číslo jednací: 47676/2024/164
spisová značka: R0126/2024/HS

• Instance: II.
• Věc: Protisoutěžní jednání
• Účastníci:
  1. Taxi Praha s.r.o.
  2. FIX,spol.s r.o.
• Typ správního řízení: Dohody
• Výrok: rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí
• Rok: 2024
• Datum nabytí právní moci: 19. 12. 2024
• Související rozhodnutí: 25482/2024/852; 47676/2024/164

Spisová značka:  ÚOHS-R0126/2024/HS Číslo jednací:      ÚOHS-47676/2024/164

Brno 18. 12. 2024

V řízení o rozkladech, které proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0630/2021/KD, č. j. ÚOHS-25482/2024/852, ze dne 27. 6. 2024 podali účastníci řízení

• Taxi Praha s.r.o., se sídlem Vrchlického 41/9, Košíře, 150 00 Praha 5, IČO 25758608,
• FIX,spol.s r.o., se sídlem Veleslavínská 48/39, Veleslavín, 162 00 Praha 6, IČO 45803421, zastoupená na základě plné moci JUDr. Tomášem Chlostem, advokátem, se sídlem Na Zámecké 574/7, 140 00 Praha 4,

jsem podle § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, a § 152 odst. 5 téhož zákona, ve spojení s § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, po projednání rozkladovou komisí

rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0630/2021/KD, č. j. ÚOHS-25482/2024/852, ze dne 27. 6. 2024 ve výroku I., výroku III., výroku IV., výroku V. a výroku VI. r u š í m a věc v tomto rozsahu v r a c í m Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.   

Odůvodnění

I.               Napadené rozhodnutí

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-S0630/2021/KD, č. j. ÚOHS-25482/2024/852, ze dne 27. 6. 2024 (dále též „napadené rozhodnutí“) shledal účastníky řízení Taxi Praha s.r.o., se sídlem Vrchlického 41/9, Košíře, 150 00 Praha 5, IČO 25758608 (dále též „účastník řízení TaxiPraha“), a FIX,spol.s r.o., se sídlem Veleslavínská 48/39, Veleslavín, 162 00 Praha 6, IČO 45803421 (dále též „účastník řízení FIX“) – (dále též společně jako „účastníci řízení“), vinnými ze spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále též „ZOHS“), který spočíval v porušení zákazu stanoveného v § 3 odst. 1 ZOHS.

2.             Úřad deklaroval porušení § 3 odst. 1 ZOHS, kterého se v období od 23. 1. 2019 do 15. 12. 2021 (dále též „posuzované období“) účastníci řízení „dopustili tím, že

• sjednotili prodejní stánky, zaměstnance, provozní software, označení vozidel a zavedli společné internetové stránky www.taxi-airport-prague.com a www. taxieu.cz a shodnou mobilní aplikaci taxi.eu;
• sjednotili smluvní podmínky vůči řidičům taxislužby, včetně Odměny zprostředkovatele;^[[1]]
• zavedli společnou garantovanou fixní cenu a servisní poplatek, v rámci tzv. backtripů^[[2]] rozdělili hlavní město Praha do pěti fixních cenových zón, společně zákazníky informovali o maximálních a minimálních cenách a nastavili společný shodný algoritmus pro výpočet  těchto cen a cen generovaných při objednávce jízdy přes internetové stránky www.taxi-airport-prague.com a cen v aplikaci taxi.eu, dohodli se na účtování maximálních sazeb za jízdy po okolí Letiště Václava Havla Praha a na neúčtování maximálních sazeb za delší jízdy;
• vyměňovali si citlivé obchodní informace o řidičích taxislužby, včetně počtu jejich zakázek, průměrné aktuální a budoucí hodnotě zakázek, počtu průjezdů řidičů prioritním pruhem, o tržbách, cenách a o chování zákazníků, (…)“.

3.             Uvedeným jednáním účastníci řízení podle výroku I. napadeného rozhodnutí „uzavřeli a plnili zakázanou dohodu a/nebo jednali ve vzájemné shodě s cílem narušení hospodářské soutěže, ke kterému došlo v období od 23.01.2019 do 15.12.2021 na trhu zprostředkování a poskytování taxislužby z/na Letiště Václava Havla“ (dále též „LVH“).

4.             Výrokem II. napadeného rozhodnutí bylo správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0630/2021/KD zastaveno, a to v části koordinace účasti a/nebo nabídek v souvislosti s výběrovým řízením zadavatele Letiště Praha, a. s., se sídlem K letišti 1019/6, Ruzyně, 161 00 Praha 6, IČO 28244532 (dále též „Zadavatel“), na nového provozovatele taxislužeb prodávaných zákazníkům cestujícím z nebo na LVH v období po ukončení platnosti smluv uzavřených na základě výběrového řízení č. 71 na provozování taxislužby v prostorách LVH, jehož vyhlašovatelem byla společnost Český Aeroholding, a.s.,[3] příp. jejich dodatků, jež bylo vedeno s účastníky řízení pro možné porušení § 3 odst. 1 ZOHS.  

5.             Ve výroku III. napadeného rozhodnutí Úřad plnění zakázané a neplatné dohody a/nebo jednání ve vzájemné shodě popsané ve výroku I. napadeného rozhodnutí do budoucna zakázal.

6.             Za shora uvedené protisoutěžní jednání byla účastníkům řízení uložena pokuta, a to ve výši 1 276 000 Kč účastníku řízení Taxi Praha (výrok IV. napadeného rozhodnutí) a ve výši 7 820 000 Kč účastníku řízení FIX (výrok V. napadeného rozhodnutí). Výrokem VI. napadeného rozhodnutí byla účastníkům řízení uložena povinnost zaplatit náklady řízení ve výši 3 500 Kč.

7.             Důležitou okolností případu je, že oba účastníci řízení podali v průběhu prvoinstančního správního řízení žádosti o snížení pokuty, v nichž se přiznali ke spáchání vytýkaného přestupku.[4] S ohledem na splnění všech podmínek narovnání vydal Úřad v rámci tzv. procedury narovnání[5] napadené rozhodnutí. Prvostupňový orgán tak postupoval v souladu s bodem 27 Oznámení o narovnání, kdy „vydá stručné rozhodnutí ve věci, ve kterém uvede shrnutí skutkového stavu a odkazy na hlavní důkazy, o které se opírá, jakož i jeho právní hodnocení, a v němž sníží ukládanou pokutu jednotlivým účastníkům řízení o 20 %; (…).“ 

II.             Rozklady účastníků řízení

8.             Dne 16. 7. 2024 podal účastník řízení Taxi Praha proti napadenému rozhodnutí rozklad, který směřoval proti výrokům I., III., IV. a VI. napadeného rozhodnutí a v němž nastínil své rozkladové námitky. Rozklad byl podán v zákonem stanovené lhůtě s tím, že dne 14. 8. 2024 bylo Úřadu doručeno jeho doplnění, ve kterém účastník řízení rozvedl svoji argumentaci obsaženou v původně podaném rozkladu.  

9.             Účastník řízení FIX podal dne 12. 7. 2024 proti napadenému rozhodnutí rozklad, jenž směřoval výhradně do výroku V. napadeného rozhodnutí (uložení sankce účastníku řízení FIX). Rozklad byl podán v zákonem stanovené lhůtě.  

Rozklad účastníka řízení Taxi Praha

10.         Účastník řízení Taxi Praha ve svém rozkladu zmiňuje, že na základě jím podané žádosti o snížení pokuty bylo přistoupeno k využití procedury narovnání a ke snížení pokuty, o jejíž výši byl Úřadem informován ve sdělení výhrad. Uvádí, že nerozporuje jednání popsané ve výroku I. napadeného rozhodnutí – tj., přisvědčuje, že s účastníkem řízení FIX spolupracoval v rámci plnění Smlouvy se Zadavatelem[6] uzavřené na období let 2017-2021, kdy „uskutečnil[a] kroky a jednání popsaná ve výroku Rozhodnutí.“[7] Nicméně závěr Úřadu o dopuštění se protisoutěžního jednání ve smyslu výroku I. napadeného rozhodnutí považuje za nesprávný a nesouhlasí ani s výší uložené pokuty.

11.         Účastník řízení Taxi Praha člení svoje rozkladové námitky do několika okruhů, které níže ve stručnosti shrnuji.

A – Nesprávné vymezení relevantního trhu a postavení účastníka řízení na trhu

12.         V napadeném rozhodnutí dospěl Úřad k závěru, že relevantní trh je dvoustranný, zahrnující dva dílčí trhy, a z věcného hlediska jej vymezil jako trh zprostředkování a poskytování taxislužby. S tímto závěrem účastník řízení nesouhlasí, neboť takto vymezený relevantní trh nemá zohledňovat specifika poskytování služeb v oblasti taxislužby. Účastník řízení Taxi Praha měl v posuzovaném období působit výlučně na trhu zprostředkování taxislužby. Neměl tak důvod podílet se na utváření konečných cen účtovaných řidiči taxislužby jejich zákazníkům. Namítána je i nepřesnost terminologie, kdy namísto Úřadem zavedeného termínu prioritní pruh nabádá k používání termínu první komunikace. Úřadem shledanou významnou konkurenční výhodu, která má být s tímto termínem spojena, pak považuje za tvrzení, které nebylo v řízení prokázáno a nemá oporu ve správním spisu. Vytýká rovněž Úřadu, že v napadeném rozhodnutí nesprávně, resp. nedostatečně zkoumal postavení (obou) účastníků řízení na vymezeném relevantním trhu, což se mohlo negativně projevit při posouzení závažnosti vytýkaného jednání a stanovení výše pokuty.  

B – Neprokázání spáchání přestupku

13.         Byť účastník řízení Taxi Praha nerozporuje skutková jednání popsaná ve výroku I. napadeného rozhodnutí, trvá na tom, že nebylo prokázáno, že by se účastnil jakéhokoliv protiprávního jednání. Spolupráce neměla být vedena s cílem narušit hospodářskou soutěž na vymezeném relevantním trhu, ale s cílem dostát smluvním závazkům. Vytýkané jednání se vztahovalo výhradně na zprostředkování taxislužby z první komunikace LVH, nikoliv na vymezený relevantní trh. Většina cest byla přitom zprostředkována přímo na nástupním bodě první komunikace, kde žádná hospodářská soutěž probíhat nemohla, neboť zde existovalo pravidlo tzv. zipu[8] a zákazník volí vozidlo, které je na špičce zipu.

14.         Ke sjednocení prodejních stánků a aplikací pak nemělo dojít z Úřadem tvrzených důvodů, nýbrž kvůli zlepšení nabídky služeb pro spotřebitele a usnadnění orientace v možnostech přepravy z LVH. Účastník řízení Taxi Praha konstatuje, že dopad na případnou soutěž by byl nulový, neboť většina cest z LVH byla realizována přímo z nástupního bodu první komunikace (tj. bez využití stánků či aplikací). Pokud jde o sjednocení smluvních podmínek vůči řidičům taxislužby, jejich podobnost je ospravedlňována nastavením kvalitativních požadavků ze strany Zadavatele a existencí podobné vysoutěžené ceny za možnost využití první komunikace (nájem), na který bylo třeba získat prostředky zejména od poskytovatelů taxislužby (platby od řidičů). Nadto neexistoval důvod soutěžit s druhým účastníkem řízení, neboť ten by nemusel být schopen zajistit plnění, ke kterému se společně zavázali. Sjednocení podmínek (vč. odměny účastníků řízení) mělo mít pozitivní dopad na trh poskytování taxislužby z vyhrazených pruhů LVH, k němuž přispěl i požadavek Zadavatele na kooperaci v zájmu dosažení maximální kvality a spolehlivosti. Ke sjednocení cen účtovaných zákazníkům doplnil, že ceny by se nesnížily, ani pokud by tvrzená zakázaná dohoda existovala. Výše nákladů totiž neumožňovala realizovat přepravu za ceny nižší, než byla maximální možná cena daná regulací. Dále tvrdí, že ceny mohli ovlivnit pouze poskytovatelé taxislužby, a že zprostředkovatel taxislužby neměl na její tvorbu žádný vliv, resp. ani žádný ekonomický důvod. Pokud jde o výměnu citlivých informací, ta měla být nezbytná, přičemž sdílení informací nemělo překročit meze pro nutnou spolupráci danou smluvní dokumentací.

C – Nesprávné časové vymezení trvání přestupku

15.         Účastník řízení je přesvědčen, že Úřad vymezil délku trvání přestupku nepřípustným způsobem a v rozporu se zjištěnými skutečnostmi. Počáteční datum přestupku mělo být stanoveno k datu zavedení GFC[9] vč. LSP,[10] které však trvalo pouze dva měsíce. Nadto k prohlubování vzájemné spolupráce mělo dojít v reakci na společenskou, zdravotní a ekonomickou situaci vyvolanou počátkem roku 2020 v důsledku pandemie Covid-19. Účastníci řízení měli současně jednat v souladu s tiskovou zprávou Úřadu ze dne 23.  3.  2020, která se vztahovala k uplatňování pravidel ochrany hospodářské soutěže během pandemie Covid-19 (dále též „tisková zpráva“).[11] Jelikož byla podstatná část vytýkaného jednání realizována v době pandemie, neměla by být zahrnuta do doby trvání přestupku.  

D – Pochybení Úřadu při stanovení pokuty účastníkovi řízení Taxi Praha

16.         Účastník řízení Taxi Praha je přesvědčen o tom, že výše uložené pokuty je nepřiměřená a likvidační s tím, že její odůvodnění se neopírá o podklady založené ve správním spisu. Úřad měl nesprávně stanovit jak typovou, tak individuální závažnost přestupku. Rozporováno je stanovení procenta závažnosti vč. koeficientu času. Uložená sankce má být nespravedlivá vzhledem k sankci uložené druhému účastníkovi řízení, kterému byla uložena pokuta „pouze“ ve výši 0,5 % z čistého obratu soutěžitele. Uložená pokuta je tak excesivní a v rozporu s dosavadní praxí Úřadu.  

Rozklad účastníka řízení FIX

17.         Účastník řízení FIX ve svém rozkladu konstatuje, že tento směřuje pouze do výroku V. napadeného rozhodnutí. Ostatní výroky (jeho se týkající) nenapadá, neboť se přiznal ke spáchání přestupku popsanému ve sdělení výhrad.  

E – Pochybení Úřadu při stanovení pokuty účastníkovi řízení FIX

18.         Účastník řízení FIX považuje výši pokuty uložené napadeným rozhodnutím za nepřiměřeně vysokou. Podle jeho názoru měl Úřad zohlednit zvláštní okolnosti případu – (i) bezprecedentní situaci na LVH v důsledku kovidové pandemie a (ii) smluvní závazek, jenž nepřímo nutil oba účastníky řízení ke vzájemné spolupráci.

19.         Účastník řízení FIX nesouhlasí ani se způsobem výpočtu pokuty, neboť realizovaným postupem Úřadu se v takto vypočtené pokutě neprojevila sleva za polehčující okolnost, a to z důvodu použití korektivu na 0,5 % z celkového čistého obratu soutěžitele. Dále měl Úřad v této souvislosti pochybit i v rámci samotné aplikace tohoto korektivu. Vytýkaného jednání se měli účastníci řízení dopustit v letech 2019-2021, přičemž však čistý obrat soutěžitele FIX byl v uvedené době odlišný (nižší) než v roce 2023, z něhož Úřad vycházel. Úřad tak měl zohlednit hospodářské výsledky, které nemají souvislost s vytýkaným jednáním. Dále je namítána nerovnost a nepřiměřenost uložené sankce mezi účastníky řízení, jelikož za stejné jednání je mu uložena pokuta více než šestkrát vyšší. Výše uložené pokuty pak nemůže podle jeho názoru obstát z hlediska generální prevence ani z pohledu represivní funkce trestu. V neposlední řadě účastník řízení upozorňuje na fakt, že nebylo v jeho silách ovlivnit délku samotného správního řízení.  

Petit rozkladů

20.         Účastník řízení Taxi Praha s ohledem na shora uvedené námitky navrhuje, aby předseda Úřadu výroky I., III., IV. a VI. napadeného rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.

21.         Účastník řízení FIX s ohledem na shora uvedené námitky navrhuje, aby předseda Úřadu výrok V. napadeného rozhodnutí zrušil a rozhodl tak, aby mu byla pokuta vyměřena v nižší výši.

III.           Řízení o rozkladu

22.         Prvostupňový orgán po podaných rozkladech neshledal důvody pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a proto v souladu s § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.

23.         Podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“), jsem přezkoumal soulad výroku I., výroku III., výroku IV., výroku V. a výroku VI. napadeného rozhodnutí (tj. konstatování viny, zákaz jednání, pokuty uložené účastníkům řízení vč. nákladů řízení) a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí.

24.         Přestože byla úspěšně ukončena procedura narovnání a výrok o vině (resp. výroky související) napadl pouze jeden z účastníků řízení, přistoupil jsem k přezkumu napadeného rozhodnutí ve shora uvedeném rozsahu. Rozklad účastníka řízení Taxi Praha se totiž vztahuje k výrokům, které dopadají i na účastníka řízení FIX, a je proto vyloučeno, aby tyto vůči němu nabyly právní moci.[12]

25.         Pro úplnost uvádím, že výrok II. napadeného rozhodnutí nebyl účastníky řízení rozklady napaden, a proto je pravomocný. Uvedený výrok nijak nesouvisel s jinými výroky napadeného rozhodnutí a nebyl na nich jakkoli závislý.[13]

IV.          Přezkum napadeného rozhodnutí

1. Použité znění relevantních právních norem

26.         Ve vztahu k nyní probíhajícímu správnímu řízení je třeba postavit najisto, které právní normy, resp. jaké jejich znění, se použijí v rovině procesněprávní a hmotněprávní. Napadené rozhodnutí se použitím právních norem platných pro posouzení jednání účastníků řízení zabývalo v bodech 60-68. Dále se tak budu věnovat ex lege přezkumu zákonnosti správné aplikace právních norem ze strany prvostupňového orgánu. Se závěry přijatými v napadeném rozhodnutí v zásadě souhlasím a podotýkám, že účastníci řízení nevznesli proti aplikaci právních norem žádnou námitku.  

1.1. Procesní normy

27.         Procesněprávní úprava předmětného správního řízení je roztříštěna do několika právních předpisů, kterými jsou správní řád, procesní ustanovení přestupkového zákona a procesní ustanovení ZOHS.

28.         Aplikace procesních předpisů se odvíjí od okamžiku zahájení správního řízení. Z hlediska procesního obecně platí zásada tzv. nepravé retroaktivity procesních norem, kdy se nové procesní právo a jeho změny aplikují od data nabytí jeho účinnosti i v řízeních zahájených před tímto datem, přičemž právní účinky dříve učiněných úkonů zůstávají zachovány, pokud přechodné ustanovení nestanoví něco jiného.

29.         Správní řízení bylo zahájeno dne 15. 12. 2021 a napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 27. 6. 2024. Ode dne zahájení správního řízení dosud nabyly účinnosti tři novely zákona o ochraně hospodářské soutěže, a to zákon č. 261/2021 Sb. a zákon č. 417/2021 Sb., které nabyly účinnosti dne 1. 2. 2022, a zákon č. 226/2023 Sb., který nabyl účinnosti dne 29. 7. 2023. Zákon č. 261/2021 Sb. neobsahuje žádné přechodné ustanovení vztahující se k novelizovanému textu ZOHS, tudíž je nutné jej aplikovat i na toto již zahájené správní řízení. Zákon č. 417/2021 Sb. obsahuje přechodné ustanovení v čl. VI, podle kterého se řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle zákona č. 143/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a tento se tedy naopak na již zahájené správní řízení nepoužije. Zákon č. 226/2023 Sb. taktéž obsahuje ve svém čl. II přechodné ustanovení, které je obsahově totožné s čl. VI zákona č. 417/2021 Sb. a procesní použití tohoto zákona je tedy na již zahájené správní řízení rovněž vyloučeno. Úřad tedy postupoval a nadále i v řízení o rozkladech předseda Úřadu postupuje z hlediska procesního podle ZOHS ve znění zákona č. 261/2021 Sb.

30.         V případě správního řádu, jakožto obecného procesního předpisu, postupoval Úřad od zahájení správního řízení ve znění zákona č. 403/2020 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2021.  Jelikož od té doby nebyly přijaty žádné novely správního řádu, v rámci rozkladového řízení bude nadále postupováno podle správního řádu v aktuálním a účinném znění, tj. ve znění zákona č. 403/2020 Sb.

31.         Prvostupňový orgán dále v procesních otázkách postupoval podle přestupkového zákona, který byl stejně jako ZOHS novelizován ke stejnému okamžiku účinnosti ode dne 1. 2. 2022 zákonem č. 261/2021 Sb. a zákonem č. 417/2021 Sb. Poslední novelizaci přinesl zákon č. 277/2019 Sb., účinný ode dne 1. 1. 2024, který neobsahuje žádné přechodné ustanovení, a je tak třeba přestupkový zákon v tomto řízení aplikovat v tomto jeho posledním znění.[14]

1.2. Hmotněprávní normy

32.         Pokud jde o hmotněprávní kvalifikaci předmětného jednání účastníků řízení, připadá v úvahu aplikace ZOHS a přestupkového zákona.

33.         V rámci vyhodnocení toho, podle které právní úpravy je třeba postupovat při hmotněprávním posouzení odpovědnosti účastníků řízení za vytýkané jednání, je tak nutné zabývat se jak okamžikem ukončení protiprávního jednání, tak možnou příznivostí pozdější právní úpravy (tj. právní úpravy, jež nabyla účinnosti po spáchání přestupku), neboť ústavní pravidlo zakotvené v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod stanoví, že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, a pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější, zakládá výjimku z jinak obecné zásady zákazu retroaktivity, resp. zpětné účinnosti trestních norem.

34.         Podle napadeného rozhodnutí měli účastníci řízení protiprávní stav vyvolat nejpozději dne 23. 1. 2019, když se dohodli na zavedení GFC vč. LSP a na sdílení stánků a zaměstnanců, a jejich jednání bylo ukončeno dne 15. 12. 2021, tj. okamžikem zahájení správního řízení, přičemž podle prvostupňového orgánu mělo jít o jedno trvající jednání (srov. bod 140 napadeného rozhodnutí).[15]

35.         Za trvající přestupek je podle § 8 přestupkového zákona považován přestupek, jehož znakem je jednání pachatele spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu nebo jednání pachatele spočívající v udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán. Pro trvající přestupek tedy platí, že „se posuzuje jako jediné jednání, které trvá tak dlouho, pokud je protiprávní stav udržován; jeho podstatným znakem ovšem je, že se zde postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se takový přestupek liší od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší dobu, ale nepostihuje se jeho udržování. Takové přestupky se dokonávají způsobením protiprávního stavu a dále netrvají.“[16] Rozhodným pro odstranění protiprávního stavu (resp. ukončení udržování) je tedy datum 15. 12. 2021.

36.         Ve stanoveném období byl v platnosti a účinnosti ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb. Jak správně hodnotil správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí, do dnešního dne prošel ZOHS třemi novelizacemi, a to zákonem č. 261/2021 Sb., zákonem č. 417/2021 Sb., a zákonem č. 226/2023 Sb. a je nutno se zabývat tím, zda je některá z uvedených pozdějších právních úprav pro účastníka řízení příznivější.

37.         Zákonem č. 261/2021 Sb. bylo zrušeno ustanovení § 21i ZOHS, které upravovalo využívání údajů z informačních systémů veřejné správy ze strany Úřadu, což na posouzení jednání účastníků řízení nemá vliv. Zákonem č. 417/2021 Sb. bylo nově upraveno přerušení jednoty skutku pokračujících, trvajících nebo hromadných přestupků (resp. bylo upřesněno, v jakém okamžiku v případě těchto přestupků k přetržení skutku dochází). Ke dni 29. 7. 2023 vstoupil v účinnost zákon č. 226/2023 Sb., kterým došlo např. k úpravám týkajícím se institutu „přijetí závazků“, který byl nově zaveden i v souvislosti s výkonem dohledu na orgány veřejné správy, s institutem „shovívavosti“ a dále pak došlo i k drobným úpravám týkajících se odložení věci před zahájením správního řízení, nahlížení do správního spisu a provádění místních šetření.[17]

38.         Žádná z těchto změn, jak správně uvedl prvostupňový orgán, nepředstavuje pro účastníky řízení příznivější právní úpravu, a proto je i nadále nutné z hmotněprávního hlediska v tomto případě postupovat podle ZOHS ve znění č. 262/2017 Sb.

39.         V otázkách hmotněprávních neupravených zákonem o ochraně hospodářské soutěže je pak třeba subsidiárně použít přestupkový zákon ve znění nálezu Ústavního soudu č. 325/2020 Sb., který nabyl účinnosti dne 22. 7. 2020, neboť žádná z jeho pozdějších novel není pro účastníky řízení příznivější (tj. zákon č. 261/2021 Sb. a 417/2021 Sb., účinných od 1. 2. 2022 a zákon č. 277/2019 Sb., účinný od 1. 1. 2024). Proto jsem zvážil, zdali by přestupkový zákon ve znění jeho pozdějších novel nebyl pro účastníky řízení příznivější. Vliv na příznivost může mít pouze obecná část zákona o přestupcích, neboť skutková podstata přestupku je upravena pouze v ZOHS. Obecná část by se rovněž neuplatnila celá, neboť ZOHS obsahuje speciální úpravu některých hmotněprávních institutů a též aplikaci řady ustanovení zákona o přestupcích vylučuje.

40.         Ve vztahu k hmotněprávní úpravě přestupkového zákona došlo zákonem č. 261/2021 Sb. ke zrušení § 109 přestupkového zákona, jenž upravoval (stejně jako ZOHS v § 21i) využívání údajů z informačních systémů veřejné správy. Zákonem č. 417/2021 Sb. došlo k řadě dílčích změn týkajících se zejména stavení a přerušení promlčecí doby, povahy a závažnosti přestupků u  fyzické osoby, omezujícího opatření, věcné příslušnosti správních orgánů (obecných úřadů), oznamování přestupku orgánem policie ve zvláštních případech, odložení věci, zastavení řízení, dokazování ve věci výslechu mladistvého svědka atd. Dále tato novela v rámci přestupkového zákona zavedla institut osob vystupujících v řízení o přestupku v § 72a a dále nepřípustné zastoupení v § 72b. Taktéž zrušila ustanovení § 110 týkající se přehledu přestupků. Konečně zákonem č. 277/2019 Sb. došlo k úpravě § 104 přestupkového zákona, přičemž se na konci textu odstavce 3 předmětného ustanovení doplňují slova „a mezinárodních smluv“.

41.         Po vyhodnocení přijatých změn ve výše uvedených novelách přestupkového zákona jsem tak dospěl k závěru, že novelizovaná znění zákona o přestupcích nejsou příznivější vůči účastníkům řízení, a tedy je namístě nadále postupovat podle přestupkového zákona ve znění nálezu Ústavního soudu č. 325/2020 Sb.

2. Zjištění skutkového stavu

42.         Výchozím bodem pro přezkum napadeného rozhodnutí jsou skutková zjištění učiněná správním orgánem prvního stupně. V posuzované věci jde navíc o případ, v němž došlo k narovnání, což má velký význam ve vztahu k posouzení správnosti skutkových zjištění Úřadu.

2.1. Skutková zjištění Úřadu, narovnání a jeho důsledky

43.         Po prostudování spisového materiálu jsem zjistil, že správní spis sp. zn. ÚOHS-S0630/2021/KD obsahuje dostatečné podklady pro formulaci právního závěru o možném protiprávním jednání, o které by bylo možno opřít závěr o protiprávním jednání účastníků řízení, které se následně projevilo na vymezeném relevantním trhu. Všechny tyto důkazy, resp. skutečnosti, z nichž prvostupňový orgán vycházel, jsou popsány a chronologicky uspořádány v bodech 15-59 napadeného rozhodnutí, na které tak v této souvislosti odkazuji.[18]

44.         Dne 17. 5. 2024 vydal Úřad v rámci procedury narovnání již zmiňované sdělení výhrad,[19] které obdrželi účastníci řízení a po seznámení se s ním předložili své žádosti o snížení pokuty,[20] obsahující přiznání se ke spáchání přestupku, tedy bezvýhradné a bezpodmínečné uznání odpovědnosti za tento přestupek, jehož skutkové okolnosti a právní hodnocení jsou uvedeny ve sdělení výhrad, a prohlášení o tom, že jsou srozuměni s výší pokuty uvedené ve sdělení výhrad a že nenavrhují doplnění dokazování ani provedení dalších procesních úkonů.[21] Oba účastníci řízení se tak v rámci správního řízení v prvním stupni přiznali ke spáchání přestupku vymezeného ve sdělení výhrad, tedy v daném okamžiku nerozporovali skutkové závěry Úřadu ani jejich právní hodnocení. Předesílám, že v takovém případě je předpokládáno, že rozhodnutí ve věci nebude v tomto rozsahu napadeno opravnými prostředky,[22] s čímž je spojena „procesní úspora“, která se promítá v úpravě výše ukládané pokuty.

45.         V tuto chvíli je tak postaveno najisto, že účastníci řízení byli seznámeni se shromážděnými důkazy a proti důkazní situaci, podrobně popsané ve sdělení výhrad, nevznesli námitky či žádosti o doplnění. Podotýkám, že účastník řízení FIX v rámci své žádosti o snížení pokuty, ač srozuměn s navrhovanou výší pokuty, požádal Úřad o zvážení pro něj specifických okolností,[23] jež zmínil i ve svém rozkladu.

46.         Bylo-li napadené rozhodnutí vydáno pro účely procedury narovnání toliko ve zkrácené podobě (což je předpoklad úměrný rychlejšímu projednání věci), nelze mít za to, že bude po obsahové stránce věnovat větší prostor argumentaci spojené se skutkovými zjištěními a jejich hodnocením, neboť je presumováno, že s tímto jsou účastníci řízení srozuměni a nic proti tomu nenamítají. Nadto nelze očekávat, že by se prvostupňový orgán vypořádával s námitkami účastníků řízení,[24] neboť tito se zjištěným skutkovým stavem a jeho právním hodnocením ze strany Úřadu souhlasili (z povahy věci tedy nevznášeli námitky, které by bylo třeba vypořádávat).

47.         Institut narovnání ovšem účastníky řízení obecně nezbavuje práva podat rozklad. Neznamená ani to, že by účastníci řízení nemohli v rámci rozkladu vznášet námitky ve vztahu ke skutkovému stavu či jeho právnímu hodnocení. Pokud tak ovšem učiní, přestanou splňovat podmínky narovnání. V konečném důsledku to tedy znamená, že jim nebude možné přiznat výhody plynoucí z narovnání ve vztahu k výši pokuty. Jelikož § 25a ZOHS vylučuje v řízeních o porušení ZOHS aplikaci zákazu reformace in peius, musí předseda Úřadu v popsané situaci reflektovat skutečnost, že přestaly být naplněny podmínky narovnání.

48.         Na druhou stranu na výhody plynoucí z narovnání nemá vliv situace, kdy prvostupňový orgán v rámci svého konečného prvostupňového rozhodnutí výrazněji pozmění obsah oproti tomu, s čím účastníci řízení souhlasili, resp. k čemu se přiznali a s jakým právním hodnocením ze strany Úřadu byli srozuměni. Pokud se účastníci řízení brání opravnými prostředky proti takové odchylce na straně prvostupňového orgánu, nejsou porušeny podmínky narovnání ze strany účastníků řízení.

49.         Účastník řízení FIX napadl pouze výrok o jemu uložené pokutě, skutková zjištění, vina ani právní hodnocení z jeho strany napadeno nebylo. Druhý účastník řízení pak ve svém rozkladu nic nenamítá proti skutkovému jednání popsanému ve výroku o vině. Ve vztahu k uvedenému proto uzavírám, že skutková zjištění jsou v posuzovaném případě nesporná. Ostatně ve výroku I. deklarované protiprávní jednání nezpochybňuje ani účastník řízení Taxi Praha, jenž brojí proti právnímu posouzení provedeného prvostupňovým orgánem.

2.2. Specifika taxislužby na LVH

50.         S ohledem na právní závěry Úřadu sporované účastníkem řízení Taxi Praha považuji za vhodné stručně shrnout skutečnosti ryze specifické pro tento případ.

51.         V prvé řadě mám za prokázané, že nezanedbatelnou roli při zajištění poskytování taxislužby z/na LVH měl sám Zadavatel, který již v rámci zadávacích podmínek soutěž do značné míry modifikoval (srov. bod 35 sdělení výhrad). V této souvislosti odkazuji na bod 16 napadeného rozhodnutí a shodně s prvostupňovým orgánem opětovně uvádím, že dne 1. 8. 2016 bylo vyhlášeno výběrové řízení na provozování taxislužby v prioritních zónách[25] LVH pro období let 2017-2021 s tím, že Zadavatel uvedl,[26] že motivem pro výběr (právě a jen) dvou vítězů byl: „zájem o nastavení konkurenčního prostředí mezi nimi. Bylo předpokládáno, že oba poskytovatelé si budou konkurovat cenou za dopravu a úrovní poskytování služeb, z čehož by měli prospěch cestující.“[27] Současně mělo dojít k zachování kontinuity pro případ, že by jeden z nich nebyl schopen plnit smluvní závazky, a tak by byl automaticky nahrazen druhým poskytovatelem služby.

52.         Zadavatel současně stanovil přísné požadavky na technický stav a vybavenost vozidel taxislužby, ale i na vybavenost a úroveň jednotlivých řidičů (viz bod 26 napadeného rozhodnutí). Dále zavedl zmiňovaný princip zipu, jehož prostřednictvím „…bylo rovněž zajištěno, že oba poskytovatelé budou mít rovný přístup k zakázkám a bude pouze na uvážení cestujících, kterého dopravce zvolí.“[28] Ačkoliv si cestující ve směru z LVH mohli podle Smluv se zadavatelem vyžádat vozidlo konkrétní společnosti na jejím stánku, které by bylo následně přivoláno do tzv. přednostního nástupního bodu, většina objednávek byla uskutečněna tzv. z hrany prioritního pruhu, kde se vozidla účastníků řízení řadila v zipu, který soutěž o cestující poptávající přepravu z hrany prioritního pruhu mezi účastníky řízení ze své podstaty omezoval. Společné jednání účastníků řízení vůči Zadavateli bylo přitom částečně vyžadováno jím samým a částečně šlo o dovolenou formu tzv. joint lobbyingu. Určitá část těchto společných jednání se Zadavatelem se přitom uskutečnila v době pandemie Covid-19 (srov. body 52-53, resp. bod 162 napadeného rozhodnutí).

53.         V neposlední řadě mám za prokázané, že byť měla být cena za konkrétní zakázku reálně v režii řidiče, tato byla podrobena regulaci, a to nařízením hl. m. Prahy č. 20/2006 Sb., o maximálních cenách osobní taxislužby (dále též „Nařízení HMP“).[29] Přestože byla cena v posuzovaném období regulována Nařízením HMP, jednalo se o horní cenové hranice. Řidič měl tedy zajištěn odbyt jím nabízené služby s tím, že v jeho dispozici byla možnost nastavit cenu nižší s cílem přilákat zákazníky.

54.         Hospodářská soutěž mezi účastníky řízení tak byla skutečně významně modifikována, nebyla však v žádném případě vyloučena. Zadavatel ponechal prostor pro hospodářskou soutěž v oblasti cen a kvality poskytování služeb.

3. Přezkum napadeného rozhodnutí ex officio – vady napadeného rozhodnutí zjištěné z úřední povinnosti

55.         Ještě před tím, než jsem přistoupil k posouzení jednotlivých námitek vztažených k právnímu hodnocení skutkového děje, přezkoumal jsem zákonnost napadeného rozhodnutí ex officio. V rámci tohoto přezkumu bylo klíčové posouzení toho, zda obstojí závěry o právní kvalifikaci provedené prvostupňovým orgánem, resp. zda je výrok o vině souladný s jeho odůvodněním, přičemž jsem dospěl k níže uvedenému.

3.1. Právní posouzení provedené prvostupňovým orgánem

56.         Prvostupňový orgán se posuzovaným případem zabýval důsledně a po provedeném dokazování shledal účastníky řízení vinnými ze spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. b) ZOHS, kterého se jako soutěžitelé v období od 23. 1. 2019 do 15. 12. 2021 dopustili jednáním citovaným shora v bodě 2 tohoto rozhodnutí. Stručně řečeno účastníci řízení sjednotili prezentaci sebe sama navenek, smluvní podmínky vůči řidičům taxislužby vč. tvorby cen za poskytování taxislužby a vyměňovali si i citlivé obchodní informace.[30] Ve vztahu k právnímu hodnocení předmětného jednání pak Úřad ve výroku I. napadeného rozhodnutí uvádí, že účastníci řízení „uzavřeli a plnili zakázanou dohodu a/nebo jednali ve vzájemné shodě s cílem narušení hospodářské soutěže.“

57.         Prvostupňový orgán tedy ve výroku I. napadeného rozhodnutí použil pro identifikaci formy jednání (srozumění), kterým měli účastníci řízení nahradit hospodářskou soutěž, spojku „a/nebo“, přičemž tímto propojil jednání (srozumění) ve formě jednání ve vzájemné shodě a dohodu v užším slova smyslu. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí však vyplývá, že prvostupňový orgán na základě právního posouzení jednání účastníků řízení dospěl k závěru, že pokud jde o formu zakázané dohody, má vytýkané jednání účastníků řízení naplňovat charakteristické znaky dohody v užším smyslu i jednání ve vzájemné shodě zároveň (viz bod 124 napadeného rozhodnutí). Prvostupňový orgán v tomto smyslu zavedl pro vytýkané jednání zkratku dohoda – tj. dohoda v širším slova smyslu (viz bod 169 sdělení výhrad), resp. v části napadeného rozhodnutí věnující se materiální stránce dohody uvedl, že se jedná o komplexní dohodu, jejímž cílem je narušení hospodářské soutěže (viz bod 136 napadeného rozhodnutí).

58.         K jednotlivým aspektům právní kvalifikace se vyjádřím v následující části tohoto rozhodnutí poté, co přezkoumám, zda výrok I. napadeného rozhodnutí tak, jak byl formulován, obstojí v přezkumu zákonnosti. Předesílám, že obligatorní součástí výroku o přestupku je skutková a právní věta, vč. označení přestupku. Soudní judikatura zabývající se koncepcí řádného rozhodnutí vychází z předpokladů, že: „Ve výroku rozsudku, v tzv. skutkové větě, musí soud uvést všechny zjištěné skutkové okolnosti, které jsou v posuzovaném případě konkrétním obsahem zákonných znaků skutkové podstaty příslušného zákonného ustanovení, podle kterého byl čin obžalovaného právně posouzen. Nestačí proto, aby se soud při popisu jednání obžalovaného omezil, byť jen v některých směrech, na citaci těchto zákonných znaků. Taková citace tvoří tzv. právní větu výroku rozsudku.“[31]

3.1.1. Výrok o vině

59.         V této části se tak věnuji podobě výroku I. napadeného rozhodnutí, jímž byli účastníci řízení uznáni vinnými. Při formulaci výroku je třeba postupovat v souladu se správním řádem a přestupkovým zákonem.[32] Podle § 93 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona platí, že: „Ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, se kromě náležitostí podle správního řádu uvede popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání.“ K náležité specifikaci skutku je pak také v souladu s § 93 odst. 1 písm. b) přestupkového zákona třeba, aby ve výrokové části takového rozhodnutí byla uvedena „právní kvalifikaci skutku“.  

60.         Nejprve jsem tedy posoudil, zda právní věta splňuje uvedené zákonné náležitosti citovaného ustanovení. Právní věta počínající slovy „čímž v rozporu“ s § 3 odst. 1 ZOHS uzavřeli a plnili zakázanou dohodu a/nebo jednali ve vzájemné shodě, totiž nekoresponduje s odůvodněním napadeného rozhodnutí. V odůvodnění napadeného rozhodnutí je skutek kvalifikován jako porušení zákazu obsaženého v § 3 odst. 1 ZOHS, přičemž ke spáchání přestupku mělo dojít ve formě dohody v tzv. širším slova smyslu(zahrnující dohodu stricto sensu a jednání ve vzájemné shodě – srov. bod 169 sdělení výhrad).

61.         V prvé řadě je třeba si povšimnout spojky „a/nebo“, která implikuje možnost alternativy. Prvostupňový orgán se zde dopustil pochybení zřejmě ve snaze co nejlépe zachytit komplexnost vytýkaného jednání. Užití spojky „a/nebo“ v právní větě výroku I. (resp. ve výroku III.) napadeného rozhodnutí však ke zpřesnění formy zakázané dohody nevedlo.

62.         Jazykový výklad, jehož předmětem je v posuzovaném případě věta „uzavřeli a plnili zakázanou dohodu a/nebo jednali ve vzájemné shodě“, vztahuji k pojetí spojky „a“ a „nebo“ dohromady s lomítkem, jehož hlavní funkcí „je naznačovat alternativu či záměnnost, (…) V odborných textech se lomítko často používá při psaní výrazu a/nebo, jímž autor předpokládá alternativy (význam spojky a či význam spojky nebo), které však mohou platit obě najednou (např. výrobní číslo může být složeno z číslic a/nebo písmen).“[33]

63.         Podstata tkví v tom, že výkladem dospívám k tomu, že interpretace spojky „a/nebo“ vyjadřuje tři modality, tj., že nastane jedna ze dvou možností – tj. každá samostatně (dvě modality), nebo obě dvě současně (třetí modalita). Jestliže tedy ve výroku I. napadeného rozhodnutí prvostupňový orgán použil spojení „uzavřeli a plnili zakázanou dohodu a/nebo jednali ve vzájemné shodě s cílem narušení hospodářské soutěže“, znamená to připuštění následujících variant – i) zakázané dohody stricto sensu, ii) jednání ve vzájemné shodě a iii) dohody stricto sensu i jednání ve shodě současně (dohoda largo sensu).

64.         Pakliže použití spojky „a/nebo“ značí trojí možný význam, její použití ve výroku I. napadeného rozhodnutí jeho přesnost nezvyšuje. Přesnost sankcionovaného přestupku je totiž navázána na princip právní jistoty, neboť „[p]rincipy právní jistoty pak vyžadují, aby ten, komu je ukládán trest, neměl naprosto žádnou pochybnost o tom, jakými jednáními naplnil skutkovou podstatu deliktu, o jaký delikt se jedná a na základě jakých pravidel je mu ukládána sankce; (…).“[34]

65.         Takto koncipovaný výrok je srozumitelný potud, pokud jde o porušení zákazu obsaženého v § 3 odst. 1 ZOHS. Nicméně výrok sám je neurčitý a nepřezkoumatelný co do formy srozumění, protože zahrnuje tři v úvahu přicházející varianty, které nemohu být specifikovány až v jeho odůvodnění. Spojka „a/nebo“ použitá ve výroku I. napadeného rozhodnutí pak nekoresponduje s odůvodněním napadeného rozhodnutí, neboť z argumentace prvostupňového orgánu plyne závěr, že posuzovaným jednáním se účastníci řízení dopustili obou forem srozumění – tj. dohody v užším smyslu i jednání ve vzájemné shodě současně. Prvostupňový orgán při formulaci výroku tedy pochybil, neboť mohl a měl uvést pouze ty formy, které byly vytýkaným jednáním reálně naplněny.

66.         Podotýkám, že ve výroku je třeba se vyvarovat aplikace spojky „a/nebo“, jejíž použití je vhodné zejména ve smluvní agendě (např. při formulaci reklamačních nároků či informačních povinností), ale ve správním rozhodnutí nedává smysl. Pro úplnost upozorňuji na to, že toto platí ve vztahu ke správnímu rozhodnutí, nikoli v průběhu správního řízení, kde je její užití skutečně namístě – srov. např. dokumenty Úřadu Pověření k šetření na místě[35] či Oznámení o zahájení správního řízení.[36] Je tomu tak proto, že reflektují stav adekvátní příslušné fázi šetření. Není-li uzavřeno dokazování, lze uvádět alternativy, neboť teprve prováděným dokazováním bude postaveno najisto, zda a jaké formy srozumění bylo dosaženo. V rámci správního rozhodnutí však prvostupňový orgán již dokazování ukončil, a tudíž si musí být jist, jakého zakázaného jednání se účastníci řízení dopustili.

67.         Pokud prvostupňový orgán v rámci správního řízení uzavřel, že shromáždil důkazy o tom, že se účastníci řízení dopustili více skutků s různou formou srozumění, patřila by do právní věty výroku I. napadeného rozhodnutí spojka „a“(počet skutků se promítne i do odůvodnění, včetně odůvodnění výše pokut). Naopak, pokud by závěry svědčily toliko pro jediný skutek, je třeba u něj identifikovat jednu z forem jednání (tj. účastníci řízení se dopustili jednoho trvajícího jednání – buď dohody stricto sensu, nebo jednání ve vzájemné shodě).

68.         Zároveň poukazuji na to, že u komplexního a déle trvajícího jednání, které představuje jediný skutek, není třeba rozlišovat formu srozumění u každého jednotlivého aspektu zakázané kooperace. To přiléhavě vysvětluje stanovisko generálního advokáta M. Bobka: „Ve věci Anic Partecipazioni Soudní dvůr objasnil, že pojmy „dohoda“ a „jednání ve vzájemné shodě“ dle čl. 101 odst. 1 SFEU „zahrnují ze subjektivního hlediska formy koluzí, které mají stejnou povahu a odlišují se pouze svou intenzitou a formami, ve kterých se projevují“. Tudíž i když pojmy „dohoda“ a „jednání ve vzájemné shodě“ sestávají z částečně rozdílných základních prvků, „nejsou navzájem neslučitelné“. Soudní dvůr výslovně připustil, že porušení čl. 101 odst. 1 SFEU mohou často „zahrnovat různé formy jednání [, které] mohou naplňovat různé definice, přičemž budou spadat do oblasti působnosti téhož ustanovení a budou všechny stejně zakázány“. Na základě těchto skutečností Soudní dvůr rozhodl, že orgán pro hospodářskou soutěž není povinen kvalifikovat danou formu jednání jako dohodu nebo jako jednání ve vzájemné shodě.Tato zásada byla důsledně potvrzována v následné judikatuře. Ve většině případů by totiž bylo nepřiměřené a zbytečné, aby se orgán pro hospodářskou soutěž snažil popsat určitou konkrétní formu jednání buď jako dohodu, nebo jako jednání ve vzájemné shodě. Pravda je, že se tyto pojmy do určité míry překrývají, v důsledku čehož je často obtížné určit, kde končí dohoda a začíná jednání ve vzájemné shodě. Zkušenosti navíc ukazují, že protiprávní jednání se mohou v průběhu času vyvíjet. Na počátku mohou mít určitou formu, ale postupně nabývat typických vlastností formy jiné.“[37]

69.         Je-li na počátku identifikována dohoda v užším smyslu, kterou vše začalo, a navazující kroky ji provádí či prohlubují, nemá z právního hlediska význam u každého aspektu identifikovat, jaká zde byla dosažena forma srozumění. V takovém případě by mělo být zkoumáno pouze jedno trvající jednání (jeden přestupek) ve formě dohody stricto sensu bez ohledu na dosaženou úroveň srozumění v rámci jejího dalšího rozvíjení se v čase, resp. potvrzování či prohlubování kooperace. V posuzované věci byla ve skutkové větě výroku I. napadeného rozhodnutí identifikována řada aspektů kooperace mezi účastníky řízení, přičemž tyto mají zřejmě tvořit dohromady jediný skutek. Jeho právní hodnocení proto musí být provedeno ve vztahu k tomuto jednání jako celku. Z výše uvedené citace generálního advokáta M. Bobka je patrné, že skutečně není potřebné rozklíčovat všechny možné kroky a aspekty daného jednání ve vztahu k identifikaci formy srozumění.

70.         To platí, pokud se jedná o jeden a ten samý skutek. Mohou totiž nastat také situace, kdy je pácháno více skutků v souběhu (např. je identifikována jiná dohoda stricto sensu). Pak je nutné nároky na určitost výroku ve vztahu k popisu a právnímu hodnocení jednání vztáhnout na každý z těchto skutků. Tento aspekt byl mj. zohledněn i v postupu prvostupňového orgánu, který výrokem II. napadeného rozhodnutí zastavil správní řízení týkající se skutku ve věci možné koordinace účasti a/nebo nabídek v souvislosti s Novým výběrovým řízením[38] (srov. bod 15 napadeného rozhodnutí). Šlo zde o jiný, oddělený skutek, nikoli o dílčí krok patřící do skutku popsaného ve výroku I. napadeného rozhodnutí. V rámci těchto dílčích kroků „uvnitř“ jediného skutku nemá smysl zabývat se identifikací formy srozumění. Reflektovat tuto skutečnost (tedy že daný skutek zahrnoval více dílčích kroků) pak nelze tím způsobem, že bude výrok formulován za pomoci spojky „a/nebo“. Tato spojka totiž ze své podstaty způsobuje neurčitost výroku.

71.         Toto pochybení prvostupňového orgánu je přitom pro posuzovanou věc zásadní, neboť popis formy srozumění u vytýkaného jednání v odůvodnění napadeného rozhodnutí neodpovídá (neurčité) podobě zakázané dohody obsažené ve výroku I. napadeného rozhodnutí. Z tohoto důvodu trpí napadené rozhodnutí vnitřním logickým rozporem, pro které je třeba vyslovit jeho nepřezkoumatelnost.[39]

72.         K nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nadto přispěla i samotná formulace věty skutkové (tj. popis skutkového jednání). V rámci popisu skutku totiž Úřad podává v podstatě souhrnný (ale zároveň neúplný) výčet jednotlivých kroků učiněných účastníky řízení, aniž by bylo řečeno, jaký skutek (znaky skutkové podstaty) tyto kroky představovaly. Není přitom zcela jasné, zda tyto kroky mají tvořit samostatné skutky, nebo skutek jediný, popř. dílčí útoky pokračujícího přestupku. Ač je tedy výrok zdánlivě velmi podrobný, není zde řečeno, v čem spočívalo vytýkané jednání. Z odůvodnění je možno částečně dovodit, že se pravděpodobně mělo jednat o sérii dohod v užším slova smyslu a jednání ve vzájemné shodě, které dohromady tvoří jeden skutek.

73.         Přezkoumávaný výrok tedy nereflektuje závěry, ke kterým prvostupňový orgán dospěl v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Formulace skutkové věty neodpovídá ostatně ani dosavadní aplikační praxi[40] Úřadu, resp. požadavkům na popis skutku plynoucím z judikatury, resp. odborné literatury.

74.         Při formulaci výroku je totiž třeba zohlednit povahu správně trestního řízení, a proto je třeba dostát nemalým požadavkům i při formulaci výroku rozhodnutí o přestupku, neboť právě z něj lze seznat, jak správní orgán rozhodl o předmětu správního řízení. Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) v této souvislosti dovodil, že: „Míra podrobnosti, s níž (byl) skutek popsán, je samozřejmě záležitostí uvážení správního orgánu, avšak musí se jednat alespoň o natolik podrobný popis, aby byly naplněny požadavky jednoznačné identifikace skutku a srozumitelnosti tak, aby v popisu skutku byly uvedeny veškeré jeho zákonné znaky příslušné skutkové podstaty, a aby již z výroku napadeného rozhodnutí vyplývalo, jakým jednáním byl předmětný delikt spáchán.“[41] Povinné náležitosti obsahu výroku rozsudku blíže rozvádí také odborná literatura v tom smyslu, že: „Neobsahuje-li skutková věta ve výroku o vině úplný popis skutečností rozhodných pro naplnění všech znaků skutkové podstaty, je porušeno právo obžalovaného na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 Úmluvy.“[42] V podobném duchu se vyjadřuje i další odborná literatura, jež mezi základní procesní práva účastníků řízení řadí výslovně právo na soulad rozhodnutí (výroku) se zjištěným a posouzeným skutkovým stavem věci.[43]

75.         Shledaná pochybení prvostupňového orgánu tak nepochybně směřují ke zrušení výroku o vině. Výrok I. napadeného rozhodnutí je totiž neurčitý jak co do právního hodnocení jednání – zda šlo o zakázanou dohodu v užším slova smyslu, o jednání ve shodě nebo o obě formy najednou, tak co do popisu skutku. Zároveň obsah výroku I. napadeného rozhodnutí neodpovídá odůvodnění.

76.         V rámci nového projednání věci by se měl proto prvostupňový orgán vyvarovat popisu skutku toliko provedením neúplného výčtu jednotlivých kroků účastníků řízení ve smyslu bodu 2 tohoto rozhodnutí, neboť tento postup má vypovídací hodnotu pouze co do zjištěných skutečností. Skutková věta tak musí být řádně doplněna ve směru shora naznačeném, jinak se prvostupňový orgán vystavuje riziku, že: „Pokud dojde k rozporu mezi popisem skutku, za který je sankce ukládána, uvedeným ve výroku a v odůvodnění rozhodnutí správního orgánu, a nelze tedy jednoznačně dovodit, za který skutek je sankce ukládána, pak je takové rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelné (…).[44]

3.2. Vytýkané jednání

77.         Ačkoliv tedy právní úvahu prvostupňového orgánu ohledně porušení zákazu stanoveného v § 3 odst. 1 ZOHS aprobuji, nelze překlenout nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí ohledně určení formy jednání (srozumění) – viz výše. Pro účely dalšího řízení ve věci dále shrnují relevantní východiska pro posouzení formy jednání (srozumění).

3.2.1. Zakázaná dohoda ve smyslu § 3 odst. 1 ZOHS

78.         Úvodem je třeba uvést, že dohoda largo sensu ve smyslu § 3 odst. 1 ZOHS v sobě zahrnuje dohodu stricto sensu, jednání ve vzájemné shodě a rozhodnutí sdružení soutěžitelů.[45] K naplnění skutkové podstaty tak může dojít třemi způsoby v závislosti na tom, jak je vytvářeno „srozumění“ soutěžitelů s jednáním narušujícím hospodářskou soutěž. 

79.         K dohodě v užším smyslu odborná literatura konstatuje, že to jsou „delikty nejvíce připomínající uzavření běžné smlouvy podle vnitrostátního soukromého práva, právně vynutitelné a jejími stranami sankcionovatelné, jejichž obsahem bývá dobře popsaný a srozumitelný projev vůle v budoucnu s určitým, předem stanoveným způsobem chování na trhu. Dohodou tohoto typu může být celá smlouva, častěji však bývá dohoda tohoto typu ve smlouvě obsažena coby samostatné omezující ujednání účastníků smlouvy.“[46]

80.         NSS jde v těchto úvahách ještě dál a uvádí, že: „Dohodou v užším smyslu je jakékoli ujednání (konsensuální akt), z něhož vyplývá shoda projevů vůle dotčených soutěžitelů určitým způsobem v budoucnu jednat, a tedy omezit své vlastní soutěžní rozhodování a svobodu jednání.“[47] Obdobně se vyjádřil i Tribunál Soudního dvora EU (dále též „Tribunál“), když uvedl, že: „Pojem „dohoda ve smyslu čl. 81 odst. 1 ES“, jak byl vyložen judikaturou, předpokládá existenci shody vůle mezi nejméně dvěma stranami. Forma této shody vůle není důležitá, pokud představuje její věrné vyjádření. Tato shoda vůle může plynout jak z doložek takové dohody, jako je dohoda o distribuci, tak i z chování dotčených podniků (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 13. července 2006, Komise v. Volkswagen, C 74/04 P, Sb. rozh. s. I 6585, bod 39).“[48]

81.         Ačkoli tedy nelze říci, že pojem dohoda v užším smyslu označuje pouze soukromoprávní smlouvu, neboť u dohod není vyžadována konkrétní forma či konkrétní formální náležitosti vztahující se k projevení vůle účastníků dohody navenek, musí zde existovat konkrétně určitelná shoda vůle mezi nejméně dvěma subjekty. Tak k tomu judikoval i Tribunál: „Dohoda existuje, jestliže strany dosáhnou shody ohledně plánu, který omezuje nebo pravděpodobně omezí jejich obchodní svobodu tím, že určí směry jejich společného jednání nebo zdržení se určitého jednání na trhu. Nejsou zapotřebí ani smluvní sankce, ani donucovací postupy.“[49]

82.         Relativně nedávno jsem ve správním rozhodnutí konstatoval,[50] že pro kvalifikaci možného vytýkaného jednání jako dohody stricto sensu je nutno: „… identifikovat konkrétní akt, kdy a jakým způsobem k dané dohodě došlo. Nestačí pouze konstatovat, že míra konsenzu byla „takového“ stupně, zvláště pokud stupeň míry konsenzu není dále nijak v napadeném rozhodnutí specifikován. Ze shromážděných důkazů musí bez důvodných pochybností vyplývat ujednání mezi účastníky řízení, které lze za dohodu v užším smyslu označit. Ačkoli u tohoto ujednání není důležitá forma, stále je správní orgán povinen doložit její existenci, přičemž k tomu postačí i nepřímé útržkovité důkazy,[51] které lze též doplnit dedukcemi.[52]“

83.         Ve světle právě citovaného rozhodnutí prvostupňový orgán vystihl stupeň míry konsensu v bodě 124 napadeného rozhodnutí tím způsobem, že: „Mnohé důkazy o kooperaci vyjadřují jasnou shodu projevů vůle účastníků řízení určitým způsobem v budoucnu jednat — míra konsenzu účastníků řízení tak dosáhla takového stupně, že nejde o pouhé jednání ve shodě, nýbrž je splněn předpoklad pro konstatování dohody v užším smyslu dle § 3 odst. 1 zákona.“ Učiněný závěr je podložen např. důkazy týkajícími se společného stanovení Odměny zprostředkovatele, důkazy o dohodě ohledně cen za backtripy nebo důkazy vztahujícími se ke společnému vzoru Smlouvy o spolupráci s dohodnutou Odměnou zprostředkovatele.[53]

84.         Prvostupňovým orgánem provedený demonstrativní výčet dohod v užším smyslu doplňuji tímto o stěžejní důkazy svědčící o odstranění vzájemné nejistoty ohledně některých budoucích kroků účastníků řízení. Jedná se o chronologicky prvotní důkazy, kdy účastníci řízení zaslali v lednu 2019 Zadavateli informaci o tom, že oba budou uplatňovat GFC vč. LSP, a současně jej informovali o tom, že budou sdílet stánky na Terminálu 1 a 2, vč. zaměstnanců (srov. bod 103 a 104 napadeného rozhodnutí).[54] Prvostupňový orgán správně v bodě 144 sdělení výhrad  dovodil, že rozhodnutí o tomto společném postupu „představovalo první známku společného plánu na postupné odstranění jakýchkoliv odlišností obou účastníků řízení při poskytování taxislužby na LVH, ke kterému došlo v budoucnu (viz dále). Úřad netvrdí, že oddělené stánky (a zaměstnanci) znamenají, že si soutěžitelé konkurují a že naopak v případě jejich sdílení si nekonkurují, nicméně pokud je takový krok součástí širšího plánu „nekonkurovat si“, lze jej z pohledu soutěžního práva považovat za nezákonný.“ Existence plánu (nekonkurovat si) je doložena dalšími společnými kroky obou účastníků řízení, které prvostupňový orgán náležitě popsal v bodě 145 a násl. sdělení výhrad.

85.         Domnívám se, že na zmíněné přípisy účastníků řízení (popsané v bodě 39 sdělení výhrad) lze nahlížet jako na přesvědčivé doklady o konkrétní dohodě (v užším smyslu), kterou mezi sebou účastníci řízení uzavřeli. Přípisy jednoznačně vypovídají o společné dohodě ohledně budoucího jednání účastníků řízení – účastník řízení Taxi Praha použil ve vztahu ke kooperaci s druhým účastníkem řízení přímo slovního spojení „se domluvila s druhým taxioperátorem na letišti, společností FIX, spol. s r.o. na (…)“ a účastník řízení FIX použil spojení „se dohodla s druhým operátorem taxi na letišti společností Taxi Praha na (…)“. Účastníci řízení prostřednictvím přípisů tedy prezentovali svůj společný návrh vůči Zadavateli, a to v blízké časové souvislosti (účastník řízení FIX s odstupem jednoho dne). Z použitých slovních spojení lze usuzovat na to, že dohoda na vyloučení vzájemné konkurence (dohoda stricto sensu)mezi účastníky řízení v určité formě uzavřena byla, ačkoliv ve správním spisu absentuje o jejím uzavření přímý důkaz (např. nahrávka, písemná smlouva, zápis z jednání apod). Z těchto nepřímých důkazů však lze nade vši pochybnost seznat, že se účastníci řízení dohodli na konkrétním postupu prezentovanému Zadavateli. Stupeň srozumění u vytýkaného jednání účastníků řízení tak dosáhl takové úrovně, že jej lze bez důvodných pochybností kvalifikovat jako dohodu v užším slova smyslu.  

86.         Ze spisového materiálu vyplývá, že účastníci řízení jednali koordinovaně s cílem narušit hospodářskou soutěž, přičemž je možno (nepřímo) identifikovat konkrétní primární akt, kdy a jakým způsobem k této dohodě došlo. Zároveň ovšem platí, že tato dohoda v sobě zahrnuje i navazující kroky, pokud jsou součástí téhož skutku. Pokud je tedy doložena existence prvotní dohody v užším slova smyslu, která formulovala cíl budoucího chování účastníků řízení na vymezeném relevantním trhu, lze pojmout prvostupňovým orgánem příkladmo uvedené dohody v užším smyslu jako navazující a upřesňující kroky, které prováděly a usnadňovaly naplňování zakázané (základní) dohody stricto sensu. Z hlediska trvání je tak možno hovořit o jedné fungující dohodě, kterou realizovala a prohlubovala další jednotlivá koluzivní jednání.

87.         Soudní dvůr Evropské unie (dále též „SDEU“) jednání ve vzájemné shodě definoval jako: „jakoukoliv formu koordinace mezi podniky, jež bez dojití až k uzavření skutečné dohody vědomě nahrazuje spoluprací mezi nimi rizika plynoucí z hospodářské soutěže.“[55] Je to tedy jednání soutěžitelů, kteří koordinují svoje jednání bez konkrétní dohody v užším smyslu, avšak s vědomím, že ostatní soutěžitelé budou jednat stejně. SDEU obecně konstatuje, že: „V tomto ohledu čl. 81 odst. 1 ES brání jakýmkoliv přímým nebo nepřímým kontaktům mezi hospodářskými subjekty, které jsou takové povahy, že buď ovlivňují tržní jednání skutečných nebo potenciálních soutěžitelů, nebo odhalují takovému soutěžiteli tržní jednání, ke kterému je dotčený hospodářský subjekt rozhodnut nebo které zamýšlí na trhu přijmout, jestliže je účelem nebo důsledkem těchto kontaktů omezení hospodářské soutěže,“[56] přičemž je možno konstatovat, že jednání ve vzájemné shodě jsou právě jednostranné projevy vůle soutěžitele k určitému soutěžnímu chování, tato vůle je však založena na informaci o budoucím soutěžním chování jiného soutěžitele a uskutečněna s vědomím této informace.[57]

88.         Shodně s prvostupňovým orgánem odkazuji na rozsudek NSS ve věci kartelu pekařů, z něhož plyne, že jako jednání ve vzájemné shodě může být kvalifikováno jednání soutěžitelů, jestliže je založeno na společném plánu a mezi jednáním a výsledkem jednání je příčinná souvislost. NSS dospěl přitom k závěru, že: „Prvkem odlišujícím dohodu v užším smyslu od jednání ve vzájemné shodě je právě existence dohody v užším smyslu, jednání ve vzájemné shodě je pak jakási zbytková skutková podstata zakázaných dohod v širším smyslu. Dohoda v užším smyslu předpokládá shodný projev vůle soutěžitelů, jednat na trhu určitým způsobem. Tato forma zakázaných kartelových dohod vyžaduje konsens mezi zúčastněnými soutěžiteli, který musí být náležitým (prokazatelným) způsobem projeven: ať již formou písemné smlouvy či pouze ústně apod. Naproti tomu jednání ve vzájemné shodě nevyžaduje takovýto projev shodné vůle, tento znak je nahrazen „slaďováním“ (koordinací), které může mít rozmanitou formu: od zpracování společného plánu (…), až po pouhou výměnu informací. K tomu je třeba uvést, že dle ustálené judikatury Soudního dvora není pro kvalifikaci určitého jednání jako jednání ve vzájemné shodě nezbytné zjištění, že byl vypracován „plán“ společného postupu (…). Proto může být určité chování jako jednání ve vzájemné shodě kvalifikováno i tehdy, pokud se zúčastnění soutěžitelé nedohodnou předem na společném plánu tržního jednání, nýbrž pouze komunikují nebo se účastní jednání, které usnadňuje koordinaci jejich obchodní politiky (…).“[58]

89.         Prvostupňový orgán v bodě 97 napadeného rozhodnutí konstatoval, že výměna informací může představovat jednání ve vzájemné shodě, jestliže dojde ke snížení strategické nejistoty na trhu, a tím usnadňuje dosažení tajné dohody. Sdílení strategických údajů mezi konkurenty naplňuje znaky jednání ve vzájemné shodě, neboť tímto jednáním dochází k omezení nezávislosti chování soutěžitelů na daném relevantním trhu a snižuje tak jejich pobídky k soutěži.

90.         V nyní projednávaném případě jsou tak rozsah komunikace mezi účastníky řízení a jejich koordinace ohledně společného postupu prokázány důkazy žurnalizovanými ve správním spisu s tím, že doloženou výměnu informací prvostupňový orgán vyhodnotil tak, že tato: „snižovala rozhodovací nezávislost účastníků řízení a oslabovala intenzitu jejich konkurence. Popsaná výměna informací výrazně přesáhla rámec výměny informací, která je nezbytná pro společné fungování účastníků řízení na LVH. Vzájemná výměna informací je dalším důkazem o snaze či plánu účastníků řízení omezit vzájemnou konkurenci a důkazem o jeho realizaci.“ (viz bod 113 napadeného rozhodnutí). Prvostupňový orgán k této formě koordinace ve sdělení výhrad uvedl, že: „Vzhledem ke komplexnosti jednání účastníků řízení popsané v této části právního posouzení však Úřad nebude toto jednání separovat a vyhodnocovat jako případný samostatný přestupek“ (viz bod 153 sdělení výhrad).

91.         V bodě 124 napadeného rozhodnutí pak prvostupňový orgán uvedl, že pokud jde o charakter a intenzitu vzájemných kontaktů, vč. míry odstranění nejistoty ohledně budoucího chování účastníků řízení, bylo dosaženo přinejmenším takové úrovně, že lze hovořit o naplnění podmínek ve formě jednání ve vzájemné shodě. Záměr účastníků řízení obsažený v této komunikaci byl natolik explicitní, že není pochyb o příčinné souvislosti mezi jejich jednáním a projevem na vymezeném relevantním trhu. 

92.         Prvostupňový orgán uzavřel, že vytýkané jednání účastníků řízení posuzuje jako komplexní dohodu, jejímž cílem je narušení hospodářské soutěže (viz bod 179 sdělení výhrad). V bodě 124 napadeného rozhodnutí (resp. v bodu 167 sdělení výhrad) v tomto smyslu odkázal na recentní přístup Komise, jež u dlouhodobého komplexního protiprávního jednání nemusí charakterizovat vytýkané jednání nebo případy vytýkaného jednání výlučně jako dohody nebo jednání ve vzájemné shodě, neboť koncepty dohody a jednání ve vzájemné shodě jsou proměnlivé a mohou se překrývat.[59] Pokud jde totiž o formy koluze platí, že: „Článek 101 odst. 1 SFEU je formulován velmi široce. Jeho cílem je zachytit všechny formy koluze mezi podniky („veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě“) bez ohledu na sledovaný cíl a předmět těchto dohod („jejichž účelem nebo důsledkem“), které mohou mít negativní dopad na hospodářskou soutěž v Evropské unii („vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu“). Do oblasti působnosti čl. 101 odst. 1 SFEU tak spadají všechny uvedené typy jednání bez ohledu na to, zda k nim dojde samostatně nebo a fortiori současně.“^[60]

93.         V posuzované věci tak správní orgán prvního stupně trestal jediné komplexní jednání, které se sestávalo z jednotlivých aspektů nahrazení hospodářské soutěže mezi účastníky řízení. U těchto aspektů identifikoval, zda úroveň srozumění dosahovala úrovně dohody stricto sensu nebo jednání ve vzájemné shodě. V podstatě tím ovšem vytvořil nejasnost ve vztahu k vymezení skutku a nesoulad mezi výrokem a odůvodněním napadeného rozhodnutí. Pokud totiž mělo být jednání hodnoceno jako jediné trvající jednání komplexního charakteru, bylo třeba prokazovat a hodnotit jednotlivé aspekty tohoto jednání v rámci celku, nikoli samostatně. V případě trvajícího přestupku jde o vyvolání závadného stavu (např. odstranění konkurence) a jeho dalšího udržování, popř. prohlubování (zvyšování jeho závažnosti). V případě pokračujícího přestupku jde pak o prokázání toho, že jednotlivé dílčí útoky, které samy o sobě naplňují znaky skutkové podstaty přestupku, byly vedeny jednotícím záměrem. Vedle toho stojí samostatné skutky spáchané v souběhu, u nichž je třeba (tak jako to činil správní orgán prvního stupně u jednotlivých aspektů vytýkaného jednání) prokazovat všechny aspekty skutkové podstaty samostatně, je tedy třeba se zabývat také dosaženou formou srozumění u každého jednotlivého skutku.

94.         Aby bylo dosaženo přezkoumatelnosti a souladu výroku a odůvodnění je třeba, aby správní orgán prvního stupně v rámci nového rozhodnutí jednoznačně identifikoval, jak skutkové jednání účastníků řízení hodnotí a tomu také přizpůsobil svoji argumentaci v odůvodnění.

3.2.2. Judikatorní praxe – uvedení formy jednání (srozumění) ve výroku o vině

95.         Již shora jsem citoval stanovisko generálního advokáta M. Bobka, v němž výslovně zaznívá, že soutěžní úřad není povinen ve svém rozhodnutí specifikovat, zda mělo konkrétní jednání formu dohody v užším slova smyslu, či jednání ve vzájemné shodě. Unijní judikatura v těchto specifických případech při posuzování dohod largo sensu na přesném odlišení jednotlivých forem netrvá, neboť jak bylo zmíněno již shora, cílem článku 101 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie je postihnout všechny formy koluze mezi konkurenty s tím, že koncepty dohody a jednání ve vzájemné shodě jsou proměnlivé a mohou se překrývat.[61]

96.         V tomto směru vyznívá i  některá tuzemská soudní judikatura, neboť „… striktní rozlišování mezi dohodami v užším smyslu a jednáním ve vzájemné shodě není zcela na místě. Koncept jednání ve vzájemné shodě představuje jakousi záchrannou síť, která má bránit soutěžitelům v obcházení zákazu uvedeného v čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES (resp. § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb.) spoluprací, která by nenaplňovala všechny znaky dohod v užším smyslu nebo rozhodnutí sdružení soutěžitelů (…). Zejména u komplexnějšího a déletrvajícího jednání nemůže být od správního orgánu vyžadováno, aby jednoznačně kvalifikoval jednání soutěžitelů v jednotlivých fázích buď jako dohodu v užším smyslu nebo jako jednání ve vzájemné shodě (…). Určitý kartel tedy může zahrnovat jak dohodu v užším smyslu tak i jednání ve vzájemné shodě (…). Rovněž je třeba upozornit na skutečnost, že na právní postavení soutěžitelů nemá skutečnost, zda správní orgán jejich jednání kvalifikoval jako dohodu v užším smyslu nebo jako jednání ve vzájemné shodě, žádný praktický vliv. Obě kategorie soutěžního jednání jsou stejným způsobem zakázány a obě podléhají stejné sankci.“[62]

97.         Na druhou stranu v rozsudku Krajského soudu v Brně (dále též „KS“) ze dne 8. 1. 2008, č. j. 62 Ca 15/2007-519 (dále též „stavební spořitelny“) je konstatováno, že (zvýraznění doplněno): „Pokud zákonodárce v § 3 odst. 1 ZOHS používá tři typy deliktů, které se co do jejich podstaty i způsobu realizace významně odlišují (dohody soutěžitelů v užším smyslu, jednání soutěžitelů ve shodě a rozhodnutí sdružení soutěžitelů), nelze chápat legislativní zkratku „dohoda“ kodifikovanou v § 3 odst. 1 ZOHS nijak jinak, než výlučně jako legislativní zkratku usnadňující následnou práci s textem ZOHS. Žalovaný tedy nemohl ve výroku napadeného rozhodnutí použít legislativní zkratku „dohoda“ bez rozlišení, zda jde o „dohodu v užším smyslu“ nebo „jednání ve shodě“, neboť tyto formy se od sebe odlišují. Žalovaný ani nemohl závěr o tom, že žalobci uzavřeli „dohodu v užším smyslu“, odůvodňovat konstrukcí, jež by mohla být příznačná pro „jednání ve shodě“.“

98.         V případu stavebních spořitelen, jenž se netýkal komplexního jednání, se KS striktně vyjádřil k možnosti uvedení legislativní zkratky „dohoda“ ve výroku rozhodnutí. Posléze vydaný rozsudek NSS ve věci kartelu pekařů od rigidního pojetí ustupuje „zejména“ ve vztahu ke komplexnějšímu a déletrvajícímu jednání. Lze proto konstatovat, že ve vztahu ke komplexnímu  a dlouhodobému jednání se citovaná judikatura blíží praxi Komise v tom smyslu, že není nezbytné identifikovat formu srozumění u každého jednotlivého aspektu takového jednání. Nicméně u dlouhodobého protiprávní jednání nelze odhlédnout od skutečnosti, že: „V českém správním trestání se v dané souvislosti uplatňují pojmy známé zejména z trestního práva, a sice pojem trvajícího deliktu a pokračujícího deliktu. (…) Tyto pojmy se v dané podobě v unijním právu takto neuplatňují, ač unijní právo zná pojmy do určité míry podobné, které však mají autonomní obsah. Zejména jde o pojem „jednotného a pokračujícího porušení“ (single and continuous infringement), popřípadě pojem trvajícího nebo opakovaného jednání, který se objevuje v čl. 25 odst. 2 nařízení Rady č. 1/2003.“[63]

99.         Praxi Komise proto nelze přebírat zcela automatizovaně a je třeba dodržet také požadavky českého právního řádu. Jelikož z citované národní judikatury vyplývá zcela jednoznačně pouze to, že u komplexního a déletrvajícího jednání není třeba v jednotlivých fázích rozlišovat to, zda v dané konkrétní fázi bylo dosaženo formy srozumění v podobě dohody stricto sensu nebo v podobě jednání ve vzájemné shodě, nelze říci, že by nebylo potřebné v rámci vymezení skutku a jeho právního hodnocení uvádět i formu tohoto jednání (skutku) jako celku. Mimo jiné jde také o dodržení zásady ochrany právní jistoty.

100.     Pro podporu daného závěru svědčí mj. i odborná literatura, která podává, že: „… i když forma koluze není rozhodující pro určení výše pokuty za porušení čl. 101 SFEU nebo ustanovení § 3 odst. 1 OHS, jejich rozlišení je žádoucí alespoň s poukazem na dodržení zásady právní jistoty. (…) S ohledem na stále sofistikovanější způsoby zakázaného jednání soutěžitelů je však nutno podotknout, že měl-li by striktní formalismus vést k tomu, že jednání, které naplňuje jak znaky konceptu dohody stricto sensu, tak případně jednání ve vzájemné shodě, unikne zákazu koluzivního jednání deformujícího hospodářskou soutěž, je namístě od takového rozlišování v individuálních případech upustit a vycházet nikoli pouze z jazykového, ale zejména teleologického výkladu právní normy.“[64]

101.     Jak jsem ostatně naznačil v případu stravenek – ač pro samotný fakt naplnění skutkové podstaty přestupku spočívajícího v porušení § 3 odst. 1 ZOHS není rozhodná forma jednání (srozumění), stále je Úřad povinen doložit její existenci.

102.     Tento požadavek ovšem neznamená, že by tak bylo třeba činit ve vztahu ke všem krokům (jednotlivým aspektům), které jsou součástí jednoho komplexního jednání. Pokud je dosaženo úrovně srozumění v podobě dohody v užším slova smyslu (resp. jednání ve vzájemné shodě), postačí tato identifikace srozumění pro skutek jako celek. Uvedení obou forem srozumění se spojkou „a/nebo“ je však ze shora uvedených důvodů neurčité a nepřezkoumatelné. V kombinaci s formulací skutkové věty výroku o vině, kde je stručně podán výčet konkrétních kroků účastníků řízení v rámci komplexního jednání bez popisu tohoto komplexního skutku jako takového, jde o závažnou vadu ovlivňující zákonnost, srozumitelnost a přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

3.2.3 Stanovení počátku vytýkaného jednání

103.     S ohledem na shora uvedené doporučuji prvostupňovému orgánu pro případ, že setrvá na právní kvalifikaci ohledně jednoho komplexního jednání, aby zvážil otázku, zda vytýkané jednání nezapočalo dříve. Z přezkumu napadeného rozhodnutí a podkladů založených ve správním spise vyplývá totiž následující.   

104.     Časově prvostupňový orgán vymezil dobu trvání přestupku jako období od 23. 1. 2019 do 15. 12. 2021 (srov. body 138-142 napadeného rozhodnutí). Datum počátku trvajícího přestupku tak svázal s datací přípisu účastníka řízení FIX ze dne 23. 1. 2019, kdy se měli účastníci řízení dohodnout na zavedení GFC vč. LSP a na sdílení stánků a zaměstnanců. Na základě shora uvedeného a podkladů žurnalizovaných ve správním spise však vyplývá, že (nejstarší) možné datum počátku trvajícího přestupku, které by splňovalo podmínky pro existenci zakázané dohody v užším slova smyslu, je (již) datum 22. 1. 2019, s nímž je spojen přípis prvního účastníka řízení Taxi Praha. Již z něj lze totiž seznat, že v blíže nezjištěné době před informováním Zadavatele, nejpozději však ještě téhož dne, musel být odsouhlasen princip výpočtu GFC vč. LSP a způsob jejího uplatňování, resp. dohoda na společných stáncích obsluhovaných společnými zaměstnanci.

3.3. Zrušení výroku o vině a výroků k němu akcesorických 

105.     Provedená právní kvalifikace se nutně odrazila jak ve výroku, tak v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Pakliže rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří jeden celek,[65] může odvolací či rozkladový orgán nahradit nebo doplnit část odůvodnění prvostupňového orgánu vlastní úvahou a korigovat tak určitá dílčí „argumentační zaškobrtnutí“ podřízeného správního orgánu v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje.[66]

106.     V posuzované věci však existuje rozpor mezi výrokem a odůvodněním (tj. v právní kvalifikaci vytýkaného jednání), provázený nedostatky v popisu skutku. Nelze tak místo správního orgánu prvního stupně rozhodnout, zda je třeba dílčí kroky účastníků řízení popsané ve výroku I. napadeného rozhodnutí vnímat jako jeden skutek či více skutků, k nimž jsou přiřazeny jednotlivé formy srozumění. Odůvodnění napadeného rozhodnutí nasvědčuje tomu, že jednání účastníků řízení bylo hodnoceno spíše jako jeden skutek, což se ovšem neodráží ve výroku I. napadeného rozhodnutí. Na druhou stranu prvostupňový orgán v odůvodnění napadeného rozhodnutí hovoří také např. o více dílčích dohodách v užším slova smyslu – ani odůvodnění napadeného rozhodnutí tedy nehovoří pouze o pojetí vytýkaného jednání jako jediného skutku. Z uvedeného vyplývá, že v napadeném rozhodnutí absentuje jednoznačný právní závěr, který by bylo možno přezkoumat a na základě tohoto přezkumu příp. korigovat.

107.     V dalším řízení tak bude na prvostupňovém orgánu, aby na rozdíl od nyní napadeného stručného rozhodnutí (resp. jeho odůvodnění) náležitě popsal, vyhodnotil a zejména prokázal, že vytýkané (jedno) trvající jednání účastníků řízení započalo dohodou v užším slova smyslu, jež byla v posuzovaném období realizována a „fungovala“ v nastavených mantinelech, a na kterou se časem toliko „nabalovaly“ navazující a upřesňující kroky (ať již ve formě dohod v užším smyslu či jednání ve vzájemné shodě), které přispěly k usnadnění jejího plnění. Případně, aby identifikoval více samostatných skutků v souběhu, či dospěl k závěru, že jde o přestupek pokračující.

108.     Teprve poté bude prvostupňový orgán muset posoudit nově vznesené (zčásti i „staronové“) námitky účastníků řízení vztahující se k novému jednoznačnému skutkovému popisu a právnímu hodnocení jejich jednání. Přistoupil-li bych nyní k vypořádání jednotlivých věcných námitek, kompletně bych tím nahradil absentující argumentaci prvostupňového orgánu, neboť prvostupňový orgán vydal napadené rozhodnutí v rámci „úsporného režimu“ procedury narovnání. 

109.     Na tomto místě je třeba zdůraznit, že napadené rozhodnutí i procesní práva účastníků řízení byly významně ovlivněny úspěšně ukončenou procedurou narovnání. Posuzovaný případ se vymyká dosavadní praxi Úřadu, neboť jde o historicky první případ, kdy se účastník řízení v rámci úspěšně ukončené procedury narovnání odvolal jak co do výše uložené pokuty, tak i do výroku o vině.

110.     Institut narovnání, jako odklon od klasického správního řízení před Úřadem,[67] je příměrem k institutu dohody o vině a trestu, avšak s tím zásadním rozdílem, že dohoda je spojena s významným omezením práva podat odvolání.[68] V rámci správního řízení před Úřadem však účastníci řízení disponují právem podat rozklad. Zpravidla se ale nepočítá s tím, že by některý z nich svého práva podat opravný prostředek využil. Na druhou stranu právě a jen díky tomu, že účastníci řízení svého (neomezeného) práva využili, byla v posuzované věci včasně odhalena pochybení prvostupňového orgánu. Ostatně změnou (resp. doplněním) napadeného rozhodnutí ve druhém stupni by v tomto kontextu (narovnání) došlo ke zkrácení procesních práv účastníků řízení a tím ke způsobení újmy. Tito se v důsledku procedury narovnání vzdali velké části svých námitek a tyto nebyly v rámci prvostupňového rozhodnutí vypořádávány. Na možnost změny prvostupňového rozhodnutí, které bylo vydáno v rámci úspěšně ukončené procedury narovnání, je tak třeba v kontextu těchto okolností nahlížet restriktivně.

111.     S ohledem na charakter pochybení prvostupňového orgánu, jež vyúsťuje v nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, ve spojení s celkovým kontextem případu, jsem se rozhodl výrok I. napadeného rozhodnutí (výrok o vině) zrušit. Je-li výrok o vině nezákonným, neobstojí z hlediska akcesority ani výrok III. (zákaz jednání), výroky IV. a V. (výroky o pokutě) a výrok VI. napadeného rozhodnutí (náklady řízení). Z tohoto důvodu je namístě napadené rozhodnutí (krom výroku II. napadeného rozhodnutí, který je již pravomocný) zrušit a vrátit jej orgánu I. stupně k novému projednání, přičemž tento musí v rámci nového posouzení věci reflektovat mnou učiněné závěry.

112.     Na zrušení výroku o vině je přitom nutno nahlížet prizmatem cílícím na vhodnou a zejména citlivou nápravu částečně omezených procesních práv účastníků řízení díky specifiku spojeného s užitím procedury narovnání. V rámci pokračujícího správního řízení tak bude účastníkům řízení umožněno využít plně práva na obhajobu.

113.     Podotýkám, že s ohledem na to, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci procedury narovnání, shledávám zrušení výroku I., potažmo výroku III. a VI. napadeného rozhodnutí za variantu vhodnější k zajištění ochrany práv účastníků řízení. Proto jsem se odchýlil od návrhu rozkladové komise, jež navrhla, abych výrok I. napadeného rozhodnutí změnil, a to tak, že je nutné posuzované jednání účastníků řízení kvalifikovat jako dohodu v užším slova smyslu a zároveň adekvátně změnil výrok III. napadeného rozhodnutí s ohledem na změnu výroku I. V důsledku této změny mi rozkladová komise rovněž doporučila výrok VI. napadeného rozhodnutí potvrdit a rozklad zamítnout.[69]

114.     Rozkladová komise je poradním orgánem, jehož závěry nejsou pro rozhodnutí o rozkladu závazné.^[70] Povinnost vyplývající z § 152 odst. 3 správního řádu byla dodržena, případ byl projednán rozkladovou komisí a s jejím návrhem jsem byl seznámen. Na okraj upozorňuji na to, že důvodem pro mé rozhodnutí o zrušení výroků I., III. a VI. napadeného rozhodnutí nejsou žádné nové skutečnosti, které by se objevily po jednání rozkladové komise. S ohledem na vše uvedené jsem již k novému svolávání rozkladové komise za účelem opětovného posouzení týchž podkladů týkajících se zákonnosti a přezkoumatelnosti výroků I., III. a VI. napadeného rozhodnutí nepřistoupil.

4. Přezkum napadeného rozhodnutí – ve vztahu k námitkám směřujícím ke skutkovému a právnímu hodnocení přestupku

115.     Jelikož jsem výroky I., III., IV. a V. napadeného rozhodnutí zrušil, není v souladu se zásadou rychlosti a hospodárnosti vedení správního řízení namístě vypořádávat veškeré rozkladové námitky přednesené účastníky řízení, neboť nejsou za současného stavu a zejména v daném typu řízení (a to díky institutu narovnání) relevantní.    

116.     Prvostupňový orgán se bude muset znovu zabývat vinou účastníků řízení, a proto bude třeba, aby posoudil i nové námitky účastníků řízení vztahující se ke konkrétnímu typu zakázané dohody a vypořádat se s nimi v rámci standardního správního řízení. Nicméně vzhledem k důvodům, pro které je napadené rozhodnutí v příslušných částech zrušeno, toliko reaguji na ty z námitek, jejichž vypořádání považuji za důležité z hlediska nového projednání věci ze strany prvostupňového orgánu.

4.1. Otázka (ne)existence soutěže

117.     Ověřil jsem, že skutkový základ věci je postaven na tom, že na počátku proběhla soutěž o trh (výběrové řízení v intencích Zadavatele), v níž zvítězili účastníci řízení. Zadavatel od dvou vítězů očekával, že tito si budou v posuzovaném období vzájemně konkurovat, z čehož budou profitovat cestující. Účastníci řízení však od počátku na vzájemnou konkurenci rezignovali, a to kroky podrobně popsanými v bodě 38 a násl. sdělení výhrad, v důsledku čehož zcela sjednotili své působení na LVH.

118.     Byť prvostupňový orgán dospěl k závěru, že účastníci řízení byli dosazeni do částečně regulovaného prostředí, kde byla hospodářská soutěž o cestující ve směru z LVH do jisté míry omezena (limity, které v tomto směru existují, spočívají v cenové regulaci a podmínkách stanovených Zadavatelem), dostatečně přitom prokázal, že prostor pro konkurenci nejen ve směru na LVH zůstával, neboť tito si mohli konkurovat na obou stranách trhu jak v oblasti cenové, tak v oblasti nabídky produktů  a kvality jimi poskytovaných služeb (viz bod 81 sdělení výhrad a bod 132 napadeného rozhodnutí).

119.     Nelze tak přisvědčit účastníkovi řízení Taxi Praha, že zde soutěž neexistovala, neboť ta, byť v omezené míře, zaručena byla. Mechanismus účinné soutěže výrazně omezil sám Zadavatel, aby v důsledku koluzivního jednání účastníků řízení došlo k jejímu absolutnímu potlačení – cestující poptávající taxislužbu nebyl schopen rozpoznat, že v tomto prostoru „soutěží“ dvě nezávislé společnosti (viz bod 55 napadeného rozhodnutí).

4.2. Nesprávné vymezení relevantního trhu a postavení účastníka řízení na trhu

120.     Účastník řízení Taxi Praha je předně toho názoru, že relevantní trh by měl být vymezen pouze na trh zprostředkování taxislužby z první komunikace. Jsem přesvědčen, že k pochybení v tomto smyslu (resp. při specifikaci postavení účastníků řízení na vymezeném trhu) nedošlo a odkazuji zde na příslušné pasáže napadeného rozhodnutí (srov. body 74-90 napadeného rozhodnutí, resp. body 105-128 sdělení výhrad). V této souvislosti však upozorňuji na skutečnost, že by bylo možno uvažovat i o zúžení relevantního trhu, jak naznačuje účastník řízení Taxi Praha. Pokud by prvostupňový orgán z věcného hlediska vymezil relevantní trh pouze na zprostředkování a poskytování taxislužby v prioritních pruzích na LVH, znamenalo by to však, že by účastníci řízení společně dosahovali maximálního možného tržního podílu, což by ve vztahu k závažnosti vytýkaného jednání bylo pro účastníky řízení méně výhodné.

121.     V této souvislosti doporučuji prvostupňovému orgánu, pokud setrvá při novém projednání věci na totožném vymezení relevantního trhu, aby opětovně zvážil a vyhodnotil míru závažnosti vytýkaného jednání, neboť ta by mohla být, s ohledem na právě uvedené, povahu zakázané dohody a aplikační praxi Úřadu, poměrně vyšší. Pokud prvostupňový orgán setrvá na shodné závažnosti vytýkaného jednání, bude třeba, aby tento konstantní závěr řádně zdůvodnil.

122.     Pokud jde o namítané označení režimového prostoru, prvostupňový orgán nepochybil, pokud upustil od zavedeného pojmu první komunikace,[71] neboť jde o místo spjaté s výkonem přednostního práva, které mohli vykonávat právě a jen účastníci řízení. „Prioritní zóna/pruh“ a „první komunikace“ je v podstatě vyjádřením téhož, neboť označení první či prioritní se vztahuje k prostoru, v němž je účastníkům řízení umožněno zprostředkovávat poskytnutí přepravy formou taxislužby za měsíční nájemné, zatímco konkurenti jsou odkázáni na využití druhých – vzdálenějších prostor (vedlejších parkovišť). Užití těchto prostor je podmíněno právě platbou (nemalého) nájemného, díky němuž realizovali účastníci řízení v posuzovaném období významnou konkurenční výhodu[72] oproti ostatním soutěžitelům (spočívající v přístupu k „první lajně“).

5. Přezkum napadeného rozhodnutí – výroky o pokutě

123.     Jelikož jsem zrušil výrok I. napadeného rozhodnutí, musí sdílet tento osud i na něm akcesorické zbývající napadené výroky, zejména tedy výroky o uložení pokut. Vzhledem k tomu, že prvostupňový orgán bude muset znovu posoudit otázku viny, je vypořádání námitek účastníků řízení směřujících do výroků o uložené sankci nyní předčasné. Vyjádřím se však k některým aspektům postupu prvostupňového orgánu při ukládání pokut účastníkům řízení, které budou mít význam pro nové rozhodování Úřadu ve věci.

5.1. Postup prvostupňového orgánu při ukládání pokut

124.     Úřad uložil napadeným rozhodnutím účastníkům řízení Taxi Praha a FIX za spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. b) ZOHS následující pokuty podle § 22a odst. 2 ZOHS. Výrokem IV. napadeného rozhodnutí byla účastníku řízení Taxi Praha uložena pokuta ve výši 1 276 000 Kč. Výrokem V. napadeného rozhodnutí byla účastníku řízení FIX uložena pokuta ve výši 7 820 000 Kč.  

125.     Při výpočtu uvedených pokut Úřad vycházel ze ZOHS a z příkazu předsedy Úřadu Postup při stanovení výše pokut ukládaných za poručení zákona o ochraně hospodářské soutěže (dále též „Metodika 2018“)^[73] účinného od 24. 4. 2018. V případě Metodiky 2018 byl pak zvolen přístup, kdy se tato použije na všechna správní řízení zahájená po nabytí její účinnosti (srov. bod 5.3 Metodiky 2018). Podle § 22a odst. 2 ZOHS se za přestupek podle odstavce 1 písm. b) téhož ustanovení uloží pokuta do 10 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období, není-li dále stanoveno, že se za přestupek podle odstavce 1 písm. b) pokuta neuloží. Dle § 22b odst. 1 ZOHS se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Dále se přihlédne k jednání právnické osoby v průběhu řízení před Úřadem a její snaze odstranit škodlivé následky přestupku.

126.     Správní orgán prvního stupně tak při určení výše pokut postupoval podle správných předpisů, včetně příslušného znění tzv. soft-law, které v rámci zákonných limitů podrobněji zachycuje postup při určení výše pokuty.

127.     Úřad proto v souladu s Metodikou 2018 pro výpočet pokuty za přestupek stanovil hodnotu tržeb účastníků řízení jako obrat dosažený soutěžitelem na relevantním trhu z prodeje zboží, jehož se narušení soutěže přímo nebo nepřímo týkalo. Hodnota tržeb představuje tržby dosažené účastníky řízení ze zprostředkování a poskytování taxislužby z/na LVH za poslední ukončené účetní období (bez DPH a jiných daní, které s nimi přímo souvisejí), po jehož celé období se účastníci řízení protiprávního jednání dopouštěli (rok 2020).

128.     Následně prvostupňový orgán stanovil podíl hodnoty tržeb v závislosti na závažnosti přestupku s přihlédnutím ke způsobu jeho spáchaní a jeho následkům a okolnostem, za nichž byl přestupek spáchán.^[74] Úřad v napadeném rozhodnutí vyhodnotil daný přestupek jako typově velmi závažný, neboť se jednalo o „dohodu a/nebo jednání ve vzájemné shodě“ týkající se vyloučení hospodářské soutěže jak v oblasti cenové, tak i v oblasti nabídky služeb a šlo o tzv. cílovou dohodu, u níž se protisoutěžní účinek předpokládá s tím, že cílem dohody bylo skutečné narušení hospodářské soutěže na vymezeném relevantním trhu.V bodě 162 napadeného rozhodnutí vzal Úřad rovněž v potaz individuální závažnost přestupku a přihlédl jak k okolnostem zvyšujícím individuální závažnost přestupku, tak k okolnostem ji snižujícím.

129.     Na základě tohoto posouzení Úřad stanovil procento pro určení podílu hodnoty tržeb ve výši 7 %. V souladu s bodem 3.24 Metodiky 2018 Úřad stanovil koeficient času ve výši 3, neboť projednávaný přestupek představoval 36 započatých měsíců (k počátku vytýkaného jednání srov. shora).

130.     Úřad následně posoudil, zda v daném případě existují polehčující či přitěžující okolnosti, které by v souladu s body 3.26 a násl. Metodiky 2018 zohlednil při výpočtu výsledných částek uložených pokut. V této souvislosti Úřad snížil základní částky pokut účastníkům řízení o 30 %, neboť účastníci řízení prohloubili svou spolupráci v období pandemie Covid-19 (viz b. 169 a 176 napadeného rozhodnutí). Prvostupňový orgán tak zohlednil dobu, kdy byla spolupráce překračující meze soutěžního práva soutěžními úřady do jisté míry tolerována, a to s odkazem na tiskovou zprávu.  Slevu ve výši 30 % odůvodnil tak, že: „… velká část posuzované spolupráce účastníků řízení této pandemii předcházela, ale zároveň vzal v úvahu, že vzhledem k tehdejším poměrům na LVH byla pandemie zcela bezprecedentní situací, kdy v podstatě vymizel veškerý cestovní ruch a taxislužba na LVH byla téměř paralyzována; účastníci řízení tak začali spolupracovat za účelem vyjednání výhodnějších podmínek se Zadavatelem a za účelem snížení svých nákladů.“  

5.1.1. Zohlednění polehčujících okolností

131.     Ve vztahu k pandemii Covid-19 jako polehčující okolnosti uvádím, že ji nelze vyhodnocovat jako polehčující okolnost automaticky – tedy vždy bez ohledu na konkrétní jednání, jeho dopady a vliv, který na daný konkrétní případ pandemie Covid-19 skutečně mohla mít.

132.     Pokud je vytýkané jednání účastníků řízení hodnoceno jako jeden skutek (jedno komplexní jednání), pak toto předcházelo vzniku pandemie Covid-19, nemohlo tak zjevně být reakcí na tuto mimořádnou situaci. Pandemie Covid-19 propukla až v průběhu jednání účastníků řízení a během ní byla již existující zakázaná spolupráce, která nahradila hospodářskou soutěž mezi nimi, ještě více prohloubena. Naopak pokud by se jednalo o více samostatných skutků, pak je třeba hodnotit každý z nich ve vztahu k vlivu pandemie Covid-19 samostatně.

133.     Dopady pandemie Covid-19 pak měly v různých odvětvích různou intenzitu. Nelze proto automaticky říci, že pandemie Covid-19 ovlivnila možnosti účastníků řízení mezi sebou vzájemně soutěžit. V každé konkrétní věci je proto třeba projevy pandemie Covid-19 hodnotit v kontextu případu, přičemž nelze vyloučit ani situaci, kdy tato vnější okolnost nemusela mít na konkrétní posuzované jednání vliv žádný (či pouze zanedbatelný).

134.     Pokud jde o zmíněnou tiskovou zprávu, tato se sice týkala příslušné spolupráce soutěžitelů z pohledu ochrany hospodářské soutěže během pandemie Covid-19, nicméně pouze ve specifických oblastech. Směřovala ke spolupráci soutěžitelů na zajištění dodávek a spravedlivé distribuci nedostatkového zboží všem spotřebitelům, a to ke spolupráci nezbytného a dočasného charakteru. Ve středu pozornosti stál zejména veřejný zájem na zajištění ochranných zdravotních pomůcek spotřebitelům za spravedlivé ceny. K dosažení tohoto cíle pak bylo deklarováno, že zneužití stávající situace prostřednictvím kartelové dohody či zneužitím dominantního postavení bude trestáno. Je proto zjevné, že se v žádném případě nejednalo o paušální ustoupení od aplikace a vynucování práva hospodářské soutěže, tedy že vždy u všech jednání bude pandemie Covid-19 polehčující okolností.

135.     Úřad v minulosti dopad pandemie Covid-19 zohlednil. Nešlo však o případ koluzivního jednání, nýbrž o povolení spojení soutěžitelů.[75] Tento případ není pro posuzovanou věc precedentem, neboť se jednalo o naprosto odlišnou situaci, v níž se ocitl soutěžitel, který měl splnit závazky spočívající v odprodeji kamenných prodejen. Velká část lhůty ke splnění tohoto závazku ovšem „spadla“ do období pandemie. Tato mimořádná okolnost ovlivnila zájem potenciálních kupců o velkou investici do nákupu kamenné prodejny, což jednak nebylo možno při uložení závazku předpokládat, jednak nebylo v silách soutěžitele tuto situaci významněji ovlivnit. I zde je patrné, že zohlednění vlivu pandemie Covid-19 nebylo automatizované, ale založené na posouzení skutečného vlivu, který v konkrétním případě na splnění závazků pandemie měla, nemluvě o tom, že bylo zohledněno i to, že soutěžitel ke splnění závazků skutečně směřoval (činil potřebné kroky).

136.     V rámci nového posouzení tak bude muset prvostupňový orgán v návaznosti na to, jak bude případně vymezen skutek, zohlednit skutečnost, zda ke vzniku koluzivního jednání došlo v souvislosti s covidovou pandemií a dále vyhodnotit, zda na další trvání a prohlubování zakázaného jednání měla pandemie skutečně bezprostřední vliv, či zda měli účastníci řízení dostatek prostoru pro to, aby se chovali soutěžním způsobem. Výsledky tohoto posouzení se pak musí projevit v hodnocení významu (intenzity vlivu) této polehčující okolnosti na vytýkané jednání.

5.1.2. Úprava výše pokuty s přihlédnutím k polehčujícím okolnostem

137.     Ve vztahu k výpočtu pokuty dále účastník řízení FIX zmiňuje nelogičnost výpočtu výše uložené sankce, kdy navrhuje, aby prvostupňovým orgánem takto poskytnutá sleva 30 % byla zohledněna obdobným způsobem, jako tomu bylo u slevy za narovnání a compliance programu.

138.     Zaměřím-li se blíže na postup prvostupňového orgánu, plyne z něj, že tento seznámil účastníky řízení s konečnou výší pokuty ve sdělení výhrad a informoval je, že při splnění podmínek procedury narovnání by byla výsledná pokuta snížena o 20 %. Současně účastníky řízení informoval o skutečnosti, že v případě podání formální žádosti o narovnání v zákonné lhůtě by Úřad zohlednil prohloubení compliance programu snížením pokuty o dalších 15 % (viz body 218-219 a body 225-226 sdělení výhrad).

139.     Na základě avizovaného splnění všech podmínek pro narovnání, snížil prvostupňový orgán v rámci napadeného rozhodnutí účastníkům řízení výslednou částku pokuty o 20 % (srov. bod 171 a 178 napadeného rozhodnutí). Následně pak snížil již výslednou částku pokuty o dalších 15 %, čímž měl Úřad zohlednit skutečnost, že účastníci řízení v průběhu správního řízení doložili existenci zavedeného compliance programu týkajícího se problematiky hospodářské soutěže v době před uskutečněním místního šetření a zároveň doložili návrh jeho nového a prohloubeného znění. Jelikož toto nové znění obsahovalo opatření důležitá pro prevenci, odhalení a následné řešení protisoutěžního jednání, bylo vyhodnoceno jako efektivní a současně bylo prokázáno jeho zavedení (viz body 172 a 179 napadeného rozhodnutí).

140.     Tímto postupem se však prvostupňový správní orgán dopustil závažného pochybení, a to neodůvodněného odklonu od Metodiky 2018.

141.     Postup odpovídající praxi Úřadu a souladný s Metodikou 2018 má být následující. Jakmile je určena základní částka pokuty, upraví Úřad výši pokuty s přihlédnutím k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem.[76]

142.     Poté následuje úprava konečné výše pokuty s ohledem na celkový obrat soutěžitele (srov. bod 3.32 a násl. Metodiky 2018).[77] V souladu s bodem 3.33 Metodiky 2018 postupuje Úřad v tom smyslu, že (zvýraznění doplněno): „Pokud by konečná výše pokuty, upravená případně rovněž na základě absorpce, představovala jen zanedbatelnou částku ve vztahu k aktuálnímu celkovému obratu soutěžitele, nemohla by tyto funkce plnit. Úřad proto zvýší základní částku pokuty nejméně na 0,5 % celkového ročního obratu soutěžitele za poslední ukončené účetní období u velmi závažných přestupků.“ Aby vypočtená výše pokuty tedy měla represivní účinek, je třeba základní částku zvýšit za pomoci korektivu alespoň na 0,5 % obratu soutěžitele a s ohledem na jeho aktuální obrat.[78] Jinými slovy, jde o finální korektiv zajišťující, aby výsledná pokuta byla citelná a plnila svou funkci. Potažmo jde de facto o dolní hranici pokuty, pod níž se lze dostat toliko v odůvodněných případech a za splnění specifických podmínek (např. právě při narovnání). Úřad tak v rámci správního uvážení vnímá limity, které v tomto směru existují, a zcela je respektuje.

143.     Z uvedeného je tak zřejmé, že zohledňování polehčujících (přitěžujících) okolností se děje pouze jednou, a to před navýšením pokuty o 0,5 %. V této souvislosti podotýkám, že konzistentní v této věci je i nové soft-law Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 1. 2024 o postupu při uložení trestů a stanovení jeho výše za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže (Metodika trestů) – (dále též „Metodika trestů“),[79] které se úpravě konečné výše pokuty[80] věnuje v bodě 39 a násl.[81] Metodika trestů mezi demonstrativně uvedenými polehčujícími okolnosti pak výslovně zmiňuje compliance program (srov. bod 36 Metodiky trestů).

144.     Pokud se prvostupňový orgán domníval, že je třeba navýšenou pokutu na 0,5 % z obratu soutěžitele z nějakého důvodu (následně) snížit, bylo třeba v rámci motivace k úspěšnému ukončení procedury narovnání zohlednit specifika tohoto konkrétního případu a míru jeho odlišností, aniž by došlo k „ohnutí“ metodiky (soft-law) ve smyslu shora popsaném. Ostatně NSS ve svém rozsudku ze dne 25. 4. 2006, č. j. 2 As 7/2005-86 k možnosti odklonu konstatoval, že: „Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správních orgánů dotýká.“

145.     Prvostupňový orgán se v posuzovaném případě odklonil od zavedené praxe Úřadu, kterou však nijak nezdůvodnil. Nadto svůj postup aplikoval (zřejmě veden zásadou rovného zacházení) u obou účastníků řízení, což však v tomto konkrétním případě vedlo k tíži účastníka řízení Taxi Praha. Tento (neodůvodněný) odklon je přitom třeba en bloc odmítnout, jelikož k němu prvostupňový orgán neuvedl žádný relevantní důvod.

146.     Poznamenávám, že v rámci nového posouzení věci prvostupňovým orgánem bude dále potřeba, aby tento v souladu se zavedenou praxí primárně postavil najisto a opětovně posoudil, zda účastníci řízení na slevu za compliance program v tomto konkrétním rozsahu (či zda vůbec) dosáhnou.

147.     V této souvislosti je možno vyjít z Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 1. 1. 2024 o compliance programech (dále též „Oznámení o compliance programech“).[82] Byť je Oznámení o compliance programech účinné od 1. 1. 2024 a vztahuje se na všechna správní řízení zahájená po jeho účinnosti (srov. bod 34 Oznámení o compliance programech), v preambuli vyzdvihuje důležitost prevence v oblasti nenarušování hospodářské soutěže a ocenění snahy soutěžitelů o zavedení nástrojů vedoucích ke zvýšení jejich informovanosti o právech a povinnostech v této oblasti, ke kterým Úřad již před zmíněným datem rovněž přihlédl. Při ukládání pokut došlo v případě splnění určitých podmínek (zásad, jež odpovídají novému soft-law) k uznání compliance programů, a to při zohledňování compliance programu jako polehčující okolnosti.

148.     Tímto upozorňuji zejména na bod 8 Oznámení o compliance programech, který váže uznání slevy na kumulativní naplnění podmínek, mezi které mj. řadí, aby v případě již zavedeného compliance programu nedocházelo k protisoutěžnímu jednání s vědomím statutárních orgánů či vyššího managementu daného soutěžitele. Jde přitom o objasnění a doložení podstatné okolnosti, neboť Úřad u existujícího compliance programu skutečnost, že střední a vyšší management soutěžitele nebyl do protisoutěžního jednání zapojen, podle tehdejších zásad zohledňoval.[83]

149.     Obdobně je tak třeba nazírat i na nyní posuzovaný případ a opětovně vyhodnotit splnění podmínek zohlednění existujícího compliance programu uplatňovaného účastníky řízení v posuzovaném období, resp. posoudit jejich dostatečnost a efektivnost ve vztahu k vytýkanému jednání. Podotýkám, že úvahy, kterými se bude prvostupňový orgán zaobírat, musí být v novém rozhodnutí řádně a racionálně zdůvodněny.

5.1.3. Rozklad a narovnání

150.     V samém závěru je konečná výše pokuty vypočtena následným odečtením 20 % (sleva za narovnání). Na základě splnění všech podmínek pro narovnání snížil prvostupňový orgán v rámci napadeného rozhodnutí oběma účastníkům řízení výslednou částku pokuty o 20 %.

151.     Je však třeba apelovat na zachování zásadního principu institutu narovnání, tj. efektivnosti. Institut narovnání má šetřit nejen čas, ale i zdroje (neočekává se totiž řízení o opravných prostředcích). S ohledem na tyto přínosy je žádoucí, aby bylo ke snížení pokuty přistoupeno (srov. bod 3 Oznámení o narovnání). Byl-li tedy účastníky řízení vysloven souhlas se skutkovými zjištěními i s jejich právním hodnocením, vydá Úřad stručné sdělení výhrad i rozhodnutí (srov. bod 5 Oznámení o narovnání).

152.     Jak již bylo řečeno shora, pokud má býti v rámci řízení o opravných prostředcích zachována výhoda plynoucí z procedury narovnání, musejí být naplněny také podmínky pro její přiznání. V rámci dosavadní rozhodovací praxe[84] tak existují případy, kdy byl podán rozklad toliko vůči pokutě, přičemž výhody plynoucí z narovnání byly zachovány u účastníka řízení, který napadl pouze výrok o pokutě.  

153.     Rozhodne-li se ale účastník řízení napadnout výrok o vině, bere tím na sebe riziko, že přestane splňovat podmínky narovnání, což musí být Úřadem i jeho předsedou zohledněno. Výjimkou jsou námitky směřující proti tomu, že se sám Úřad v prvostupňovém rozhodnutí odchýlí od toho, s čím účastník řízení v rámci narovnání vyslovil svůj souhlas. Jinak řečeno, pokud je rozhodnutí souladné se sdělením výhrad, lze z důvodu ztráty efektivnosti uvažovat o tom, že účastník řízení slevu za narovnání neobdrží vůbec.

154.     Podotýkám, že v daném případě byla výsledná pokuta snížena o konkrétní slevu (20 %), a to při splnění podmínek procedury narovnání. Účastníci řízení tedy vyjádřili souhlas s podmínkami narovnání uvedenými ve sdělení výhrad, v důsledku čehož bylo vydáno nyní napadené rozhodnutí, které koresponduje se sdělením výhrad. Nesouhlasí-li nyní účastník řízení v tomto smyslu s verdiktem prvostupňového orgánu, je logické, že tímto svým krokem de facto rezignuje i na konkrétní výši slevy. Byť tedy lze za specifických podmínek o slevě uvažovat, musí být bráno na zřetel, že využití institutu narovnání má přinést úsporu na obou stranách. Ve vztahu k Úřadu jde úsporu časovou a přispění k účinnému prosazování soutěžního práva. Pokud účastník řízení svůj názor mění (tedy brojí proti tomu s čím vyslovil souhlas, aniž by došlo k odchýlení se ze strany Úřadu), úspora pro Úřad nevzniká, smysl a účel narovnání je narušen a takový účastník řízení přestane splňovat podmínky pro přiznání benefitu v podobě snížení uložené pokuty.  

155.     ZOHS podání opravného prostředku nevylučuje, a proto je zcela na účastníkovi řízení, zda jej (a v jakém rozsahu) využije. Jeho podáním se však účastník řízení současně vystavuje možnosti změny rozhodnutí ve svůj neprospěch, neboť, jak již bylo řečeno shora, v řízení před Úřadem se v soutěžních věcech neuplatňuje zákaz reformatio in peius.[85]

5.2. Zrušení výroků o pokutách

156.     Podle obecné úpravy správního řízení, a to § 68 odst. 3 správního řádu, je nezbytné, aby byly v odůvodnění správního rozhodnutí uvedeny důvody výroků, podklady a úvahy, kterými se při jejich formulaci správní orgán řídil, což platí nejen o „výrocích o vině,“ ale ve vztahu k výrokům správního rozhodnutí obecně. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009-84 je nepřezkoumatelnost důvodem pro zrušení správního rozhodnutí i v případě, že tato není ze strany účastníků řízení namítána.

157.     Výše uvedený (neodůvodněný) odklon způsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí spočívající v nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů, neboť nelze seznat, proč se prvostupňový orgán v daném případě odchýlil od své dosavadní praxe. Je proto namístě (vedle zrušení pro závislost výroků o pokutě na výroku o vině) napadené rozhodnutí zrušit v části týkající se výroků o pokutách a věc vrátit prvostupňovému orgánu k novému projednání také z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti.

158.     Ostatními námitkami, které se týkají vlastního postupu při určení výše pokut, se již s ohledem na výroky tohoto rozhodnutí zabývat nebudu. Určení výše pokut (vč. posouzení likvidačnosti nově uložených pokut)[86] bude totiž probíhat znovu.

V.            Závěr

159.     Na základě výše uvedených skutečností shrnuji své závěry. Úřad se v napadeném rozhodnutí dopustil několika pochybení, která ve svém důsledku vedla k nepřezkoumatelnosti a tím i nezákonnosti napadeného rozhodnutí. V prvé řadě prvostupňový orgán pochybil při formulaci skutkové a právní věty výroku o přestupku, přičemž tato pochybení nezhojuje ani odůvodnění napadeného rozhodnutí. Existuje tak rozpor mezi výrokem I. napadeného rozhodnutí (který je sám o sobě neurčitý) a odůvodněním, které částečně nasvědčuje tomu, že se mělo podle správního orgánu prvního stupně jednat o jeden trvající skutek ve formě komplexního jednání. S ohledem na popsané rozpory a nejasnosti však nelze spolehlivě určit, jak bylo jednání účastníků řízení správním orgánem prvního stupně skutkově a právně hodnoceno.  

160.     V této souvislosti je přitom zcela nezbytné, aby o meritu věci nově rozhodl prvostupňový orgán, neboť napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci úspěšně ukončené procedury narovnání, nikoliv v rámci klasického správního řízení.

161.     Dále prvostupňový orgán pochybil při výpočtu pokut, které jsou vzhledem k tomu, jak Úřad rozhodoval v obdobných případech v minulosti, neodůvodněně odlišné. Prvostupňový orgán tak v rámci správního uvážení nepostupoval navenek jednotně a transparentně za dodržení zásady ochrany legitimního očekávání.

162.     Z těchto důvodů mám za to, že prvostupňový orgán zatížil řízení vadami, které měly vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, a proto je nutno napadené rozhodnutí (mimo pravomocný výrok II.) zrušit a v tomto rozsahu věc vrátit prvostupňovému orgánu k novému projednání. V něm je prvostupňový orgán vázán závěry obsaženými v tomto rozhodnutí a je také povinen vypořádat se řádně se všemi vznesenými (novými) námitkami účastníků řízení.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

Za společnost FIX,spol.s r.o.

JUDr. Tomáš Chlost, advokát

ADVOKÁTNÍ KANCELÁŘ CHLOST & SVOBODA

Na Zámecké 574/7

140 00 Praha 4

Taxi Praha s.r.o.

Vrchlického 41/9

150 00 Praha 5

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Odměna, která účastníkům řízení náležela za poskytování služeb specifikovaných ve smlouvách uzavíraných s řidiči (viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí).  

[2] Specifická služba, kdy účastníci řízení po odvezení zákazníků z Letiště Václava Havla do cílové destinace nabízí zákazníkům cestu zpět za zvýhodněnou cenu (viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí).

[3] Český Aeroholding, a.s., se sídlem Jana Kašpara 1069/1, 160 08 Praha 6, IČO 24821993 (právní předchůdce Zadavatele).

[4] Viz dokumenty s pořadovým č. 199 a 200 spisu.

[5] Jejíž postup je upraven v dokumentu nazvaném Oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o proceduře směřující k urychlení průběhu správního řízení využitím institutu žádosti o snížení pokuty dle § 22ba odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže (procedura narovnání) účinném od 8. 11. 2013 (dále též „Oznámení o narovnání“). Dostupné z https://uohs.gov.cz/cs/legislativa/hospodarska-soutez.html.

[6] Smlouvy o nájmu prostoru sloužícího podnikání a poskytování některých služeb s ním spojených a provozování taxislužby na LVH (viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí) – příloha č. 4 a č. 5 dokumentu s pořadovým č. 3 spisu. 

[7] Viz dokument s pořadovým č. 218 spisu.

[8] Pravidlo, že se vozidla řidičů účastníků řízení v prioritním pruhu střídala (viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí).

[9] Garantovaná fixní cena (viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí).

[10] Letištní servisní poplatek (viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí).

[11] Ke společnému prohlášení k aplikaci soutěžního práva v době probíhající kovidové pandemie – srov. blíže tiskovou zprávu Úřadu (dostupná z https://uohs.gov.cz/cs/informacni-centrum/tiskove-zpravy/hospodarska-soutez/2750-spolecne-prohlaseni-souteznich-uradu-eu-sdruzenych-v-evropske-soutezni-siti-ecn-tykajici-se-uplatnovani-pravidel-ochrany-hospoda.html).

[12] Srov. Potěšil, L., Hejč, D., Rigel, F., Marek, D. Správní řád. Komentář. 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2020, s. 447-463, marg. 45. Online komentář. 

[13] Viz § 82 odst. 3 správního řádu, podle kterého platí, že směřuje-li odvolání jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které netvoří nedílný celek s ostatními, pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, umožňuje-li to povaha věci. Uvedené ustanovení se podle § 152 odst. 5 správního řádu použije i na řízení o rozkladu, nevylučuje-li to povaha věci.  

[14] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 Azs 55/2006-60, v němž daný soud k řešení střetu staré a nové úpravy ve vztahu k běžícím řízením připomněl obecně platnou zásadu nepravé retroaktivity procesních norem, tedy zásadu aplikace nových procesních norem pro dříve započatá řízení, ze které je třeba dovodit, že v daném řízení bylo nutno pokračovat podle pozdějšího zákona s tím, že právní účinky úkonů učiněných dříve zůstávají v platnosti.

[15] V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí byly v souvislosti s právním hodnocením skutku shledány nedostatky, na jejichž základě jsem rozhodl o zrušení některých výroků napadeného rozhodnutí. Pro účely určení aplikovaného znění hmotněprávních norem však vycházím z bodu 140 napadeného rozhodnutí. Pokud správní orgán prvního stupně v rámci nového rozhodnutí přistoupí k jinému vymezení skutku (potažmo skutků), bude aplikace hmotněprávních předpisů nově vyhodnocena.

[16] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2013, č. j. 6 As 57/2012-28, bod 40 a dále např. rozsudky ze dne 9. 10. 2009, č. j. 5 Afs 87/2008-139 nebo ze dne 20. 12. 2013, č. j. 5 Afs 3/2012-131.

[17] Pro úplnost doplňuji, že pokud by se ve správním řízení nyní postupovalo podle ZOHS ve znění zákona č. 226/2023 Sb., mohlo by to být pro účastníky řízení méně příznivé, a to např. v souvislosti s nově zavedenými pořádkovými pokutami podle § 22c odst. 1 ZOHS ve znění zákona č. 226/2023 Sb.

[18] Je žádoucí odkázat i na podrobnější popis obsažený v bodech 13-90 sdělení výhrad, neboť napadené rozhodnutí je stručné, což koresponduje s principy a zásadami spojenými s procedurou narovnání. Z uvedeného důvodu je v tomto rozhodnutí odkazováno i na příslušné pasáže sdělení výhrad.

[19] Viz dokument s pořadovým č. 198 spisu.

[20] Viz dokumenty s pořadovými č. 199 a 200 spisu.

[21] Viz bod 25 Oznámení o narovnání.

[22] Viz bod 3 Oznámení o narovnání.

[23]Viz dokument s pořadovým č. 200 spisu.

[24] Úřad na některé do té doby vznesené námitky reagoval – viz např. bod 78 sdělení výhrad, v němž je zachycena argumentace Úřadu ve vztahu k tvrzení účastníků řízení, že cena (resp. sazby) má být pouze v režii řidičů.

[25] Zóny specifikované v příloze č. 10, dokumentu s pořadovým č. 3 spisu, str. 3 a 6 (dále též „prioritní pruhy“) – viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí.

[26] Uváděné citace odpovídají přesnému znění dokumentu vč. případných jazykových či gramatických chyb.

[27] Viz dokument s pořadovým č. 3 spisu, str. 3.

[28] Viz tamtéž.

[29] Srov. úřední záznam k předmětnému nařízení a jeho změnám (viz dokument s pořadovým č. 9 spisu, vč. příloh).

[30] V podrobnostech k právnímu posouzení jednání – viz body 103 a násl. napadeného rozhodnutí.

[31] Viz usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 3. 1994, sp. zn. 3 To 105/93.

[32] Srov. § 25a ZOHS a §22b odst. 8 ZOHS.

[33] Viz Internetová jazyková příručka [online] (2008-2024). Praha: Ústav pro jazyk český AV ČR. Dostupná z https://prirucka.ujc.cas.cz/?id=167&dotaz=lom%C3%ADtko.

[34] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2006, č. j. 6 As 23/2005-66 (zvýraznění doplněno).

[35] Viz dokument s pořadovým č. 19 spisu.

[36] Viz dokument s pořadovým č. 31 spisu.

[37] Srov. body 85 a 86 Stanoviska generálního advokáta M. Bobka ze dne 5. 9. 2019 ve věci C-228/18 Budapest Bank (zvýraznění doplněno).

[38] Výběrové řízení na nového provozovatele taxislužeb prodávaných zákazníkům cestujícím z/na LVH v období po ukončení platnosti smluv uzavřených na základě výběrového řízení č. 71 na provozování taxislužby v prostorách LVH, případně jejich dodatků (viz seznam zkratek v napadeném rozhodnutí).

[39] K rozporu mezi výrokem a odůvodněním, které vedlo ke zrušení napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost z důvodu nesrozumitelnosti – srov. např. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2008, č. j. 5 Afs 40/2007-204 (dále též „kartel pekařů“): „Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že důvod nepřezkoumatelnosti byl, jak bylo podrobně vyloženo výše, shledán v logické rozpornosti a nejasnosti vymezení deliktního jednání účastníků řízení v rozhodnutí žalovaného.“

[40] Srov. např. rozhodnutí Úřadu ze dne 20. 3. 2023, sp. zn. ÚOHS-S0241/2022/KD, č. j. ÚOHS-11113/2023/852, ze dne 2. 6. 2020, sp. zn. ÚOHS-S0632/2016/KD, č. j. ÚOHS-16177/2020/852/DSv či ze dne 28. 6. 2021, sp. zn. ÚOHS-S0149/2020/KD, č. j. ÚOHS-14541/2021/853/PBe.  

[41] Viz rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2012, č. j. 3 Ads 96/2011-118 (zvýraznění doplněno).

[42] Srov. Draštík, A., Fenyk, J. a kol. Trestní řád. Komentář, Wolters Kluwer, právní stav k 1. 5. 2017, § 120, marg. 16. Online komentář (zvýraznění doplněno).

[43] Viz Svoboda, P. Ústavní základy správního řízení v České republice. Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Linde Praha, a.s., 2007, s. 324 a násl.

[44] Viz rozsudek NSS ve věci kartelu pekařů (zvýraznění doplněno).

[45] Vytýkaného jednání se v daném případě dopustili účastníci řízení, nemůže se tedy pojmově jednat o rozhodnutí sdružení soutěžitelů.

[46] Viz Raus, D., Oršulová, A. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2014. str. 74.

[47] Rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721 (zvýraznění doplněno).

[48] Rozsudek Tribunálu ze dne 30. 4. 2009 ve věci T‑18/03, CD-Contact Data GmbH v. Evropská Komise (dále též „Komise“).

[49] Rozsudek Tribunálu ze dne 24. 10. 1991 ve věci T-1/89, Rhône-Poulenc v. Komise.

[50] Viz rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 24. 10. 2023, sp. zn. ÚOHS-R0133/2022/HS, č. j. ÚOHS-40347/2023/164, bod. 228 (zvýraznění doplněno) – (dále též „případ stravenek“).

[51] Rozsudek Tribunálu ze dne 16. 6. 2011 ve věci T-240/07 Heineken Nederland a Heineken v. Komise.

[52] Např. rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 1. 2004 ve věci Aalborg Portland a ostatní v. Komise, spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P.

[53] Viz poznámka pod čarou č. 133 napadeného rozhodnutí.

[54] Viz přílohy č. 1 a č. 2 dokumentu s pořadovým č. 8 spisu.

[55] Rozsudek SDEU ze dne 14. 7. 1972 ve věci 48/69, Imperial Chemical Industries Ltd. v. Komise.

[56] Rozsudek Tribunálu ze dne 16. 6. 2011 ve věci T-240/07, Heineken Nederland a Heineken v. Komise.

[57] Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 1. 2009, č. j. 62 Ca 43/2007-216.

[58] Viz rozsudek NSS ve věci kartelu pekařů (zvýraznění doplněno). 

[59] Viz rozhodnutí Komise ze dne 7. 12. 2016 ve věci AT.39914, Euro Interest Rate Derivatives, odst. 355 nebo na rozhodnutí Komise ze dne 20. 2. 2021 ve věci AT.40324, European Government Bonds, odst. 373.

[60]  Viz bod 23 Stanoviska generálního advokáta M. Bobka ze dne 5. 9. 2019 ve věci C-228/18 Budapest Bank (zvýraznění doplněno). 

[61] Srov. bod 167 sdělení výhrad, poznámka pod čarou č. 298.

[62] Viz rozsudek NSS ve věci kartelu pekařů (zvýraznění doplněno).

[63] Viz Bobek, M., Bříza, P., Hubková, P. (eds.) Dvacet let vnitrostátní aplikace práva EU. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2024, s. 251-252.

[64] Viz Petr, M. a kol. Zakázané dohody a zneužívání dominantního postavení v ČR. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 159.

[65] Viz např. rozsudek NSS ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012-47.

[66] Viz rozsudek NSS ze dne 11. 8. 2023, č. j. 3 As 69/2021-73.

[67] Na postup Úřadu se nepoužije § 87 (institut narovnání) přestupkového zákona, neboť je vyloučen § 22b odst. 8 ZOHS.

[68] Blíže viz § 175a ve spojení s § 245 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů.

[69] Ve vztahu k výrokům IV. a V. napadeného rozhodnutí (výroky o pokutě) mi rozkladová komise navrhla výroky zrušit a věc vrátit prvostupňovému orgánu k novému projednání.

[70] Jak konstantně judikuje NSS (lze odkázat např. na jeho rozsudky č. j. 7 As 108/2015-96 ze dne 29. 1. 2016 a č. j. 1 As 291/2016-47, ze dne 14. 12. 2016).

[71] Srov. Pravidla režimového prostoru první komunikace (viz příloha č. 4 a 5 dokumentu s pořadovým č. 3 spisu).

[72] Srov. dokument s pořadovým č. 132 nebo příloha č. 6, dokument s pořadovým č. 133 spisu.

[73] Dostupné na https://www.uohs.cz/cs/legislativa/hospodarska-soutez.html.

[74] Viz bod 3.3 písm. b) Metodiky 2018.

[75] Viz rozhodnutí Úřadu sp. zn. ÚOHS-S0404/2021/KS, č. j. ÚOHS-16043/2023/873 ze dne 28. 4. 2023.

[76] Pokud Úřad shledá, že se soutěžitel dopustil více protisoutěžních přestupků v souběhu, postupuje podle bodu 3.29 a násl. Metodiky 2018.

[77] Srov. vymezení soutěžitele (viz body 69-73 napadeného rozhodnutí) a část věnující se zajištění vozidel taxislužby na LVH, v níž prvostupňový orgán shledal, že z pronájmu vozidel řidičům taxislužby plynou příjmy mj. společnostem, které jsou s účastníky řízení propojené. Obdobně pak příjmy z úvěrování/leasingů/prodeje vozidel a ze servisu vozidel (v podrobnostech srov. body 74-76 a bod 82 sdělení výhrad). 

[78] K praxi Úřadu ohledně příp. meziročního nárůstu obratu soutěžitele srov. např. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 29. 10. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0115/2021/HS, č. j. ÚOHS-35579/2021/164/BMa, bod 46 a násl., které bylo potvrzeno rozsudkem KS ze dne 28. 2. 2024, č. j. 31 Af 83/2021-140. V uvedeném případě byl korektiv 0,5 % použit bez ohledu na meziroční nárůst obratu soutěžitele a zohledňoval tak finanční situaci soutěžitele v době, kdy mu byla pokuta ukládána.

[79] Dostupná z https://uohs.gov.cz/cs/legislativa/hospodarska-soutez.html.

[80] „U horizontálních dohod, jejichž cílem je narušení hospodářské soutěže a jejichž předmětem je určení cen, rozdělení trhu, omezení produkce nebo narušení soutěže v rámci výběrových řízení (bid rigging), Úřad navýší konečnou výši pokuty na 0,5 % čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období všemi osobami, které tvoří jednoho soutěžitele a jsou za jeho protisoutěžní jednání (týž přestupek) odpovědné, pokud této výše vypočtená pokuta nedosahuje.“ (srov. bod 42 Metodiky trestů).

[81] Dle bodu 75 Metodiky trestů bude podle ní Úřad postupovat ve správních řízeních, ve kterých budou posuzovány přestupky, které byly spáchány po její účinnosti.

[82] Dostupné z https://uohs.gov.cz/cs/legislativa/hospodarska-soutez.html.

[83] Srov. např. rozhodnutí Úřadu ze dne 27. 4. 2023, č. j. ÚOHS-15964/2023/870, bod 89 nebo rozhodnutí Úřadu ze dne 28. 7. 2023, č. j. ÚOHS-28559/2023/871, bod 95.

[84] Srov. např. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 29. 10. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0115/2021/HS, č. j. ÚOHS-35579/2021/164/BMa.

[85] Srov § 22b odst. 8 ZOHS ve spojení s § 98 odst. 2 přestupkového zákona a § 25a ZOHS ve spojení s § 90 odst. 3 správního řádu. Dále např. viz rozsudek NSS sp. zn. 10 As 180/2014 ze dne 16. 12. 2015.

[86] Prvostupňový orgán v bodech 173 a 180 napadeného rozhodnutí uvedl, že pokuta nepřevyšuje 10 % z celkového čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období, a že ji nelze považovat ani za likvidační.