně závazné vyhlášky obcí mají působnost toliko na jejich území, Úřad dále zohledňuje velikost dotčeného území, na které jednání dopadá, a to koeficientem dle počtu obyvatel. Tento koeficient Úřad v souladu se svou dosavadní rozhodovací praxí aplikuje v rozpětí od 0,05 do 3. Nejnižší hodnotu užívá v případě obcí do 20 obyvatel, pro obce s 3 000 obyvateli koeficient 0,15, 10 000 obyvateli koeficient 0,3, 100 000 obyvateli koeficient 2 a pro obce s 1 milionem obyvatel a více koeficient 3,[155] přičemž v rámci těchto hranic se koeficient odpovídající počtu obyvatel stanoví lineárně.

163.     Aby pokuta plnila preventivní i represivní funkci i v případě přestupků s dopadem na území s nízkým počtem obyvatel, je do výše pokuty zahrnuta vstupní částka ve výši 10 000 Kč. Mechanismus výpočtu pokuty Úřad nastavil tak, že nejvyšší možná zákonná hodnota pokuty ve výši 10 mil. Kč odpovídá nejvyššímu koeficientu závažnosti (koeficient 3), nejdelšímu možnému času trvání přestupku (koeficient 3) a nejvyššímu koeficientu počtu obyvatel (koeficient 3), a to s připočtením vstupní částky pokuty 10 000 Kč. Je tak využit interval pokuty proporcionálně v celé jeho šíři. Úřad výpočtem dovodil hodnotu 370 000 Kč,[156] která představuje podíl odpovídající těmto třem uvažovaným koeficientům ve výši 1. Základní částka pokuty se tedy určí tak, že hodnota 370 000 Kč je vynásobena příslušnými koeficienty a následně je přičteno 10 000 Kč.

164.     Úřad v případě sankcí orgánům veřejné správy také vyhodnocuje případné polehčující a přitěžující okolnosti, které mohou vést ke snížení nebo zvýšení pokuty.

165.     Při stanovování celkové výše pokuty Úřad dále zohledňuje, zda došlo ke spáchání více protisoutěžních přestupků v souběhu. V tom případě Úřad postupuje v souladu s tzv. absorpční zásadou a vyměří pokutu za ten ze sbíhajících se přestupků, který je nejpřísněji trestný. Takto vyměřenou pokutu pak zvýší s ohledem na to, že bylo spácháno více přestupků.[157] Správní orgán rozhodující o sankci za více jiných přestupků spáchaných v souběhu má povinnost uvést, za který přestupek je pokuta primárně ukládána a způsob zohlednění spáchání dalších přestupků. Výše sankce nesmí v souladu s absorpční zásadou překročit zákonné rozpětí nejzávažnějšího přestupku.[158]

VI.2   Vyměření pokuty

Základní částka pokuty

166.     Úřad při posouzení závažnosti vytýkaného jednání HMP zohlednil, že HMP sledovalo svým jednáním legitimní cíl, kterým je regulace provozování loterií na území HMP za účelem snížení škodlivých důsledků plynoucích z provozování loterií. Tato skutečnost se významným způsobem promítla do snížení koeficientu závažnosti (v rámci škály do maximální hodnoty 3). Na stranu druhou Úřad vzal v úvahu, že prokazatelně došlo k reálnému narušení hospodářské soutěže na vymezených relevantních trzích, neboť HMP určitým soutěžitelům skutečně ztížilo či znemožnilo na nich působit (tj. soutěžitelům, kteří chtěli provozovat loterie na místech, resp. v MČ, které nebyly bez ospravedlnitelných důvodů k tomuto účelu Vyhláškami povoleny). S ohledem na uvedené Úřad stanovil koeficient závažnosti ve výši 1,2.

167.     Vytýkané jednání trvalo od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018, tedy 6 let. Uvedenému odpovídá koeficient času ve výši 2,11 (se zaokrouhlením na 2 desetinná místa dolů).

168.     Dále Úřad zohlednil rozsah dotčeného území, jenž odráží počet obyvatel HMP (1 294 513),^[159] a který odpovídá koeficientu obyvatel ve výši 3.

169.     Základní částka pokuty tak činí 2 820 520 Kč.

Přitěžující a polehčující okolnosti

170.     Úřad uvážil, že Vyhláška 18/2011 a Vyhláška 10/2013 byly přijaty v době, kdy ještě nebylo vydáno ani Stanovisko, ani Informační list. Jedná se tak o polehčující skutečnost, která by mohla být důvodem snížení pokuty. K němu však Úřad nemůže plně přistoupit, neboť v době přijetí Vyhlášky 10/2015 již byly tyto dva dokumenty veřejnosti dostupné a HMP mělo dostatek času se s nimi seznámit. HMP však ke změně regulace provozování loterií nepřistoupilo ani poté, co Úřad o probíhajícím šetření informoval HMP dne 13. 9. 2016 (srov. odst. 5). Žádnou změnu HMP v řešené věci neučinilo ani před samotným zahájením nyní vedeného správního řízení (dne 20. 12. 2018), kdy již bylo zveřejněno několik rozhodnutí Úřadu vydaných v oblasti porušení zákona orgány veřejné správy.[160] Na základě shora uvedeného proto Úřad snižuje základní částku pokuty o 5 %.

171.     Žádné jiné polehčující či přitěžující okolnosti, na jejichž základě by došlo ke snížení nebo zvýšení základní částky pokuty, Úřad neshledal, a výsledná částka pokuty tak po zaokrouhlení na celé tisíce dolů činí 2 679 000 Kč.

Uplatnění zásady absorpce

172.     Při stanovení celkové výše pokuty je třeba vzít v úvahu, že vedle současně postihovaného přestupku spáchalo HMP s ním v souběhu i přestupek dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona spočívající v porušení zákazu stanoveného v § 19a odst. 1 písm. a) zákona v období od 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019 tím, že v regulaci umožňující bezplatné parkování vozidel s hybridním pohonem stanovilo podmínku, jež nebyla zvolena na základě objektivních a nediskriminačních kritérií a nebyla proporcionální ke stanovenému cíli regulace. O přestupku bylo rozhodnuto rozhodnutím č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe[161] ze dne 9. 7. 2020, které bylo změněno rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe[162] ze dne 22. 3. 2021 s nabytím právní moci téhož dne (dále též „předchozí přestupek“). Proto Úřad v souladu se zásadou absorpce nyní při stanovení výše pokuty přihlédl k tomu, že HMP byla za předchozí přestupek uložena pokuta ve výši 740 000 Kč.

173.     Předchozí přestupek považuje Úřad za méně závažný, a to zejména s ohledem na podstatně kratší dobu trvání (9 měsíců) a nižší koeficient závažnosti jednání (1,1). Pokud by Úřad o obou přestupcích vedl jediné řízení, stanovil by nejdříve pokutu za závažnější přestupek, tj. v tomto správním řízení posuzovaný přestupek spáchaný v souvislosti s regulací loterií, tu Úřad stanovil na 2 679 000 Kč. V tomto případě jsou horní hranice sazby sankce za oba přestupky totožné. Úřad je tedy oprávněn zohlednit mnohost spáchaných přestupků v souběhu v sazbě pokuty až do výše 10 mil. Kč. Úřad má za to, že navýšení pokuty o 740 000 Kč plně odpovídá závažnosti předchozího přestupku včetně skutečnosti, že v případě HMP se jedná o nejvýznamnější město České republiky jak z pohledu počtu obyvatel, tak rozlohy. Úřad má za to, že pokuta stanovená v nižší výši by nemohla plnit svou represivní funkci z hlediska své nízké citelnosti ve vztahu k vysokým příjmům HMP. Celková částka pokuty ve výši 3 419 000 Kč se zjevně pohybuje při dolní hranici sazby pokuty dle § 22aa odst. 2 ZOHS. Částka 740 000 Kč představuje cca 28% navýšení pokuty ukládané za závažnější přestupek. Takové navýšení pokuty je s ohledem na závažnost předchozího přestupku zcela v intencích přiměřenosti.

174.     Závěrem Úřad konstatuje, že pokuta ve výši 2 679 000 Kč nepřevyšuje zákonem stanovenou maximální hranici. Stejně tak ji nelze pokládat za likvidační, neboť představuje pouze cca 0,003 % z příjmů HMP za rok 2020, které činily 92,7 mld. Kč,[163] resp. 0,004 % příjmů (ve výši cca 74,4 mld. Kč) z rozpočtu HMP na rok 2021.[164]

VI.3   Úhrada pokuty

175.     Účastník řízení provede úhradu pokuty na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj, číslo účtu 3754-17721621/0710, jako variabilní symbol se uvede identifikační číslo účastníka řízení.

VII.        Náklady řízení

176.     Vzhledem k tomu, že Úřad v rámci správního řízení dospěl k závěru, že účastník řízení jednáním, jež v rámci správního řízení posuzoval, porušil § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS a spáchal přestupek dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS, jsou splněny zákonné podmínky dané § 95 odst. 1 přestupkového zákona, ve znění zákona č. 261/2021 Sb., v návaznosti na § 79 odst. 5 správního řádu, k uložení náhrady nákladů správního řízení účastníku řízení. Výši paušální částky stanovil Úřad dle § 6 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů, na 3 500 Kč. S ohledem na délku řízení a složitost posuzované problematiky (dané i četností MČ HMP), má Úřad za to, že se jednalo o zvlášť složitý případ, tudíž základní paušální částku 1 000 Kč navýšil o 2 500 Kč.

177.     Náklady řízení jsou splatné do 15 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vedený u České národní banky v Brně, číslo účtu
19-24825621/0710, konstantní symbol 1148, jako variabilní symbol 2018000517.

VIII.      Vyjádření Úřadu k námitkám orgánu veřejné správy

178.     Níže provádí Úřad vypořádání námitek uplatněných účastníkem řízení v rámci správního řízení, jakož i ve Vyjádření, které nebyly doposud vypořádány v rámci shora provedeného rozboru posuzovaného přestupku.

Neuplatnění zákonné výluky z dozorové pravomoci Úřadu

179.     Účastník řízení namítá, že zásah Úřadu není v tomto správním řízení oprávněný, neboť se musí nutně uplatnit výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, který stanoví, že Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy prováděnou ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního nebo daňového řádu. Dle názoru účastníka řízení je aplikace § 19a ZOHS na obecně závazné vyhlášky přípustná pouze v těch oblastech činnosti územní samosprávy, která vůbec není prováděna ve formě správních rozhodnutí, a tedy ji nelze aplikovat v oblasti regulace provozování loterií, neboť práva a povinnosti provozovatelů loterií, pokud jde o zřízení provozovny na konkrétním adresním místě, jsou založena výlučně správními rozhodnutími. K případnému omezení hospodářské soutěže by tedy nedošlo přijetím obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií, ale správním rozhodnutím vydávaným na jejím základě, přičemž negativnímu rozhodnutí se může zájemce o provozování loterií bránit odvoláním, případně následně v rámci soudního přezkumu správního. Tentýž předpoklad dle účastníka řízení vyplývá i z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (dále jen „Nález Bílina“), kde Ústavní soud potvrdil, že zájemce o provozování loterií na konkrétní (v obecně závazné vyhlášce neuvedené) adrese se může domoci kladného rozhodnutí za využití řádných opravných prostředků.

Vyjádření Úřadu

180.     Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že právě do správního řízení, jímž se může individuální soutěžitel bránit proti nepovolení umístění herního prostoru obcí, nepřísluší Úřadu vstupovat. Naopak je Úřad zákonem povolán k zásahu tam, kde se např. orgán územní samosprávy dopustí jednáním při výkonu samosprávy narušení hospodářské soutěže – přitom jde o mnohem širší okruh možných jednání nežli jen jednání přivydání obecně závazné vyhlášky. Předmětem tohoto správního řízení je posouzení, zda HMP Vyhláškami jako normativními správními akty vydanými v samostatné působnosti nenarušilo hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS.

181.     Dojde-li Úřad k závěru, že obecně závazná vyhláška narušuje hospodářskou soutěž, uvede to ve svém rozhodnutí. Své pravomocné rozhodnutí o rozporu vyhlášky se zákonem poté zašle Ministerstvu vnitra, které v rámci své dozorové pravomoci učiní kroky ke zrušení obecně závazné vyhlášky (neučiní-li tak sám orgán územní samosprávy, který vyhlášku vydal). Tím by případně došlo nejen k odstranění protisoutěžních účinků obecně závazné vyhlášky vůči všem, na které dopadala (vůči těm, kterým provozování loterií bezdůvodně nepovolila a i těm, kterým je povolila), ale také k zajištění prostoru pro nové nastavení regulace v souladu se zákonem. Jedná se tedy o širší dosah dozorové pravomoci sledující nápravu vůči všem subjektům, nikoliv pouze o nápravu v individuálním případě, jak tomu je u obrany jednotlivého soutěžitele cestou účastníkem řízení zmiňovaného správního soudnictví, neboť vydání obecně závazné vyhlášky je přijetím právního předpisu, o němž lze předpokládat, že ho subjekty budou dodržovat a budou se jím řídit, aniž by bylo třeba dalšího rozhodnutí.

182.     Argument účastníka řízení, že se v daném případě musí uplatnit zákonná výluka z dozorové pravomoci Úřadu, neboť se soutěžitelé mohou domoci cestou správního soudnictví rozhodnutí, které povede ve svém důsledku k odstranění případných protisoutěžních účinků Vyhlášek, tak Úřad neshledává na základě výše uvedeného důvodným. Úřad k tomu dále odkazuje i na rozsudek KS ze dne 6. 2. 2020, č. j. 62 Af 64/2018-52 (dále jen „Rozsudek Děčín“)^,[165] jímž byla zamítnuta žaloba statutárního města Děčína proti pravomocnému správnímu rozhodnutí Úřadu ve věci obecně závazné vyhlášky města Děčína regulující provozování loterií na území města. Tuto vyhlášku Úřad shledal jako narušující hospodářskou soutěž bez ospravedlnitelných důvodů. KS potvrdil, že je přípustné, aby dopady normotvorné činnosti obcí vedly k její deliktní odpovědnosti z důvodu porušení zákonem chráněného zájmu (konkrétně ochrany hospodářské soutěže).[166] Úřad rovněž dodává, že ani ve statutárním městě Děčíně nebyli vyhláškou dotčení soutěžitelé zbaveni možnosti bránit se ve správním soudnictví proti správnímu rozhodnutí města o nepovolení provozování loterií na konkrétním adresním místě;soud neshledal, že by nebyl dán prostor pro zásah Úřadu. Námitka účastníka řízení o nepřípustnosti ingerence Úřadu a s ní související nezákonnosti jeho sankčního rozhodnutí je tedy nedůvodná.

183.     KS tedy praxi Úřadu aplikovat § 19a odst. 1 zákona na obecně závazné vyhlášky obcí regulující provozování loterií aproboval již v Rozsudku Děčín, kde v bodě 18 uvedl, že: „Žalovaný tedy nepochybil, jestliže poté, kdy dospěl k závěru o narušení hospodářské soutěže žalobcem tím, že žalobce reguloval hazard prostřednictvím obecně závazné vyhlášky, aplikoval § 19a a na něj navazující § 22aa ZOHS“, a na tomto názoru setrval též v Rozsudku Bílina. Není proto důvodné tvrzení účastníka řízení, že k narušení hospodářské soutěže nemůže dojít obecně závaznou vyhláškou.

184.     Úřad nadto dodává, že pokud by § 19a odst. 1 ZOHS nebyl v obdobných případech aplikovatelný na posuzování obecně závazných vyhlášek regulujících provozování loterií (nenaplnění podmínek pro jeho použití), jak namítá účastník řízení, pak by Úřad nebyl nadán pravomocí vydat rozhodnutí vydaná v souvislosti s porušením § 19a odst. 1 ZOHS v minulosti. Některá z těchto rozhodnutí Úřadu již KS přezkoumával, jejich nicotnost neshledal, nýbrž se jimi meritorně zabýval a aproboval tak aplikovatelnost § 19a odst. 1 ZOHS na posuzování obecně závazných vyhlášek regulujících provozování loterií, resp. hazardních her v případech, které jsou ve své podstatě totožné s nyní řešeným případem.

Nepřezkoumatelnost a nesprávnost vymezení relevantního produktového trhu

185.     U vymezení relevantního trhu z hlediska věcného spatřuje účastník řízení deficit v nesprávném posouzení vzájemné zastupitelnosti technické a živé hry. Je přesvědčen, že mezi technickou a živou hrou existuje celá řada rozdílů, které je od sebe na straně poptávky významným způsobem odlišují, a to zejména pokud jde o zaměření na specifickou skupinu spotřebitelů. Na straně nabídky pak zmiňuje vyšší nároky na provozovatele kasin oproti provozovatelům heren. Dle účastníka řízení Úřad ve svých úvahách o produktovém vymezení relevantního trhu nezohlednil existenci segmentu provozování loterií prostřednictvím internetu, který přitom může být substitutem živé hry či technické hry provozované v kamenných provozovnách. Úřad se dopustil věcně nesprávného závěru, že produktový trh má být determinován pouze poptávkou provozovatelů loterií. Účastník řízení má však za to, že daný trh může být vymezen šířeji, např. jako trh poskytování pronájmu nebytových prostor. Účastník řízení považuje způsob vymezení relevantního produktového trhu za nepřezkoumatelný a navrhuje, aby Úřad doplnil dokazování tak, aby ho byl schopen řádně vymezit.

Vyjádření Úřadu

186.     Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že pokud by byly jednotlivé druhy loterií vymezeny z hlediska věcného jako samostatné relevantní trhy, na celkovém posouzení jednání účastníka řízení by se nic nezměnilo, pouze by zvýhodnění/znevýhodnění soutěžitelů bylo konstatováno na vícero věcných relevantních trzích členěných dle druhů loterií (např. tedy jak uvádí účastník řízení na živou a technickou hru). To se týká i situace, kdy v některých MČ je povolena pouze živá hra na celém jejím území, neboť co se týče ostatních druhů loterií, stále by byl posouzen jako protisoutěžní jejich zákaz v celé jednotlivé MČ, když v jiných MČ byla regulace bez řádného odůvodnění nastavena odlišně. S ohledem na předmět řízení a závěry Úřadu by alternativní vymezení produktových trhů s větším rozčleněním dle druhů loterií nemohlo přinést účastníkem řízení tvrzené příznivější posouzení.

187.     K námitce nezahrnutí segmentu provozování loterií prostřednictvím internetu do relevantního trhu Úřad uvádí, že se z pohledu spotřebitele jedná o odlišný produkt s jinou geografickou charakteristikou, na který ani nedopadá regulace obcí a měst. Podléhá tedy jiné formě regulace, z čehož plyne, že pro provozování hraní online a hraní v kamenných provozovnách nejsou podmínky dostatečně homogenní, aby je bylo možné zařadit na stejný relevantní trh.

188.     Úřad k námitce účastníka řízení, že trh provozování provozoven může být vymezen šířeji, např. jako trh poskytování pronájmu nebytových prostor, uvádí, že mechanismus vztahu provozovatelů loterií a provozovatelů provozoven popsal dostatečně v části IV. Vymezení relevantních trhů tohoto rozhodnutí. Dále Úřad k situaci za účinnosti zákona o loteriích uvádí, že vzhledem k tomu, že dotčená regulace dopadala na provozovatele loterií, kteří poptávali pro umístění svých hracích přístrojů vybavený herní prostor s potřebnými povoleními, není relevantní do posouzení zahrnovat i jiné nebytové prostory a považovat je za dostatečný substitut. Úřad v tomto správním řízení posuzuje jednání účastníka řízení při regulaci loterií, která mohla omezovat pouze provozovatele herních prostor a nikoli jiných nebytových prostor, jež jsou provozovateli užívány k odlišným účelům. Skutečnost, že při vyřazení/nezařazení herny či kasina obecně může provozovatel hledat jiný účel provozování daného nebytového prostoru, není pro posouzení relevantní; možnost přejít na jiný účel užití bývá spojena s řadou překážek věcných, časových a nákladových. Ze všech uvedených důvodů je dle Úřadu regulací HMP v oblasti loterií přímo dotčen trh provozování provozoven k účelu provozování loterií.

189.     Úřad tak námitkám účastníka řízení nepřisvědčuje a jeho návrhu na doplnění dokazování z důvodu jejich irelevantnosti nevyhověl.

Nepřezkoumatelnost a nesprávnost vymezení relevantního geografického trhu

190.     Dle účastníka řízení by relevantní geografické trhy mohly být vymezeny územím jednotlivých MČ a na podporu uvádí tyto argumenty: některé MČ byly samostatnými obcemi, dodnes v řadě případů nejsou navzájem propojeny souvislou zástavbou a liší se od sebe svými urbanistickými charakteristikami. Některé MČ mají více obyvatel než většina českých měst, a i proto je na ně nutno nahlížet jako na relativně samostatné územní celky disponující vlastní samosprávou. Některé MČ jsou svým umístěním v rámci obce k provozování loterií vhodnější než jiné. Pokud by Úřad vymezil relevantní geografické trhy územím jednotlivých MČ, nemohl by dovozovat narušení hospodářské soutěže v těch MČ, kde platil úplný zákaz provozování loterií.

191.     Podle účastníka řízení přitom ani není vyloučeno, že relevantní geografický trh provozování loterií lze vymezit územím celé České republiky, a to z důvodu zastupitelnosti pro spotřebitele a homogenních podmínek.

192.     Účastník řízení navrhuje, aby Úřad v uvedeném směru doplnil dokazování k řádnému vymezení relevantního geografického trhu, resp. geografických trhů, které by mohly být dotčeny posuzovaným jednáním.

Vyjádření Úřadu

193.     K argumentům účastníka řízení, jež by měly svědčit pro geografické vymezení relevantních trhů podle území jednotlivých MČ, Úřad uvádí následující. Pokud by v době porušování § 19a odst. 1 ZOHS byly jednotlivé MČ samostatnými obcemi a vlastními obecně závaznými vyhláškami upravily pro území svých obcí regulaci loterií, pak by Úřad vedl správní řízení s jednotlivými obcemi pro možné porušení § 19a odst. 1 ZOHS a zkoumal dopady této regulace na hospodářskou soutěž na území jednotlivých obcí. V době posuzovaného porušení § 19a odst. 1 ZOHS se však o samostatné obce nejednalo, regulace loterií byla přijata HMP centralizovaně pro celé území města. Současně Úřad prokázal, že rozhodující slovo pro úpravu v MČ mělo HMP. Vydání obecně závazné vyhlášky regulující loterie je v působnosti města samotného a jeho orgán (zastupitelstvo) přijímá rozhodnutí, jakou regulaci a v které části území města nastaví.

194.     K námitce účastníka řízení Úřad též odkazuje na rozsudek NSS 5/2017, v němž NSS v případě měst (jednalo se o Prahu a Ostravu), která pro část svého území přijala plošný zákaz provozování loterií a pro zbývající část města regulaci odlišnou (s odvoláním se na požadavky jednotlivých MČ) uvedl (zvýraznění doplněno): „Převzetí návrhů městských částí bez dalšího úpravu v obecně závazných vyhláškách neospravedlňuje. (…) Převzetí návrhů městských částí nezaručuje, samo o sobě, legitimnost rozdílného zacházení s adresáty právního předpisu. Nevylučuje svévoli na straně městské části, která by se následně převzetím jejího návrhu do obecně závazné vyhlášky přenesla.“ (bod 35) „Stejně tak převzetí návrhů městských částí nevylučuje nerovné zacházení mezi subjekty v jednotlivých částech obce. Rozhodující úroveň pro posuzování diskriminační povahy obecní úpravy je úroveň celé obce. Obec jako celek je tím, kdo má pravomoc loterie na svém území regulovat. Právě obec proto musí zdůvodnit, proč na určitém území stanoví určitý režim odlišný od území jiného. V tomto ohledu může pochopitelně vycházet ze skutečností o místních specifikách od městských částí. V posledku ovšem musí ve vyhlášce zvolit jednotný metr pro posuzování situace na celém obecním území. Rozdíly v jednotlivých částech obce musí ve vyhlášce jako celku vycházet z racionálních důvodů, nikoliv postojem k hazardu či přísností jednotlivých městských částí. Městské části nejsou tím, kdo by měl pravomoc o regulaci hazardu rozhodovat; tímto subjektem je na základě zákona obec.“ (bod 36).

195.     Nesprávnost názoru účastníka řízení vymezit jako samostatné geografické relevantní trhy jednotlivé MČ dokládá i to, že mnohé MČ HMP jsou naopak propojeny souvislou zástavbou, o jejíž případnou nekontinuitu toto dělení účastník řízení opírá. MČ jsou též propojeny městskou hromadnou dopravou, a tedy snadno dostupné pro spotřebitele. Účastník řízení pro podporu svého tvrzení ohledně geografického vymezení relevantního trhu neuvádí žádné vnitřně konzistentní argumenty. Jde tak spíše o jeho snahu o rozmělnění území HMP na řadu samostatných relevantních trhů z hlediska geografického dle hranic jednotlivých MČ s cílem dosáhnout pro sebe příznivějšího posouzení zúžením dotčeného území o MČ s nulovou tolerancí. Účastník řízení však přitom pomíjí, že HMP neodůvodnilo, proč na určité části území města bude nastaven určitý režim regulace odlišný od území jiného,[167] což platí i pro identifikaci části území města, v níž mělo být zakázáno provozování všech druhů loterií (jež je město oprávněno regulovat), případně povoleno provozování jen některého z druhů.

196.     Úřad tak uzavírá, že jediným vrchnostenským jednáním HMP při regulaci loterií je dotčeno území města jako celek (na tom nic nemění skutečnost, že regulaci HMP nastavilo diferencovaně pro části svého území), byl přitom sledován legitimní cíl společný pro celé město; nebyly vydány separátní obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií jen v konkrétních MČ, v nichž by HMP sledovalo odlišné cíle v těchto MČ (a nezohledňovalo při tom město jako celek). Úřad proto neshledal oporu pro vymezení oddělených geografických trhů v rámci území HMP.

197.     Opodstatněné není ani vymezit relevantní geografický trh jako celé území České republiky, neboť zde v případě vymezených relevantních trhů z hlediska věcného nejsou dostatečně homogenní soutěžní podmínky. HMP přijalo regulaci provozování loterií pro své území. Skutečnost, že spotřebitelé z dané obce/města mohou případně uspokojovat své potřeby vztahující se k téže oblasti podnikání i v dalším (širším) území, ještě neznamená, že by se toto území mělo bez dalšího stát součástí geografického trhu vymezeného Úřadem pro účely posouzení předmětného jednání obce/města. Na toto další území se totiž předmětná regulace nevztahuje, a byť tam spotřebitelé mohou uspokojit věcně stejnou potřebu, neprobíhá v tomto dalším území vztah nabídky a poptávky za dostatečně homogenních podmínek. Podobně je tomu v případě regulace v určité oblasti podnikání prováděné státem na jeho území. Území okolních států nebudou nutně součástí geografického trhu vymezeného pro účely posouzení jednání státu z hlediska hospodářské soutěže, neboť na těchto územích mohou být podmínky vztahu nabídky a poptávky odlišné.

198.     S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že přístup Úřadu k vymezování relevantního trhu v obdobných případech opakovaně aproboval KS,[168] Úřad návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování k vymezení relevantního trhu z hlediska geografického nevyhověl.

Nedostatečné zohlednění změn aplikované hmotněprávní úpravy

199.     Účastník řízení má za to, že se Úřad dostatečně nevypořádal s otázkou, zda jednání spočívající ve vydání Vyhlášek naplnilo skutkovou podstatu původního znění § 19a zákona (před účinností novely provedené zákonem č. 293/2016 Sb.), resp. zda toto znění účastníku řízení dostatečným způsobem stanovovalo jeho práva a povinnosti. Ostatně i sám Úřad v Informačním listu uznal, že není zcela jednoznačné.

Vyjádření Úřadu

200.     K tomu Úřad konstatuje, že původní úprava § 19a zakotvená zákonem č. 360/2012 Sb. stanovila, že „Orgány veřejné správy nesmí podporou zvýhodňující určitého soutěžitele nebo jiným způsobem narušit hospodářskou soutěž.“ Nejednoznačnost úprav přitom plynula z obecného znění, které umožňovalo poměrně široký výklad. Úřad proto považoval za nutné ustanovení § 19a novelizovat s cílem úžeji vymezit znaky zde definované skutkové podstaty včetně negativního výčtu jednání, která nebudou předmětem dozorové pravomoci Úřadu. Úřad v Informačním listu konkrétně poukázal na potřebu výslovného omezení dohledu Úřadu pouze na jednání vrchnostenské povahy, pro něž navíc neexistuje ospravedlnění. Vyvstala rovněž potřeba demonstrativního výčtu jednání orgánů veřejné správy, jejichž prostřednictvím může docházet k narušení soutěže. Konečně Úřad považoval za vhodné vyjmout z dohledu Úřadu takové akty orgánů veřejné správy, které jsou přezkoumatelné v řízení o řádném opravném prostředku, a dále úkony představující poskytování veřejné podpory včetně podpory malého rozsahu. Novela měla přitom legislativně zakotvit reálnou aplikační praxi Úřadu, která měla svůj odraz v restriktivním výkladu původního znění § 19a zákona.

201.     Z uvedeného tedy plyne, že problém původního znění § 19a spočíval v tom, že na jeho základě bylo možno v důsledku poněkud vágní úpravy eventuálně postihnout mnohem širší okruh jednání orgánů veřejné správy než na základě konkrétněji definované skutkové podstaty téhož ustanovení dle novely 293. A contrario tedy jednoznačně platí, že veškerá jednání orgánů veřejné správy postižitelná dle novely 293 byla postižitelná i dle předchozího znění § 19a zákona. Nejednoznačnost předchozí úpravy totiž spočívala v tom, že orgány veřejné správy mohly být za určité situace postiženy i za jednání, která by Úřad z pohledu své působnosti neměl posuzovat či stíhat dle tohoto ustanovení. Jednání HMP posuzované Úřadem v tomto správním řízení splnilo veškeré znaky skutkové podstaty § 19a odst. 1 striktně definované novelou 293, a proto tím spíš muselo naplnit definici § 19a dle původní úpravy před jmenovanou novelou. Jinak řečeno HMP nemohlo mít pochyb o tom, že na jeho jednání tato úprava dopadá.

Neprokázání naplnění materiálního znaku přestupku

202.     Účastník řízení namítá, že Úřad dostatečně neprokázal narušení hospodářské soutěže ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS. Vzhledem k materiálnímu pojetí tohoto přestupku nestačí (pro konstatování existence přestupku) pouze doložit naplnění formálních znaků skutkové podstaty přestupku, aniž by Úřad hodnotil, zda účastník řízení skutečně ve svém výsledku narušil veřejný zájem chráněný ZOHS, kterým je nerušená hospodářská soutěž. Nestačí prokázání pouhého ohrožení nerušené hospodářské soutěže, jako je tomu např. u cílových dohod narušujících hospodářskou soutěž nebo u státem poskytované veřejné podpory, ale je nutné prokázat skutečné narušení (analogicky jako u posuzování efektových dohod podle § 3 ZOHS). Dále pak namítá, že Úřad předpokládá, že zvýhodnění některých soutěžitelů na úkor jiných bylo ze své povahy „protisoutěžní“, aniž by zkoumal, zda se v jeho důsledku snížil konkurenční tlak do té míry, že by to vedlo k negativním důsledkům pro spotřebitele. Úřad proto musí předložit důkazy podporující jím tvrzenou teorii újmy a demonstrovat, jak dané jednání ovlivnilo jím prováděnou analýzu narušení hospodářské soutěže, a nesmí při právním hodnocení posuzovaného jednání spoléhat na účinky, které by byly pouze pravděpodobné anebo hypotetické. Pokud bylo již jednání implementováno, musí Úřad prokázat, že ve skutečnosti mělo protisoutěžní účinky.

203.     Úřad se vůbec nezabýval tím, zda bylo narušení hospodářské soutěže citelné, přičemž požadavek „citelnosti“ narušení plyne jak z komentářové literatury, tak judikatury. Účastník řízení v tomto směru cituje část bodu 16[169] Rozsudku Děčín, ze kterého vyvozuje, že zvýhodnění určitého soutěžitele v důsledku jednání orgánu veřejné správy nemůže automaticky založit trestnost tohoto jednání.

204.     S ohledem na výše uvedené proto účastník řízení navrhuje, aby Úřad doplnil dokazování v tom smyslu, zda Vyhlášky vedly k citelnému negativnímu dopadu na hospodářskou soutěž na dotčených relevantních trzích.

Vyjádření Úřadu

205.     K námitce účastníka řízení Úřad předně uvádí, že i skutková podstata § 19a odst. 1 ZOHS obsahuje narušení hospodářské soutěže, jež je vyjádřeno v § 1 odst. 1 zákona legislativní zkratkou, která zahrnuje vyloučení, omezení, jiné narušení nebo ohrožení soutěže. Z dikce zákona je pak zjevné, že materiální znak skutkové podstaty přestupku porušení § 19a odst. 1 ZOHS je naplněn i v případě ohrožení férové hospodářské soutěže (tzn. nedochází ke skutečnému narušení, ale takové narušení reálně hrozí v budoucnu, potenciálně). V oblasti dozoru nad orgány veřejné správy[170] lze, stejně jako v oblasti dozoru nad tím, jak si soutěžitelé plní své povinnosti vyplývající pro ně ze zákona,[171] působit na základě zákona preventivně, tj. nevyžaduje se skutečné narušení hospodářské soutěže; pro naplnění skutkové podstaty přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona je dostačující pouze její ohrožení. Stejného názoru je pak i odborná literatura[172] a soudní praxe[173] respektovaná ustálenou praxí Úřadu.[174]

206.     Tento závěr je přitom plně v souladu například s rozsudkem NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As 237/2015-31, ve kterém je uvedeno: „(…) materiální znak ohrožovacího správního deliktu spočívajícího ve společenské škodlivosti je naplněn již samotným vytvořením potenciálně nebezpečné situace, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým důsledkům. Součástí skutkové podstaty ohrožovacích deliktů totiž není následek v podobě zasažení do zákonem chráněných zájmů, nýbrž postačí pouhé jejich ohrožení.“

207.     Je nutno odmítnout argumentaci účastníka řízení postavenou na unijní judikatuře ve vztahu k tzv. efektovým dohodám. Ustanovení § 19a odst. 1 ZOHS nemá ekvivalent v unijním právu a rozsah „použitelnosti“ unijní judikatury je tak značně omezen. Koncept cílových a výsledkových dohod (resp. důkazního standardu v rámci jednotlivých dohod) není „univerzální“ pro celou oblast soutěžního práva, jeho použití je vyhrazeno pro posuzování dohod soutěžitelů (tedy § 3 odst. 1 ZOHS) a stejně jako jej nelze aplikovat například v rámci zneužití dominantního postavení (§ 11 odst. 1 ZOHS) nebo spojení soutěžitelů (§ 12 ZOHS), jej nelze využít pro posouzení narušení hospodářské soutěže orgány veřejné správy (§ 19a ZOHS).

208.     Již v rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci Děčín je konstatováno, že zúžení dotčených relevantních trhů provedené formou stanovení uzavřené množiny objektů (adresních míst), ve kterých je podle příslušné obecně závazné vyhlášky možné provozovat loterie, nepředstavuje z pohledu ZOHS takový zásah do hospodářské soutěže, který by byl a priori disproporční, jelikož nad veřejným zájmem na zachování nenarušené hospodářské soutěže převáží veřejný zájem na ochraně zdraví obyvatel, příp. na udržování veřejného pořádku. Zároveň v žádném případě nelze o každém takovém omezení soutěžního prostředí říci, že by nebylo protisoutěžní. Stěžejním faktorem rozhodným pro správné vyhodnocení dané situace je to, zda bylo zúžení dotčeného relevantního trhu (resp. zúžení přístupu na něj) provedeno na základě objektivních, nediskriminačních a proporcionálních kritérií. Pouze v takovém případě by jednání účastníka řízení nepředstavovalo porušení ZOHS. Opačný přístup by znamenal ponechání výběru povolených míst zcela na libovůli zastupitelů obcí/měst a stanovování jakýchkoliv kritérií by absolutně ztratilo smysl. Není-li však regulace trhu provedena podle předem známých, objektivních, nediskriminačních a proporcionálních kritérií, potom nelze předejít tomu, že z relevantního trhu budou muset odejít soutěžitelé, kteří by jinak v „otevřené soutěži o místo na trhu“ uspěli, případně že na takový trh vůbec nejsou vpuštěni. Takový přístup je však v očividném rozporu s pravidly hospodářské soutěže a jako takový je třeba jej rezolutně odmítnout.

209.     Námitka účastníka řízení, že pouhé formální zvýhodnění nestačí pro porušení §19a ZOHS, není pro daný případ přiléhavá, neboť materiální znak narušení soutěže je naplněn při prokázání, že některým soutěžitelům byla de facto znemožněna dosavadní hospodářská činnost, potenciálně novým soutěžitelům bylo de facto zabráněno vstoupit na trh, přičemž jiným soutěžitelům bylo umožněno v dosavadní hospodářské činnosti pokračovat (aniž by pro takový postup byly dány ospravedlnitelné důvody). Úřad se neopřel jen o formální stránku přestupku, ale zabýval se podrobně naplněním materiální stránky přestupku. Prokazování narušení hospodářské soutěže v tomto rozhodnutí je zcela v souladu s rozhodovací praxí a postupem Úřadu, který byl již několikrát v obdobných případech podroben soudnímu přezkumu. Ve všech KS posuzovaných případech bylo narušení hospodářské soutěže dovozeno na obdobných skutkových závěrech a soud jej svými rozhodnutími aproboval. Úřad dále uvádí, že ačkoliv pro naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku porušení § 19a odst. 1 ZOHS postačí potencialita, v tomto správním řízení byl prokázán skutečný dopad Vyhlášek na provozovatele.

210.     Rovněž je nutno odmítnout požadavek účastníka řízení, aby byl prokázán „citelný“ dopad na hospodářskou soutěž (resp. citelné narušení). Podmínka „citelnosti“, resp. nikoliv zanedbatelnosti není obsažena v definici narušení hospodářské soutěže v § 1 odst. 1 ZOHS, ale je vlastní toliko a pouze dohodám narušujícím soutěž, a to ve vztahu k pravidlu de minimis. Podmínka „citelnosti“ tak na nyní posuzovaný případ vůbec nedopadá, neboť se nejedná o dohodu dle § 3 odst. 1 ZOHS. K citované pasáží z Rozsudku Děčín Úřad uvádí, že účastník řízení ji vytrhává z kontextu, neboť celý bod 16 toliko shrnuje dosavadní vývoj § 19a ZOHS, včetně omezení dosahu tohoto ustanovení (viz § 19a odst. 2 ZOHS), a nijak se tedy nevyjadřuje k povinnosti prokazování narušení hospodářské soutěže ve věci aplikace § 19a ZOHS. S ohledem na výše uvedené skutečnosti Úřad nevyhověl návrhu účastníka řízení na doplnění dokazování.

Nesprávné zohlednění existence „ospravedlnitelných důvodů“

211.     Účastník řízení dále namítá, že Úřad měl při aplikaci § 19a odst. 1 ZOHS posuzovat, zda ve vztahu k prokázané míře skutečného narušení hospodářské soutěže měl orgán veřejné správy ospravedlnitelné důvody, které vyváží míru skutečného narušení hospodářské soutěže, tedy zda orgán veřejné správy svým opatřením narušujícím do určité míry hospodářskou soutěž sledoval legitimní cíl, a to způsobem, který byl schopen k dosažení tohoto legitimního cíle přispět a současně byl k jeho dosažení nezbytný, tj. zda nebylo možné takového legitimního cíle dosáhnout jiným, hospodářskou soutěž méně narušujícím, způsobem. Úřad namísto toho provedl test proporcionality spočívající pouze v posouzení toho, zda předmětná regulace provozování loterií na území HMP byla založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích. Z ustanovení § 19a odst. 1 ZOHS vyplývá, že Úřad v případě existence „ospravedlnitelných důvodů“ nemá již žádný prostor dále zkoumat, jakým způsobem byly obecně závazné vyhlášky přijaty (tedy zda byla regulace založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích), a tedy ani nemůže dovozovat spáchání přestupku proti § 19a odst. 1 ZOHS. Nesprávný výklad pojmu „ospravedlnitelné důvody“ zastávaný Úřadem vychází toliko z jeho interpretace, kterou provedl v Informačním listě. Úřad tak nesprávně hodnotil, zda došlo k naplnění jím definovaných kritérií, která nejsou v ZOHS přímo uvedena. Postup Úřadu rovněž zcela opomíjí skutečnost, že orgány veřejné správy sledují i jiné, často mimosoutěžní, cíle. V projednávané věci je případné narušení hospodářské soutěže ospravedlnitelné dosažením jiného důležitého veřejného zájmu, kterým je omezení sociálně-patologických jevů spojených s hraním loterií. Ochrana hospodářské soutěže musí být přitom v souladu s unijní judikaturou[175] a textací § 19a odst. 1 ZOHS upozaděna z důvodu potřeby dosáhnout jiného důležitého zájmu. Test proporcionality, který Úřad používá, se netýká problematiky ochrany hospodářské soutěže (a tedy ani z ní vyplývajícího testu proporcionality). V unijním kontextu se tento test využívá pro posouzení čl. 56 Smlouvy o fungování Evropské unie, který stanovil zákaz omezení volného pohybu osob v Evropské unii, který je však na soutěžněprávní regulaci zcela nezávislý. Na národní úrovni je daný test aplikován vnitrostátními soudy a Ministerstvem vnitra v rámci jeho dozorové pravomoci podle § 123 obecního zřízení. Dle účastníka řízení Úřad zkoumal pouze způsob přijímání posuzované regulace provozování loterií místo toho, aby posoudil, zda tvrzené narušení hospodářské soutěže bylo proporcionální vůči sledovanému legitimnímu cíli. Posouzení přiměřenosti narušení hospodářské soutěže vůči sledovanému cíli mělo být provedeno na základě tzv. balancing testu.[176]

Vyjádření Úřadu

212.     Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že regulace provozování loterií ze strany orgánů veřejné správy nepochybně zasahuje do volné hospodářské soutěže, a proto je třeba zajistit, aby tento zásah nevykazoval prvky libovůle orgánu veřejné správy, vycházel z jasně nastavených objektivních pravidel uplatňovaných vůči všem soutěžitelům nediskriminačním způsobem a byl proporcionální ke sledovanému cíli. Ospravedlnitelné důvody jsou pak konkrétní existující skutkové okolnosti, které ospravedlňují konkrétní postup města při nastavení regulace loterií. Za přiměřený zásah do hospodářské soutěže, který prvky libovůle nevykazuje, pak Úřad považuje, když je regulace provozování loterií provedena na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, která zajišťují, že město neprovedlo regulaci svévolně. Z nálezu Ústavního soudu ÚS 56/10 plyne, že vymezení adresních míst v obecně závazné vyhlášce se musí opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží nakonec obec, jež obecně závaznou vyhlášku vydala, povinnost v řízení před soudem takové racionální a neutrální důvody předestřít a obhájit. Požadavky Úřadu tedy nejsou ničím jiným než rozvedením kritérií stanovených Ústavním soudem, a to ve vztahu k soutěžnímu prostředí, na něž může mít taková obecně závazná vyhláška dopad. To stejné pak lze uvést i ve vztahu ke zmiňovaným rozsudkům Soudního dvora Evropské unie. Úřad nepopírá, že se v nich vychází z bývalého článku 49 Smlouvy o založení Evropského společenství (nyní článek 56 Smlouvy o fungování Evropské unie) založeného na zákazu omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, je však toho názoru, že v nich uvedený výklad týkající se provozování loterií a z něj vyplývající požadavek na stanovení regulace, která se bude zakládat na objektivních, konzistentních, nediskriminačních a předem známých kritériích, není v rozporu se smyslem regulace loterií na území jednotlivých obcí v rámci jednoho státu a s konceptem hospodářské soutěže a její regulace. Sama obec si určuje, jaké aspekty jsou pro ni při regulaci loterií důležité a jakým způsobem kritéria regulace nastaví. Soutěžitelé by si však měli být schopni ověřit, že nastavení kritérií umožnilo rovný přístup všem soutěžitelům k možnosti provozování loterií, a že regulace loterií nezpůsobila např. nedůvodné zvýhodnění nebo vyloučení některých z nich z hospodářské soutěže proto, že byla nastavena nebo provedena netransparentním a diskriminačním způsobem.

213.     Zkoumání „ospravedlnitelných důvodů“ nepochybně souvisí s posouzením, jakým způsobem orgán veřejné správy postupoval při nastavení podmínek regulace (či kritérií, na základě kterých je regulace provedena) obecně závaznou vyhláškou; ospravedlnitelné důvody pak nelze zaměňovat s legitimním cílem, který obec sleduje přijetím regulace, kdy Úřad posuzuje, zda regulace naplnila tento cíl a byla přiměřená tomuto cíli. Úřad uvádí, že v posuzovaném případě prokázal, že ačkoliv jednání účastníka řízení sledovalo legitimní cíl (což je zohledněno i ve výši ukládané pokuty), ospravedlnitelné důvody pro narušení hospodářské soutěže Vyhláškami neexistovaly, neboť způsob provedení regulace provozování loterií obsahoval prvky libovůle, které vyplynuly ze skutečnosti, že regulace nebyla založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, jinými slovy nebyla učiněna transparentním způsobem. HMP tedy nepostupovalo při přijetí Vyhlášek přiměřeně ve vztahu ke stanovenému cíli regulace spočívajícímu v minimalizaci negativního vlivu loterií, resp. cíle bylo možno dosáhnout prostředky, které by méně narušily hospodářskou soutěž.

214.     Úřadu je samozřejmě známo, že ochrana hospodářské soutěže není jedinou politikou, kterou orgány veřejné správy sledují. V dosavadní praxi postupoval tak, že v případech úplného zákazu provozování loterií na území obce nezahajoval správní řízení (ačkoliv je de facto hospodářská soutěž na území obce tímto krokem vyloučena), a to právě s ohledem na negativní vliv loterií. V případech, kdy však obec loterie reguluje způsobem, který některým soutěžitelům umožňuje loterie provozovat a jiným nikoliv, je nezbytné, aby pro takovou regulaci existovaly ospravedlnitelné důvody, jejichž prostřednictvím Úřad posuzuje nezbytnost omezení hospodářské soutěže a jeho přiměřenost sledovanému cíli. Samotný požadavek na to, aby byla regulace přijata na základě těchto kritérií, je v souladu s judikaturou Ústavního soudu.

215.     KS v Rozsudku Bílina (v bodě 34) rovněž potvrdil, že samotná existence legitimního cíle nepředstavuje dostatečně ospravedlnitelný důvod pro narušení hospodářské soutěže, když uvedl: „Výklad žalobce uvedený zejména v odst. 56 a 58 žaloby dovozující, že žalovaný mohl v dané věci pouze zkoumat, zda ochrana zdraví a ochrana veřejného pořádku, které byly hlavními důvody pro vydání dotčených vyhlášek žalobce, představují dostatečně ospravedlnitelný důvod pro narušení hospodářské soutěže, je nesprávný. Znamenalo by to, že by v dané věci nebylo žádného prostoru pro přezkum jednání žalobce ve smyslu, zda nedošlo ke zvýhodnění soutěžitelů, a tedy zda došlo k narušení hospodářské soutěže.“ V bodě 34 se KS dále ztotožnil s úvahou Úřadu (v prvostupňovém a druhostupňovém rozhodnutí ve věci loterijních obecně závazných vyhlášek ve městě Bílina), v rámci které Úřad nad rámec zkoumání existence legitimního cíle posuzoval, zda výběr konkrétních adresních míst, v nichž bude provozování loterií povoleno, vychází z objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Způsob, jakým Úřad postupuje při hodnocení, zda pro narušení hospodářské soutěže regulací loterií na území obce existovaly ospravedlnitelné důvody, byl tedy již aprobován KS, který v bodě 40 uzavírá, že: „Žalovaný se dostatečným a podrobným způsobem věnoval hodnocení obsahu těchto vyhlášek z pohledu ust. § 19a ZOHS. Žalovaný měl k takovému hodnocení oprávnění, neboť nelze dovodit, že by veřejné zájmy, jež deklaruje žalobce, měly být absolutně nadřazeny veřejnému zájmu na ochraně hospodářské soutěže. Žalovaný správně poměřoval ve smyslu ust. § 19a ZOHS, zda v dané věci došlo k narušení hospodářské soutěže bez ospravedlnitelných důvodů, přičemž tyto důvody jasně vyjádřil v odůvodnění žalobou napadených rozhodnutí. Žalovaný konkrétně, srozumitelně a logicky vyložil, že výběr konkrétních míst, kde bylo provozování loterií povoleno, nebyl založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, z čehož dovodil, že zde nebyly dány ospravedlnitelné skutečnosti odůvodňující způsob regulace her a loterií, jakou zvolil žalobce, a to vzhledem k jím deklarovaným cílům dané úpravy.“

216.     Úřad nevylučuje, že by veřejný zájem na ochraně hospodářské soutěže mohl v závislosti na konkrétních skutkových okolnostech ustoupit jinému veřejnému zájmu, nicméně měřítkem, kdy lze jinému cíli dát přednost, jsou v zákoně obsažené „ospravedlnitelné důvody“. Tento pojem umožňuje přiléhavé a proporcionální hodnocení každé konkrétní věci bez toho, že by případná konkurence veřejných zájmů byla posuzována toliko subjektivně. Legitimní cíl, resp. veřejný zájem, který účastník řízení sleduje, mu totiž v žádném případě vytýkán není. Není rovněž hodnoceno, který cíl je sám o sobě „vyšší“, zda zájem na nenarušené hospodářské soutěži či cíle uváděné účastníkem řízení. Jinými slovy, Úřad nezpochybňuje skutečnost, že účastník řízení chtěl a mohl sledovat jiný cíl, než je právě ochrana hospodářské soutěže. Účastníku řízení je však vytýkán „protisoutěžní způsob“, který k dosažení tohoto cíle zvolil, tedy, že zvolený způsob regulace nebyl založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, resp. že v tomto konkrétním případě nebyly dány ospravedlnitelné důvody aprobující zvolený postup při naplnění cílů, které lze obecně považovat za aprobované.

217.     Úřad k této námitce dále uvádí, že nejenom pravomoc Úřadu samotná, ale rovněž i „způsob její aplikace“ byl potvrzen soudním přezkumem ve věci Bílina, Děčín, Nučice[177] a další. Z výše uvedených důvodů je pak nutné stejně tak odmítnout požadavek účastníka řízení na provedení tzv. balancing testu, kdy tento požadavek nereflektuje specifičnost § 19a odst. 1 ZOHS a rovněž neodpovídá výkladu pojmu „ospravedlnitelné důvody“, jak jej v rámci správního uvážení provedl Úřad.[178]

Úřad klade na obce nerealistické požadavky regulace loterií

218.     Účastník řízení dále namítá, že představy Úřadu o „ospravedlnitelných důvodech“ pro (skutečné a citelné) narušení hospodářské soutěže v oblasti regulace provozování loterií jsou naprosto nerealistické, a že prostřednictvím kritérií, jejichž aplikaci Úřad obcím nad rámec ZOHS stanovuje, nelze dosáhnout sledovaného legitimního cíle spočívajícího ve snížení počtu provozoven loterií. Tato kritéria přitom jakkoli nevyplývají z formulace § 19a odst. 1 ZOHS a Úřad si je co do typu i kvality stanovil svévolně.

219.     Účastník řízení zdůrazňuje, že legitimním cílem (ospravedlnitelným důvodem) posuzované regulace provozování loterií bylo omezení, resp. zamezení dalšímu nárůstu, počtu provozoven loterií na území HMP. Pokud by však vymezil určité oblasti, kde by bylo možné loterie neomezeně provozovat, bylo by takový postup možné označit za méně diskriminační, avšak nevedl by k dosažení stanoveného legitimního cíle, jelikož by v těchto oblastech došlo k nekontrolovatelnému nárůstu počtu provozoven loterií. Pokud by se naopak účastník řízení snažil výběrová kritéria objektivizovat, např. vymezením určitých okruhů od konkrétních typů budov a jasně určených zón, kde by provozování loterií bylo zakázáno, pak by se takové vymezení blížilo vymezení pomocí adresních míst.

220.     Účastník řízení by pak s největší pravděpodobností čelil nařčení ze strany Úřadu, že tato, byť přísně objektivní kritéria, jsou ve své podstatě diskriminační. Vždy by platilo, že by se nějaká provozovna loterií nacházela přesně za hranicí některého ze stanovených kritérií, a tedy by musela být zakázána. To i přesto, že by se o několik metrů dále nacházelo adresní místo splňující ona předem známá, objektivní a nediskriminačně uplatňovaná kritéria. Aby splnil požadavky Úřadu, musel by si účastník řízení pro stanovení každého kritéria nechat vypracovat nezávislou studii, která by na základě vědeckých poznatků stanovila, zda má být konkrétní kritérium aplikováno a jaké má mít přesné parametry. Takový postup nelze zejména od rozlehlých, územně členěných a urbanisticky komplikovaných měst jako je HMP, legitimně očekávat, jelikož náklady na regulaci loterií by pak byly extrémní. Pokud by se účastník řízení ztotožnil s nároky Úřadu na regulaci loterií, pak jedinou možností, jak za racionálních a přiměřených (ekonomických) podmínek nediskriminačně zamezit nárůstu počtu provozoven loterií, je pouze úplný zákaz heren anebo kasin na území celého města.

221.     Skutečnost, že požadavky Úřadu na regulaci loterií jsou excesivní, vyplývá též z Nálezu Bílina, v jehož bodě 44 Ústavní soud mimo jiné uvedl, že: „…výběr příslušné oblasti má být výsledkem jejího posouzení z hlediska všech stanovených kritérií, a to aniž by některé z nich muselo být nutně akcentováno.“ Z Nálezu Bílina je dle účastníka řízení patrné, že Ústavní soud na obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií uplatňuje pouze nárok, aby výběrová kritéria byla prosta zjevných excesů a libovůle, nikoliv aby byla vyjádřena exaktním vzorcem a bez výjimky aplikována. Může být naopak použita celá řada i subjektivních kritérií, jež mohou být uplatňována poměrně volnou úvahou, pouze s limitem zjevného excesu a libovůle. Nerealistické požadavky Úřadu tak staví obce před rozhodnutí, zda loterie zcela povolit nebo zcela zakázat.

222.     K výtce Úřadu, že HMP nemělo v případě Vyhlášky 18/2011 zaveden žádný postup, resp. mechanismus, pro nakládání s případnými novými žádostmi soutěžitelů, kteří by zamýšleli vstoupit na místa neuvedená v této vyhlášce, účastník řízení uvádí, že existence takového mechanismu je naprosto utopickou a iluzorní představou Úřadu, neboť by vyžadoval, aby účastník řízení stanovil určitá objektivní kritéria, při jejichž splnění by se zastupitelstvo muselo usnést na doplnění konkrétního adresního místa mezi adresní místa povolená obecně závaznou vyhláškou. Zastupitele však z povahy jejich mandátu nelze nutit, aby hlasovali pro povolení dalšího adresního místa, i kdyby toto místo splňovalo předdefinovaná kritéria. Takový postup by byl v rozporu s § 69 odst. 4 obecního zřízení, dle kterého není člen zastupitelstva při výkonu mandátu vázán žádnými příkazy.

Vyjádření Úřadu

223.     Pokud jde o tvrzení účastníka řízení, že představy Úřadu o způsobu regulace loterií jsou v praxi naprosto nerealizovatelné a nikdy by k dosažení legitimního cíle nevedly, Úřad uvádí, že u regulace vycházející z vymezení adresních míst provozování loterií není stanovení objektivních a předem známých kritérií, jež by měla být pro výběr adresních míst aplikována rovným a nediskriminačním způsobem, jednoduché, zároveň však rozhodně není nemožné. Právě pomocí nastavení vhodných kritérií lze dosáhnout požadovaného omezení provozování loterií v obci, která pak nemá povinnost zařadit do regulace každého, kdo splní podmínky zákona o loteriích (resp. zákona o hazardních hrách). Není pravdou, že by si Úřad požadavky na tato kritéria stanovil svévolně, požadavky Úřadu nejsou ničím jiným než rozvedením kritérií stanovených Ústavním soudem (jenž tyto požadavky formuloval zejména v nálezu ÚS 56/10), a to ve vztahu k soutěžnímu prostředí, na něž může mít taková obecně závazná vyhláška dopad. Požadavek na stanovení objektivních a nediskriminačních kritérií uvádí též NSS v rozsudku NSS 5/2017 (bod 37), ze kterého plyne, že obec musí uvést kritéria, kterými se při úpravě řídila, a to takovým způsobem, že bude v konkrétním případě aplikace kritérií objektivně ověřitelná, přičemž by měla být dle soudu ideálně uvedena již v doprovodných dokumentech k obecně závazným vyhláškám, ačkoliv to není nutnou podmínkou. Pak teprve bude možné posoudit, zda úprava je souladná s principem rovnosti a se zákazem libovůle. Námitka „reálnosti“ požadavků Úřadu pak byla explicitně vznesena i v rámci soudního přezkumu rozhodnutí ve věci Bílina, kdy KS tuto námitku v bodě 6 Rozsudku Bílina rovněž zmínil, avšak nepřisvědčil jí, neboť danou žalobu zamítl.

224.     K dílčí námitce, že aby účastník řízení dostál požadavkům Úřadu kladeným na regulaci loterií, musel by jejich provozování buď zcela povolit, nebo zcela zakázat, Úřad uvádí, že regulaci lze (a příklady v obcích to i dokládají)^[179] provést různým způsobem (např. vymezením celých oblastí ve městě, celých ulic apod.) a nikoliv pouze stanovením konkrétních adresních míst, a to, aniž by si pro stanovení každého kritéria musely obce nechat vypracovat nezávislou studii (což po obcích Úřad ani nepožaduje). Může se například jednat o kritérium zákazu provozování loterií v sociálně vyloučených lokalitách, v zástavbách rodinných domů, v historickém centru, v blízkosti školských či zdravotnických zařízení či v oblastech, v nichž dochází ve zvýšené míře k opakovanému narušování veřejného pořádku. Tato kritéria však musí být stanovena dostatečně určitě a transparentně (v případě stanovení sociálně vyloučených lokalit je například nezbytné vycházet z relevantních podkladů, tj. aby nebyla projevem nahodilosti a libovůle a byla založena na přezkoumatelných skutečnostech), a musí být uplatňována jednotně na celém území města. Obce tedy nemají jen účastníkem řízení zmíněnou možnost loterie zcela povolit nebo zcela zakázat, aby se nedostaly do konfliktu se zákonem. Ani stanovení konkrétních adres nemusí být samo o sobě problematické, je však nezbytné prokázat, že zvoleným postupem nedochází k diskriminaci ani neopodstatněnému zvýhodnění soutěžitelů, kteří na trhu již působí, a k uzavření trhu (prakticky na neurčito) pro ty, kteří by na něj zamýšleli vstoupit. Požadavky na individualizovanou regulaci korespondují i se závěry Ústavního soudu, na něž Úřad v rozhodnutí odkazuje.

225.     K tvrzení účastníka řízení, že excesivní charakter požadavků Úřadu dokládá i Nález Bílina, v jehož bodě 44 Ústavní soud mimo jiné uvedl, že: „…výběr příslušné oblasti má být výsledkem jejího posouzení z hlediska všech stanovených kritérií, a to, aniž by některé z nich muselo být nutně akcentováno.“, Úřad uvádí, že ani on neakcentuje jednotlivá kritéria, jelikož jejich nediskriminační charakter a aplikaci, jakož i celkové provedení regulace loterií, zkoumá a posuzuje komplexně.

226.     K námitce účastníka řízení, že zastupitelům města nelze nařizovat, jak mají hlasovat, lze jen uvést, že chce-li zastupitelstvo města regulovat loterie obecně závaznou vyhláškou, je k tomu potřebný také jeho konsenzus ohledně předchozího nastavení kritérií této regulace. Při rozhodování o přijatých žádostech o zařazení dalších adresních míst do obecně závazné vyhlášky je pak důvodné očekávat, že se zastupitelstvo bude přijatými kritérii řídit. Obdobnou situací se Úřad zabýval v rozhodnutí týkajícím se obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií ve statutárním městě Brně, kdy předseda Úřadu uvedl následující: „Pokud tak žadatel splní městem stanovená kritéria uvedená v Pravidlech, mělo by mu být bez dalšího provozování hazardních her povoleno, a to prostřednictvím novelizace stávající OZV v časovém úseku, který si město stanovilo, tedy s účinností od 1. 1. následujícího roku po přijetí žádosti. Nerespektování těchto Pravidel, která si město samo schválilo, je naopak projevem libovůle města. Může to svědčit spíše o tom, že si město Brno Pravidla vytvořilo pouze „na oko“ bez intencí je v praxi aplikovat a tedy svým způsobem zakonzervovat stávající status quo, tedy nepustit na trh hazardních her žádného nového soutěžitele. Nastavená pravidla města Brna tak v podstatě postrádala svůj smysl, když podle nich město, ačkoliv byla zveřejněna předem, nepostupovalo. K obdobnému závěru přitom dospěl i Krajský soud v Brně v rozsudku Bílina.“[180]

Hodnocení přiměřenosti regulace je nutno provést ve vztahu k jednotlivým MČ samostatně

227.     Účastník řízení dále namítá, že přiměřenost regulace je nutno zkoumat nikoli na úrovni HMP, nýbrž na úrovni jednotlivých MČ. Pokud by totiž geografické relevantní trhy byly vymezeny územím jednotlivých MČ, musel by Úřad pro uložení správního trestu prokázat neexistenci ospravedlnitelných důvodů ke každé MČ zvlášť. Účastník řízení tvrdí, že existují pádné argumenty pro to, že by relevantní geografické trhy v oblasti provozování loterií měly být pro účely správního řízení vymezeny územím jednotlivých MČ. Dle něj takový výklad připouští i judikatura NSS a jako příklad uvádí rozsudek NSS č. j. 2 As 230/2017–45 ze dne 14. 12. 2017, ze kterého cituje bod 25,[181] podobně i rozsudek NSS č. j. 10 As 378/2017-76 ze dne 5. 9. 2018. Uvádí, že ve sdělení výhrad z rozsudku NSS č. j. 2 As 230/2017–45 ze dne 14. 12. 2017 Úřad dovozuje (pro toto řízení), že způsob regulace, kdy HMP vyhovělo návrhům na regulaci provozování loterií předloženým jednotlivými MČ, není problematický na úrovni těchto MČ. Úřad však dále uvádí, že takový způsob regulace je problematický z toho důvodu, že jím není zajištěn jednotný metr pro posouzení situace na celém území HMP, tak jak plyne z rozsudku NSS 5/2017. Účastník řízení však namítá, že NSS se v tomto rozsudku nezabýval narušením hospodářské soutěže na dotčeném relevantním trhu či trzích, ale pouze zákonností vyhlášky, tj. zda byly či nikoli dodrženy základní principy normotvorby. Úřad měl navíc zohlednit povinnost uplatnit princip subsidiarity.

Vyjádření Úřadu

228.     Úřad se předně vyjádří k tvrzení účastníka řízení, že i judikatura NSS připouští, že relevantní geografické trhy by měly být v oblasti provozování loterií pro účely správního řízení (rozumí se ve statutárních městech) vymezeny územím jednotlivých MČ. Z účastníkem uváděného rozsudku NSS č. j. 2 As 230/2017–45 ze dne 14. 12. 2017 nikde neplyne, že by jednotlivé MČ, v nichž statutární město vrchnostensky centrálně stanoví pro své území rozdílný způsob regulace loterií (v některé MČ zcela zakáže provozování loterií, v jiné povolí jejich provozování na vybraných adresních místech), měly tvořit samostatné geografické trhy. Neplyne to ani z bodu 25 tohoto rozsudku citovaného účastníkem řízení. Tento rozsudek se ostatně ani netýká vymezení relevantních trhů. Skutečnosti, na které soud poukazuje, tj. velikost (rozloha) a počet obyvatel konkrétních MČ uplatňujících úplný zákaz provozování loterií, jež jsou srovnatelné s většími městy, včetně některých měst krajských, dle Úřadu nijak neimplikují, že by MČ měly tvořit samostatné geografické trhy. Soud pouze zkoumal, zda v takto rozsáhlejším území platily stejné podmínky zákazu pro všechny subjekty a zda zákaz dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele. K tomu soud konstatoval, že právní úprava obce by byla diskriminační, pokud by pro různé subjekty ve stejných situacích zakládala odlišná práva a povinnosti (přímá diskriminace), nebo by na základě zdánlivě neutrálních ustanovení určité subjekty znevýhodňovala bez zdůvodnění legitimním cílem, přičemž prostředky k jeho dosažení by nebyly přiměřené a nezbytné (nepřímá diskriminace). Podobně tvrzení účastníka řízení nevyplývá ani z dalšího jím odkazovaného rozsudku NSS č.j. 10 As 378/2017-76 ze dne 5. 9. 2018. V bodě 32 tohoto rozsudku soud poukazuje, že ze znění dotčené obecně závazné vyhlášky města Brna č. 1/2014 plyne, že zastupitelstvo města Brna jejím přijetím využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu loterií a jiných podobných her na území celých, byť vybraných, MČ.

229.     Úřad tak uzavírá, že v citovaných rozsudcích nenachází oporu pro tvrzení účastníka řízení, že relevantní geografické trhy v oblasti provozování loterií by měly být pro účely správního řízení vymezeny územím jednotlivých MČ a že judikatura NSS takový výklad připouští. Na tomto závěru nic nemění ani případný princip subsidiarity, neboť vymezení relevantního trhu je prováděno zcela jiným způsobem, nikoliv na základě úvahy, že městské části jsou občanům blíže.

230.     Úřad dále uvádí, že ačkoliv se rozsudek NSS 5/2017 nezabýval přímo narušením hospodářské soutěže na dotčeném relevantním trhu, nezabýval se rovněž pouze zákonností obecně závazné vyhlášky, jak tvrdí účastník řízení. Závěry z něj plynoucí ve vztahu k regulaci provozování loterií obecně závaznými vyhláškami jsou plně aplikovatelné i ze soutěžního hlediska, neboť pro posouzení souladu těchto vyhlášek se zákonem je podstatné, zda nedochází k diskriminaci v rámci vymezeného relevantního trhu. Námitka nesprávně vymezeného geografického trhu byla vypořádána již výše.

Zvolená kritéria regulace byla dostatečně předem známá

231.     Účastník řízení je rovněž přesvědčen o tom, že kritéria, která pro regulaci provozování loterií provedenou Vyhláškami zvolil, byla dostatečně předem známá, neboť výběr povolených míst Vyhláškou 18/2011 byl proveden na základě dostatečně předem zveřejněných Principů 2008 a výběr povolených míst Vyhláškou 10/2013 na základě předem zveřejněných Pravidel 2013. Vyhláška 10/2015 pak pouze novelizovala Vyhlášku 10/2013 v souladu s dlouhodobými cíli, kdy faktický zákaz heren byl dlouhodobě předvídatelným účinkem regulace.

Vyjádření Úřadu

232.     Úřad nesouhlasí s námitkou účastníka řízení, že se regulace provozování loterií na území HMP zakládala na předem známých kritériích. Regulace ve Vyhlášce 18/2011 se zakládala na předem známých Principech 2008, nicméně problematický byl jejich doporučující charakter, a tedy závaznost Principů 2008 mohla být vykládána MČ rozdílně. Pro zájemce o provozování loterií tedy nebyl proces zařazení adresního místa předvídatelný, což bylo rovněž způsobeno tím, že nebyl předem zaveden žádný postup pro nakládání s žádostmi soutěžitelů, kteří zamýšleli na relevantní trhy vstoupit. Soutěžitelům tedy nebyla kritéria (resp. způsob jejich aplikace) předem známa. Ve vztahu k Vyhlášce 10/2013 Úřad neuvedl, že by kritéria pro výběr adresních míst nebyla konkrétně „předem známá“. V tomto směru Úřad doplňuje, že požadavek na stanovení objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií nebyl HMP naplněn kumulativně, tedy proto je i v případě Vyhlášky 10/2013 uvedeno, že HMP „nestanovilo objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria“. V rámci posouzení Vyhlášky 10/2015 Úřad podrobně popsal, z jakého důvodu dospěl k závěru, že kritéria pro výběr adresních míst nebyla předem známá (viz odst. 115). Nelze přisvědčit účastníku řízení, že kritéria byla předem známá z důvodu, že faktický zákaz heren byl dlouhodobě předvídatelným účinkem regulace, když Pravidla 2013 obsahovala několik variant „přísnosti regulace“ a až na zasedání Zastupitelstva bylo nečekaně rozhodnuto o tom, že adresní místa, na kterých jsou provozovány herny, nebudou do seznamu adresních míst zařazena.

233.     Vzhledem k tomu, že požadavek na stanovení objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií musí být naplněn kumulativně, neměla by případná skutečnost, že zvolená kritéria předem známá byla, vliv na závěr o narušení hospodářské soutěže HMP.

Kritéria regulace byla stanovena a uplatňována objektivně a nediskriminačně

234.     Účastník řízení dále namítá, že HMP přijalo Vyhlášky na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérii, přičemž ta byla ve všech případech uplatňována racionálně a bez prvků zjevné libovůle; pokud nebyla nastavená pravidla v některých, zanedbatelných případech dodržena, bylo tak učiněno s ohledem na místní podmínky v dané MČ.

235.     Konkrétně pak namítá, že mu Úřad vytknul, že v rozporu s Principy 2008, podle kterých by loterie neměly být umísťovány v nemovitostech ve vlastnictví obce, zůstala v seznamu povolených adresních míst místa, která se ve vlastnictví či spoluvlastnictví nacházela, ačkoliv jeho záměr neumisťovat provozovny loterií v jím vlastněných či spoluvlastněných nemovitostech je projevem jeho ústavně garantovaného práva vykonávat správu vlastního majetku. HMP by tedy mohlo provozování loterií v těchto nemovitostech zamezit tím, že by neuzavřelo nájemní smlouvu s provozovatelem loterií, přičemž takový postup by nemohl být v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS, neboť by se nejednalo o vrchnostenský výkon veřejné moci. Příslušná regulace tedy neměla na provozovatele loterií dopad.

236.     Účastník řízení rovněž namítá, že Úřad nesprávně zjistil skutkový stav, neboť v žádné stanici metra nebylo Vyhláškou 18/2011 provozování loterií povoleno. Konkrétně uvádí, že adresní místo Českomoravská 3278/3 není stanicí metra a jedná se o objekt, který na stanici metra Českomoravská stavebně navazuje. K tomu dále uvádí, že dle důvodové zprávy k Vyhlášce 18/2011 bylo navrhováno vyřazení všech míst, která se nacházejí v prostorách metra, a že z konečné podoby Vyhlášky 18/2011 je zjevné, že návrhům na zařazení stanic metra na seznam povolených adresních míst nebylo v žádném případě vyhověno.

237.     K tvrzení Úřadu, že v některých případech nebyla do přílohy Vyhlášky 18/2011 zařazena adresní místa, na kterých byly provozovány pouze IVT, a tedy byli diskriminováni provozovatelé působící na těchto místech, účastník řízení namítá, že se jedná o přepjatý formalismus, kdy z hlediska účelu a smyslu regulace není jakkoli relevantní, zda provozovatel loterií provozuje IVT nebo VHP. Adresní místa Hostivická 8/10 a Nedašovská 346/2 byla do Vyhlášky 18/2011 zařazena, protože splňovala objektivní kritéria obsažená v Principech 2008, a pokud by je účastník řízení na seznam adresních míst nezařadil, jednal by v rozporu s kritérii, na nichž byla Vyhláška 18/2011 postavena.

238.     Účastník řízení dále namítá, že Úřad konkrétní dopady neexistujícího postupu pro nakládání s případnými novými žádostmi soutěžitelů, kteří by zamýšleli vstoupit na místa neuvedená ve Vyhlášce 18/2011, dovozuje z informací od společnosti, která dne 19. 12. 2011 žádala o zařazení adresního místa Blažimská 1781/4, avšak provozovatel na tomto adresním místě disponoval po celou dobu účinnosti Vyhlášky 18/2011 potřebnými povoleními k provozování loterií, neboť tato nebyla ze strany MF zrušena. Negativní dopad na tohoto provozovatele loterií je proto ryze hypotetický. Účastník řízení dále namítá, že se jedná o nepřípustnou retroaktivní aplikaci právní normy v neprospěch pachatele, neboť Úřad svévolně klade povinnost jakkoli rozhodovat o žádostech přijatých před účinností § 19a ZOHS. Další žádosti se týkaly adresních míst Václavské náměstí 822/35, Hybernská 1028/5 a Aviatická 1092/8, které se nacházely v MČ, ve kterých byla uplatněna nulová tolerance, a tedy vyhovění jim by bylo diskriminační vůči ostatním provozovatelům.

239.     V souvislosti s Vyhláškou 10/2013 účastník řízení namítá, že Úřad přepjatě formalisticky dospěl k závěru, že mělo dojít k neodůvodněnému zvýhodnění provozovatelů heren, které vznikly přeměnou kasin po přijetí regulace, oproti stávajícím provozovatelům loterií v hernách, kterým bylo provozování znemožněno, na základě toho, že Vyhláška 10/2013 nikde nestanovila jako parametr možnost provozování loterií ve vybraných MČ pouze v kasinech, ale použila jej pouze pro zařazení adresních míst do přílohy této vyhlášky v době jejího přijímání. Úřad totiž vyšel z ničím nepodložené premisy, že pro provozovatele kasina může být výhodné přetransformovat provozovnu na hernu, avšak provozování herny a kasina jsou dvě zcela odlišné věci. Nadto Úřad neuvedl jediný případ, ve kterém by v důsledku Vyhlášky 10/2013 došlo k přeměně kasina na hernu. Stejnou námitku pak účastník řízení vznesl i ve vztahu k Vyhlášce 10/2015.

240.     K závěru Úřadu, že HMP umožnilo pouze částečný vstup nových zájemců o provozování loterií na území HMP, a že takto nastavený mechanismus mohl vést k libovůli a k nerovnému zacházení se zájemci o provozování loterií, účastník řízení namítá, že Úřad neuvádí jediný případ, ve kterém by některý z provozovatelů loterií za účinnosti Vyhlášky 10/2013 požádal o zařazení nového adresního místa, a tedy je tento závěr Úřadu ryze spekulativní.

241.     Účastník řízení rovněž namítá, že Vyhláškou 10/2013 nedošlo k nejednotnému uplatňování kritéria blízkosti, které Úřad dovozoval z rozdílného zacházení s adresním místem Vršovická 839/44 a Jabloňová 300/15. Poliklinika na adresním místě Vršovická se totiž sice vzdušnou čarou nacházela cca 50 m od stavebního objektu, ve kterém se nacházela provozovna loterií, tato však byla dislokována až na boční stranu zadního traktu objektu občanské vybavenosti. Faktická vzdálenost k provozovně byla od vchodu zařízení zdravotní péče cca 200 m, a to za předpokladu dodržování pravidel silničního provozu.

242.     K závěru Úřadu, že Vyhláška 10/2015 byla diskriminační ve vztahu k provozovatelům, kterým bylo provozování sázkových her v kasinu povoleno až po zveřejnění informativního přehledu MF ke dni 31. 10. 2015, popř. kteří nebyli z důvodu omluvitelného administrativního pochybení do přehledu zahrnuti, účastník řízení namítá, že mohl vycházet pouze z uvedeného přehledu, přičemž předpokládal jeho správnost a úplnost. Nadto pro nezařazení Úřadem vyjmenovaných míst existovaly i další důvody; adresní místo Donovalská 1725/47 je umístěno v bezprostřední blízkosti mateřské a základní školy Klíče a Farního sboru Českobratrské církve evangelické a Chodovské tvrze, adresní místo Křejpského 1752/2 přiléhá k Farnímu sboru Církve bratrské a je v blízkosti Domu dětí a mládeže Jižní Město a v případě adresního místa Roztylská 2321/19 se jedná o budovu OC Chodov s vysokou koncentrací osob.

243.     Účastník řízení dále namítá, že Úřad nesprávně posuzoval dopady Vyhlášek na celém území HMP namísto ve vztahu k jednotlivým MČ, přičemž při správném posouzení by Vyhlášky plně vyhovovaly požadavkům kladeným § 19a odst. 1 ZOHS.

Vyjádření Úřadu

244.     K námitce týkající se povolených adresních míst, na kterých se nacházely budovy ve vlastnictví či spoluvlastnictví obce, Úřad uvádí, že nepopírá, že uzavření nájemní smlouvy je jednáním soukromoprávní povahy a jako takové nemůže být v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. HMP se však rozhodlo řešit předmětnou problematiku formou pravidla, na kterém byla založena obecně závazná vyhláška, tedy akt veřejnoprávní povahy. Takto přijatá veřejnoprávní regulace má stanovovat veřejnoprávní podmínky stejné pro všechny, kteří se nachází ve stejné situaci, a rozdílný přístup zvolit pouze v odůvodněných případech. Případnou skutečnost, že by vlastníci těchto nemovitostí ukončili nájemní smlouvu, a tedy by regulace neměla žádný reálný dopad, není Úřad ani oprávněn zkoumat. Nedůsledné uplatnění regulace tedy vedlo k zvýhodnění těch provozovatelů, kteří byli do Vyhlášky 18/2011 zařazeni, přestože provozovali loterie v objektech ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, a tedy takto zvolená a aplikovaná regulace měla dopad na provozovatele loterií, kteří byli z důvodu (spolu)vlastnictví objektu HMP vyřazeni.

245.     K námitce týkající se provozování loterií ve stanicích metra, Úřad uvádí, že bylo doporučeno, že loterie nemají být provozovány v budovách ve vlastnictví Dopravního podniku. Úřad skutkový stav zjistil na základě dokumentů předložených účastníkem řízení, ze kterých plyne, že adresní místo Českomoravská 3278/3 se nachází ve stanici metra a především v objektu Dopravního podniku. V důvodové zprávě k Vyhlášce 10/2015 je u MČ Praha 9 explicitně uvedeno (zvýraznění doplněno): „(…) výměnou za místo Českomoravská 3278/3, které se nachází v objektu Dopravního podniku hl. m. Prahy, stanice metra trasy B – Českomoravská.“[182] V důvodové zprávě k usnesení Rady číslo 1331 ze dne 9. 6. 2015 je rovněž uvedeno (zvýraznění doplněno): „V rámci připomínkového řízení bylo zpracovatelem zjištěno, že na území Městské části Praha 9 se v příloze OZV nachází provozovna Českomoravská 3278/3, která je umístěna v objektu Dopravního podniku hl. m. Prahy, stanice metra trasy B – Českomoravská. Provozování loterií na tomto místě je v rozporu s usneseními Rady hl. m. Prahy č. 471 ze dne 22.4.2008, č. 1457 ze dne 13.10.2009, Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 26/2 ze dne 23.4.2009 a Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 31/69 ze dne 19.9.2013, které vyjádřilo zásadní nesouhlas s provozováním loterií a jiných podobných her v objektech metra. Hl. m. Praha pokládá provozování loterií v těchto místech za nežádoucí, jelikož se jedná o riziková místa s velkým počtem osob a shromažďování osob zabývajících se hazardem by mohlo negativně ovlivnit veřejný pořádek.[183]

246.     Vzhledem k tomu, že adresní místo Českomoravská 3278/3 se prokazatelně (dle dokumentů předložených HMP) nacházelo v objektu Dopravního podniku, setrvává Úřad na svém závěru, že HMP diskriminačně některá adresní místa, na kterých se nacházely budovy Dopravního podniku a byly zde provozovány loterie, do Vyhlášky 18/2011 zařadilo, a jiné ze stejného důvodu nikoliv.

247.     K tvrzení účastníka řízení Úřad oproti sdělení výhrad již nedovozuje z důvodové zprávy k Vyhlášce 10/2013, ve které bylo uvedeno, že loterie byly i po přijetí Vyhlášky 18/2011 nadále provozovány v objektech metra v několika MČ, že došlo ze strany HMP ke zvýhodnění těchto míst. Úřad však setrvává na svém názoru, že došlo k diskriminačnímu přístupu, neboť ten byl prokázán u adresního místa Českomoravská 3278/3.

248.     K námitce účastníka řízení týkající se diskriminačního přístupu k provozovatelům, kteří působili na místech, která nebyla do Vyhlášky 18/2011 zařazena z důvodu, že na nich byly provozovány pouze IVT, Úřad uvádí, že ve správním řízení bylo prokázáno, že ačkoliv HMP nestanovilo žádné kritérium, ze kterého by plynula nemožnost provozovat IVT na území HMP, tak tuto skutečnost uvedlo jako důvod pro nezařazení několika adresních míst do Vyhlášky 18/2011. Ze stejného důvodu by pak měla být vyřazena adresní místa Hostivická 8/10 a Nedašovská 346/2, neboť se také jednalo o adresní místa, na kterých byly v předmětné době provozovány pouze IVT. To, že sám účastník řízení namítá, že z hlediska účelu a smyslu regulace není jakkoliv relevantní, zda provozovatel loterií provozuje IVT nebo VHP, potvrzuje, že uvedení provozovatelé pouze IVT byli neoprávněně znevýhodněni.

249.     K námitce účastníka řízení týkající se postupu pro nakládání s žádostmi zájemců o provozování loterií na místech, která nebyla ve Vyhlášce 18/2011 zařazena, a k adresnímu místu Blažimská 1781/4 Úřad uvádí, že netvrdil, že regulace měla negativní dopad na provozovatele loterií působícího na tomto adresním místě, pouze na příkladu žádosti tohoto provozovatele ilustroval, že HMP skutečně nedisponovalo mechanismem pro vyřízení žádostí provozovatelů o zařazení adresních míst do Vyhlášky 18/2011, neboť lze předpokládat (a je to potvrzeno i tvrzením účastníka řízení, že provozovatel loterií na adresním místě Blažimská 1781/4 provozoval loterie bez přestání do účinnosti Vyhlášky 10/2013, kterou bylo provozování na tomto místě povoleno), že jeho zájem o zařazení na seznam adresních míst ve Vyhlášce 18/2011 stále trval, přesto HMP jeho žádosti vyhovělo až v souvislosti s Vyhláškou 10/2013. Postup v případě této žádosti tak podporuje závěr Úřadu, že vstup nového zájemce na místo neuvedené ve Vyhlášce 18/2011 mohl být umožněn pouze na základě změny této vyhlášky, ke které však došlo až přijetím navazující vyhlášky (Vyhláška 10/2013), a nebyl tedy umožněn vstup na vymezené relevantní trhy dalším (i potenciálním) zájemcům o provozování loterií na území HMP. Vzhledem k tomu, že HMP nestanovilo žádný postup pro nakládání s žádostmi případných zájemců o vstup na vymezené relevantní trhy, promítla se takto nastavená regulace negativně do podmínek férové hospodářské soutěže ve vztahu k potenciálním soutěžitelům. Potenciálními soutěžiteli se přitom myslí jak soutěžitelé, kteří obec požádají o povolení provozování loterií na adresním místě, jež není součástí seznamu obecně závaznou vyhláškou povolených míst, tak rovněž ti, kteří ji zatím o svém záměru provozovat loterie na místě ve vyhlášce neuvedeném neuvědomili. Nelze tedy dospět k závěru, že neexistence uvedeného mechanismu neměla žádné dopady na provozovatele loterií.

250.     Úřad nadto v rámci popisu dopadů neexistence uvedeného mechanismu uvedl jako příklad žádosti týkající se adresního místa Václavské nám. 822/35 a Aviatická 1092/8, přičemž nemůže přisvědčit tvrzení účastníka řízení, že vyhovění těmto žádostem by bylo diskriminační z důvodu, že v uvedených MČ bylo provozování zcela zakázáno, neboť jak Úřad popsal výše v rozhodnutí, nulová tolerance ve vybraných MČ nebyla dostatečně zdůvodněna, a tedy i nevyhovění žádostem o zařazení adresního místa spadajícího do MČ s nulovou tolerancí je dalším negativním projevem uplatňované podoby regulace.

251.     Rovněž nelze souhlasit s tvrzením účastníka řízení, že Úřad postupuje přepjatě formalisticky a vychází z nepodložené premisy, že pro provozovatele kasina může být výhodné provozovnu kasina přetransformovat na hernu a že se jedná o dvě zcela odlišné věci. I kontrolní výbor Zastupitelstva upozornil na to, že Vyhláška 10/2015 není schopna zajistit naplnění účelu, za kterým byla (…) přijata právě z důvodu výše popsaného v tomto rozhodnutí.[184] Rovněž např. z důvodové zprávy Vyhlášky 14/2020 plyne, že v rámci šetření úrovně kasin bylo zjištěno, že pouze malý počet kasin dosahuje úrovně, kterou lze pro provozování hazardních her v kasinu očekávat, přičemž v případě převážné většiny kasin nebyla reálně živá hra provozována z důvodu záměrné neatraktivity a převažovaly technické hry typické pro herny. Provozovny jsou často formálně vedeny jako kasino, živé hry nejsou reprezentovány v podobě rulety či karetních her obsluhovaných krupiéry, kdy v řadě případů nebyla přítomna obsluha živé hry (krupiér) po celou provozní dobu kasina nebo tato funkce byla spojena s jinými úkoly, typicky s obsluhou baru apod. Tato kasina jsou pak označována jako tzv. „kvazikasina“, neboť živá hra tvoří pouze jakýsi formální doplněk, přičemž účast na hazardní hře je reálně omezena pouze na hru technických her, převážně na IVT.[185] Z výše uvedeného je zřejmé, že podmínka existence povolení k provozování sázkových her promítnutá do Vyhlášky 10/2015 byla reálně obcházena vytvořením „kvazikasin“, která byla de facto hernami, což bylo důvodem pro změnu regulace spočívající v zákazu provozování technické hry. Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že provozovatel kasina by mohl mít zájem kasino na hernu přetransformovat. K námitce účastníka řízení, že Úřad neuvedl jediný případ, kdy k přeměně kasina došlo, Úřad uvádí, že netvrdil, že uvedené nepromítnutí požadavku na neumožnění provozování heren do textu Vyhlášky 10/2013 (v případě MČ, které zvolily tuto formu regulace) a Vyhlášky 10/2015 mělo reálný dopad na konkrétní provozovatele, ale pouze uvedl, že mohlo k následné přeměně existujících kasin na herny a s tím souvisejícím dopadem na stávající provozovatele loterií v hernách dojít.

252.     K námitce účastníka řízení, že Úřad neuvedl jediný příklad, ve kterém by některý z provozovatelů loterií požádal za účinnosti Vyhlášky 10/2013 o zařazení nového adresního místa, ačkoliv HMP vytknul, že umožnilo pouze částečně vstup nových zájemců o provozování loterií na území HMP, a tedy takto nastavený mechanismus mohl vést k libovůli a k nerovnému zacházení se zájemci o provozování loterií, Úřad uvádí, že HMP Úřadu doložilo žádosti provozovatelů o zařazení adresního místa do přílohy Vyhlášky 10/2013.[186] Nicméně existence takové žádosti nepodmiňuje závěr Úřadu o tom, že mechanismus nebyl nastaven nediskriminačním způsobem, neboť mohli existovat i provozovatelé, kteří, vědomi si takto nastaveného mechanismu, o svém záměru provozovat loterie na místě ve vyhlášce neuvedeném, HMP neuvědomili. Nadto Úřad pouze konstatoval, že nastavený mechanismus mohl vést k libovůli a k nerovnému zacházení, nikoliv, že k tomu skutečně došlo.

253.     K vyjádření účastníka řízení, že s adresními místy Vršovická 839/44 a Jabloňová 300/15 bylo zacházeno rozdílně, neboť byla v odlišné vzdálenosti k zařízením zdravotní péče, Úřad uvádí, že zdůvodnění účastníka řízení je zcela účelové, neboť vykládá pojem „blízkost“ způsobem, aby v tomto konkrétním případě vysvětlil rozdílný přístup ke shora jmenovaným místům (vzdušnou čarou se sice nachází cca 50 m od stavebního objektu, avšak byla dislokována až na boční stranu zadního traktu; vchod do chodby objektu směřující do provozovny kasina byl z průčelí objektu; faktická vzdálenost za předpokladu dodržování pravidel silničního provozu), kdy z kritéria, jež je součástí Pravidel 2013, plyne pouze to, že se místo nemá nacházet v blízkosti vymezených objektů. Interpretace pojmů blízkosti pak byla na každé MČ, přičemž žádná MČ v předložených materiálech detailně nerozebírala, jak byla blízkost konkrétně posuzována, naopak některé z nich nepovažovaly za nutné ji blíže definovat, maximálně došlo k jejímu vymezení prostřednictvím konkrétního počtu metrů, a nikoliv s důrazem na to, od jakého konkrétního bodu a jak tuto vzdálenost měřit. Z uvedeného vyplývá, že kritérium bylo neurčité, což mohlo vést a také vedlo k jeho rozdílné aplikaci. Úřad dodává, že argumentace účastníka řízení je v rozporu se zněním kritéria uvedeného v Pravidlech 2013, kde je uvedeno, že v blízkosti vymezených objektů nemá být místo, které je zařazované do přílohy Vyhlášky 10/2013, resp. Vyhlášky 10/2015. Jedná se tedy o konkrétní adresu, nikoliv o samotnou provozovnu či dokonce vstup do provozovny. Při takto stanoveném kritériu by tedy ani nemělo být posuzováno, kde na této adrese (mnohdy se může jednat o rozsáhlý komplex) je provozovna dislokována.

254.     K námitce týkající se adresních míst Donovalská 1725/47, Křejpského 1752/2 a Roztylská 2321/19 Úřad uvádí, že z návrhu záměru novelizace Vyhlášky 10/2013[187] plyne, že v MČ Praha 11 bylo navrhováno ponechání uvedených adresních míst v obecně závazné vyhlášce. V návrzích Vyhlášky 10/2015 byla tato adresní místa stále zařazena, přičemž v rámci důvodové zprávy byly posuzovány připomínky MČ Prahy 11, ale týkaly se jejího požadavku na vyřazení jiných adresních míst.[188] Z předložených námitek MČ Prahy 11, které Úřadu HMP poskytlo, jednoznačně plyne, že MČ Praha 11 požaduje vyřazení jiných adresních míst z návrhu vyhlášky.[189] Vzhledem k tomu, že HMP ponechalo kritérium blízkosti dle bodu 2 písm. e) Pravidel 2013 a jeho výklad na jednotlivých MČ, které mohou přihlédnout k místním podmínkám, a MČ Praha 11 u adresních míst Donovalská 1725/47, Křejpského 1752/2 a Roztylská 2321/19 neshledala nesplnění tohoto kritéria, bylo jediným důvodem, proč nebyla uvedená místa zařazena do Vyhlášky 10/2015, jejich neuvedení v informativním přehledu MF, ze kterého HMP před přijetím regulace vycházelo.[190] Nynější argumentace účastníka řízení tím, že adresní místa se nacházejí v blízkosti chráněných budov, je účelová a nekoresponduje s vyjádřením MČ Prahy 11, na které bylo, aby splnění kritéria blízkosti posoudila. Nadto ve vztahu k adresnímu místu Roztylská 2321/19 HMP uvádí, že problémem je, že se jedná o budovu OC Chodov s vysokou koncentrací osob. Žádné takové kritérium nebylo HMP stanoveno, nadto ve Vyhlášce 10/2015 zařazené adresní místo Opatovská 1753/12 se nachází v OC Opatovská. K částí námitky týkající se předpokladu správnosti informativního přehledu MF Úřad uvádí, že HMP vyšlo toliko z informativního přehledu pravidelně zveřejňovaného MF, kdy se jedná z jeho samotné povahy pouze o orientační seznam, který podléhá prakticky neustálým proměnám v čase a není objektivně způsobilý zachytit aktuální stavy povolených technických herních zařízení či v tomto případě povolených kasin. Při přípravě pozměňujícího návrhu obecně závazné vyhlášky, kterou došlo nečekaně k vyřazení všech adresních míst, na kterých byly provozovány herny, vycházel zastupitel, jež návrh předložil, z informativního přehledu ke dni 31. 10. 2015, tedy celých 26 dní před příslušným jednáním Zastupitelstva.[191] Nejen, že HMP před přijetím Vyhlášky 10/2015 neověřilo u MF, že se jedná o kompletní seznam míst, na kterých jsou provozována kasina, tak ani po přijetí této vyhlášky a zjištění tohoto pochybení nepřistoupilo k nápravě, a tedy umožnění provozování loterií i na těchto adresních místech.

255.     Námitka účastníka řízení, že Úřad nesprávně posuzoval dopady Vyhlášek na celém území HMP namísto ve vztahu k jednotlivým MČ, byla již vypořádána výše, v části týkající se vymezení relevantního geografického trhu.

Nesprávná kvalifikace jednání jako (jediného) trvajícího přestupku

256.     Účastník řízení namítá, že Úřad chybně kvalifikoval jeho jednání jako trvající přestupek, neboť forma trvajícího přestupku plyne přímo ze znění zákona (relevantní skutkové podstaty), přičemž v případě přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS se o trvající přestupek nejedná. Dle účastníka řízení by jeho jednání mělo být kvalifikováno jako jednotlivé přestupky ve vícečinném souběhu, kdy přijetí každé jednotlivé obecně závazné vyhlášky je samostatným přestupkem. Pokud by Úřad trval na kvalifikaci přestupku proti § 19a odst. 1 ZOHS jako trvajícího přestupku, bylo by nutné jej kvalifikovat jako oddělené trvající přestupky, a pak u nich vyměřit trest se zohledněním absorpční zásady.

Vyjádření Úřadu

257.     Úřad nesouhlasí s názorem účastníka řízení, že se v případě přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS nemůže jednat o trvající přestupek. Podle § 8 přestupkového zákona je trvajícím přestupkem přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu nebo jednání spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán. NSS se v rozsudku ze dne 8. 11. 2007, sp. zn. 9 As 40/2007 zabýval podstatou trvajících trestných činů a propojil tyto úvahy i s problematikou správního trestání takto (zvýraznění doplněno): „(…) se trvající trestné činy posuzují jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, dokud pachatel udržuje protiprávní stav; jde tedy o jediný skutek a jediný trestný čin, který je ukončen teprve okamžikem odstranění protiprávního stavu. Trvající trestný čin se pak v návaznosti na výše uvedené počíná promlčovat teprve od okamžiku ukončení trestné činnosti, tj. od okamžiku odstranění stavu, jehož udržování je znakem trestného činu (shodně též Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 23 a násl., případně Novotný, O. a kol.: Trestní právo hmotné. I. obecná část. 2. přepracované vydání. Praha: Kodex, 1995, s. 61). Uvedené principy je namístě přiměřeně akceptovat i pro potřeby správního trestání. Zmíněná „trvalost“ je totiž znakem jednotlivých skutkových podstat obsažených jak v trestním zákoně, tak v zákonech jiných, např. v zákoně o přestupcích či ve stavebním zákoně, jako je tomu v přezkoumávané věci.“ Z uvedeného je tedy možné dovodit tyto znaky trvajících přestupků: i) jedná se o jeden škodlivý skutek, který trvá až do doby ukončení protiprávního jednání; ii) pachatel jej udržuje záměrně.

258.     Kvalifikací jednání spočívající v nastolení protiprávního stavu přijetím obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií, jejíž obsah byl několikráte upravován navazujícími obecně závaznými vyhláškami (a to včetně změn počtu adresních míst, na kterých bylo povoleno provozovat loterie a provozovat provozovny), se Úřad zabýval již v minulosti, a to v rozhodnutí ze dne 20. 12. 2017, č. j. ÚOHS-S0595/2016/VS-37308/2017/830/ESk ve věci porušení § 19a ZOHS statutárním městem Karlovy Vary, kde v bodě 73 uvedl: „Úřad posoudil jednání účastníka řízení jako jednání trvajícího charakteru, v délce trvání od 1. července 2013, tj. od nabytí účinnosti Vyhlášky 6/2013, po celou dobu její účinnosti, včetně doby její účinnosti ve znění změny provedené Vyhláškou 1/2015, která od 11. února 2015 změnila Přílohu č. 1 Vyhlášky 6/2013, do současnosti (tj. do data vydání tohoto rozhodnutí).“ Tato kvalifikace postihovaného jednání statutárního města Karlovy Vary byla následně potvrzena i rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 1. 11. 2018, č. j. ÚOHS-R0003/2018/HS-31751/310/MHf i navazujícím rozsudkem KS ze dne 31. 3. 2021, č. j. 30 Af 111/2018-160 (dále též „rozsudek Karlovy Vary“). KS sice v rozsudku Karlovy Vary okrajově poukázal na nesprávně vymezenou délku trvajícího deliktu, ale zároveň jej také kvalifikoval jako trvající delikt.[192] Ke kvalifikaci jednání obce při vydávání na sebe navazujících obecně závazných vyhlášek v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS se vyjádřil KS i v Rozsudku Bílina (zvýraznění doplněno): „(…) všechny vyhlášky je třeba s ohledem na trvající delikt chápat ve vzájemné souvislosti. Vytýkané jednání, resp. posuzované pravidlo obsažené v předmětných vyhláškách se fakticky nezměnilo za celou dobu, jen toto pravidlo bylo formálně vyjádřeno do jiných obecně závazných vyhlášek v průběhu času.“[193]

259.     Vůle pachatele udržovat protiprávní stav či společný záměr páchat přestupky je hlavním a zásadním rozdílem mezi trvajícím a pokračujícím přestupkem a přestupky ve vícečinném souběhu stejnorodém, u kterých tato vůle pachatele udržovat nastolený protiprávní stav absentuje nebo u nich nelze zjistit společný záměr vícekrát konat protiprávní jednání.[194] Jednání HMP je kvalifikováno jako trvající přestupek, neboť přijetím Vyhlášky 18/2011 HMP vyvolalo protiprávní stav, který dále trval a byl udržován i po dobu účinnosti Vyhlášky 10/2013 a Vyhlášky 10/2015. Způsob provedení posuzované regulace se navíc fakticky neměnil za celé posuzované období (provozování loterií na místech povolených v seznamu adresních míst, odlišné režimy regulace v jednotlivých MČ). Mezi Vyhláškou 18/2011 a Vyhláškou 10/2013 navíc existovala určitá provázanost s ohledem na použití kritéria 2 písm. b) Pravidel 2013, dle kterého mohlo být zařazeno do Vyhlášky 10/2013 pouze místo, které mělo k datu 1. 1. 2013 (tedy v době účinnosti Vyhlášky 18/2011) platné povolení k provozování loterií. Do Vyhlášky 10/2013 by tak správně (při důsledném rušení povolení k provozování loterií ze strany MF) nemělo být zařazeno adresní místo, které nebylo povoleno Vyhláškou 18/2011.[195] Vyhláška 10/2015 představovala novelu, která spočívala pouze v odlišné podobě seznamu adresních míst. Tento závěr vylučuje i kvalifikaci posuzovaného jednání jako více trvajících přestupků.[196]

Neuplatnění absorpční zásady

260.     Účastník řízení namítá, že měl Úřad v souladu s absorpční zásadou zohlednit dřívější pokutu uloženou HMP rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe za přestupek proti § 19a odst. 1 zákona ve věci stanovení podmínek parkování vozidel s hybridním pohonem. Podle ustálené judikatury totiž platí, že při trestání přestupků týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. To plyne z obecného principu použití analogie trestního práva ve prospěch obviněného ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu.[197]

Vyjádření Úřadu

261.     K této námitce Úřad uvádí, že při stanovení předpokládané výše pokuty zohlednil i skutečnost, že účastník řízení HMP spáchal předchozí přestupek, nicméně touto skutečností se ve sdělení výhrad blíže nezabýval, neboť neměla žádný vliv na výslednou předpokládanou výši pokuty. V tomto rozhodnutí Úřad oproti sdělení výhrad rozšířil odůvodnění ukládané pokuty tak, aby bylo zřejmé, že výše pokuty byla stanovena s uplatněním absorpční zásady (viz body 172–174).

Úřad stanovil nesprávný koeficient rozsahu

262.     Účastník řízení se neztotožňuje s tím, že Úřad pro výpočet základní částky pokuty užil koeficient rozsahu dotčeného území odvozený od počtu obyvatel žijících na území dotčeném údajným protisoutěžním jednáním vymezeném jako území HMP. Účastník řízení odkazuje na část námitek, kde doložil, že se údajného protisoutěžního jednání nedopustil ve vztahu k celému území HMP.

Vyjádření Úřadu

263.     Úřad k námitce účastníka řízení uvádí, že se problematikou dotčeného území zabýval v části vypořádání námitek ke geografickému relevantnímu trhu a k dopadům jednání a prokázal, že jednáním HMP bylo dotčeno celé jeho území; Úřad setrvává na vymezení dotčeného území územím celého HMP, čímž je vysvětleno zahrnutí počtu obyvatel celého HMP do výpočtu pokuty.

IX.           Závěr

264.     Ze všech shora uvedených důvodů Úřad konstatuje, že HMP bylo prokázáno spáchání přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS, kterého se dopustilo porušením § 19a odst. 1 písm. a) ZOHS při regulaci loterií na svém území. Proto Úřad rozhodl v souladu s § 67 odst. 1 správního řádu, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí může účastník řízení dle § 152 odst. 1 a 5 ve spojení s § 83 odst. 1 a § 85 odst. 1 správního řádu, podat do 15 dnů od jeho doručení rozklad, o kterém rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Rozklad se podává u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Včas podaný a přípustný rozklad má odkladný účinek.

otisk úředního razítka

Mgr. Ing. Kamil Nejezchleb, Ph.D.

místopředseda

Obdrží

HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář

Na Florenci 2116/15

110 00 Praha 1 – Nové Město

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Podněty podané 21. 12. 2015 (viz l. č. 1375–1378 spisu; doplněný dne 9. 11. 2016 – viz l. č. 1385–1388 spisu), 28. 7. 2016 (viz l. č. 1–18 spisu), 17. 10. 2016 (viz l. č. 1403–1406 spisu) a 31. 7. 2018 (viz l. č. 1408–1487 spisu).

[2] HMP posuzovanými obecně závaznými vyhláškami regulovalo provozování sázkových her dle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších přepisů (dále též „zákon o loteriích“), kdy se jedná o veškeré druhy loterií, které je obec oprávněna regulovat (viz dále).

[3] V textu tohoto rozhodnutí jsou užívány rovněž pojmy „adresní místo“ nebo „místo“ jako synonyma povolených míst k provozování loterií na území HMP.

[4] Podnět ze dne 6. 9. 2016; viz l. č. 1390–1402 spisu.

[5] Viz l. č. 3574–3575 spisu.

[6] Dopis Úřadu ze dne 13. 9. 2016; viz l. č. 19–20 spisu.

[7] Viz l. č. 982–995 spisu.

[8] Dále v textu tohoto rozhodnutí bude pro zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, pokud jde o obecná zákonná a judikatorní východiska, užívána zkratka „zákon“ a tam, kde půjde o konkrétně účinné časové znění tohoto zákona, bude toto v textu explicitně vyjádřeno.

[9] Úřad k datu účinnosti Vyhlášky 10/2013 uvádí, že ačkoliv bylo v rámci oznámení o zahájení správního řízení uvedeno datum účinnosti dne 4. 10. 2013, které se opíralo o text této vyhlášky v době její publikace ve Sbírce právních předpisů hlavního města Prahy a HMP toto datum účinnosti uvádí i na svých webových stránkách, ze sdělení Ministerstva vnitra k námitkám jednoho provozovatele loterií plyne, že Vyhláška 10/2013 nabyla účinnosti až dne 5. 10. 2013, neboť podle § 45 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o hlavním městě Praze“), platí, že právní předpis hlavního města Prahy nabývá účinnost patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení ve Sbírce, pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti. Viz l. č. 930 spisu. Úřad tak s ohledem na postavení Ministerstva vnitra jako orgánu příslušného k výkonu dozoru nad zákonností obecně závazných vyhlášek a znění § 45 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze považuje Vyhlášku 10/2013 za účinnou ode dne 5. 10. 2013.

[10] Viz l. č. 1488–1490 spisu.

[11] Viz l. č. 3714–3733 spisu.

[12] Na HMP se nevztahují ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), ani zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů; viz § 150 obecního zřízení a § 95 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

[13] Viz přílohu č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, ve znění pozdějších předpisů (dále též „Statut“), ve spojení s § 11 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.

[14] Viz Statut ve spojení s § 4 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.

[15] Viz § 3 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze.

[16] Viz § 44 a § 45 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.

[17] Viz § 16 a § 44 zákona o hlavním městě Praze, který je obdobou ustanovení obecního zřízení, jež meze samostatné působnosti stanoví v § 35 a v § 10 vymezuje, k jakému účelu lze ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou obce.

[18] Dle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 jsou obce ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy přímo zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny). Ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy je chápáno jako dostačující zmocnění k originární normotvorbě.

[19] Byť se zde uvedené vztahuje k pravomoci obcí, lze dané, s ohledem na obdobné pravomoci stanovené zákonem o hlavním městě Praze, vztáhnout i na HMP.

[20] V případě obcí je povinnost stanovena obecním zřízením /§ 35 odst. 3 písm. a)/, v případě HMP zákonem o hlavním městě Praze (§ 16 odst. 4).

[21] S výjimkou § 86 až 89, § 91, § 92, § 97 až 100 a § 109 až 112, jež nabyly účinnosti již dne 15. 6. 2016 (viz dále v témže zákoně). Zákon o hazardních hrách přinesl nové pojmosloví, rozdělení druhů loterií (dle nového pojmosloví hazardních her) i systém jejich povolování. Pro účely tohoto správního řízení je zachována zkratka „loterie“ a pouze v případech, kdy je nutné rozlišovat loterie od hazardních her, je používán i pojem „hazardní hry“. Obecné judikatorní a metodické závěry vztahující se k regulaci loterií platí přiměřeně i pro regulaci hazardních her.

[22] Dle ustálené judikatury Ústavního soudu lze § 10 obecního zřízení chápat jako generální klauzuli, která obcím dává široký prostor pro regulaci místních záležitostí veřejného pořádku. Rozdíl je pouze v tom, že dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích bylo možné provozování loterií na některých veřejně přístupných místech zcela zakázat (nyní § 12 zákona o hazardních hrách), zatímco dle § 10 písm. a) obecního zřízení /v případě HMP dle § 44 odst. 3 písm. a) zákona o hlavním městě Praze/ lze zakázat určité činnosti pouze na veřejných prostranstvích. Tyto závěry vyplývají jak z citovaného nálezu ÚS 56/10, tak z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011.

[23] Viz § 138 zákona o hazardních hrách.

[24] Obecně závazná vyhláška č. 19/2007, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat výherní hrací přístroje (dále též „Vyhláška 19/2007“), byla účinná od 1. 1. 2008; viz https://www.beck-online.cz.

[25] Viz l. č. 410–420 spisu.

[26] S výjimkou § 4 týkajícího se pravidel pro úpravu vnějšího vzhledu místa, kde jsou loterie provozovány, který nabyl účinnosti dne 3. 11. 2013.

[27] Jednalo se o MČ Praha 1, Praha 3 a Praha 5; viz l. č. 470–501, 507–516 a 541–552 spisu.

[28] Z důvodové zprávy plyne, že záměrem HMP bylo snížit počet míst, na kterých lze loterie provozovat, s účinností nové vyhlášky; viz l. č. 432 spisu.

[29] Viz l. č. 140–144 spisu.

[30] Na základě zmocnění dle § 44 odst. 3 písm. d) zákona o hlavním městě Praze /v některých případech i dle písm. a)/ a dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích.

[31] Obecně závazná vyhláška č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy (dále jen „Vyhláška 14/2020“); viz l. č. 1695–1697 spisu. Vyhláška 14/2020 byla vydána podle § 44 odst. 3 písm. a) a d) zákona o hlavním městě Praze a podle § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách.

[32] Viz l. č. 24–28, 48, 999 a 1502–1506 spisu.

[33] Viz l. č. 1345–1374 spisu.

[34] Schválené usnesením Rady č. 471 ze dne 22. 4. 2008; viz l. č. 1349 spisu.

[35] Tj. provozování VHP nesmí být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče, v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov.

[36] Jednalo se o 13 opatření (týkajících se zejména vzhledu provozovny, zabezpečení a kontroly hraní loterií) vedoucích ke snížení nežádoucích jevů, které provázejí provozování VHP.

[37] V případě, že uplatnění teritoriálního ani provozního principu nezajistí odstranění přetrvávajících nežádoucích jevů v některé lokalitě, která je svým charakterem a určením vnímána jako oblast zvláštního významu, Rada doporučila, aby jednotlivé MČ vymezily konkrétní lokalitu nebo lokality, ve kterých je s ohledem na jejich charakter a prioritní význam užívání provozování loterií nežádoucí.

[38] Viz l. č. 1648 spisu.

[39] Ačkoliv Principy 2008 hovoří pouze o VHP (v době, kdy byly vytvořeny, totiž nemohla obec regulovat druhy loterií jako např. interaktivní videoloterní terminály – dále též „IVT“ – či jiná technická zařízení povolená Ministerstvem financí), Vyhláškou 18/2011 HMP regulovalo zákonem o loteriích vymezené loterie, a tedy regulace učiněná s uplatněním Principů 2008 dopadala i na jiné druhy loterií než jen VHP.

[40] Viz l. č. 1504 spisu.

[41] Na území řady MČ se nachází výstavba činžovních, panelových domů či kombinovaná zástavba charakterizovaná vysokou kumulací osob. V některých MČ je zástavba složena výhradně z rodinných domů a kumulace osob je zde zcela minimální. Některé MČ jsou dále tranzitní anebo se na jejich území vyskytuje více pracovních příležitostí, čímž se kumulace osob rovněž zvyšuje. Vyšší kumulace osob v zahuštěné zástavbě některých MČ znamená i vyšší počet tzv. chráněných budov např. školských a zdravotnických zařízení, zařízení sociální péče, objektů církví apod. V praxi tedy HMP posuzovalo, zda nejde např. o frekventovanou přístupovou cestu ke škole nebo k jiné chráněné budově. Pokud se však adresní místo nacházelo ve vzdálenosti menší než 100 m od chráněných budov s tím, že bylo odděleno např. vodním tokem, který nešlo překonat, nebyl ani výskyt adresního místa ve vzdálenosti menší než 100 m důvodem pro jeho vyřazení z vyhlášky. Viz l. č. 1649 a 1666 spisu.

[42] Viz l. č. 1372 spisu.

[43] HMP uvedlo, že neeviduje seznam adresních míst, která nebyla z důvodu výskytu provozovny v nemovitosti vlastněné HMP do Vyhlášky 18/2011 zařazena, i když měla vydáno povolení k provozování loterií; HMP eviduje pouze seznam míst, která byla z návrhu této vyhlášky na základě požadavků MČ vypuštěna nebo do něho nebyla vůbec zařazena, jednalo se o 19 míst v 7 MČ. Viz l. č. 1665 spisu.

[44] Viz l. č. 1666 spisu.

[45] Usnesení ze dne 23. 4. 2009; viz l. č. 1373 spisu.

[46] Usnesení ze dne 13. 10. 2009; viz l. č. 1374 spisu.

[47] Dopisem ředitele Magistrátu města ze dne 8. 4. 2011; viz l. č. 1648–1649 spisu.

[48] Viz l. č. 1538 spisu.

[49] Viz l. č. 1505 spisu.

[50] Viz l. č. 37–41 spisu.

[51] Pravidla 2013 byla připravována začátkem roku 2013 a přijata dne 7. 5. 2013; viz l. č. 48 spisu.

[52] Při jinak zvoleném dřívějším datu (např. 31. 12. 2012) by byli ze seznamu povolených míst předem vyřazeni provozovatelé, kteří disponovali později platným povolením (od 1. 1. 2013), a naopak by mohli zůstat ti, kteří by již v roce 2013 povolením nedisponovali. Pokud by bylo stanoveno pozdější datum (např. 1. 3. 2013), nebylo by možné tento výběr dle HMP objektivně odůvodnit.

[53] Dopis radního HMP ze dne 7. 5. 2013; viz l. č. 1001–1002 spisu.

[54] Viz l. č. 999–1001 spisu.

[55] Dle HMP byl absolutní počet míst kasin, platný k 1. 1. 2013, 160 s tím, že statisticky vycházela jedna provozovna s povolenými sázkovými hrami v kasinech na 7 500 obyvatel HMP. Viz l. č. 1666–1667 spisu.

[56] HMP k tomu dále uvedlo, že ačkoliv omezilo počet adresních míst, neomezilo počet provozoven kasin, neboť ten byl proměnlivý a závislý výhradně na kapacitě nemovitostí. Na jednom místě tak mohlo být provozováno i několik herních prostor kasin, mohlo v nich tedy podnikat více soutěžitelů. Viz l. č. 1652 spisu.

[57] Z důvodové zprávy k Vyhlášce 10/2013 rovněž plyne, že omezení druhu nově vytvořeného místa pouze na kasina je dáno z důvodu přísnějšího režimu provozování loterií v kasinech a tím vyššího prahu ochrany hráčů před negativními vlivy hraní loterií. Viz l. č. 51 spisu.

[58] Z důvodové zprávy k Vyhlášce 10/2013 plyne, že bylo ponecháno zcela v kompetenci MČ, zda na jejich území nebudou žádná místa, na kterých by bylo možné provozovat loterie (nulová tolerance), nebo budou nějaká místa vybrána a zda na svém území umožní provozování loterií pouze v kasinech nebo v kasinech a hernách. MČ však byla povinna své rozhodnutí HMP zdůvodnit; viz l. č. 51 spisu.

[59] Tato možnost byla provozovateli loterií využita čtyřikrát; žádost o výměnu byla podána na příslušnou MČ, ta ji vyhodnotila a následně postoupila HMP. Po vyhodnocení připomínek byla Zastupitelstvem žádost o výměnu vždy akceptována. Viz l. č. 1338–1339 spisu.

[60] Ačkoliv návrh Vyhlášky 10/2015 obsahoval 215 míst, na nichž se vyskytovaly herny a kasina, v důsledku rozhodnutí Zastupitelstva zařadit pouze kasina bylo následně vyřazeno 91 heren, 21 všech dříve povolených míst v MČ Praha 4 (v důsledku absence zdůvodnění výběru adresních míst ze strany této MČ) a dvě místa na základě žádosti MČ Praha 3. Viz l. č. 1030 spisu.

[61] Viz l. č. 165–198 spisu.

[62] Takový postup je dle HMP v souladu s čl. 13 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 Jednacího řádu Zastupitelstva vydaného na základě § 66 zákona o hlavním městě Praze.

[63] Viz l. č. 1314–1324 spisu.

[64] Viz l. č. 998–1011 spisu.

[65] Vzhledem k předem neznámému pozměňovacímu návrhu nebylo možné ověřit, zda byla v období od 31. 10. 2015 do 26. 11. 2015 vydána další povolení k provozování sázkových her v kasinu. Jakékoliv jiné datum, od 1. 11. 2015 do 26. 11. 2015, by mohlo být shledáno jako diskriminační vůči některému z provozovatelů; k průběžným aktuálním denním informacím o nově vydaných povoleních MF nemělo HMP přístup.

[66] Viz l. č. 1315–1316 spisu.

[67] Viz l. č. č. 219–332, 470–801, 1548–1613 a 3462–3468 spisu.

[68] MČ Praha 2 rozvedla důvody pro nulovou toleranci, a to že se nachází v historickém centru, v okolí provozoven se koncentrují problémové osoby, všechna náměstí na jejím území jsou buď v Pražské památkové rezervaci, nebo v Pražské památkové zóně, a proto si nepřeje, aby byla tato místa narušována, je zde na relativně malém území vysoká koncentrace objektů občanské vybavenosti a vymezení chráněných zón okolo těchto budov určením konkrétní vzdálenosti je velmi složité s ohledem na hustotu těchto objektů. MČ navíc dlouhodobě zastává tento postoj a je toho názoru, že hraní loterií vede ke vzniku gamblerství.

[69] Viz l. č. 425 spisu.

[70] Viz l. č. 197 spisu.

[71] Z těchto 44 žádostí se 14 týkalo adresního místa, se kterým bylo spojováno buď narušování veřejného pořádku, nacházelo se v blízkosti chráněné budovy nebo na něm byla provozovna se zvláštním provozním režimem. Tyto žádosti Úřad nebral v potaz (srov. l. č. 3660 spisu). Z relevantních žádostí se 3 týkaly Vyhlášky 18/2011, 11 Vyhlášky 10/2013 a 16 Vyhlášky 10/2015. Viz l. č. 802–903, 1164–1165, 1336–1339, 1748, 2917–2935, 2982–2983, 2990–2991 a 2993–2994 spisu.

[72] Subjektu v tomto případě odpovídala MČ. Této žádosti bylo ze strany HMP vyhověno.

[73] V této části rozhodnutí je zkratka „hazardní hry“ používána jen pro hazardní hry dle zákona o hazardních hrách, tedy nikoliv souhrnně i pro loterie dle zákona o loteriích.

[74] Viz § 2 odst. 2 zákona.

[75] Sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, jejichž povolení není vázáno na konkrétní provozovnu, nelze považovat za součást vymezovaného trhu, neboť mají odlišný charakter, a obec ani není oprávněna je regulovat. Součástí vymezovaného trhu nejsou ani kurzové sázky dle ustanovení § 2 písm. h) zákona o loteriích dostupné v sázkových kancelářích, neboť jejich povolení je sice vázáno na konkrétní místo, avšak mají odlišný charakter (jedná se o sázky na sportovní události či události veřejného zájmu), a obec ani není oprávněna místo, kde vznikne sázková kancelář, stanovit (dle § 21 zákona o loteriích MF v povolení schválí počet a umístění sázkových kanceláří).

[76] Zvláštní provozní režim vyžaduje dohled osoby odpovědné za dodržování zákazu hry osob mladších 18 let, kterým je z důvodu zamezení jejich účasti na hře vstup zakázán a) do celého prostoru provozovny, nebo b) do místnosti v provozovně výhradně určené k provozování výherních hracích přístrojů, nebo c) do oddělené části provozovny určené k provozování výherních hracích přístrojů. Prakticky tak bylo možné umístit herní zařízení (VHP/IVT) i do provozoven s jiným účelem využití, nežli je herna/kasino, a to do pohostinských provozoven, barů apod., při splnění těchto podmínek.

[77] Resp. v herním prostoru definovaném v § 65 a násl. zákona o hazardních hrách a v případě turnajů malého rozsahu na jiném místě v obci. V případě turnaje malého rozsahu se jedná ve své podstatě o subkategorii živé hry, která je definována omezenou výší vkladu a počtem účastníků hazardní hry, a v návaznosti na to odlišnou skupinou osob, které se mohou stát provozovateli tohoto druhu hazardní hry, tj. právnické osoby, jejichž předmětem hlavní činnosti není podnikání /§ 6 odst. 3 písm. b) zákona o hazardních hrách/.

[78] Ve vymezeném relevantním trhu nejsou zahrnuty loterie (§ 18 a násl. zákona o hazardních hrách), kursová sázka a totalizátorová hra (§ 27 a násl. téhož zákona), internetová hra (§ 73 a násl. téhož zákona) ani tombola (§ 61 a násl. téhož zákona). Na rozdíl od hazardních her zahrnutých do relevantního trhu mají odlišný charakter (jedná se o loterii nebo sázky na sportovní události či události veřejného zájmu), zároveň obec ani není oprávněna regulovat jejich umístění (místo loterie nebo místo, kde vznikne sázková kancelář) a čas provozu dle § 12 nebo § 97 a násl. téhož zákona a nepodléhají povinnosti být provozovány v herním prostoru (tj. herně nebo kasinu) dle ustanovení § 65 a násl. téhož zákona. Výše zmíněné hazardní hry tak nelze považovat za součást relevantního trhu.

[79] Ustanovení § 136 zákona o hazardních hrách upravuje, jaké typy loterií dle zákona o loteriích odpovídají konkrétním typům hazardních her, tj. bingu, technické hře, živé hře dle zákona o hazardních hrách, přičemž pokud je provozovateli loterií uděleno povolení k provozování některého typu loterie dle zákona o loteriích, pak se považuje za základní povolení k provozování odpovídajícího typu hazardní hry.

[80] Ustanovení § 136 zákona o hazardních hrách, zejména odst. 9, stanoví, že dříve vydaná povolení k provozování loterií, vyjmenovaná v § 136 odst. 1 až 8 téhož zákona, zanikají nejpozději 6 let od nabytí účinnosti tohoto zákona. Dle § 138 odst. 2 zákona o hazardních hrách se obecně závazné vyhlášky vydané podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích přede dnem nabytí účinnosti zákona o hazardních hrách považují za obecně závazné vyhlášky dle zákona o hazardních hrách.

[81] S tímto přístupem Úřadu souhlasí i Krajský soud v Brně (dále též „KS“), který v bodě 44 rozsudku ze dne 21. 5. 2020, č. j. 30 Af 5/2018-261 (dále též „Rozsudek Bílina“), uvedl, že geograficky relevantní trh je především determinován právě působností a dopadem té které obecně závazné vyhlášky, jenž může zcela autonomně formovat soutěžní prostředí zcela nezávislé na obci jiné.

Viz https://www.uohs.cz/download/sbirky_rozhodnuti/rozsudky_HS/30Af5_2018_261.pdf.

[82] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) sp. zn. 1 Azs 55/2006 ze dne 25. 7. 2007.

[83] Zákon č. 262/2017 Sb. nabyl účinnosti 1. 9. 2017.

[84] Přestupkový zákon byl po zahájení správního řízení novelizován zákonem č. 285/2018 Sb. a dvakrát zčásti derogován nálezy Ústavního soudu (č. 54/2020 Sb. a č. 325/2020 Sb.), kterými došlo ke zrušení § 112 odst. 2; v tomto správním řízení však nebyla žádná z procesněprávních úprav § 112 odst. 2 přestupkového zákona aplikována, nebyla ani řešena žádná z procesněprávních otázek, které toto ustanovení upravovalo. Dále byl přestupkový zákon novelizován zákony č. 277/2019 Sb. (doposud nenabyl účinnosti), č. 261/2021 Sb., který ruší § 109 přestupkového zákona o využívání údajů z informačních systémů veřejné správy, a č. 417/2021 Sb. Zákon č. 417/2021 Sb. obsahuje přechodné ustanovení, které stanovuje, že se již zahájená řízení dokončí podle předcházejícího znění přestupkového zákona.

[85] Srov. § 2 přestupkového zákona a např. rozsudek NSS sp. zn. 8 Afs 17/2007 ze dne 23. 10. 2008.

[86] Po spáchání přestupku byl zákon novelizován zákonem č. 261/2021 Sb. (zrušení § 21i zákona o využívání údajů z informačních systémů veřejné správy), který obsahuje procesněprávní úpravu, a zákonem č. 417/2021 Sb., který mění odst. 8 a doplňuje odst. 9 do § 22b zákona, podle kterého pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je s ním zahájeno řízení o pokračujícím, trvajícím nebo hromadném přestupku spočívajícím v narušení hospodářské soutěže, i po zahájení tohoto řízení, považuje se toto jednání až do sdělení výhrad za jeden skutek.

[87] Jak již bylo uvedeno výše, po zahájení správního řízení, a tedy dokonání nyní řešeného přestupku, došlo ke změně přestupkového zákona zákonem č. 285/2018 Sb., který přinesl změnu týkající se § 91 přestupkového zákona upravujícího ukládání pokuty příkazem na místě. Pro daný případ není tato změna relevantní. Další změny provedené nálezy Ústavního soudu (viz výše) nebyly pro HMP příznivější, nadto ZOHS obsahuje v § 23 speciální úpravu týkající se zániku odpovědnosti za přestupek. Dále byl přestupkový zákon novelizován zákony č. 277/2019 Sb., který však dosud nenabyl účinnosti, č. 261/2021 Sb. a č. 417/2021 Sb. Zákon č. 261/2021 Sb. ruší § 109 přestupkového zákona a je procesněprávní povahy, zákon č. 417/2021 Sb. přinesl v hmotněprávní úpravě dílčí změny týkající se stavení a přerušení promlčecí doby (§ 32), posuzování povahy a závažnosti přestupku u fyzických osob (§ 38) a omezujících opatření (§ 52), které rovněž nejsou pro daný případ relevantní. Po vyhodnocení příznivosti by tak žádná z novějších úprav, resp. znění přestupkového zákona, nebyla pro HMP příznivější.

[88] Viz § 1 odst. 1 písm. d) ZOHS.

[89] Úřad je pak povinen dle § 19a odst. 4 ZOHS v případě narušení hospodářské soutěže orgánem územní samosprávy při výkonu samosprávy zaslat Ministerstvu vnitra pravomocné rozhodnutí o narušení hospodářské soutěže a na jeho žádost mu postoupit i správní spis.

[90] Srov. zákon č. 360/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

[91] Srov. např. rozhodnutí Úřadu č. j.: ÚOHS-S0595/2016/VS-37308/2017/830/ESk ze dne 20. 12. 2017 ve věci statutárního města Karlovy Vary, potvrzené rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R0003/2018/HS-31751/310/MHf ze dne 1. 11. 2018 a v něm uvedené odkazy na další obdobné případy (Bílina, Děčín); viz https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-15723.html.

[92] Viz https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/informacni-listy/2014.html; l. č. 3589–3596 spisu.

[93] Viz https://www.uohs.cz/cs/informacni-centrum/tiskove-zpravy/hospodarska-soutez/1859-obce-nesmeji-pri-regulaci-loterii-narusovat-hospodarskou-soutez.html; l. č. 3574–3575 spisu.

[94] Viz http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/mm-15-16-4-pravni-vyklad.aspx.; l. č. 3597–3601 spisu.

[95] Viz http://www.mvcr.cz/odk2/soubor/mm-16-4-pravni-vyklad.aspx.; l. č. 3602–3611 spisu.

[96] Za diskriminační nelze považovat např. přístup, kdy obec neumožní provozování loterií v místech, kde docházelo k porušování právních předpisů, jak potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/11 ze dne 27. 9. 2011.

[97] V důsledku novely zákona o loteriích provedené zákonem č. 300/2011 Sb. mohla obec regulovat loterie dle ustanovení § 2 písm. i), j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích, pro něž vydávalo povolení MF. Od vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (viz dále) dopadala Vyhláška 18/2011 i na držitele povolení k provozování uvedených loterií získaných před 1. 1. 2012, neboť tento nález zrušil přechodné ustanovení, které stanovilo odloženou účinnost tohoto zákona ve vztahu k držitelům těchto povolení. MF tedy od tohoto data mohlo rušit uvedená povolení, pokud byla udělena pro adresní místa neuvedená na seznamu povolených adresních míst ve Vyhlášce 18/2011.

[98] Níže popsané skutečnosti v této části rozhodnutí (ohledně dopadů Vyhlášek na provozovatele loterií) se vztahují i na provozovatele provozoven na dotčených adresních místech, jelikož důsledek nemožnosti provozovat loterie dopadá i na ně; jsou tedy rovněž dotčeni, přestože tak není v každém jednotlivém případu zvlášť uváděno.

[99] Vyhláška 18/2011 v § 2 stanovila, že Výherní hrací přístroje, jejichž provozování bylo povoleno před nabytím účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat po dobu platnosti vydaného povolení i na místě a v čase neuvedených v příloze k této vyhlášce, a to za podmínek stanovených ve vydaném povolení. Toto přechodné ustanovení neplatilo pro ostatní druhy loterií.

[100] V nálezu Ústavní soud vyhověl návrhu na zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., jímž zákonodárce odložil v rozporu s ústavně garantovaným právem obcí na samosprávu pravomoc obcí regulovat umisťování IVT na svém území, a to až do konce roku 2014; https://www.usoud.cz/aktualne/ustavni-soud-dnes-vyhlasil-nalez-jimz-potvrdil-pravomoc-obci-regulovat-provozovani-hazardu-na-svem-uzemi. Viz l. č. 3584 spisu.

[101] Z důvodové zprávy k Vyhlášce 18/2011 plyne, že doporučení se vztahovalo na VHP, avšak bylo dále uvedeno, že provozování jiných loterií v těchto nemovitostech není rovněž žádoucí.

[102] Např. MČ Praha 17 a MČ Praha-Kunratice navrhovaly v rámci připomínek nezařazení adres z důvodu vlastnictví HMP.

[103] Ve vlastnictví HMP byla i ke dni 1. 12. 2012. Například bylo zařazeno 11 adres v MČ Praha 14, na kterých se nacházely budovy ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP, je tedy zřejmé, že tato MČ Principy 2008 závazně neuplatnila. Viz l. č. 3527–3559 spisu. Na stranu druhou, např. adresní místo Křižíkova 255/7 na území MČ Praha 8 nebylo do přílohy Vyhlášky 18/2011 zařazeno, neboť provozovna loterií byla umístěna v nemovitosti, která byla majetkem obce. Tento důvod pro nezařazení adresního místa do Vyhlášky 18/2011 uvedlo i HMP; viz l. č. 3316d spisu.

[104] Ke stejnému závěru dospěl i NSS v rozsudku ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 78/2018 – 62. Jednalo se např. o adresní místo Těšínská 600/4 v MČ Praha 8 (viz informace od Katastrálního úřadu pro HMP), které bylo do Vyhlášky 18/2011 zařazeno, ačkoliv se rovněž (stejně jako adresní místo Křižíkova 255/7) nachází v MČ Praha 8. Obdobná situace nastala i na území MČ Praha 10, neboť bylo vyškrtnuto 11 adres z důvodu vlastnictví zde umístěných budov HMP, ačkoli na dalších 3 místech MČ Praha 10 (Mrštíkova 2450/1, U Vesny 1270/7 a Vršovická 840/42 – viz informace od Katastrálního úřadu pro HMP) bylo nadále možné provozovat loterie v budovách ve vlastnictví či spoluvlastnictví HMP. Viz l. č. 1578–1580 spisu. Samo HMP poukázalo na rozdílný přístup v MČ Praha 7, neboť ve vyhlášce ponechalo adresní místo Milady Horákové 384/83, které bylo v jeho spoluvlastnictví (viz l. č. 3499 spisu), oproti jiným místům, která však ze shodných důvodů byla v téže MČ vyřazena (viz l. č. 3502 spisu).

[105] Příkladem je ponechání adresního místa Českomoravská 3278/3 v MČ Praha 9 nacházejícího se v objektu Dopravního podniku; viz l. č. 149 spisu. Rovněž Stenozápis ze zasedání Zastupitelstva ze dne 15. 12. 2011 obsahuje zmínku, že v návrhu Vyhlášky 18/2011 jsou uvedena 3 místa v prostorách metra, tedy existovalo povědomí o tom, že ve Vyhlášce 18/2011 budou uvedena i adresní místa v rozporu s kritérii, která byla vůči jiným adresním místům uplatněna; viz l. č. 1525 spisu.

[106] Pouze tím bylo HMP zdůvodněno nezařazení těchto adres, konkrétně Holečkova 1146/40, Nádražní 893/46 a Plzeňská 2575/208 v MČ Praha 5, Argentinská-Benzina, Dělnická 464/49, Heřmanova 596/59, Komunardů 1047/17, Korunovační 979/21, Milady Horákové 687/10, Ortenovo náměstí 1524/36, Ostrov Štvanice 1125 a Partyzánská 380 v MČ Praha 7 a Seydlerova 2149/7 a Nušlova 2515/4 v MČ Praha 13. Viz l. č. 3498–3505 spisu.

[107] Z připomínek MČ Praha-Zličín navíc plyne, že požadovala zařazení adresních míst, na kterých fungovaly herny s IVT, a HMP tato adresní místa do přílohy Vyhlášky 18/2011 zařadilo. Viz l. č. 1612–1613 spisu.

[108] HMP uvedlo, že v rámci připomínkového řízení k návrhu Vyhlášky 18/2011 neobdrželo žádosti provozovatelů loterií o povolení dalšího adresního místa (případně jiné, obdržené po přijetí této vyhlášky, nejsou z důvodu uplynutí lhůty pro jejich uchování k dispozici); viz l. č. 1505 spisu.

[109] Úřad disponuje informací od společnosti, která již dne 19. 12. 2011 žádala MČ Praha 11 o zařazení adresního místa Blažimská 1781/4, kde provozovala kasino, do Vyhlášky 18/2011, neboť v ní není obsaženo, i když v jejím návrhu bylo. Byť byla žádost podána před začátkem páchání přestupku (1. 12. 2012), k jejímu vyřízení nedošlo ani po tomto datu za účinnosti Vyhlášky 18/2011, a to právě i v důsledku absence lhůty stanovené HMP pro vyřízení takových žádostí.

[110] Jednalo se o Prahu 1, Prahu 3 a Prahu 5.

[111] Tato skutečnost plyne i z materiálu kontrolního výboru Z-4148 pro jednání Zastupitelstva dne 25. 2. 2016, který v souvislosti s cílem omezení provozování loterií jen na kasina Vyhláškou 10/2015 uvádí, že dle stanoviska MF bude vydáno jakékoliv povolení na adresy uvedené v obecně závazné vyhlášce, bez ohledu na typ provozovny. Viz l. č. 1454–1465 spisu. Ke stejnému závěru pak lze dojít i v případě Vyhlášky 10/2013 ve vztahu k MČ, které zvolily právě variantu provozování loterií pouze v kasinech.

[112] Např. prostřednictvím určitého počtu metrů.

[113] Viz l. č. 1086–1189, 1191–1203, 1208, 1215–1306 a 1312–1313 spisu.

[114] Jednalo se o Prahu 10 a adresy Vršovická 839/44 a Jabloňová 3000/15.

[115] HMP k tomu doložilo mapu, kde je znázorněna vzdálenost budov. Viz l. č. 3316f spisu.

[116] HMP rovněž uvedlo, že žádost subjektu o zařazení provozovny na tomto adresním místě do Vyhlášky 10/2013 byla podána až dne 5. 10. 2013, tj. po jejím schválení a nabytí účinnosti. Úřad k tomu uvádí, že na daném adresním místě byly loterie provozovány již před schválením Vyhlášky 10/2013, a proto se k tomuto adresnímu místu vyjadřovala i MČ Praha 10 v rámci připomínkového řízení. Adresní místo tak mělo být při splnění Pravidel 2013 zařazeno do Vyhlášky 10/2013 bez ohledu na to, kdy či zda vůbec výše uvedený subjekt žádost podal. Jelikož Vyhláška 10/2013 nabyla účinnosti 5. 10. 2013, je zřejmé, že subjekt podal žádost ihned poté, co hrozilo, že z důvodu nezařazení tohoto adresního místa do seznamu adresních míst, na kterých je povoleno provozování loterií, bude zrušeno jeho povolení k provozování loterií na předmětné adrese. Viz l. č. 3316e – 3316f spisu.

[117] Vzdálenost zařazeného adresního místa od zařízení zdravotní péče je z podkladů získaných z webové aplikace Google Maps 66 m, resp. 80 m v případě webové aplikace Mapy.cz. Viz l. č. 3612 a 3613 spisu.

[118] Viz l. č. 187 a 197 spisu.

[119] V případě MČ Praha 1, Praha 3 a Praha 5.

[120] Viz l. č. 1457 a 1459 spisu.

[121] Jednalo se o adresy Donovalská 1725/47 a Křejpského 1752/2 v MČ Praha 11.

[122] MF doložilo rozhodnutí, kterými byly povoleny sázkové hry v kasinu na daných adresách. Viz l. č. 3562–3565 spisu.

[123] Jednalo se o žádost jedné společnosti a adresní místo Roztylská 2321/19. Viz l. č. 3316d–e spisu.

[124] Viz l. č. 1316 spisu.

[125] O zařazení adresního místa Donovalská 1725/47 přitom žádal dne 15. 11. 2016 další subjekt.

[126] Tato část se týká Vyhlášky 18/2011, Vyhlášky 10/2013 a Vyhlášky 10/2015.

[127] Dle čl. 4 odst. 3 Evropské charty místní samosprávy vyhlášené ve sdělení Ministerstva zahraničí č. 181/1999 Sb. Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanům nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.

[128] Konkrétně čl. 46 odst. 2, který stanoví, že: Městské části jsou oprávněny se k návrhu právních předpisů hlavního města Prahy vyjádřit (…).

[129] Viz l. č. 3316c–d spisu.

[130] Dle NSS, pokud město využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu loterií na území celých, byť vybraných městských částí, tak: (…) přistoupilo k plošnému zákazu, jenž u daných městských částí dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele a při výkonu své zákonné pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií na jeho území dostálo povinnosti chránit princip rovnosti.

[131] V tomto rozsudku NSS rovněž uzavřel, že na posuzovanou situaci nedopadají úvahy kasačního soudu v rozsudcích ze dne 14. 12. 2017, č. j. 2 As 230/2017-45, na který odkazuje HMP, a ze dne 25. 10. 2017, č. j. 1 As 234/2017-49.

[132] Například 11 míst v MČ Praha 10; viz l. č. 1578–1580 spisu. HMP v dopise ze dne 28. 6. 2019 uvedlo dalších 8 adresních míst, která nebyla z tohoto důvodu do Vyhlášky 18/2011 zařazena.

[133] Jedná se například o společnost, která provozovala loterie na adresním místě Nušlova 2515/4; viz l. č. 2242–2246 spisu.

[134] Zájem o provozování loterií na místech neuvedených v této vyhlášce přitom dokládají další dvě žádosti o zařazení adresních míst v MČ, ve kterých byl nastolen plošný zákaz loterií; viz l. č. 1748 a 2993.

[135] Jednalo se například o dvě společnosti, které provozovaly loterie v MČ Praha 6; viz l. č. 2884–2886 a 3043–3044 spisu.

[136] Jednalo se o společnost provozující loterie na adrese Vršovická 839/44, jež nebyla do Vyhlášky 10/2013 zařazena z důvodu blízkosti zdravotnického zařízení; viz l. č. 818–819 spisu. Zájem o pokračování v provozování loterií na této adrese je doložen žádostí provozovatele herny (srov. odst. 51).

[137] Například se jednalo v MČ Praha 12 o dvě společnosti (viz l. č. 2892–2899 a 3020–3021 spisu), v MČ Praha 2 o čtyři společnosti (viz l. č. 2511–2513, 2605–2607, 2632–2634 a 2851–2856 spisu; poslední usilovala o možnost provozovat loterie v MČ Praha 2 i po přijetí Vyhlášky 10/2013).

[138] Úřad má doložen dopad na provozovatele loterií působící v hernách v MČ Praha 3 a v MČ Praha 5. Jednalo se nejméně o šest společností (viz l. č. 2252–2257, 2508–2510, 2517–2519, 2422–2424, 2643–2645, 2956–2958, 2864–2868 a 2874–2878 spisu). Jedna ze společností žádala o opětovné zařazení několika vyřazených adres do Vyhlášky 10/2015 (srov. odst. 51).

[139] Jednalo se nejméně o sedm společností (viz l. č. 1883–1884, 1886–1887, 2455–2461, 2579–2582, 2600–2604, 3102–3104, 3120–3122, 2785–2796, 2496–2499 a 2675–2676 spisu).

[140] Jednalo se o dvě společnosti; viz l. č. 2950–2955 a 3149–3151 spisu.

[141] Jednalo se nejméně o jedenáct společností; viz l. č. 1796–1797, 1982–1983, 2879–2883, 3135–3137, 3169–3171, 3206–3207, 3215–3216, 2162–2165, 2441–2444, 2451–2454, 2470–2477, 2588–2599, 2665–2666, 2670–2671, 2680–2681, 2685–2686, 2695–2696, 3486–3488, 2492–2495 a 2941–2949 spisu.

[142] Jedná se například o společnost, která podala dne 3. 12. 2015 žádost o zařazení adresního místa Roztylská 2321/19 do Vyhlášky 10/2015, neboť původně bylo součástí návrhu této vyhlášky (jednalo se v době jejího přijetí o hernu), ale nebylo do ní zařazeno v důsledku neočekávaného vyřazení všech adres, na kterých byly provozovány herny, v den schválení vyhlášky. Společnost následně podala MF žádost o povolení sázkové hry v kasinu, která byla rozhodnutím MF ze dne 15. 12. 2015 schválena, ale pouze s platností do 31. 12. 2015, tedy do dne předcházejícího nabytí účinnosti Vyhlášky 10/2015. Viz l. č. 3566–3567 spisu.

[143] Úřad toto uvádí s ohledem na skutečnost, že mechanismus pro nakládání s žádostmi zájemců o provozování loterií v případě jednotlivých Vyhlášek vykazoval již výše popsané nedostatky. K umístění loterií do Vyhláškami povolených adresních míst za účinnosti zákona o loteriích musel provozovatel získat souhlas stávajícího provozovatele provozovny k umístění svého podnikání a požádat o povolení k provozování loterií v tomto adresním místě (s doložením právního titulu k užívání provozovny), přičemž byla podstatná i velikost provozovny z hlediska možného rozšíření provozování loterií.

[144] S účinností zákona o hazardních hrách již nemohlo dojít k dotčení samostatného relevantního trhu provozování provozoven na území HMP (srov. odst. 62).

[145] Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 155/2009 Sb., dtto důvodovou zprávu k § 21 přestupkového zákona.

[146] Dle § 5 přestupkového zákona je přestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Předmětné jednání HMP bylo jednáním protiprávním a zakázaným po celé posuzované období, tedy i před účinností novely 293, neboť její přijetí nemělo vliv na podstatu přestupku dle § 19a odst. 1 zákona.

[147] Srov. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 22. 3. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0150/2020/HS, č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe, ze dne 29. 3. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0160/2020/HS, č. j. ÚOHS-06774/2021/164/BMa či ze dne 12. 5. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0237/2020/HS, č. j. ÚOHS-15557/2021/164/PSe.

[148] Srov. např. rozsudek NSS č. j. 6 As 4/2021-75 ze dne 18. 5. 2022.

[149] Pro řízení u Úřadu platí § 39 [s vyloučením písm. b)] přestupkového zákona.

[150] Srov. rozsudek NSS sp. zn. 7 As 15/2013 ze dne 11. 7. 2013. 

[151] Srov. rozsudek KS sp. zn. 62 Ca 27/2006 ze dne 6. 4. 2007, potvrzený rozsudkem NSS sp. zn. 8 Afs 48/2007 ze dne 26. 4. 2010, či rozsudek NSS sp. zn. 5 As 204/2019 ze dne 14. 9. 2020. 

[152] Viz https://www.uohs.cz/download/Legislativa/HS/CR/Metodika_pokut_2018_04.pdf; viz l. č. 3615–3620 spisu. Tento Postup zveřejněný v dubnu 2018 se aplikuje na správní řízení zahájená Úřadem po jeho účinnosti, což je i v tomto případě. Dřívější Zásady postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut neupravovaly postup při stanovení pokuty orgánům veřejné správy a tento byl nastaven rozhodovací správní praxí Úřadu.

[153] Srov. čl. 4 Postupu.

[154] Srov. bod 4.2 Postupu.

[155] Většina obcí v České republice má méně než několik tisíc obyvatel, drtivá většina obcí má méně než 100 000 obyvatel, a proto je důležité podrobněji diferencovat pokutu pro území s několika sty či tisíci obyvatel. Z celkového počtu více než 6 250 obcí má přes 92 % méně než 3 000 obyvatel, pouze cca 130 obcí má více než 10 000 obyvatel, více než 100 000 obyvatel má méně než 10 obcí a více než 1 milion obyvatel má pouze hlavní město Praha a 3 další kraje; viz informace Českého statistického úřadu zveřejněné prostřednictvím internetových stránek, stav ke dni 1. 1. 2018, dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/pocet-obyvatel-v-obcich-see2a5tx8j; l. č. 3621–3648 spisu.

[156] (10 mil. Kč – 10 tis. Kč) / (3*3*3) = 370 tis. Kč.

[157] Viz rozsudek NSS č. j. 5 Afs 9/2008-328 ze dne 31. 10. 2008, str. 27 a násl.

[158] Viz rozsudek NSS č. j. 8 Afs 20/2013-101 ze dne 24. 4. 2015, bod 191.

[159] Statistické informace Českého statistického úřadu zveřejněné prostřednictvím internetových stránek, stav ke dni 1. 1. 2018; https://www.czso.cz/documents/10180/61546986/1300721803.pdf/bcb6d91b-626f-41fd-a705-3f7a49265b4d?version=1.0. Viz l. č. 3621–3647 spisu.

[160] Konkrétně v případě města Bílina (právní moc 13. 11. 2017), statutárního města Děčín (právní moc 16. 5. 2018) a statutárního města Karlovy Vary (právní moc 1. 11. 2018).

[161] Srov. https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-17305.html.

[162] Srov. https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-17304.html.

[163] Dle závěrečného účtu HMP za rok 2020 konkrétně 92 684 689,25 tis. Kč, viz https://www.praha.eu/file/3274135/Z_9367_Duvodova_zprava_II___2._prijmy__TED_.pdf; l. č. 3649–3658 spisu.

[164] Viz https://www.praha.eu/jnp/cz/o_meste/finance/rozpocet/rozpocet_na_rok_2021/index.html, l. č. 3662. 

[165] Dostupné z: https://www.uohs.cz/download/sbirky_rozhodnuti/rozsudky_HS/62Af64_2018_52.pdf.

[166] Rozsudek Děčín byl nadto v nedávné době potvrzen rozsudkem NSS ze dne 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34.

[167] Pozn. Úřadu: Viz požadavek rozsudku NSS 5/2017.

[168] Srov. např. bod 44 Rozsudku Bílina, kde KS uvedl, že geograficky relevantní trh je především determinován právě působností a dopadem té které obecně závazné vyhlášky, jenž může zcela autonomně formovat soutěžní prostředí zcela nezávislé na obci jiné.

[169] „Jistě nelze vykládat § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže jako vyjádření zákazu jakékoli činnosti, jež by mohla zvýhodnit určitého soutěžitele nebo jiným způsobem omezit hospodářskou soutěž. Absolutní zákaz protisoutěžní činnosti je ve zjevném rozporu se společenskou i právní realitou – tu lze zmínit kupříkladu institut veřejné podpory či poskytování prostředků k regionálnímu rozvoji, kterými je nepochybně narušována hospodářská soutěž. Obdobně správní rozhodnutí vydané ve správním řízení dle jiných zákonů, kterým by mohla být narušena hospodářská soutěž, nemůže být přezkoumáváno žalovaným ve vztahu k porušení § 19a ZOHS.“

[170] Viz § 20 odst. 1 písm. b) ZOHS.

[171] Viz § 20 odst. 1 písm. a) ZOHS zahrnující též povinnosti vyplývající z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě ZOHS.

[172] KINDL, Jiří. § 1 [Úvodní ustanovení]. In: KINDL, Jiří, MUNKOVÁ, Jindřiška. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. 3. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 13. ISBN 978-80-7400-627-2. „Z ustanovení
§ 1 odst. 1 plyne, že jednotlivé delikty upravené v zákoně jsou (co se týče dopadu na hospodářskou soutěž) postaveny na ohrožovacím principu, jelikož do zmíněné legislativní zkratky „narušení“ hospodářské soutěže spadá i její prosté ohrožení“.

[173] Například rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 1 Afs 78/2008-721, bod 49, dle kterého „Ze znění uvedeného ustanovení, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55), je zřejmé, že zákon č. 143/2001 Sb. je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla nebo aby následek již fakticky nastal. K vyvození postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde taková „dohoda“, která k takovému následku může vést, a to bez ohledu na úmysl, který k přijetí takového rozhodnutí vedl.“

[174] Viz například rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci „Bílina“ č.j.: ÚOHS-R0007/2017/HS-33348/2017/310/AŠi ze dne 13. 11. 2017, nebo rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci „Děčín“ č.j.: ÚOHS-R145/2017/HS-14196/2018/310/AŠi ze dne 15. 5. 2018, nebo rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci „sdružení pohřebnictví“ č. j.: UOHS-R 126/2008/01- 3227/2009/310/ADr ze dne 18. 3. 2009.

[175] Pozn. Úřadu: Účastník řízení zdůraznil, že unijní soudy aprobují i absolutní vyloučení aplikace soutěžního práva při existenci jiného důležitého zájmu a odkázal na rozsudek Soudního dvora ve věci C-309/99, J. C. J. Wouters, J. W. Savelbergh a Price Waterhouse Belastingadviseurs BV v. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, EU:C:2002:98, bod 110, a rozsudek Tribunálu ve věci T-313/02, David Meca-Medina a Igor Majcen v. Komise, EU:T:2004:282, bod 66.

[176] Tento test je aplikován např. při posuzování výjimek z dohod narušujících soutěž ve smyslu § 3 odst. 4 ZOHS nebo v oblasti veřejných podpor.

[177] Viz rozsudek KS ze dne 31. 3. 2021, č. j. 30 Af 17/2019-142.

[178] Povinnost Úřadu provést tzv. balancing test nadto nevyplývá ani ze zákona, ani z požadavků soudní rozhodovací praxe.

[179] Pozn. Úřadu: Úřad k tomu odkazuje též na svou rozhodovací praxi v oblasti regulace loterií obecně závaznými vyhláškami obcí. Viz Sbírky rozhodnutí Úřadu ve věcech hospodářské soutěže, dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti.html. Jako na soutěžně konformní obecně závazné vyhlášky regulující hazard lze odkázat například na obecně závaznou vyhlášku č. 4/2019 města Česká Lípa nebo obecně závaznou vyhlášku č. 8/2019 statutárního města Ostravy.

[180] Viz bod 87 rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20739/2020/310/Aši, dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/sbirky-rozhodnuti/detail-16772.html.

[181] Pozn. Úřadu: Rozsudek NSS č.j. 2 As 230/2017-45 se týká obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 1/2014, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her a stanovení opatření k zabezpečení veřejného pořádku, ve znění obecně závazných vyhlášek č. 9/2014 a č. 15/2014, a zrušení konkrétních povolení Ministerstvem financí pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou. Účastník řízení v námitkách cituje z rozsudku bod 25 viz: „Ze znění dotčené obecně závazné vyhlášky plyne, že zastupitelstvo města Brna jejím přijetím využilo svou zákonnou pravomoc a rozhodlo o zákazu provozu loterií a jiných podobných her na území celých, byť vybraných, městských částí. Ty navíc představují podstatnou část celého území statutárního města Brna a jsou přinejmenším srovnatelné, rozlohou i počtem obyvatel, s většími městy v České republice, včetně některých měst krajských. Takové opatření je plně v mezích zákona a žádný subjekt neznevýhodňuje oproti subjektům jiným. Město přistoupilo k plošnému zákazu, jenž u daných městských částí dopadá bez výjimek na všechny současné i potenciální provozovatele, a při výkonu své zákonné pravomoci vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provoz loterií na jeho území dostálo povinnosti chránit princip rovnosti."

[182] Viz l. č. 149 spisu.

[183] Viz l. č. 91–92 spisu.

[184] Viz l. č. 1454–1465 spisu.

[185] Viz l. č. 1699 spisu.

[186] Viz např. l. č. 804–829, 836–838 spisu.

[187] Viz l. č. 60–79 spisu.

[188] Viz l. č. 80–139 spisu. Adresními místy Donovalská 1725/47, Křejpského 1752/2 a Roztylská 2321/19 se zabývalo i Ministerstvo vnitra, kdy z vyjádření HMP, které Ministerstvu vnitra poskytlo, bylo nezařazení uvedených adresních míst taktéž zdůvodňováno pouze jejich absencí v informativním přehledu MF. Viz l. č. 1390–1402.

[189] Viz l. č. 288–291 spisu.

[190] I v materiálu kontrolního výboru Zastupitelstva je uvedeno, že zařazení těchto adresních míst do obecně závazné vyhlášky bylo odsouhlaseno MČ Praha 11. Viz l. č. 1454–1465 spisu.

[191] Na výše uvedené pochybení poukazuje kontrolní výbor Zastupitelstva, viz l. č. 1454–1465 spisu.

[192] Srov. např. bod 39 a bod 45 rozsudku Karlovy Vary.

[193] Viz bod 47 Rozsudku Bílina.

[194] „Významným znakem pro správnou kvalifikaci trvajícího přestupku je, že udržování protiprávního stavu je závislé na vůli pachatele, který jej stále obnovuje.“ – cit. MÁRTON, Michal a GONSIOROVÁ, Barbora. Průvodce novým přestupkovým zákonem pro správní praxi. 1. vyd. Praha: Leges, 2017. ISBN 978-80-7502-200-4.

[195] Po dobu účinnosti Vyhlášky 18/2011 nicméně nebyla MF rušena všechna povolení k provozování loterií na adresních místech, která nebyla do Vyhlášky 18/2011 zařazena.

[196] I pokud by posuzované jednání bylo kvalifikováno tak, jak navrhuje účastník řízení, nedošlo by k jeho (ani částečnému) promlčení – viz § 23 ZOHS, který stanoví promlčecí dobu na 10 let.

[197] Viz rozsudek NSS čj. 1 As 28/2009 – 62 ze dne 18. 6. 2009