číslo jednací: 27662/2025/164
spisová značka: R0003/2022/HS
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Vertikální dohoda v oblasti prodeje zahradní techniky - Garland distributor, s.r.o. |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Vertikální dohody |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2022 |
| Datum nabytí právní moci | 28. 7. 2025 (výroky I., III., IV., V., a VI. rozhodnutí) |
| Související rozhodnutí | 44426/2021/871/KBa 36714/2022/164 27662/2025/164 |
| Dokumenty |  2022_R0003_1.pdf 494 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0003/2022/HS Číslo jednací: ÚOHS-27662/2025/164 |
|
Brno 28. 7. 2025 |
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0214/2019/KD, č. j. ÚOHS-44426/2021/871/KBa ze dne 29. 12. 2021, podal účastník řízení, společnost GARLAND distributor, s.r.o., se sídlem Šturmova 1307, Valdické Předměstí, 506 01 Jičín, IČO 60108461, zastoupená na základě plné moci JUDr. Jiřím Kindlem, M.Jur., Ph.D., advokátem, se sídlem a adresou pro doručování Skils s.r.o. advokátní kancelář, Křižovnické nám. 193/2, 110 00 Praha 1, jsem podle § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a § 152 odst. 5 téhož zákona, po projednání věci rozkladovou komisí
rozhodl takto:
I.
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0214/2019/KD, č. j. ÚOHS-44426/2021/871/KBa ze dne 29. 12. 2021 ve výrocích I., III., IV., V. a VI. r u š í m a věc v r a c í m Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Napadené rozhodnutí
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“ nebo „prvostupňový orgán“) vydal dne 29. 12. 2021 rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0214/2019/KD, č. j. ÚOHS-44426/2021/871/KBa (dále též „napadené rozhodnutí“).
2. Ve výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad shledal, že společnost GARLAND distributor, s.r.o., (dále též „společnost GARLAND“ nebo také „účastník řízení“) se dopustila přestupku dle § 22a odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (dále též „zákon o ochraně hospodářské soutěže“ nebo „ZOHS“)[1], který spočíval v porušení § 3 odst. 1 ZOHS. Porušení ZOHS se dle napadeného rozhodnutí účastník řízení dopustil tím, že nejméně od 18. 6. 2013 do 6. 6. 2019 stanovoval pro prodej konečným spotřebitelům minimální maloobchodní ceny jím dodávané zahradní techniky, zahradního vybavení a nářadí pro domácí (hobby) použití, kontroloval jejich dodržování odběrateli a tyto vyzýval prostřednictvím e-mailů, osobně nebo telefonicky k navýšení cen na jím stanovenou úroveň, a to pod hrozbou sankcí, které v případě nedodržování jím doporučených minimálních cen reálně uplatňoval, přičemž na tyto výzvy odběratelé účastníka řízení v uvedeném období přistupovali a v některých případech jejich dodržování rovněž sami kontrolovali a dále účastníka řízení upozorňovali na jejich nedodržování jinými odběrateli, čímž uzavíral a plnil se svými odběrateli zakázané dohody o přímém určení cen pro další prodej, jejichž cílem bylo narušení hospodářské soutěže a k jejímuž skutečnému narušení došlo na relevantních trzích zahradní techniky, zahradního vybavení a nářadí pro domácí (hobby) použití na území České republiky.
3. Výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že nebyl shledán důvod k zásahu ve vztahu k dohodám popsaným ve výroku I. napadeného rozhodnutí ve smyslu článku 5 poslední věty Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 (nyní článcích 101 a 102) Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též „Nařízení 1/2003“).
4. Výrokem III. napadeného rozhodnutí Úřad uložil ve smyslu § 7 odst. 1 ZOHS účastníku řízení zákaz plnění dohod popsaných ve výroku I. napadeného rozhodnutí do budoucna.
5. Výrokem IV. napadeného rozhodnutí Úřad uložil dle § 22a odst. 2 ZOHS účastníku řízení pokutu ve výši 96 751 000 Kč.
6. Výrokem V. napadeného rozhodnutí bylo Úřadem v souladu s § 20 odst. 4 ZOHS účastníku řízení uloženo opatření k nápravě, a to písemně informovat všechny své odběratele o zákazu a neplatnosti dohod uvedených ve výroku I. napadeného rozhodnutí.
7. Výrokem VI. napadeného rozhodnutí bylo účastníku řízení uloženo uhradit náklady správního řízení paušální částkou ve výši 3 500 Kč.
II. Rozklad
8. Napadené rozhodnutí bylo dne 29. 12. 2021 doručeno do datové schránky JUDr. Petra Fučíka, advokáta v advokátní kanceláři Pečený, Fučík, Langer, se sídlem Purkyňova 74/2, 110 00 Praha 1, který účastníka řízení zastupoval na základě plné moci ze dne 2. 12. 2019. V rámci lhůty pro podání opravného prostředku byl Úřadu dne 14. 1. 2022 doručen rozklad, kterým účastník řízení napadá všechny výroky napadeného rozhodnutí, s výjimkou výroku II. (dále též „rozklad“).[2] Dne 20. 1. 2022 převzal právní zastoupení účastníka řízení JUDr. Jiří Kindl, M.Jur., Ph.D., advokát, se sídlem a adresou pro doručování Skils s.r.o. advokátní kancelář, Křižovnické nám. 193/2, 110 00 Praha 1. Dne 2. 3. 2022 bylo Úřadu dále doručeno doplnění rozkladu (dále též „první doplnění rozkladu“), ve kterém účastník řízení opakuje a dále rozvádí v rozkladu již uplatněné rozkladové námitky. Dne 23. 3. 2022 bylo Úřadu doručeno další doplnění rozkladu (dále též „druhé doplnění rozkladu“), ve kterém účastník řízení dále rozvádí zejména svou argumentaci týkající se likvidačního charakteru uložené pokuty. Za účelem podložení svých tvrzení přikládá v příloze tohoto podání i znalecký posudek ze dne 21. 3. 2022 č. 4/2022 ve věci ekonomického posouzení vybraných otázek položených znalci ve vztahu k napadenému rozhodnutí zpracovaný [jméno příjmení]. (dále též „znalecký posudek“). Dne 4. 4. 2022 bylo Úřadu doručeno další doplnění rozkladu (dále též „třetí doplnění rozkladu“), ve kterém účastník řízení dále rozvádí svou již dříve uplatněnou argumentaci. V poslední řadě bylo dne 26. 5. 2022 doručeno Úřadu další doplnění rozkladu (dále též „čtvrté doplnění rozkladu“).[3] Dne 8. 9. 2022 bylo Úřadu doručeno poslední doplnění rozkladu (dále též „páté doplnění rozkladu“), ve kterém účastník řízení upozorňuje Úřad na obsah rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 8. 2022, sp. zn. 31 Af 5/2021 ve věci BABY DIREKT (dále též „rozsudek BABY DIREKT“). Krajský soud v Brně se v tomto rozsudku zabýval zákonností rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 29. 12. 2020, sp. zn. ÚOHS-R0206/2019/HS,
č. j. ÚOHS-40442/2020/310/BMa (dále též „rozhodnutí předsedy Úřadu BABY DIREKT“), které se také týkalo vertikálních dohod o určení cen.[4]
9. Dne 11. 5. 2022 byl Úřadu doručen přípis s názvem Námitka neúplnosti správního spisu (dále též „Námitka neúplnosti spisu“), jehož součástí byla i Žádost o zpřístupnění prezentace pro jednání rozkladové komise (na tuto Úřad reagoval dopisem ze dne 17. 5. 2022, vedený ve správním spise pod č. j. ÚOHS-16522/2022/164).
10. Účastník řízení je toho názoru, že napadené rozhodnutí trpí zásadními vadami jak právního, tak skutkového charakteru, což způsobuje jeho nezákonnost, věcnou nesprávnost, a nepřezkoumatelnost. Pro toto své tvrzení uplatňuje námitky, které budou níže ve stručnosti shrnuty.
11. Vzhledem ke skutečnosti, že účastník řízení se v rozkladu a jeho doplněních zabývá opakovaně stejnými rozkladovými námitkami, dále v textu tohoto rozhodnutí jsou pro přehlednost spolu související tvrzení systematicky řazena pod jednotlivé rozkladové námitky společně. Jednotlivé námitkové okruhy jsou přitom v tomto rozhodnutí řazeny po sobě tak, aby jejich obsah na sebe logicky navazoval, což znamená, že někdy jejich řazení v tomto rozhodnutí nekoresponduje s jejich řazením v rozkladu a jeho doplněních.
12. V souvislosti s projednáním rozkladu rozkladovou komisí dne 2. 3. 2022 vznesl účastník řízení námitku podjatosti vůči vybraným členům rozkladové komise a vůči některým pracovníkům Odboru druhostupňového rozhodování dle § 14 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“). Předseda Úřadu rozhodl o této námitce podjatosti usnesením ze dne 29. 3. 2022, sp. zn. ÚOHS-V0037/2022/PD, č. j. ÚOHS-10827/2022/164 (dále též „usnesení o podjatosti“), přičemž podjatost vybraných členů rozkladové komise a některých pracovníků Odboru druhostupňového rozhodování neshledal. Proti usnesení o podjatosti podal účastník řízení dne 13. 4. 2022 rozklad, o kterém předseda Úřadu rozhodl rozhodnutím ze dne 26. 5. 2022, sp. zn. ÚOHS-R0052/2022/HS, č. j. ÚOHS-17393/2022/164 tak, že rozklad v celém rozsahu zamítnul. Daná námitka tak byla již řádně procesně vypořádána.
K závěrům správního orgánu ohledně zjištěných skutečností a důkazů
13. Účastník řízení se v této rozkladové námitce velmi podrobně zabývá skutečnostmi a důkazy, které Úřad nashromáždil při předběžném šetření, místním šetření a při provádění dalšího navazujícího šetření.
14. Účastník řízení je přitom toho názoru, že Úřad na základě podkladů získaných a obstaraných v průběhu předběžného šetření dospěl k nesprávným skutkovým i právním závěrům, neboť tyto podklady nejsou relevantní pro učinění obhajitelného závěru o existenci zakázaných dohod o určení minimálních cen.
15. Účastník řízení nesouhlasí ani se závěry, které Úřad učinil z podkladů, které získal při místním šetření v obchodních prostorách účastníka řízení. Účastník řízení je totiž přesvědčen, že z interní e-mailové komunikace z let 2013 – 2019 nelze bez dalších souvislostí vyvozovat jeho nezákonné jednání a odkazuje k tomuto na zásadu in dubio pro reo.
16. Úřad informace získané během místního šetření dále ověřoval oslovením odběratelů účastníka řízení, a to tzv. dotazníkovým šetřením. Účastník řízení je ovšem toho názoru, že Úřad při svém rozhodování vzal do úvahy pouze skutečnosti z něj zjištěné, které byly vhodné pro jeho konstrukci o existenci zakázaných dohod o určení minimálních cen a dospěl tak k závěrům v rozporu se zjištěným skutkovým stavem.
K shrnutí jednání účastníka řízení ze strany správního orgánu
17. Účastník řízení v této rozkladové námitce rozporuje obecná skutková zjištění Úřadu uvedená v bodech 28 a 29 napadeného rozhodnutí. V bodě 28 napadeného rozhodnutí nelze dle účastníka řízení nalézt jakékoliv konstatování o jeho údajném protiprávním jednání a závěry Úřadu uvedené v bodě 29 napadeného rozhodnutí nemají dle účastníka řízení oporu v provedeném dokazování.
Právní posouzení – vertikální dohody o určení cen/ Úřad chybně konstatuje existenci globálního přestupku
18. Účastník řízení zásadně nesouhlasí s tím, že Úřad jeho jednání (a jednání jeho odběratelů) posoudil jako uzavírání vertikálních dohod o minimálních cenách s cílem narušit hospodářskou soutěž. Pro takový závěr by Úřad totiž musel dle účastníka řízení prokázat, že zde existovala nabídka takových dohod, že tato nabídka byla přijata, jaký byl obsah těchto dohod a že cílem nebo výsledkem těchto dohod bylo narušení hospodářské soutěže.
19. I pokud by taková dohoda či dohody existovaly, účastník řízení není ve vztahu k odběratelům v pozici výhradního dodavatele nebo zásadního dodavatele, a tudíž by takové dohody dle něj nebyly ani potenciálně schopny narušit hospodářskou soutěž. Aby mohl Úřad konstatovat skutečné narušení hospodářské soutěže, musel by se dle účastníka řízení řádně zabývat ekonomickým kontextem celé věci (např. i strukturou a fungováním dotčených trhů apod.).
20. Mimo výše uvedené nesouhlasí účastník řízení v rozkladu také s posouzením vztahu mezi ním a jeho obchodními partnery, neboť ve vertikální pozici vůči svým obchodním partnerům vystupuje pouze v případě distribuce zboží, ale s řadou z nich je také v horizontálním vztahu v rámci inzerce zboží na e-shopu.
21. V prvním doplnění rozkladu pak k tomuto námitkovému okruhu účastník řízení dále dodává, že Úřad v tomto případě rezignoval na jakoukoliv podrobnější analýzu případu, vyšel z jakýchsi souhrnných zjištění a konstatoval existenci globálního přestupku, kterého se měl účastník řízení dopouštět. Úřad měl v napadeném rozhodnutí rovněž pominout skutečnost, že počet odběratelů účastníka řízení se v rozmezí let 2013 až 2019 vyvíjel a že tito netvoří žádnou homogenní skupinu.
Nesprávné vymezení relevantního trhu
22. Účastník řízení v tomto námitkovém okruhu uvádí, že Úřad přistoupil k vymezení relevantního trhu vágně. V prvním doplnění rozkladu k tomuto účastník řízení doplnil, že Úřad dle něj chyboval zejména v tom, že neuvedl, zda dané relevantní trhy vymezuje na velkoobchodní či maloobchodní úrovni a pominul rozlišení mezi online prodeji (e-shop) a offline prodeji (kamenné obchody).
23. Vzhledem k vymezení geografického relevantního trhu účastník řízení uvádí, že tento měl být vymezen minimálně jako trh na území České republiky a Slovenské republiky nebo jako trhy celounijní. Tržní podíl účastníka řízení by na takovém širším geografickém trhu byl zcela mizivý a na jeho případ by tak vůbec neměl být § 3 odst. 1 ZOHS aplikován.
Zastupitelnost zboží
24. V bodech 36 a 37 napadeného rozhodnutí se Úřad ztotožnil se skutečností tvrzenou účastníkem řízení, že jím nabízené zboží je téměř dokonale zastupitelné se zbožím ostatních výrobců, distributorů či prodejců a je tak pouze na odběratelích účastníka řízení, zda budou zboží odebírat právě od účastníka řízení nebo zda zboží nakoupí od konkurence. Dle účastníka řízení ovšem Úřad tuto skutečnost relevantně nepromítnul do posouzení tohoto případu, zejména ji pak nezohlednil při porovnání pěti produktů v rámci prověřování podnětu před místním šetřením pomocí internetového srovnávače cen. Účastník řízení je toho názoru, že jelikož není ve vztahu ke svým odběratelům v pozici výhradního dodavatele nebo alespoň zásadního dodavatele, vylučuje to existenci jakýchkoliv dohod o cenách dotčeného zboží.
Tržní podíl účastníka řízení a pravidlo de minimis/ Opomenutí aplikace § 3 odst. 1 druhé věty ZOHS postupem dle § 4 odst. 1 ZOHS a vynětí ze zákazu dle § 3 odst. 4 ZOHS
25. V napadeném rozhodnutí Úřad uvedl, že tržní podíl účastníka řízení ani na jednom z dotčených relevantních trhů (trh zahradní techniky, trh zahradního vybavení a trh nářadí pro domácí (hobby) použití) nepřesahuje hodnotu 5 % a postavení účastníka řízení na těchto trzích je tedy spíše marginální. Účastník řízení je toho názoru, že jeho podíl na dotčených trzích je výrazně marginálnější a nižší, než uvedl Úřad, a to od [obchodní tajemství] do [obchodní tajemství]. Úřad tedy měl na jeho jednání uplatnit pravidlo de minimis dle druhé věty § 3 odst. 1 ZOHS. Toto pravidlo se totiž aplikuje na všechny dohody bez rozdílu, tedy i na dohody, které jsou svou povahou „cílové“. Opačný závěr Úřadu je dle účastníka řízení nesprávný a vychází z nesprávné aplikace unijní judikatury.
Nesprávná aplikace pokračování v přestupku a stanovení začátku a konce přestupku/ Nevyčerpání celého předmětu správního řízení
26. Úřad dle účastníka řízení nesprávně označil vytýkané jednání za tzv. pokračující přestupek dle § 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění zákona
č. 325/2020 Sb. (dále též „přestupkový zákon“), neboť e-mailová korespondence, ze které Úřad vyvozuje kontinuální kontrolu minimálních obchodních cen (dále též „MOC“), nenaplňuje předpoklad tzv. kontinuity v pokračování tvrzeného protisoutěžního jednání v podobě blízké časové souvislosti dílčích útoků pokračujícího přestupku.
27. Účastník řízení je také přesvědčen, že jednotlivé vytýkané dílčí útoky musí být jednoznačně označeny alespoň v odůvodnění správního rozhodnutí, což Úřad v napadeném rozhodnutí neučinil a způsobil tak nezákonnost napadeného rozhodnutí. Úřad se tímto postupem dle účastníka řízení také nedůvodně odchýlil od své dosavadní rozhodovací praxe.
28. V prvním doplnění rozkladu účastník řízení navazuje na výše uvedenou rozkladovou námitku a uvádí, že Úřad nedoložil naplnění i dalších podmínek pro aplikaci § 7 přestupkového zákona, neboť neprokázal údajný jednotný záměr, který měl jednotlivé dílčí útoky sjednocovat, nezabýval se tím, zda každá jednotlivá dohoda naplňovala skutkovou podstatu přestupku dle § 22 odst. 1 písm. b) ZOHS a neprokázal ani to, že by jednotlivé útoky byly spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení.
29. Identifikace začátku trvání přestupku v bodě 89 napadeného rozhodnutí je dle účastníka řízení nepřezkoumatelná, neboť nelze seznat, který konkrétní e-mail ze dne 18. 6. 2013 má Úřad na mysli, ani kterého odběratele by se toto mělo týkat. Obdobně hovoří účastník řízení také o určení konce trvání přestupku, neboť Úřad dle něj nijak nespecifikoval, z jakých důvodů má za prokázané, že posuzované jednání trvalo do 6. 6. 2019.
30. Vzhledem k délce trvání protiprávního jednání tvrdí účastník řízení v prvním doplnění rozkladu také to, že Úřad nerozhodl o celém předmětu správního řízení, neboť v napadeném rozhodnutí nerozhodl o jednání, k němuž mělo docházet od 1. 1. 2012 do 17. 6. 2013, a tedy jednal v rozporu s oznámením Úřadu o rozšíření předmětu správního řízení ze dne 10. 6. 2019, č. j. ÚOHS-16077/2019/820/KBa.
31. Účastník řízení v prvním doplnění rozkladu dále k tomuto námitkovému okruhu uvádí, že Úřad chyboval v časovém vymezení údajného protiprávního jednání i ve vazbě na skutečnost, že ve věci vymezil tři samostatné relevantní trhy, ale přitom nedoložil, že by se účastník řízení ve vztahu k relevantnímu trhu se zahradním vybavením měl protiprávního jednání dopouštět již od 18. 6. 2013, neboť k takovému závěru chybí podklady ve správním spise.
32. Závěrem k tomuto námitkovému okruhu účastník řízení uvádí, že Úřad selhal i v tom, že nedoložil, v jakém časovém období měly být plněny jednotlivé údajné dohody s jednotlivými odběrateli, navzdory tomu, že se složení odběratelů účastníka řízení v čase výrazně měnilo.
Úřad chybně hodnotí subjektivní stránku údajného přestupku
33. Účastník řízení má za to, že závěr Úřadu o úmyslném spáchání údajného přestupku je nesprávný a zejména nepřezkoumatelný, neboť tyto závěry jsou založeny na pouhých spekulacích o údajném skutkovém stavu, který není nijak specifikován. Účastník řízení tedy považuje napadené rozhodnutí i z tohoto důvodu za věcně nesprávné a nezákonné.
Výše pokuty
34. Účastník řízení je pokutou v celkové výši 96 751 000 Kč „šokován“, považuje ji za likvidační
a udělenou v rozporu se zákonem i dobrými mravy. Výše uložené pokuty se dle účastníka řízení nyní dramaticky odlišuje od Úřadem v minulosti ukládaných pokut. Výši uložené pokuty považuje účastník řízení také za nepřiměřenou proto, že její výše několikanásobně převyšuje pokuty ukládané právnickým osobám v režimu zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů za zvláště závažné činy.
35. Účastník řízení se také domnívá, že k vydání napadeného rozhodnutí došlo ze strany Úřadu záměrně těsně před koncem roku 2021, aby podkladem pro posouzení maximální výše uložené pokuty mohl být obrat účastníka řízení za rok 2020, který pro něj byl z pohledu výše obratu rekordní. Jelikož je účastník řízení přesvědčen, že Úřad nesprávně kvalifikoval posuzované jednání jako pokračující přestupek, nesouhlasí rovněž s navýšením pokuty právě z důvodu pokračování v přestupku.
Uložení opatření k nápravě – výrok V. napadeného rozhodnutí
36. Výrokem V. napadeného rozhodnutí bylo účastníkovi řízení uloženo učinit opatření k nápravě, a to písemnou formou informovat všechny své odběratele o zákazu a neplatnosti dohod uvedených ve výroku I. napadeného rozhodnutí. Tento výrok je ovšem dle účastníka řízení nepřezkoumatelný, neboť není zřejmé, jaké dohody mají být neplatné a s kým měly být tyto údajné dohody uzavřeny. Účastníkovi řízení tedy není zřejmé, jaký cíl má mít toto opatření k nápravě a považuje je nejen za zcela nepřiměřené, ale i zcela mimo logický rozsah opatření k nápravě, tudíž nezákonné.
Posouzení procesního postupu správního orgánu
37. Napadené rozhodnutí je dle účastníka řízení nezákonné i z důvodu, že se Úřad v průběhu správního řízení dopustil řady procesních pochybení, která, když ne jednotlivě, tak každopádně kumulativně, vedou k nezákonnosti napadeného rozhodnutí.
38. Účastník řízení předně považuje napadené rozhodnutí rovněž za nepřezkoumatelné, neboť Úřad celou řadu svých závěrů nezdůvodnil, případně je zdůvodnil v rozporu s reálným skutkovým stavem. Za nejzásadnější důvody nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí považuje účastník řízení tyto:
a. nebyly vymezeny jakékoliv konkrétní dohody, které měl účastník řízení údajně uzavírat,
b. nebyli identifikováni konkrétní jednotliví odběratelé, s nimiž měly být zakázané dohody uzavřeny,
c. nebyl identifikován konkrétní časový rámec jednotlivých dohod s konkrétními odběrateli,
d. absentuje vypořádání se se závěry dotazníkového šetření, které správní orgán prováděl, a jehož závěry svědčily ve prospěch účastníka řízení a
e. Úřad porušil legitimní očekávání účastníka řízení, že bude jeho případ posouzen obdobně jako jiné případy, tedy došlo k porušení § 2 odst. 4 správního řádu.
39. Za zjevně nezákonný postup považuje účastník řízení to, že Úřad ve věci nenařídil ústní jednání za účelem provádění dokazování ve smyslu § 51 odst. 2 správního řádu a současně ani nevyrozuměl účastníka řízení o tom, že by důkazy prováděl mimo ústní jednání.
40. Úřad důkazy provedené mimo ústní jednání neprotokoloval, a tím dle účastníka řízení porušil § 18 správního řádu.
41. Úřad dle účastníka řízení ve věci také nepostupoval podle zásady in dubio pro reo, resp.
in dubio mitius, které lze považovat za součást práva účastníka řízení na spravedlivý proces. To dle účastníka řízení platí zejména o hodnocení odpovědí jeho odběratelů, které z velké části vyvracejí, že by s nimi účastník řízení uzavíral jakékoliv dohody o určení cen.
42. Úřad dle účastníka řízení také neprovedl jím navržené důkazy, a to např. prognózu hospodaření účastníka řízení, čestná prohlášení jeho zaměstnanců a katalogy či ceníky. Jedná se tedy o tzv. opomenuté důkazy.
43. Účastník řízení dále namítá neúplnost správního spisu, neboť spis neobsahuje prezentaci, která byla dne 2. 3. 2022 promítána členům rozkladové komise při projednávání případu společnosti GARLAND. Tato skutečnost dle účastníka řízení zakládá porušení § 17 správního řádu ve spojení § 65 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví
a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Závěrečná část rozkladu a jeho doplnění
44. V závěrečné části rozkladu pak účastník řízení namítá nezákonnost i výroků III. a VI. napadeného rozhodnutí a odkazuje k tomuto na rozkladové námitky.
45. První doplnění rozkladu mimo výše uvedené obsahuje i návrh účastníka řízení na doplnění dokazování a šetření Úřadu, a to znaleckým posudkem pro účely posouzení likvidačního charakteru ukládané pokuty; dotazníkovým šetřením adresovaným velkým zákazníkům
a velkým internetovým obchodům účastníka řízení; dotazníkovým šetřením u konkurentů účastníka řízení s dotazem, zda stanovují a vynucují po svých odběratelích dodržování maloobchodních cen; a analýzou shromážděné e-mailové komunikace a odpovědí odběratelů na dotazníkové šetření provedené Úřadem, a to pro účely identifikace jednotlivých dohod
o cenách, které měl účastník řízení údajně uzavírat.
46. Obsahem druhého doplnění rozkladu je zestručněný obsah závěrů znaleckého posudku (který je přílohou tohoto doplnění), dle kterého má mít pokuta uložená Úřadem v napadeném rozhodnutí pro účastníka řízení likvidační účinky.
47. V třetím doplnění rozkladu účastník řízení žádá Úřad, aby v potřebném rozsahu doplnil své šetření, neboť obsahem správního spisu nejsou podklady, které by ke jmenovitě specifikovaným subjektům dokládaly, že s nimi společnost GARLAND uzavřela jakoukoliv dohodu o ceně, případně, aby předseda Úřadu tyto důkazy označil. Bez takových podkladů totiž nelze dle účastníka řízení dovodit, že by s ním jakoukoliv zakázanou dohodu uzavřel
a způsobovalo by to nezákonnost výroku I., III. a V. napadeného rozhodnutí.
Petit rozkladu
48. Na základě výše uvedeného účastník řízení navrhuje, aby předseda Úřadu změnil napadené rozhodnutí tak, že řízení zastavuje, neboť účastník řízení neporušil jakékoliv ustanovení ZOHS a nedopustil se tedy tvrzeného přestupku, alternativně aby napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc prvostupňovému orgánu k novému posouzení a rozhodnutí.
III. Předchozí rozhodnutí předsedy Úřadu a řízení před správními soudy
49. O uvedeném rozkladu již předseda Úřadu jednou rozhodl, a to rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 21. 10. 2022, č. j. ÚOHS-36714/2022/164 (dále též „předchozí rozhodnutí předsedy Úřadu“), kterým předseda Úřadu ve výroku I. změnil I. výrok napadeného rozhodnutí tak, že se účastník řízení dopustil přestupku v době od 18. 6. 2013 do 30. 5. 2019. Výrokem II. předchozího rozhodnutí předsedy Úřadu byl změněn výrok IV. napadeného rozhodnutí tak, že se účastníku řízení ukládá pokuta ve výši 95 461 000 Kč. Výrokem III. předseda Úřadu potvrdil výroky III., V. a VI. napadeného rozhodnutí a podaný rozklad zamítl. Důvodem pro změnu výroku I. a IV. napadeného rozhodnutí byla okolnost, že Úřad v napadeném rozhodnutí nesprávně vymezil dobu protiprávního jednání, neboť součástí správního spisu nebyly podklady pro závěr, že se účastník řízení dopouštěl vytýkaného jednání až do 6. 6. 2019, což následně mělo vliv i na výši ukládané pokuty.
50. Proti předchozímu rozhodnutí předsedy Úřadu brojil účastník řízení žalobou, o které rozhodl Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) svým rozsudkem ze dne 3. 7. 2024, č. j. 31 Af 47/2022-968 (dále též „zrušující rozsudek“), kterým předchozí rozhodnutí předsedy Úřadu zrušil a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení. V tomto rozsudku vyslovil krajský soud závazný právní názor, že „[s]kutková věta rozhodnutí o přestupku má obsahovat veškeré přestupkově relevantní skutečnosti, tj. zejména skutečnosti, které jsou nezbytné pro právní kvalifikaci přestupkového jednání. Právní kvalifikací přitom v projednávané věci není pouze podřazení jednání žalobce pod § 3 odst. 1 a § 22a odst. 1 písm. b) ZOHS, ale také jeho podřazení pod § 7 přestupkového zákona. K němu přitom nelze přistoupit bez přesného vymezení jednotlivých dílčích útoků, neboť pouze na základě tohoto vymezení lze dále hodnotit záměr pachatele, způsob provedení, časovou souvislost a souvislost v předmětu útoku.“ (…) „Žalovaný však jednotlivé dílčí skutky ve skutkové větě odsuzujícího rozhodnutí neidentifikoval ani nijak blíže nepopsal. K námitkám žalobce v napadeném rozhodnutí uvedl, že požadavek identifikace jednotlivých dílčích útoků je nemožný. V důsledku toho soud ani nemůže přezkoumat, zda se skutečně jednalo o útoky naplňující znaky skutkové podstaty přestupku a zda byly spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku, jak požaduje § 7 přestupkového zákona. Žalovaný i jeho předseda v odůvodnění svých rozhodnutí toliko konstatují některé dílčí útoky (nejčastěji citací e-mailové komunikace). Splnění podmínek uvedených v § 7 přestupkového zákona je však vždy konstatováno souhrnně, nikoli u každého dílčího útoku. Je-li na napadené rozhodnutí nahlíženo optikou ustanovení § 7 přestupkového zákona, nelze vůbec zjistit, co vše vlastně žalovaný za jednotlivé dílčí útoky považoval, natož aby bylo zjistitelné, zda byly jednotlivé podmínky stanovené v § 7 přestupkového zákona v rámci každého jednotlivého dílčího útoku naplněny.“ Kasační stížnost Úřadu proti zrušujícímu rozsudku krajského soudu byla následně zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2025, č. j. 4 As 146/2024-81. Věc se tak vrátila do stádia řízení o rozkladu.
IV. Řízení o rozkladu
51. Prvostupňový orgán neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 správního řádu,
a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
52. Podle § 98 odst. 1 přestupkového zákona jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem, jsa vázán závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku, dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.
V. Použití právních norem
53. Ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení je v prvé řadě vhodné upřesnit, které právní normy, resp. jejich znění, se na věc aplikují v rovině procesněprávní a hmotněprávní.
54. V rámci této části rozhodnutí úvodem poznamenávám, že mezi účastníkem řízení a Úřadem není sporu o aplikaci příslušných procesněprávních a hmotněprávních norem. Níže se proto omezím na stručné shrnutí, přičemž pro úplnost konstatuji, že se v tomto ohledu shoduji se závěry prvostupňového orgánu.[5]
Procesněprávní normy
55. Procesněprávní úprava předmětného správního řízení je rozdělena do několika zákonných předpisů, a to zákona o ochraně hospodářské soutěže, správního řádu a přestupkového zákona. Pro správné posouzení věci je ovšem také rozhodující určit, jaké znění těchto zákonů je na věc nutné aplikovat. Z hlediska procesního pak platí obecná zásada nepravé retroaktivity procesních norem, tedy že nové procesní právo (jeho změny) platí ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy i pro řízení zahájené přede dnem nabytí jeho účinnosti s tím, že právní účinky úkonů, které v řízení nastaly přede dnem nabytí jeho účinnosti, zůstávají zachovány (pokud přechodné ustanovení novelizace nestanoví něco jiného).[6]
56. Obecným procesněprávním předpisem, dle kterého Úřad postupuje při své rozhodovací činnosti, je správní řád. Poslední novela správního řádu provedená zákonem č. 403/2020 Sb., účinná od 1. 1. 2021 neobsahuje přechodná ustanovení. Lze tedy shrnout, že tyto drobné úpravy správního řádu nemají na předmětné správní řízení faktický aplikační dopad. V rámci řízení o rozkladu je tedy aplikován správní řád v platném a účinném znění.
57. Toto správní řízení bylo zahájeno také za účinnosti zákona o přestupcích ve znění zákona
č. 285/2018 Sb. Přestupkový zákon představuje lex generalis vůči některým dalším speciálním zákonům (včetně ZOHS) a do jejich znění se promítl prostřednictvím tzv. změnového zákona, kterým je zákon č. 183/2017 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 7. 2017. Poslední novelizaci přestupkového zákona přinesl zákon č. 78/2025 Sb., který obsahuje přechodné ustanovení, dle kterého se tato novela použije i na správní řízení zahájená před její účinností. Lze tedy shrnout, že v tomto řízení o rozkladu se použije procesní úprava přestupkového zákona ve znění naposledy novelizovaném zákonem č. 78/2025 Sb.
58. Speciální procesněprávní úpravu pak ve vztahu k přestupkovému zákonu a správnímu řádu představuje zákon o ochraně hospodářské soutěže. Tento zákon byl po zahájení správního řízení naposledy novelizován zákonem č. 69/2025 Sb. Tento zákon žádná přechodná ustanovení neobsahuje. Lze tedy shrnout, že v tomto řízení o rozkladu se aplikuje procesní úprava zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění naposledy novelizovaném zákonem č. 69/2025 Sb.
59. Ustanovení § 25a ZOHS stanoví, že není-li zákonem stanoveno jinak, Úřad postupuje v řízení podle správního řádu, s výjimkami výslovně tam uvedenými. Z pohledu procesněprávních norem tak lze shrnout, že se správní řízení dokončí podle zákona o ochraně hospodářské soutěže ve znění zákona č. 69/2025 Sb., při subsidiárním použití přestupkového zákona ve znění zákona č. 261/2021 Sb. a správního řádu v platném a účinném znění.
Hmotněprávní normy
60. Pokud jde o hmotněprávní kvalifikace posuzovaného jednání, právní úprava je opět rozdělena do několika zákonných předpisů, přičemž v úvahu připadá aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže a přestupkového zákona.
61. Podle § 2 odst. 1 přestupkového zákona, týkajícího se jeho časové působnosti, se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější.[7] V tomto ustanovení přestupkového zákona je tedy explicitně obsažena obecná zásada zákazu retroaktivity, resp. zpětné účinnosti zákona, která může být prolomena pouze v případě příznivosti pozdějšího zákona pro pachatele, resp. účastníka řízení (tzv. retroaktivita in mitius).[8]
62. Určení doby spáchání přestupku pak upravuje § 2 odst. 3 a odst. 4 přestupkového zákona, ze kterých vyplývá, že rozhodujícím okamžikem je okamžik spáchání přestupku. Tento okamžik tedy determinuje, jaké znění zákona má být na jednání pachatele aplikováno. Prvostupňový orgán přitom kvalifikoval jednání účastníka řízení jako pokračování v přestupku, pro jehož posouzení se použije zákon účinný v době, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku, resp. k zahájení správního řízení o něm.[9] Účastník řízení měl dle napadeného rozhodnutí porušovat zákazy uvedené v § 3 odst. 1 ZOHS nejméně ode dne 18. 6. 2013 a nejpozději do dne posledního dílčího útoku pokračování v přestupku, tj. 30. 5. 2019 (k problematice určení doby trvání přestupku, viz dále). Pro posouzení odpovědnosti účastníka řízení za výše uvedené jednání se tedy použije zákon účinný ke dni 30. 5. 2019, ledaže by pozdější právní úprava byla pro účastníka řízení příznivější.
63. Ke dni 30. 5. 2019 byl účinný zákon o ochraně hospodářské soutěže ve znění zákona č. 262/2017 Sb., dále ke dni 1. 2. 2022 došlo k jeho novelizaci zákonem č. 261/2021 Sb., který zrušil § 21i ZOHS (využívání údajů z informačních systémů veřejné správy) a zákonem č. 417/2021 Sb., který mění odst. 8 a doplňuje odst. 9 do § 22b ZOHS. Ani jedna z těchto novelizací zákona o ochraně hospodářské soutěže by ovšem nebyla pro účastníka řízení příznivější (použití zákona č. 417/2021 Sb. by pro účastníka řízení bylo naopak méně příznivé). Následně byl zákon o ochraně hospodářské soutěže měněn zákonem č. 226/2023 Sb., zákonem č. 265/2024 Sb. a zákonem č. 69/2025 Sb.; ani jedna z těchto novelizací neobsahovala hmotněprávní úpravu, která by byla v nyní přezkoumávané věci pro účastníka řízení příznivější.
64. Na věc subsidiárně použitelný přestupkový zákon byl ke dni 30. 5. 2019 platný a účinný ve znění zákona č. 285/2018 Sb. Po zahájení předmětného správního řízení v něm došlo k několika změnám v důsledku derogace § 112 odst. 2 přestupkového zákona Ústavním soudem[10] a v důsledku nabytí účinnosti zákona č. 261/2021 Sb., zákona č. 417/2021 Sb., zákona č. 277/2019 Sb., zákona č. 349/2023 Sb., zákona č. 427/2023 Sb. a zákona č. 78/2025 Sb. Důsledky derogačních změn přestupkového zákona ovšem nezpůsobují změny té hmotněprávní úpravy, která byla aplikována na odpovědnost účastníka řízení za jednání postihované Úřadem a ani nově přijaté novely přestupkového zákona by pro účastníka řízení nebyly příznivější.
65. Z pohledu hmotněprávních norem tak lze shrnout, že se na přezkoumávanou věc bude aplikovat zákon o ochraně hospodářské soutěže ve znění zákona č. 262/2017 Sb., při subsidiárním použití přestupkového zákona, ve znění zákona č. 285/2018 Sb.
66. Obecně se lze v otázce volby rozhodných právních předpisů ztotožnit s posouzením, které v napadeném rozhodnutí učinil prvostupňový orgán, a to i přes to, že ke dni jeho vydání nenabyly dosud účinnosti některé z výše uvedených novelizací.
VI. Přezkum napadeného rozhodnutí
K procesním námitkám
67. Před vypořádáním hmotněprávních námitek účastníka řízení je namístě přezkoumat procesní námitky, které účastník řízení vznesl. Námitky označené účastníkem řízení za procesní jsou uvedeny v bodu 37 a násl. tohoto rozhodnutí. Většina z těchto námitek je ovšem hmotněprávního charakteru. Procesními námitkami jsou
a. námitka, že Úřad nenařídil ústní jednání za účelem provádění dokazování ve smyslu § 51 odst. 2 správního řádu a současně ani nevyrozuměl účastníka řízení o tom, že by důkazy prováděl mimo ústní jednání,
b. námitka, že Úřad důkazy provedené mimo ústní jednání neprotokoloval, a tím dle účastníka řízení porušil § 18 správního řádu,
c. námitka, že Úřad dle účastníka řízení také neprovedl jím navržené důkazy, a to např. prognózu hospodaření účastníka řízení, čestná prohlášení jeho zaměstnanců a katalogy či ceníky a
d. námitka neúplnosti spisu - spis neobsahuje prezentaci, která byla dne 2. 3. 2022 promítána členům rozkladové komise při projednávání případu společnosti GARLAND.
68. Právě tyto námitky budou v této části rozhodnutí vypořádány.
69. K námitce nezákonnosti postupu Úřadu, když ve věci nenařídil ústní jednání, je v prvé řadě vhodné uvést, že správní řízení je ve smyslu § 15 správního řádu ovládáno zásadou písemnosti a neveřejnosti. Podle § 49 odst. 1 správního řádu ústní jednání správní orgán nařídí v případech, kdy to stanoví zákon, a dále tehdy, jestliže je to ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků nezbytné (např. v situacích, kdy by bylo nutné provést výslech svědka). Vzhledem k tomu, že ZOHS nyní neobsahuje specifickou právní úpravu, aplikuje se výlučně toto ustanovení.
70. Krajský soud k nařízení ústního jednání v rozsudku ze dne 13. 4. 2016, sp. zn. 62 Af 96/2014 výslovně konstatuje: „Zdejší soud je tedy toho názoru, že „potřeba“ nařídit ústní jednání je dána tehdy, pokud by se tím přispělo k objasnění skutkového stavu, a tato „potřeba“ musí být nutně zvažována ve vztahu k podkladu rozhodnutí (fakticky k aktuálnímu obsahu správního spisu), jaký je v době, kdy byl účastníkem návrh na nařízení ústního jednání podán, a dále ve vztahu k argumentaci účastníka obsažené v návrhu na nařízení ústního jednání, kterou takový návrh odůvodňuje.“ Z uvedeného tedy vyplývá, že posouzení nezbytnosti ústního jednání je výlučně na úvaze správního orgánu.
71. Prvostupňový orgán přitom dospěl k závěru, že skutkový stav byl ve všech podstatných rysech objasněn a nařízení ústního jednání by nebylo ani nezbytné, ani účelné. Dle druhostupňového orgánu by bylo naopak nařízení ústního jednání v této věci nadbytečné. Tento závěr je založen zejména na důkazních materiálech, které prvostupňový orgán shromáždil v průběhu správního řízení. Není zde totiž objektivní důvod pochybovat o zjištěném skutkovém stavu (ať už je účastník řízení subjektivně přesvědčen o opaku či nikoliv), neboť provedené důkazy na sebe logicky navazují a tvoří ucelený důkazní řetězec.
72. Na základě výše uvedeného konstatuji, že v situaci, kdy je skutkový stav dostatečně objasněn, je konání ústního jednání nadbytečné. K porušení procesních práv účastníka řízení tedy v tomto ohledu nedošlo. V této souvislosti konstatuji, že ani okolnost, že je výroková část napadeného rozhodnutí zatížena vadou, pro kterou napadené rozhodnutí ruším, nic nemění na závěru, že ústní jednání by bylo v rámci tohoto správního řízení nadbytečné.
73. Dalším procesním pochybením účastník řízení shledává to, že Úřad provedl důkaz listinou mimo ústní jednání, přičemž o tomto úkonu nesepsal ani žádný záznam či protokol, čímž se měl dopustit porušení § 51 odst. 2, § 53 odst. 6 a § 18 odst. 1 správního řádu (k porušení uvedených ustanovení viz dále).
74. Souhlasím s tvrzením účastníka řízení, že dle ustanovení § 51 odst. 2 správního řádu musí být účastník řízení včas vyrozuměn o provádění důkazu mimo ústní jednání. Nemohu ovšem souhlasit se závěry, které účastník řízení z tohoto ustanovení vzhledem k projednávané věci dovozuje.
75. Podle § 51 odst. 2 správního řádu musí být účastníci řízení o provádění důkazů mimo ústní jednání včas vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Do daného ustanovení je tedy vtělena zásada součinnosti správního orgánu s dotčenými osobami podle § 4 odst. 3 a 4 správního řádu.
76. Komentářová literatura k tomuto ustanovení konstatuje, že z logiky věci se nelze domnívat, že je nezbytné vyrozumět účastníka řízení o tom, že se bude provádět důkaz listinou spočívající pouze v tom, že si ji správní orgán přečte, resp. učiní o tom podle § 53 odst. 6 správního řádu záznam do spisu.[11] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) k tomuto v rozsudku ze dne 13. 3. 2013, sp. zn. 1 As 157/2012 dále uvedl, že (zvýraznění doplněno): „V přítomnosti účastníků řízení či veřejnosti se důkaz listinou provádí tak, že se přečte nebo sdělí její obsah (§ 53 odst. 6 správního řádu). Jinak se o provedení důkazu listinou učiní pouze záznam do spisu. Bylo by naprosto bezúčelné, aby žalovaný musel informovat stěžovatelku o tom, že v uvedený den a hodinu si hodlá přečíst již předložené listiny, a tak jimi provést důkaz. Tím spíše, že správní orgán není povinen sdělovat účastníkům řízení předběžný úsudek a důkaz plynoucí z provedeného důkazního prostředku. Své úvahy o hodnocení důkazu vtělí orgán až do odůvodnění správního rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). S obsahem listinného důkazního prostředku se může účastník řízení seznámit při nahlížení do spisu, např. v souvislosti se seznamováním se s podklady před vydáním rozhodnutí.“ Z uvedeného tedy vyplývá, že pokud jde o provedení důkazu listinou, správní orgán není za všech okolností povinen postupovat dle ustanovení § 51 odst. 2 správního řádu, které dle NSS dopadá na specifické situace.
77. V nyní posuzovaném případě prvostupňový orgán v napadeném rozhodnutí vždy jasně uvedl, na základě jakého důkazního materiálu, který byl po celou dobu součástí spisové dokumentace, dospěl ke konkrétním závěrům, tudíž považuji výše uvedené podmínky, kdy správní orgán není formálně povinen postupovat dle § 51 odst. 2 správního řádu, za splněné. V tomto kontextu tedy ze strany prvostupňového orgánu nedošlo k nezákonnému postupu
a práva účastníka řízení nebyla nikterak zkrácena.
78. Vzhledem k námitce „neprotokolace“ provedeného dokazování dle § 18 odst. 1 správního řádu je nutné v prvé řadě konstatovat, že v tomto ohledu došlo že strany prvostupňového orgánu k pochybení. Při provádění důkazu listinou mimo ústní jednání totiž opravdu musí být vyhotoven protokol dle § 18 odst. 1 správního řádu – viz usnesení NSS ze dne 3. 4. 2012, sp. zn. 7 As 57/2010, ve kterém NSS výslovně uvedl: „Význam protokolu
o provedení důkazu (zde promítnutí záznamu) je totiž pro účastníky řízení o správním deliktu zcela zásadní. Protokolace prováděných důkazů je významnou procesní zárukou, tento institut ostatně prostupuje celým právním řádem a objevuje se v řízení daňovém nebo v trestním
a civilním soudním řízení. Dokazování není možno až na zákonem stanovené výjimky provádět utajeným kabinetním způsobem. Pokud se tedy záznam promítá mimo ústní jednání Rady, musí být o takovém dokazování pořízen protokol, který je pro účastníka řízení jistou formální garancí dokazování.“
79. Za této situace je rozhodující otázkou, zda se jedná o tak závažnou vadu, která by mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Krajský soud se obdobnou otázkou zabýval ve svém rozsudku ze dne 13. 4. 2016, sp. zn. 62 Af 96/2014 - 1464 a konstatoval, že: „Pokud jde
o procesní důsledky pochybení žalovaného v nyní posuzované věci, zdejší soud zohledňuje skutečnost, že i v případě, že by žalovaný o provádění důkazů listinami pořídil záznam (tedy pokud by správní řád neporušil), pak by se důkazní situace oproti stavu bez pořízení takového formálního záznamu nijak nezměnila, což znamená, že by žalovaný vycházel právě z týchž důkazů, z nichž vycházel, podklad rozhodnutí by byl materiálně týž a v napadeném rozhodnutí by bylo obsaženo totéž odůvodnění. Jestliže jednotlivé listiny jsou založeny ve správním spisu
a jestliže na ně odkazuje jak prvostupňové, tak nyní napadené rozhodnutí, je nepochybné, že tvoří podklad rozhodnutí, žalovaný jimi důkaz prováděl a žalobce (vyjma korespondence ohledně shora zmiňovaného posudku Centra dopravního výzkumu, v.v.i. – to je však samostatnou vadou, jež ke zrušení napadeného rozhodnutí vede) se měl možnost s nimi seznámit. Přestože tedy žalovaný při dokazování listinami nepostupoval podle § 53 odst. 6 správního řádu, nejde o vadu, jež by mohla vyvolat nezákonnost napadeného rozhodnutí, pro kterou by zdejší soud měl napadené rozhodnutí žalovaného rušit.“
80. Je tedy možné konstatovat, že postupem prvostupňového orgánu nebyl účastník řízení nijak zkrácen na svých právech, neboť jednotlivé listiny a dokumenty, ze kterých Úřad vycházel při svém rozhodování, jsou založeny ve správním spisu, a jestliže na ně odkazuje napadené prvostupňové rozhodnutí, je nepochybné, že tyto tvoří podklad napadeného rozhodnutí
a účastník řízení se s nimi měl možnost seznámit (což také v průběhu správního řízení několikrát učinil).[12] Právo účastníka řízení na řádnou obhajobu tedy nebylo prvostupňovým orgánem porušeno, a tato vada tak nemá za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Je ovšem namístě, aby se v rámci dalšího řízení prvostupňových orgán takovéto vady řízení vyvaroval.
81. Úřad dle účastníka řízení neprovedl jím navržené důkazy, a to např. prognózu hospodaření účastníka řízení, čestná prohlášení jeho zaměstnanců a katalogy či ceníky. Dle účastníka řízení se tedy jedná o tzv. opomenuté důkazy.
82. S tímto tvrzením účastníka řízení se ovšem nemohu ztotožnit. Opomenutý důkaz je podle konzistentní judikatury Ústavního soudu[13] takový důkaz, o němž nebylo rozhodnuto, případně důkaz, jímž se soud, resp. správní orgán podle zásad volného hodnocení důkazů nezabýval. Ústavní soud rovněž opakovaně judikoval, že zásadám spravedlivého procesu odpovídá nejen možnost účastníka řízení vyjádřit se k provedeným důkazům, nýbrž
i navrhnout důkazy vlastní. Soud (a tedy ani správní orgán) sice není povinen provést všechny navržené důkazy, avšak musí o vznesených návrzích rozhodnout a – pokud jim nevyhoví – ve svém rozhodnutí vyložit, z jakých důvodů (zpravidla ve vztahu k hmotněprávním předpisům, které aplikoval, a k právním závěrům, k nimž na skutkovém základě věci dospěl) navržené důkazy neprovedl, resp. pro základ svých skutkových zjištění je nepřevzal.[14]
83. V předmětném správním řízení však o opomenutých důkazech nemůže být řeč, neboť prvostupňový orgán odmítnutí provedení důkazů odůvodnil zcela dostatečným
a přezkoumatelným způsobem. K tomu odkazuji na bod 156 napadeného rozhodnutí, ve kterém se prvostupňový orgán zabýval účastníkem řízení předloženou prognózou jeho hospodaření. Skutečnost, že prvostupňový orgán neposoudil tuto prognózu takovým způsobem, v jaký doufal účastník řízení, ještě neznamená, že se jí prvostupňový orgán nezabýval.
84. Dále odkazuji na body 20 – 24, 133, 138, 141 a 143 napadeného rozhodnutí, ve kterých se prvostupňový orgán podrobně zabýval logickým výkladem interní e-mailové komunikace účastníka řízení. Z těchto bodů napadeného rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že tvrzení účastníka řízení, včetně čestných prohlášení jeho zaměstnanců, jsou s ohledem na Úřadem provedené dokazování zcela zavádějící, a tudíž nemůžou vyvrátit závěry o jeho protisoutěžním jednání.[15] Ani čestná prohlášení zaměstnanců účastníka řízení tedy nejsou tzv. opomenutými důkazy. Obdobné lze konstatovat i o účastníkem řízení předložených cenících a katalozích, neboť tyto nemají pro vyvrácení jeho protisoutěžního jednání dostatečnou vypovídající hodnotu, která by přinesla i pouze pochybnost o závěrech zjištěných prvostupňovým orgánem.
85. Na základě výše uvedeného tak uzavírám, že se o opomenuté důkazy nejedná a námitku účastníka řízení je v tomto ohledu třeba odmítnout.
86. Námitka neúplnosti správního spisu je založena na premise, že Úřad vede v rámci řízení
o rozkladu oddělený správní spis, který nebyl účastníku řízení zpřístupněn a který má obsahovat podklady pro jednání rozkladové komise a zejména prezentaci předloženou jí na jednání dne 2. 3. 2022.
87. K tomuto je nutné napřed konstatovat, že před samotným jednáním rozkladové komise jsou jejím členům k dispozici nejdůležitější dokumenty týkající se daného případu, typicky se jedná o rozklad a napadené rozhodnutí. To umožňuje členům rozkladové komise nastudovat si projednávané případy alespoň v základních obrysech dopředu.[16] Dokumenty, které jsou poskytnuty členům rozkladové komise před jejím jednáním, jsou vybrány ze správního spisu, Úřad je již nijak zvlášť neeviduje a ani mu taková povinnost nevzniká.
88. Na jednání rozkladové komise je projednávaný případ pravidelně shrnut prostřednictvím ústní prezentace tajemníka nebo předsedy rozkladové komise, který v rámci svého vystoupení může (ale nemusí) využívat i elektronická zařízení (např. promítat prezentaci na plátno). Cílem prezentace je především souhrn námitek účastníka řízení a relevantní argumentace prvostupňového orgánu, který vyplývá z napadeného rozhodnutí, přičemž zdrojem prezentace jsou dokumenty založené ve správním spise. Samotná prezentace přitom neobsahuje nové důkazy či analýzy, ale jedná se pouze o shrnutí zásadních okolností případu usnadňující orientaci členů rozkladové komise v námitkách rozkladu při jeho vlastním projednávání (zvláště je-li rozklad tak košatý a opakovaně doplňovaný, jak je tomu v tomto případě, tak je to účelný a praktický postup). Pro úplnost konstatuji, že prezentace týkající se případu účastníka řízení nebyla Úřadem pro členy rozkladové komise vytisknuta, ani jim nebyla jinak předána, a to jak před jednáním rozkladové komise, tak ani v jejím průběhu či po jejím skončení. Rovněž nebyla tato prezentace evidována a založena do spisu, což ostatně ani žádný obecně závazný právní předpis nevyžaduje. Skutečně tedy neexistuje žádný separátní spis, který by tuto prezentaci obsahoval, resp. neexistují žádné další podklady rozhodnutí, které by nebyly součástí spisu a se kterými by účastník řízení nebyl seznámen.
89. Písemným výstupem jednání rozkladové komise konané dne 2. 3. 2022 byl návrh rozkladové komise podepsaný jejím předsedou s tím, že přílohu tohoto návrhu tvořil protokol o hlasování a prezenční listina. Tento návrh i s přílohami byl do správního spisu založen dne
2. 3. 2022 a účastník řízení disponuje kopií návrhu rozkladové komise (bez příloh, které nejsou účastníkovi řízení dle § 134 odst. 3 správního řádu zpřístupněny), kterou poprvé obdržel v rámci nahlížení do spisu dne 4. 3. 2022.[17] Stejné závěry platí i pro jednání rozkladové komise dne 22. 6. 2022.
90. Právě návrh rozkladové komise a jeho přílohy jsou jediné formálně vyhotovené dokumenty z jednání rozkladové komise konané dne 2. 3. 2022, což je plně v souladu s ust. § 152 odst. 3 správního řádu, které ukládá správnímu orgánu povinnost vyhotovit písemný návrh rozkladové komise, který je předkládán ministrovi nebo vedoucímu jiného ústředního správního úřadu.[18] Ani další ustanovení správního řádu či dalších právních předpisů neukládají Úřadu povinnost vytvářet v souvislosti s jednáním rozkladové komise další dokumenty, které by bylo nutné zakládat do správního spisu. Úřad proto takové dokumenty zachycující průběh jednání rozkladové komise nevytváří. Případnou prezentaci promítanou při jednání rozkladové komise lze považovat toliko za nedílnou součást ústního shrnutí (projednávání) případu. Vzhledem k tomu, že prezentace vzniká před jednáním rozkladové komise, nelze ji považovat za záznam o jejím jednání či výstup z takového jednání. Z výše uvedených důvodů nebyla vytvořená prezentace převedena do tištěné formy, oficiálně evidována a založena do správního spisu.
91. Nad rámec výše uvedeného lze dále uvést, že vytvoření prezentace, resp. osnovy projednávání konkrétního případu na jednání rozkladové komise není úkonem správního orgánu v řízení, nejedná se o (nový) důkaz a nedává proto žádný smysl jej formalizovat a zakládat do správního spisu.
92. Postup Úřadu je přitom zcela v souladu s judikaturou správních soudů. Povinnost poskytnout prezentaci účastníkovi řízení neshledal ani Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 25. 11. 2020, sp. zn. 30 Af 28/2018 ve věci CHAPS, kde žalobce taktéž požadoval zpřístupnění prezentace jejím založením do správního spisu, aby mohl zkontrolovat, zda nebyla jeho argumentace představena rozkladové komisi zkresleně a tendenčně. Krajský soud k tomu v uvedeném rozsudku konstatoval: „Krajský soud chápe výše reprodukované názory NSS tak, že přístup
k dokumentům souvisejícíms jednáním rozkladové komise je nutno účastníkovi řízení zaručit tehdy, pokud je to nezbytnépro uplatnění některého jeho procesního páva. V nyní řešené kauze to soud potřebnýmneshledal. Pokud by skutečně prezentace případu pro rozkladovou komisi byla tendenční, nutněby se scestné či neúplné informace představené komisi musely projevit v jejím návrhupředsedovi žalovaného, jak má o rozkladu rozhodnout, potažmo v samotném texturozkladového rozhodnutí.“
93. Taktéž z judikatury NSS vyplývá, že není nutné mít ve správním spise zachycen průběh zasedání rozkladové komise, hlasování jednotlivých členů či širší odůvodnění jejích závěrů.[19] Ani návrh rozkladové komise přitom není podkladem pro rozhodnutí, a tedy ani podklad vytvořený pro účely jejího jednání nelze považovat za podklad správního rozhodnutí
o rozkladu. Jak již bylo řečeno výše, se všemi podklady rozhodnutí o rozkladu byl v tomto případě účastník řízení řádně seznámen. Práva účastníka řízení na nahlížení do spisu a na spravedlivý proces tedy nebyla v tomto kontextu nijak dotčena.[20]
94. Závěrem shrnuji, že uvedené procesní námitky ani samostatně, ani ve svém souhrnu nezpůsobují nezákonnost napadeného rozhodnutí, a tedy neodůvodňují jeho zrušení. Navíc je třeba poznamenat, že relevance uvedených procesních námitek je zeslabena i tím, že řízení se nyní vrací do stádia řízení před orgánem první správní stolice, kdy bude nově probíhat i proces dokazování. Jaké procesní kroky nově zvolí prvostupňový orgán, bude záviset na jeho novém vyhodnocení celé věci.
K námitkám nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
95. Ve vztahu k námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí uplatňované v rozkladu na více místech plně odkazuji na ustálenou soudní rozhodovací praxi k výkladu tohoto institutu, kdy například Krajský soud v Hradci Králové k tomu s odkazem na další judikaturu uvádí následující (zvýraznění doplněno): „(…) nepřezkoumatelnost rozhodnutí musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-76). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztahovat jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat. Jak již bylo opakovaně judikováno (viz rovněž shora), správní orgány nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí.“ I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 2. 2019, sp. zn. 8 Afs 267/2017 k problematice nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí uvádí, že: „Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat.“
96. Vzhledem k tomuto závěru považuji proto několikrát uplatněnou námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, která by měla dosahovat intenzity vyžadující jeho zrušení, za nedůvodnou, neboť z napadeného rozhodnutí lze jasně seznat, jakými úvahami se prvostupňový orgán řídil a jaké důvody jej pro jeho jednotlivé právní závěry vedly. Případné dílčí nedostatky ve vypořádání námitek účastníka řízení lze napravit v rámci rozhodnutí o rozkladu, a není proto důvodu napadené rozhodnutí pro jeho nepřezkoumatelnost rušit.
97. V této souvislosti nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že účastník řízení proti závěrům napadeného rozhodnutí rozsáhle a opakovaně brojí a je tedy zcela zřejmé, že plně rozumí obsahu napadeného rozhodnutí a je si dobře vědom úvah, které prvostupňový orgán učinil.
98. V této souvislosti dále konstatuji, že účastník řízení ve svých podáních opakovaně dovozuje nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí s ohledem na okolnost, že ve skutkové větě výroku o vině nejsou uvedeny dílčí útoky pokračování v přestupku. Tato okolnost představuje vadu mající za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí, pro kterou je nutné všechny napadené výroky napadeného rozhodnutí zrušit (viz níže). V souladu se závěry uvedenými ve zrušujícím rozsudku ovšem tato vada nemá za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.
Předmět správního řízení
99. Dalším tvrzením účastníka řízení v prvním doplnění rozkladu je také to, že Úřad nerozhodl o celém předmětu správního řízení, neboť v napadeném rozhodnutí nerozhodl o jednání,
k němuž mělo docházet od 1. 1. 2012 do 17. 6. 2013, a tedy postupoval v rozporu s oznámením Úřadu o rozšíření předmětu správního řízení vedeného pod č. j. ÚOHS-16077/2019/820/KBa ze dne 10. 6. 2019.[21] S tímto názorem ovšem také není možné souhlasit.
100. Je sice pravdou, že v oznámení ze dne 10. 6. 2019 došlo k rozšíření předmětu správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-S0214/2019/KD, podle něhož byl předmět tohoto správního řízení rozšířen o „možné porušení článku 101 odst. 1 SFEU“, neboť cílem nebo výsledkem jednání účastníka řízení mohlo být ovlivnění obchodu mezi členskými státy Evropské unie, a to od roku 2012 do současnosti. Tato skutečnost ovšem nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, co se týče vymezení doby trvání přestupku, neboť nejen že ve výroku II. napadeného rozhodnutí je jasně uvedeno, že Úřad neshledal porušení článku 101 odst. 1 Smlouvy o fungování EU účastníkem řízení (a Úřadem tedy nebyl dán důvod pro postup dle čl. 5 poslední věty Nařízení 1/2003), ale z výroku I. a bodů 88 a 89 napadeného rozhodnutí lze jasně seznat, jak prvostupňový orgán určil dobu trvání přestupku a proč stanovil začátek protisoutěžního jednání až na datum 18. 6. 2013. Úřad přitom disponuje dokumenty, které prokazují, že účastník řízení vyzýval své odběratele ke kontrole MOC dle přiložených ceníků ještě před zahájením správního řízení.[22] Takové jednostranné jednání účastníka řízení ovšem ještě nelze jednoznačně kvalifikovat jako uzavírání zakázaných dohod o určení minimálních cen pro další prodej. Až e-mailová komunikace mezi obchodním zástupcem společnosti GARLAND a jedním z jeho odběratelů jasně dokazuje, že k uzavírání takových zakázaných dohod mezi účastníkem řízení a jeho odběrateli opravdu docházelo.
101. K tomuto je vhodné upozornit na rozsudek NSS ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. 2 As 34/2006, ve kterém soud konstatoval i následující (zvýraznění doplněno): „V průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. Tak může dojít k jinému časovému ohraničení spáchaného skutku, rozsahu způsobeného následku apod. Typicky takové situace mohou nastat zejména u tzv. trvajících či hromadných deliktů deliktů spáchaných v pokračování (dílčí útoky vedené jednotným záměrem, spojené stejným či podobným způsobem provedení a blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku, které naplňují stejnou skutkovou podstatu). Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá.“ Taková situace přitom nastala právě v posuzovaném případě, kdy Úřad na základě provedeného dokazování dospěl k závěru, že spáchaný přestupek je „užší“, oproti jeho původnímu vymezení při zahájení správního řízení.
102. Pro srovnání zde odkazuji na rozsudek krajského soudu ze dne 18. 2. 2016, sp. zn. 22 A 50/2014, kde je uvedeno (zvýraznění doplněno): „(…) ačkoliv obviněný svým jednáním (jedním skutkem) naplnil skutkovou podstatu dvou různých přestupků, jedná se o souběh přestupků jednočinný nestejnorodý. U jednočinného souběhu přestupků se skutečnost, že některé přestupky nejsou prokázány, uvede v odůvodnění rozhodnutí o neprokázaných přestupcích, se nečiní výrok o zastavení řízení. Jedná se totiž pouze o jeden skutek, jehož totožnost zůstává zachována i tehdy, pokud se správnímu orgánu nepodaří prokázat několik dílčích útoků. Správní orgán I. stupně tedy postupoval správně, když o zastavení řízení nerozhodl ve výroku napadeného rozhodnutí, ale v odůvodnění rozhodnutí pouze uvedl, že přestupek nebyl prokázán.“ Pokud tedy krajský soud aproboval možnost ve výroku rozhodnutí deklarovat „užší“ přestupek, než byl původně dle vymezení předmětu správního řízení stíhán, tak že z předmětu správního řízení byl bez zvláštního výroku o zastavení řízení vyjmut celý jeden přestupek, aniž by bylo nutné o tom nějak negativně ve výroku rozhodnutí rozhodnout, neshledávám důvod pro to, aby v případě zjištění (pouze) kratší doby trvání jediného a jinak prokázaného skutku, muselo být o tomto vydáváno zvláštní rozhodnutí.
103. Je tedy možné konstatovat, že ze strany Úřadu nedošlo k pochybení a k tzv. „nevyčerpání celého předmětu správního řízení“, jak tvrdí účastník řízení. Výslovně k tomuto tedy uzavírám, že prvostupňový orgán rozhodl o celém předmětu správního řízení a pro úplnost konstatuji také to, že žádný obecně závazný právní předpis ani judikatura nestanovují Úřadu povinnost rozhodnout o tomto „zúžení“ předmětu správního řízení, jak to nesprávně a sugestivně nazývá účastník řízení, zvláštním rozhodnutím, usnesením či jiným přípisem.
Kvalifikace jednání jako pokračování v přestupku podle § 7 přestupkového zákona
104. Vzhledem k závaznému právnímu názoru uvedenému ve zrušujícím rozsudku krajského soudu je pro výrokovou část tohoto rozhodnutí zásadní námitka účastníka řízení, že ve výrokové části napadeného rozhodnutí nejsou vymezeny dílčí útoky pokračování v přestupku. Konstatuji tedy, že prvostupňový orgán zatížil napadené rozhodnutí vadou, když ve výroku I. napadeného rozhodnutí nevymezil dílčí útoky pokračování v přestupku ve smyslu § 7 přestupkového zákona. V souladu se závěry, které krajský soud uvedl ve zrušujícím rozsudku, konstatuji, že ve výroku o vině, který se týká pokračování v přestupku, musí být ve skutkové větě výroku o vině identifikovány jednotlivé dílčí útoky. Každý z nich musí být vymezen obdobným způsobem, jako je vymezen skutek ve skutkové větě výroku o vině v případě přestupku, který není pokračováním v přestupku.[23] Prvostupňový orgán tyto požadavky nesplnil, a proto je napadené rozhodnutí nezákonné. Výrok I. napadeného rozhodnutí je proto nutné zrušit. Ostatní napadené výroky napadeného rozhodnutí jsou na výrok I. napadeného rozhodnutí navázány, a proto je potřeba zrušit i tyto výroky. Z uvedených důvodů, jsem proto jediným výrokem tohoto rozhodnutí rozhodl tak, že jsem napadené rozhodnutí ve všech napadených výrocích zrušil a věc vrátil prvostupňovému orgánu k novému projednání, neboť takovou změnu rozhodnutí nelze provést ve druhém stupni.
105. Pokud v dalším řízení prvostupňový orgán dovodí, že se účastník řízení dopustil přestupku ve formě pokračování, pak bude muset dodržet pravidla uvedená výše. Dále bude nutné, aby takto vymezená skutková věta výroku o vině měla náležitou oporu ve správním spise a v odůvodnění nového rozhodnutí ve věci.
106. Dle § 7 přestupkového zákona je pokračováním v přestupku takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou časovou souvislostí a souvislostí v předmětu útoku. Odborná literatura k tomuto ustanovení přestupkového zákona uvádí: „Podstatou pokračujícího přestupku je, že pachatel se nedopouští několika skutků, jak by se mohlo zdát, nýbrž skutku jediného (složeného z dílčích útoků) a tudíž i jednoho přestupku (např. pachatel v pondělí, ve středu a v sobotu odcizí ze sousedčina stromu několik hrušek).[24] Koncept pokračování přestupku musí tedy pro aplikaci splňovat několik podmínek, a to konkrétně, že jednotlivé útoky (i) musí naplňovat stejnou skutkovou podstatu, (ii) musí být vedeny jednotným záměrem, (iii) musí být spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení a (iv) blízkou souvislostí časovou a v předmětu útoku. Vzhledem k tomu že ve výrokové části napadeného rozhodnutí nejsou vymezeny dílčí útoky, u kterých by se naplnění výše uvedených podmínek mělo zkoumat, což má za následek zrušení napadeného rozhodnutí, je bezpředmětné, abych snad na tomto místě vypořádával námitky, že výše uvedené podmínky nejsou ve vztahu k dílčím útokům v nyní přezkoumávané věci naplněny.
107. Pokud v dalším řízení prvostupňový orgán dovodí, že se účastník řízení dopustil přestupku ve formě pokračování podle § 7 přestupkového zákona, pak bude muset krom jiného náležitým způsobem odůvodnit, že ve vztahu k dílčím útokům vymezeným ve výroku o vině takovéhoto nového rozhodnutí ve věci jsou naplněny výše uvedené podmínky pro dovození pokračování v přestupku.
108. V této souvislosti konstatuji, že s ohledem na závazný právní názor uvedený ve zrušujícím rozsudku krajského soudu jsem nemohl o rozkladu rozhodnout tak, jak mi to (původně) navrhla rozkladová komise. Nelze vydat rozhodnutí, které by odpovídalo návrhu rozkladové komise, ale bylo by v rozporu se závazným právním názorem soudu.
109. Vzhledem k tomu, že s ohledem na výše uvedenou vadu napadeného rozhodnutí jej ruším a věc vracím prvostupňovému orgánu k dalšímu řízení, pokládám vypořádání dalších námitek účastníka řízení za bezpředmětné. Výjimkou je námitka vztahující se k vadě rozhodnutí týkající se doby trvání přestupku.
Doba trvání přestupku
110. Dále souhlasím s námitkou účastníka řízení, že určení konce trvání jeho protiprávního jednání nemá v napadeném rozhodnutí, resp. ve správním spisu oporu. K ukončení protiprávního jednání dle důkazů procházejících správním spisem totiž nedošlo až okamžikem zahájení správního řízení, tj. ke dni 6. 6. 2019, nýbrž ke dni 30. 5. 2019[25], a to z níže uvedených důvodů.
111. Ve správním spisu se nachází e-mailová komunikace ze dne 30. 5. 2019 mezi obchodním zástupcem společnosti GARLAND a jejím odběratelem, ve které obchodní zástupce společnosti GARLAND zaslal tomuto odběrateli čtyři odkazy na webové stránky (online prodejny) tohoto odběratele, na kterých je nabízen KW travní traktor se zadním výhozem, mulčovací travní sekačka s benzínovým motorem, vysokotlaký čistič Riwall a hydrostatická převodovka zahradního traktoru se zadním výhozem Riwall. Odběratel na tento e-mail reagoval takto: „(…) Opraveno. Jen VT čistič Rivall máme v akce ve výprodeji, bohužel máme na skladě déle než rok, jsem domluvený s panem [příjmení].“[26] Z obsahu této konverzace lze tedy jednoznačně dovodit, že ze strany účastníka řízení probíhala kontrola dodržování jím nastavených minimálních prodejních cen a jeho odběratel s ním v tomto směru spolupracoval, tj. ceny upravil na požadovanou úroveň. Došlo tedy k návrhu a akceptaci zakázané cenové dohody i v rámci tohoto jednotlivého dílčího útoku.
112. Správní spis ve věci naopak neobsahuje jednoznačné informace o tom, že by účastník řízení uzavíral a plnil zakázané dohody do dne zahájení správního řízení, tedy do dne 6. 6. 2019.
113. Jak přitom vyplývá například z rozsudku NSS ze dne 30. 7. 2014, sp. zn. 8 As 33/2014, ve kterém soud odkázal na trestněprávní praxi (zvýraznění doplněno): „Podle principů trestního práva je v případě trvajících (a rovněž i pokračujících) trestných činů mezníkem, který ukončuje jeden takovýto trestný čin od dalšího, sdělení obvinění (pokud k jeho ukončení nedošlo již dříve).“ Odborná judikatura k této problematice již jednoznačněji uvádí, že: „(…) mezníkem, který ukončuje pokračování přestupku, je poslední dílčí útok. Dalším mezníkem, který ukončuje pokračování v přestupku, pokud nedošlo k jeho ukončení již dříve, je obvinění z přestupku.“[27]
114. V souladu s výše uvedeným je nutné konstatovat, že mezníkem, který v tomto případě ukončuje pokračování v přestupku, je poslední zjištěný dílčí útok ze dne 30. 5. 2019, a nikoliv den zahájení správního řízení, tedy 6. 6. 2019.Aby totiž mohlo dojít ze strany správního orgánu ke konstatování, že účastník řízení stále pokračuje v páchání pokračování v přestupku až do data zahájení správního řízení, musí to vyplývat z obsahu správního spisu, a to na úrovni praktické jistoty. Takovéto konstatování by se rovněž muselo náležitým způsobem promítnout do výroku o vině. Ačkoliv již v jedné z úvodních částí tohoto rozhodnutí bylo vzpomínáno na povinnosti správních orgánů při dokazování protiprávního jednání, je vhodné zde některé tyto závěry znovu zopakovat. Zejména pak je vhodné upozornit na nález Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 733/01, ve kterém Ústavní soud judikoval: „U principu presumpce neviny plyne pravidlo in dubio pro reo, podle kterého, není-li v důkazním řízení dosaženo praktické jistoty o existenci relevantních skutkových okolností, tj. jsou-li přítomny důvodné pochybnosti ve vztahu ke skutku či osobě pachatele, jež nelze odstranit ani provedením dalšího důkazu, je nutno rozhodnout ve prospěch obviněného.“ Považuji také za důležité podtrhnout, že je úkolem Úřadu, jakožto správního orgánu, prokázat v přestupkovém řízení vinu obviněnému soutěžiteli, jak to vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 3. 2020, sp. zn. II. ÚS 2929/18, kde je uvedeno: „(…) aby to byl stát, kdo v trestním řízení nese důkazní břemeno, a tudíž i povinnost prokázat jednotlivci s jistotou nade všechnu rozumnou pochybnost, že spáchal trestný čin, z něhož je obviněn (srov. § 2 odst. 5 trestního řádu)“. Na druhou stranu je však třeba také dodat, že správní soudy jsou si zároveň vědomy „značně složité pozice“ Úřadu při rozkrývání protisoutěžního jednání a získávání relevantních důkazů k jeho prokázání.[28] Nároky na správní orgán tak musí být reálné, proto si lze představit, že důkazy podpírající závěry o spáchání přestupku mohou být nepřímé, někdy i útržkovité, a že detaily protiprávního jednání je často nutné doplnit dedukcí.[29]
115. V tomto případě mám přitom za to, že správním spisem neprochází žádné podklady, které by bez důvodných pochybností prokazovaly, že protiprávní jednání (resp. jakýkoliv dílčí útok) účastníka řízení pokračovalo i po spáchání posledního dílčího útoku ze dne 30. 5. 2019. Existují tedy pochybnosti ohledně trvání přestupku až do okamžiku zahájení správního řízení (ač by si bylo možné představit, že i poslední zmiňovaný dílčí útok mohl být trvajícího charakteru a mohl by tedy trvat déle), nelze než v tomto ohledu rozhodnout v souladu se zásadou in dubio pro reo ve prospěch účastníka řízení. Slovy výše zmíněné judikatury uzavírám, že jsem nenašel ani „útržky“ důkazů, o které by bylo možné opřít závěry o trvání protiprávního jednání i po datu 30. 5. 2019.
116. Uvedená vada rozhodnutí by měla za následek, že v tomto rozhodnutí by nebylo možné potvrdit výrok I. napadeného rozhodnutí, ani kdyby nebyl zatížen výše uvedenou vadou spočívající v nespecifikování dílčích útoků přestupku. Vzhledem k tomu, že délka trvání protisoutěžního jednání má vliv na uloženou pokutu, nebylo by možné potvrdit ani výrok IV. napadeného rozhodnutí.
VII. Závěr
117. Na základě všech shora uvedených důvodů mám za to, že prvostupňový orgán zatížil napadené rozhodnutí vadou, když ve výroku I. napadeného rozhodnutí nespecifikoval dílčí útoky pokračování v přestupku. Tato vada, kterou není možné zhojit ve druhém stupni, má za následek, že napadené rozhodnutí ruším a věc vracím prvostupňovému orgánu k dalšímu řízení.
118. Prvostupňový orgán se dále dopustil určitých nedostatků ve vztahu k vymezení doby trvání protiprávního jednání. Toto pochybení by mělo za následek, že napadené rozhodnutí by ve výroku I. a ve výroku IV. nemohlo být potvrzeno ani kdyby nebylo zatíženo výše uvedenou vadou spočívající v nespecifikování dílčích útoků pokračování v přestupku.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží:
JUDr. Jiří Kindl, M.Jur., Ph.D., advokát
Křížovnické nám. 183/2, 110 00 Praha 1
ID datové schránky: 2jsg9vw
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pozn. pokud by bylo nutné rozlišit toto znění ZOHS od jiných znění ZOHS, bude dále v textu použita zkratka „ZOHS“ včetně označení uvedené novely, např. ZOHS ve znění zákona č. 183/2017 Sb.
[2] Pozn. Výrok II. napadeného rozhodnutí nabyl právní moci dne 3. 1. 2022.
[3] Pozn. Dále v textu všechna uvedená doplnění rozkladu též společně označována také jako „doplnění rozkladu“.
[4] Pozn. Předseda Úřadu v této věci přezkoumával rozhodnutí prvostupňového orgánu ze dne 19. 2. 2020, sp. zn. ÚOHS-S0454/2018/KD, č. j. ÚOHS-05579/2020/820/LPě (dále též „prvostupňové rozhodnutí BABY DIREKT“).
[5] Viz body 47 – 50 napadeného rozhodnutí.
[6] Srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 2. 2016, sp. zn. II. ÚS 512/05, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 12.
2004, sp. zn. 21 Cdo 1556/2004 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, sp. zn. 1 Azs 55/2006.
[7] Pozn. K důvodům přípustnosti této výjimky ze zákazu retroaktivity při správním trestání se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, sp. zn. 5 As 104/2013.
[8] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2008, sp. zn. 9 As 7/2008.
[9] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, sp. zn. 5 A 164/2002 i například rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2021, sp. zn. 30 Af 17/2019.
K problematice této kvalifikace posuzovaného jednání viz dále.
[10] Blíže viz bod 57 tohoto rozhodnutí.
[11] Viz JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 279-284.
[12] Srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2016, sp. zn. 2 As 33/2016, v němž soud konstatoval: „(…) zásadní je, zda se účastník řízení mohl s daným důkazem seznámit a vyjádřit se k němu, nikoliv otázka, zda byl ryze formalisticky dodržen správný postup stanovený správním řádem (…)“.
[13] Srov. zejm. nález Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94, nález Ústavního soudu ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. II. ÚS 182/02 a nález Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. I. ÚS 549/2000.
[14] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2001 sp. zn. I. ÚS 549/2000.
[15] Pozn. Obdobné lze konstatovat i o čestném prohlášení dalšího zaměstnance účastníka řízení, které mělo dokázat, že tento nestanovoval MOC ani prostřednictvím tzv. XML feedů.
[16] Pozn. Správnost postupu Úřadu při projednávání rozkladu společnosti GARLAND rozkladovou komisí byla účastníkem řízení napadena Stížností ve smyslu § 175 odst. 1 správního řádu ze dne 11. 3. 2022, se kterou se Úřad vypořádal v přípisu ze dne 26. 4. 2022, sp. zn. ÚOHS-V0038/2022/SO, č. j. ÚOHS-11644/2022/441 (Vyrozumění k vyřízení stížnosti podle
§ 175 odst. 1 správního řádu) a neshledal ji důvodnou, když i druhostupňový orgán tyto závěry potvrdil. Blíže ke správnosti postupu a organizaci projednání věci rozkladovou komisí dne 2. 3. 2022 tedy viz toto vyrozumění.
[17] Pozn. Účastník řízení kopii návrhu rozkladové komise ze dne 2. 3. 2022 následně obdržel i v souvislosti s nahlížením do spisu dne 6. 4. 2022 a 2. 5. 2022.
[18] Viz rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2016, sp. zn. 1 As 291/2016.
[19] Srov. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2016, sp. zn. 7 AS 108/2015.
[20] Pozn. V námitce neúplnosti správního spisu citovaná judikatura správních soudů není na tuto věc aplikovatelná, neboť tato soudní rozhodnutí se zabývala zpřístupněním tzv. podkladů rozhodnutí, čímž prezentace vytvořená pro účely jednání rozkladové komise není.
[21] Viz obsah správního spisu, dokument s pořadovým číslem 13.
[22] Viz např. e-mail obchodního zástupce společnosti GARLAND ze dne 1. 3. 2013, který byl obdržen odběratelem (přílohou dokumentu správního spisu pod pořadovým číslem 2) či interní e-maily společnosti GARLAND ze dne 30. 4. 2013 a 21. 5. 2013 (tyto se nachází v příloze Protokolu o místním šetření s označením P1, dokumenty s označením A4/1/3 až A5/3).
[23] V této souvislosti konstatuji, že nic nebrání tomu, aby dílčí útok v rámci pokračování v přestupku byl trvajícího charakteru.
[24] Viz STRAKOŠ, J., KROUPOVÁ, P. Základy správního trestání. 1. vyd. Praha: Institut pro veřejnou správu Praha, 2017.
[25] Stranou nyní nechávám okolnost, že pokud prvostupňový orgán opětovně dovodí, že se účastník řízení dopustil přestupku spáchaného ve formě pokračování ve smyslu § 7 přestupkového zákona, bude v dalším řízení potřeba, aby prvostupňový orgán vymezil jednotlivé dílčí útoky pokračování v přestupku. Nyní nelze předjímat, k jakým závěrům ohledně spáchání přestupku nakonec prvostupňový orgán dojde. Nicméně mé závěry zde uvedené jsou aplikovatelné i obecně.
[26] Viz příloha Protokolu o průběhu místního šetření, dokument s označením F27 1/2.
[27] Viz JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích.
2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 75.
[28] Viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 1. 2022, sp. zn. 7 As 438/2019, bod 37 či 40.
[29] Např. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 7. 1. 2004 ve věci Aalborg Portland a ostatní v. Komise, spojené věci C-04/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/ 00 P nebo rozsudek ze dne 31. 3. 1993 ve věci A. Ahlström Osakeyhtiö a ostatní v. Komise, spojené věci C-89/85, C-104/85, C-114/85, C-116/85, C-117/85 a C-125/85 až C-129/85 či rozsudek ze dne 17. 6. 2010, C-413/08 P ve věci Lafarge v. Komise.