číslo jednací: 42279/2025/164
spisová značka: R0228/2019/HS
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Neposkytnutí součinnosti při místním šetření |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Maření místního šetření |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno, řízení zastaveno |
| Rok | 2019 |
| Datum nabytí právní moci | 5. 11. 2025 |
| Související rozhodnutí | V0159/2019/KD-33707/2019/852/PKš 41325/2020/310/TFr 42279/2025/164 |
| Dokumenty |  2019_R0228_1.pdf 419 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0228/2019/HS Číslo jednací: ÚOHS-42279/2025/164 |
|
Brno 4. 11. 2025 |
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-V0159/2019/KD-33707/2019/852/PKš ze dne 6. 12. 2019, podal účastník řízení EGEM s.r.o.,IČO 63886464, se sídlem Novohradská 736/36, 370 01 České Budějovice, zastoupený na základě plné moci JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., advokátem a společníkem ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s.r.o, se sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4, jsem podle § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů a podle 90 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 152 odst. 5 téhož zákona, na základě návrhu rozkladové komise, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-V0159/2019/KD-33707/2019/852/PKš ze dne 6. 12. 2019
r u š í m
a správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-V0159/2019/KD
z a s t a v u j i.
Odůvodnění
I. Napadené rozhodnutí a předchozí procesní vývoj
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) rozhodnutím č. j. ÚOHS-V0159/2019/KD-33707/2019/852/PKš ze dne 6. 12. 2019 (dále též „napadené rozhodnutí“) shledal, že se účastník řízení, společnost EGEM s.r.o., IČO 63886464, se sídlem Novohradská 736/36, 370 01 České Budějovice (dále též „účastník řízení“), dopustil přestupku spočívajícího v porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost při provádění šetření stanovenou v § 21f odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZOHS“). Porušení se podle výroku I. napadeného rozhodnutí účastník řízení dopustil tím, že při šetření na místě prováděném Úřadem podle § 21f ZOHS v jeho obchodních prostorách na adrese Starochodovská 41/68, 149 00 Praha 4 dne 4. 9. 2019 (dále též „místní šetření“) nejprve přislíbil, že se […jméno…], jednatel účastníka řízení (dále též „pan […jméno…]“), osobně dostaví v průběhu provádění šetření do obchodních prostor se svými elektronickými zařízeními využívanými při jeho působení v rámci této společnosti (notebook, mobilní telefon) a umožní jejich prošetření, avšak jeho přítomnost, ani zpřístupnění těchto zařízení, účastník řízení nezajistil, čímž ovlivnil průběh místního šetření a ohrozil jeho účel. Popsaným jednáním tak účastník řízení dle napadeného rozhodnutí porušil povinnost poskytnout nezbytnou součinnost při provádění šetření stanovenou v § 21f odst. 3 ZOHS a spáchal přestupek dle § 22a odst. 1 písm. h) téhož zákona. Výrokem II. napadeného rozhodnutí byla za výše popsané jednání účastníku řízení uložena pokuta v celkové výši 2 362 000 Kč. Výrokem III. napadeného rozhodnutí byla účastníku řízení uložena povinnost uhradit náklady řízení ve výši 3 500 Kč.
2. Proti napadenému rozhodnutí podal účastník řízení v zákonné lhůtě rozklad, o němž předseda Úřadu rozhodl dne 5. 1. 2021 rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-R0228/2019/HS, č. j. ÚOHS-41325/2020/310/TFr (dále též „první druhostupňové rozhodnutí“). V tomto rozhodnutí předseda Úřadu napadené rozhodnutí v celém rozsahu potvrdil a podaný rozklad zamítl.
3. První druhostupňové rozhodnutí bylo následně účastníkem řízení napadeno žalobou před správními soudy. Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) o žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 26. 9. 2023, č. j. 29 A 31/2021-208 (dále též „rozsudek KS“), v němž konstatoval, že se napadené rozhodnutí ruší a věc se vrací Úřadu k dalšímu řízení.
4. Proti rozsudku KS následně podal Úřad kasační stížnost, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) svým rozsudkem ze dne 27. 8. 2025, č. j. 6 A 311/2023-39 (dále též „rozsudek NSS“) tak, že tuto kasační stížnost zamítl a rozsudek KS potvrdil.
5. Z výše uvedeného soudního přezkumu tedy vyplývá, že první druhostupňové rozhodnutí bylo soudy zrušeno a nyní je opět rozhodováno o rozkladu účastníka řízení proti napadenému rozhodnutí.
Závazný právní názor správních soudů
6. Krajský soud v rozsudku KS předně konstatoval, že z protokolu o průběhu šetření na místě ze dne 4. 9. 2019, č. j. ÚOHS-P0248/2019/KD-22242/2019/852/RSk (dále též „protokol o MŠ“) neplyne, že přítomnost pana […jméno…] byla nezbytnou součinností účastníka řízení, když inspektoři Úřadu po celou dobu místního šetření nedali jakkoliv najevo, že by na příjezdu pana […jméno…] trvali. Účastník řízení tak neměl důvod si myslet, že v dostavení se pana […jméno…] spatřuje Úřad nezbytnou součinnost.[1] Dále podle krajského soudu nebylo ani absolutní povinností pana […jméno…] dostavit se k místnímu šetření[2] a účastník řízení nabídl adekvátní vysvětlení, proč se pan […jméno…] do obchodních prostor na místní šetření nedostavil.[3]
7. Nezbytnou součinností podle krajského soudu nebylo ani dodání (zpřístupnění) elektronických zařízení pana […jméno…], když to podle krajského soudu nevyplývá ani z protokolu o MŠ, ani z napadeného rozhodnutí.[4]
8. Rozsudek NSS potvrdil závěry krajského soudu. Ve vztahu k nezajištění přítomnosti pana […jméno…] NSS dospěl k závěru, že z protokolu o MŠ nade vší pochybnost nevyplývá, že by inspektoři Úřadu po obdržení informace, že se pan […jméno…] nedostaví, trvali na jeho přítomnosti či na dopravení jeho elektronických zařízení.[5] Dle NSS tak bylo na Úřadu, aby na informaci, že pan […jméno…] není přítomen v obchodních prostorách, reagoval požadavkem na jeho dostavení se a nespokojil se jen s příslibem, že se tak stane. Podle NSS nejpozději poté, co se Úřad dozvěděl, že se pan […jméno…] nedostaví, měl Úřad trvat na tom, že fyzická přítomnost jednatele, případně jeho elektronických zařízení je nezbytná k dosažení účelu místního šetření. Z protokolu o MŠ však podle NSS nic takového nevyplývá. Účastník řízení tak nebyl řádně informován o tom, co po něm bylo požadováno jako nezbytná součinnost.[6]
9. NSS dospěl, stejně jako krajský soud, rovněž k závěru, že účastník řízení neporušil povinnost poskytnout nezbytnou součinnost ani tím, že v průběhu místního šetření nepředložil elektronická zařízení pana […jméno…], která se v době konání místního šetření nenacházela v obchodních prostorách účastníka řízení. Nedostatečnost postupu Úřadu podle NSS spočívala zejména v tom, že z protokolu o MŠ dostatečně jasně a srozumitelně nevyplývá, zda inspektorům Úřadu šlo toliko o e-mailovou komunikaci pana […jméno…] nebo také o jiný obsah jeho elektronických zařízení.[7] Toto určení je přitom stěžejní pro zodpovězení otázky, zda předložení elektronických zařízení představovalo nezbytnou součinnost. Podle NSS tak není zřejmé, „proč by v případě zajištění mailboxu vzdáleným způsobem bylo nezbytné předložení jeho elektronických zařízení. Protokol přitom nepopisuje okolnosti, ze kterých by nade vší pochybnost vyplývalo, že inspektoři požadovali předložení elektronických zařízení […jméno…], aby mohli zajistit jejich obsah odlišný od mailboxu.“[8]
10. Předseda Úřadu je proto v rámci opětovného rozhodování o rozkladu účastníka řízení vázán právním názorem NSS a krajského soudu, že účastník řízení neporušil povinnost poskytnout Úřadu nezbytnou součinnost tím, že se pan […jméno…] nedostavil do obchodních prostor v průběhu místního šetření, ani tím, že v průběhu místního šetření pan […jméno…] nepředložil svá elektronická zařízení.
II. Rozklad
11. S ohledem na výše uvedené jsem opětovně projednal rozklad, ve kterém účastník řízení vznáší následující námitky. Předně, pověření Úřadu k provedení místního šetření v obchodních prostorách účastníka řízení ze dne 3. 9. 2019, č. j. ÚOHS-19351/2019/852/RSk (dále též „pověření“) podle účastníka řízení nezahrnovalo oprávnění Úřadu provést místní šetření v jiných než obchodních prostorách. Úřad se podle účastníka řízení pokusil obejít vady pověření tím, že požadoval, aby se do obchodních prostor účastníka řízení dostavil jednatel účastníka řízení a předal Úřadu svá elektronická zařízení, místo aby provedl místní šetření v bytě jednatele.
12. Dále účastník řízení uvádí, že názor Úřadu, že oprávnění provést šetření na místě v obchodních prostorách soutěžitele v sobě zahrnuje oprávnění omezit osobní svobodu fyzických osob tím, že jim bude Úřadem nařizováno pod několikamilionovou pokutou dostavit se do obchodních prostor šetřeného soutěžitele a do těchto prostor dopravovat obchodní záznamy, aby je mohl Úřad prověřit, je naprosto mylný.
13. Účastník řízení rovněž namítá, že ustanovení o součinnosti obsažené v § 21f ZOHS musí být vykládáno s ohledem na systematiku ZOHS jako součinnost při šetření na místě v obchodních prostorách, nikoli jako součinnost při provádění místního šetření mimo tyto prostory. Z uvedeného ustanovení podle účastníka řízení nevyplývá oprávnění Úřadu požadovat po nepřítomných zaměstnancích nebo jednatelích, aby se dostavili do obchodních prostor, ve kterých probíhá místní šetření Úřadu, ani aby dopravovali do těchto prostor svá elektronická zařízení. Účastník řízení připomíná, že ani v evropském právu není znám mechanismus, který by kontrolnímu orgánu umožnil svévolně omezovat osobní svobodu zaměstnanců či statutárních orgánů a nařizovat jim, aby do šetřených prostor dopravovali obchodní záznamy, které se nachází mimo prostory, kde probíhá místní šetření.
14. Účastník řízení dále zdůrazňuje, že během místního šetření poskytoval Úřadu plnou součinnost. Panu […jméno…] podle účastníka řízení nebyl dán pokyn, aby se dostavil do šetřených prostor, Úřad se pouze dotazoval, kdy pan […jméno…] přijede, a rozhodl se vyčkávat jeho příjezdu. Úřadu taktéž nebyl dán žádný příslib o příjezdu pana […jméno…], Úřad byl pouze informován o jeho předpokládaném plánu. Z protokolu o MŠ dále není jasné, z jakého titulu mohl pan […jméno…] jménem pana […jméno…] dávat jakékoli přísliby. Účastník řízení tak konstatuje, že není postaveno najisto, zda se pan […jméno…] „rozmyslel“, jak tvrdí Úřad, a Úřad neprokázal obsah komunikace s panem […jméno…], pokud taková komunikace Úřadu probíhala. Účastník řízení naopak doložil čestná prohlášení ([…jméno…] a […jméno…]), kteří prohlásili, že dne 4. 9. 2019 měli jednání s panem […jméno…] v Bratislavě od 14:10 hod.
15. Účastník řízení dále namítá, že zcela chybí materiální stránka přestupku, když podle jeho názoru vydal Úřad napadené rozhodnutí bez jakéhokoli posouzení či zvážení společenské nebezpečnosti postihovaného jednání. Míra společenské nebezpečnosti dle názoru účastníka řízení přitom hrubě nekoresponduje s uloženou sankcí. Případné následky neposkytnutí součinnosti tak dle jeho názoru nebyly vůbec žádné.
16. Konečně účastník řízení v závěru rozkladu vznáší námitky i do uložené pokuty. Úřad podle účastníka řízení nijak nezdůvodnil absolutní výši uložené pokuty, přičemž její výše je neobvyklá i s ohledem na rozhodovací praxi Úřadu.
Petit rozkladu
17. Účastník řízení s ohledem na shora uvedené námitky navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-V0159/2019/KD zastavil.
III. Řízení o rozkladu
18. Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
19. Podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“) jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.
A. Použité znění relevantních právních norem
20. K protiprávnímu jednání mělo podle výroku I. napadeného rozhodnutí dojít dne 4. 9. 2019. Toto datum je tak rozhodné pro určení znění právních předpisů účinných v době spáchání přestupku. Základním východiskem pro aplikaci hmotněprávních předpisů je pravidlo, že protiprávní jednání se posuzuje podle právních předpisů účinných v okamžiku jeho spáchání, pozdější právní úpravu je možno aplikovat pouze v případě, že je to pro pachatele příznivější. V napadeném rozhodnutí tak byl zcela správně pro hmotněprávní posouzení tohoto přestupku zvolen zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb. (výše v textu označen zkratkou „ZOHS“), tedy zákon účinný v době spáchání posuzovaného protiprávního jednání.
21. Jelikož první druhostupňové rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem KS a věc byla vrácena k novému projednání, je nezbytné vyhodnotit také příznivost novelizací ZOHS, které v mezidobí proběhly. Jedná se o zákony č. 261/2021 Sb., č. 417/2021 Sb., č. 226/2023 Sb., č. 265/2024 Sb. a č. 69/2025 Sb. Zákon č. 261/2021 Sb. neobsahuje hmotněprávní ustanovení. Zákon č. 417/2021 Sb. přináší určité změny v rámci trvajících a pokračujících jednání z pohledu přerušení jednoty skutku; tato problematika však na posuzovanou věc nedopadá. Novela provedená zákonem č. 226/2023 Sb. je komplexnějšího charakteru[9] a týká se i protiprávního jednání spočívajícího v neposkytnutí součinnosti.[10] Touto novelou však došlo k zpřísnění postihu ve vztahu k provádění šetření na místě a povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost, proto není pro účastníka řízení příznivější. Zákon č. 265/2024 Sb. přinesl pouze změnu v působnosti Úřadu spočívající v poskytování informací cenovému orgánu o specifických sektorových šetřeních, na posuzovanou věc tak tato problematika nedopadá. Poslední novela provedená zákonem č. 69/2025 Sb. se týkala změny ohledně přestupku spáchaného v souvislosti s veřejnou zakázkou, ani tato změna proto na posuzovanou věc nedopadá. Jednání podle žádné z následujících novelizací ZOHS není promlčeno. Shrnuji tedy, že užití žádné z pozdějších úprav nevede k výsledkům příznivějším pro účastníka řízení. I v rámci obnoveného řízení o rozkladu bude tedy jednání účastníka řízení nadále posuzováno dle ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb.
22. Aplikace procesních norem závisí na okamžiku zahájení správního řízení s tím, že mají být aplikovány i pozdější právní předpisy, pokud to jejich přechodná ustanovení nevylučují. První druhostupňové rozhodnutí bylo pravomocně zrušeno rozsudkem KS, tj. dne 18. 10. 2023. K tomuto dni tedy došlo k opětovnému zahájení správního řízení a toto datum je rozhodné pro určení znění procesních předpisů, které budou aplikovány v obnoveném řízení. Prvostupňový orgán v bodě 5 napadeného rozhodnutí uvedl, že při vedení správního řízení vycházel primárně z procesních ustanovení ZOHS, která představují lex specialis k obecné právní úpravě. Z napadeného rozhodnutí je však zřejmé (ačkoliv to Úřad v části týkající se aplikace právních norem explicitně neuvádí), že Úřad postupoval rovněž podle procesních norem správního řádu a přestupkového zákona.
23. Jak již bylo řečeno, s ohledem na vrácení věci soudem a nově zahájené řízení se tak věc opětovně projednává podle procesních předpisů platných a účinných k datu 18. 10. 2023. Všechny procesní předpisy byly v mezidobí novelizovány. ZOHS byl naposledy novelizován zákonem č. 69/2025 Sb. s účinností od 3. 4. 2025. Uvedená novela neobsahuje ve vztahu k ZOHS přechodná ustanovení, proto se nyní aplikuje ZOHS, resp. jeho procesní normy, ve znění zákona č. 69/2025, tj. v platném a účinném znění. Správní řád byl novelizován zákonem č. 218/2025 Sb. s účinností od 1. 7. 2025, přičemž tato novela ve vztahu ke správnímu řádu neobsahuje žádná přechodná ustanovení. Správní řád se tedy aplikuje ve znění tohoto zákona, tj. v platném a účinném znění. V mezidobí byl rovněž novelizován i přestupkový zákon. Poslední novelizace provedená zákonem č. 78/2025 Sb. s účinností od 1. 7. 2025 obsahuje přechodné ustanovení, podle kterého se toto znění aplikuje i na řízení zahájená před účinností tohoto zákona. Z toho vyplývá, že se nyní aplikuje přestupkový zákon ve znění zákona č. 78/2025 Sb., tedy v platném a účinném znění.
B. Skutkový stav
24. S ohledem na to, že se jedná o řízení o rozkladu po vrácení věci ze strany správních soudů, jsou skutkové okolnosti případu již popsány v napadeném rozhodnutí.[11] Na tomto místě proto shrnu pouze nejdůležitější skutečnosti, které vyplývají z protokolu o MŠ a jsou klíčové pro posouzení rozkladu účastníka řízení ve světle závazného právního názoru krajského soudu a NSS.
25. Dne 4. 9. 2019 provedl Úřad u účastníka řízení v jeho obchodních prostorách místní šetření. Inspektoři Úřadu vstoupili do šetřených prostor v 9:20 hod. K dotazu inspektorů asistentka […jméno…] sdělila, že z vedení účastníka řízení je přítomen jednatel […jméno…]. Po příchodu do jeho kanceláře v 9:25 hod. inspektoři jednateli účastníka řízení sdělili, že jsou z Úřadu, informovali jej o existenci podezření na možné protisoutěžní jednání, a že důvodem jejich přítomnosti je provedení místního šetření v obchodních prostorách účastníka řízení. Rovněž jednatele účastníka řízení poučili o oprávněních Úřadu dle § 21f ZOHS a o právech a povinnostech soutěžitelů, včetně možnosti uložení pokut za porušení umístěné pečetě, za neposkytnutí nezbytné součinnosti k výkonu oprávnění Úřadu a za nesplnění povinnosti strpět výkon těchto oprávnění.
26. Inspektorům Úřadu bylo dále sděleno, že společnost má server v budově, na místě jsou její vlastní IT specialisté, kteří byli následně přivoláni. Po jejich příchodu je inspektoři požádali o zablokování účtů pracovníků účastníka řízení pana […jméno…] a pana […jméno…], dále o vygenerování nových přístupových hesel a o export mailboxů nepřítomných pracovníků účastníka řízení.
27. Inspektoři se dále dotázali, jaká je vnitřní organizace práce u šetřeného soutěžitele, zejména které osoby působící v rámci účastníka řízení jsou přítomny. Jednatel společnosti uvedl, že pánové […jméno…] a […jméno…] jsou mimo společnost a nebudou se dnešního dne moci dostavit. Dále jednatel […jméno…] po telefonickém kontaktu s panem […jméno…] v 9:44 hod. uvedl, že pan […jméno…] se dostaví za cca dvě hodiny. Rovněž sdělil, že v budově mají kanceláře pánové […jméno…], […jméno…] a […jméno…], pan […jméno…] však nikoli, neboť je zároveň jednatelem celé řady subjektů, které patří do skupiny EP Industries.
28. Inspektoři dále poučili přítomného jednatele i právního zástupce účastníka řízení o tom, že blokovat a exportovat budou pro nepřítomnost osob pouze mailboxy pana […jméno…] a […jméno…], dále že se pan […jméno…] má dostavit do šetřených obchodních prostor, přičemž nesmí jakkoli promazávat nebo upravovat obsah svého telefonu a dalších elektronických nosičů (notebook, tablet atp.), které využívá při svém působení v rámci soutěžitele, jehož je účastník řízení součástí.
29. V 10:10 hod. se tak inspektoři dohodli s jednatelem […jméno…] a právním zástupcem účastníka řízení, že nebudou požadovat blokaci a export mailboxů pana […jméno…], ale vyčkají na jeho příjezd toho dne a budou prověřovat jeho elektronickou komunikaci na jeho zařízeních až posléze.
30. V 11:40 hod. bylo inspektorům sděleno, že se pan […jméno…] toho dne do šetřených prostor nedostaví. Proto inspektoři požádali jednatele […jméno…] a právního zástupce účastníka řízení, aby jim bylo umožněno prověřit e-mailový účet pana […jméno…]. Z dosavadního průběhu šetření toho dne bylo totiž jasně patrné, že za účastníka řízení je tento jednatel velmi aktivní v rámci e-mailové komunikace. Prostřednictvím IT pracovníka účastníka řízení bylo zjištěno, že pan […jméno…] nemá na serveru účastníka řízení e-mailový účet, jeho pošta je forwardována na účet na doméně […název domény…]. Úřad proto požádal účastníka řízení o blokování mailboxů (ve smyslu všech uživatelských dat) pana […jméno…] a umožnění jejich prověření (vyresetovat hesla k těmto adresám mailboxů a následně exportovat mailboxy a umožnit jejich prověření). Prověřit je inspektoři hodlali v šetřených prostorách.
31. V 13:45 hod. bylo inspektorům právním zástupcem sděleno, že pan […jméno…] dal pokyn k zablokování a vyexportování svého mailboxu, s tím, že data budou toho dne dopravena na adresu šetřených prostor.
32. V 17:50 hod. bylo za účastníka řízení sděleno, že export dat z mailboxů náležejících k adresám […e-mailová adresa…] a […e-mailová adresa…] je cca ve své třetině a je mimořádně časově náročný. Dodat tyto podklady na adresu do šetřených prostor bude možno pravděpodobně nejdříve kolem půlnoci, spíše později. Mezi inspektory a jednatelem […jméno…] a právním zástupcem účastníka řízení tak bylo dohodnuto, že šetření Úřad nyní ukončí a požadované podklady, tedy datový nosič obsahující exportovaný mailbox pana […jméno…], doručí účastník řízení Úřadu do Brna, do jeho sídla, následujícího dne (tedy 5. 9. 2019) dopoledne. Inspektoři k tomu sdělili, že datový nosič v sídle Úřadu zapečetí pečetěmi Úřadu a předají zpět do dispozice účastníka řízení či jeho právního zástupce. Podklady budou prověřovány v obchodních prostorách účastníka řízení za jeho přítomnosti.
33. Během místního šetření Úřad prohlédl záznamy uložené v elektronických zařízeních vybraných zaměstnanců účastníka řízení a převzal fotokopie některých dokumentů. Zároveň účastník řízení do protokolu uvedl, že požadavku na předložení mailboxu pana […jméno…] se rozhodl vyhovět dobrovolně nad rámec svých zákonných povinností i s ohledem na nedorozumění vzniklé ohledně informace o možnosti příjezdu pana […jméno…] do šetřených prostor. Během související telefonické komunikace byl dle účastníka řízení pan […jméno…] na cestě a nebylo v jeho možnostech v původně avizovaný čas do šetřených prostor dorazit. Po ujištění od právního zástupce o jeho přítomnosti v místě šetření tak v cestě pokračoval. Účastník řízení dále uvedl do protokolu, že vzhledem k nepřístupnosti obsahu mailboxu pana […jméno…] z místa šetření požadavek Úřadu na jeho zpřístupnění překročil rámec oprávnění dle § 21f ZOHS.
34. Zapečetění datových nosičů obsahujících vyexportovaný mailbox pana […jméno…] byl dle výše uvedené dohody zapečetěn dne 5. 9. 2019. Dne 17. 9. 2019 pak proběhlo došetření v obchodních prostorách účastníka řízení, v jehož rámci byly prověřeny obchodní záznamy a zajištěny podklady z vyexportovaných mailboxů.
IV. Přezkum napadeného rozhodnutí
K (ne)poskytnutí nezbytné součinnosti při provádění místního šetření
35. Úvodem je třeba říct, že při přezkumu napadeného rozhodnutí jsem vázán závazným právním názorem správních soudů v dané věci. Na základě výše uvedených závěrů plynoucích z rozsudku KS a rozsudku NSS mám za to, že závěr prvostupňového orgánu o spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS nemůže obstát.
36. Klíčovou právní otázkou v uvedeném případě je, zda nezajištění přítomnosti pana […jméno…] (jednatele účastníka řízení) a jeho elektronických zařízení (tak, jak je definováno ve výroku I. napadeného rozhodnutí) představuje neposkytnutí nezbytné součinnosti podle § 21f odst. 3 ZOHS, a zda Úřad v průběhu místního šetření řádně a srozumitelně vymezil konkrétní obsah této povinnosti a poučil účastníka řízení o následcích jejího porušení.
37. Výkladem ustanovení § 21f ZOHS a tím, co se rozumí pod pojmem „nezbytná součinnost“, se zabýval NSS v rozsudku NSS, když uvedl následující: „Ustanovení § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže obsahuje v odst. 2 taxativní výčet oprávnění, kterými stěžovatel při místním šetření disponuje. Pouze těmto oprávněním zrcadlově odpovídá povinnost nezbytné součinnosti šetřeného subjektu (odst. 3 citovaného ustanovení). Současně je třeba zdůraznit, že jednotlivá oprávnění stěžovatele jsou úmyslně formulována tak, aby stěžovatel mohl své požadavky přizpůsobit každému místnímu šetření a potřebě naplnění jeho účelu. Tím spíše je však nezbytné, aby inspektoři stěžovatele v průběhu místního šetření jednoznačnými a srozumitelnými pokyny vysvětlili, co po šetřeném subjektu požadují.“[12]
38. Podle NSS (zvýraznění přidáno) „nelze určit okruh požadavků, které budou v zásadě vždy představovat nezbytnou součinnost. (…) Bude záležet zejména na účelu místního šetření, konkrétních podezřeních, způsobu a metod zvolených inspektory k jejich prověření, předchozím průběhu místního šetření apod. Obsah nezbytné součinnosti tak může být v jednotlivých případech různý.“[13]
39. NSS v rozsudku NSS taktéž uvedl, jakým způsobem by se měli chovat inspektoři v průběhu místního šetření, a to zejména v tom smyslu, že by měli své požadavky na poskytnutí nezbytné součinnosti jasně a srozumitelně komunikovat.[14] Podle NSS přitom obecné poučení šetřeného subjektu při zahájení místního šetření o jeho zákonné povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost a o následcích jejího případného porušení samo o sobě nestačí. NSS v této souvislosti judikoval následující (zvýraznění doplněno): „Protože (jak již bylo vysvětleno) rozsah toho, co představuje nezbytnou součinnost, bude vždy záviset na konkrétních skutkových okolnostech daného šetření, nelze požadovat po kontrolovaném subjektu, aby si sám vyhodnotil, které z požadavků inspektorů stěžovatele v průběhu místního šetření představují pokyny v mezích nezbytné součinnosti. Je jednoznačně na stěžovateli, aby dal kontrolovanému subjektu jasně a srozumitelně najevo, jaké jsou jeho požadavky v rámci poskytnutí nezbytné součinnosti. Nepochybně nelze za požadavek nezbytné součinnosti bez dalšího považovat vše, co inspektoři v průběhu místního šetření vysloví.“[15]
40. Za sankciovatelné neposkytnutí nezbytné součinnosti ve smyslu § 21f odst. 3 ZOHS může být podle NSS považováno (zvýraznění přidáno) „jen takové jednání šetřeného subjektu, které je v rozporu s autoritativními pokyny inspektorů, které jsou zákonné, jednoznačné a srozumitelné.“[16] Pokyny inspektorů však výše uvedené požadavky dle NSS nenaplnily. Účastník řízení tak podle NSS nebyl řádně informován o tom, co je po něm požadováno.
41. Z výše uvedeného je tedy patrné, že vstřícný přístup inspektorů v průběhu místního šetření byl v tomto případě ve výsledku kontraproduktivní.[17] Do budoucna je tak třeba, aby inspektoři nespoléhali na přísliby šetřeného soutěžitele a elektronickou komunikaci co nejdříve zablokovali. Taktéž musí inspektoři (s ohledem na rozsudek NSS) šetřeného soutěžitele v průběhu místního šetření vždy náležitě poučit a vysvětlit mu, dostatečně jasně a srozumitelně, co se po něm požaduje. Rovněž, pokud bude od šetřeného soutěžitele vyžadován inspektory jakýkoli úkon (např. dostavení se do obchodních prostor za účelem prošetření elektronických zařízení), je třeba jej znovu výslovně poučit, že je tento úkon nezbytný a jaká sankce dle ZOHS za neposkytnutí součinnosti hrozí, pokud tento úkon nebude proveden.
42. V souvislosti s tím, jakým způsobem byl účastník řízení v průběhu místního šetření informován a poučen o poskytnutí nezbytné součinnosti ve smyslu § 21f ZOHS, je třeba zopakovat výtky NSS ve vztahu k protokolu o MŠ, neboť z rozsudku NSS vyplývá, že v protokolu o MŠ není zaznamenána řada klíčových skutečností pro možné konstatování porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost. Konkrétně se podle NSS jedná o následující skutečnosti, které v protokolu o MŠ absentují.
43. Ve vztahu k otázce přítomnosti pana […jméno…] z protokolu o MŠ nevyplývá, že by inspektoři po obdržení informace, že se pan […jméno…] nedostaví, trvali na jeho přítomnosti či na dopravení jeho elektronických zařízení. Dále z něj nevyplývá, že inspektoři poté, co se dozvěděli, že pan […jméno…] není přítomen v obchodních prostorách, reagovali požadavkem na jeho dostavení se (nikoli se tedy spokojili s příslibem, že se tak stane). Z protokolu o MŠ taktéž podle NSS nevyplývá, že inspektoři trvali na tom (nejpozději poté, co byli informováni, že se pan […jméno…] nedostaví), že fyzická přítomnost pana […jméno…], případně jeho elektronických zařízení na místním šetření je nezbytná k dosažení účelu místního šetření. Z protokolu o MŠ podle NSS rovněž není zřejmé, co se přesně v případě nedorozumění jednatelů, tedy pana […jméno…] a pana […jméno…], ohledně příjezdu pana […jméno…] odehrálo.
44. Ve vztahu k přítomnosti elektronických zařízení pana […jméno…] z protokolu o MŠ dle NSS dostatečně jasně a srozumitelně nevyplývá, zda inspektorům šlo toliko o e-mailovou komunikaci pana […jméno…] nebo také o jiný obsah jeho elektronických zařízení. Protokol o MŠ dále podle NSS nepopisuje okolnosti, ze kterých by vyplývalo, že inspektoři požadovali předložení elektronických zařízení pana […jméno…], aby mohli zajistit jejich obsah odlišný od mailboxu. Protokol o MŠ ani podle NSS konečně ani určitě nezachycuje, zda po zajištění mailboxu pana […jméno…] inspektoři trvali na poskytnutí elektronických zařízení, natož, že tento požadavek je pro naplnění účelu místního šetření nezbytný.
45. V případě přestupku spočívajícího v neposkytnutí součinnosti je protokol o průběhu šetření na místě zásadním důkazem, na jehož základě je možno zpětně rekonstruovat, k čemu během šetření na místě došlo. Absence výše uvedených informací v protokolu o MŠ proto představuje zásadní vadu, pro kterou nelze bez důvodných pochybností konstatovat, že si účastník řízení byl vědom, že jeho jednání bylo neposkytnutím nezbytné součinnosti (respektive ani že by takto byl příjezd pana […jméno…] označen ze strany inspektorů), že o tom byl řádně poučen, a přesto nezbytnou součinnost neposkytl. Bez toho nelze shledat účastníka řízení vinným ze spáchání přestupku spočívajícího v porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost při provádění šetření stanovenou v § 21f odst. 3 ZOHS. Vadu protokolace pak již nelze zhojit ani v navazujícím správním řízení.
46. S ohledem na výše uvedené je tak nutné do budoucna dbát na důslednou protokolaci, kdy je třeba do protokolu o průběhu místního šetření zapsat dostatečně jasně a konkrétně všechny relevantní skutečnosti týkající se nezbytné součinnosti a jejího možného porušení.
47. Nad rámec výše uvedeného se rovněž vyjádřím i k tomu, že skutková věta napadeného rozhodnutí podle soudů nebyla v souladu s jeho odůvodněním.
48. Podle skutkové věty napadeného rozhodnutí se účastník řízení dopustil přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS tím, že při místním šetření prováděném Úřadem podle § 21f ZOHS v jeho obchodních prostorách dne 4. 9. 2019 nejprve přislíbil, že se pan […jméno…] osobně dostaví v průběhu provádění šetření do obchodních prostor se svými elektronickými zařízeními využívanými při jeho působení v rámci této společnosti (notebook, mobilní telefon) a umožní jejich prošetření, avšak jeho přítomnost, ani zpřístupnění těchto zařízení, nezajistil, čímž ovlivnil průběh šetření a ohrozil jeho účel.
49. NSS v této souvislosti konstatoval: „Předseda stěžovatele v rozhodnutí o rozkladu dodal, že podstatou přestupku není to, že se […jméno…] nedostavil (i přes daný příslib) do šetřených prostor, ale to, že žalobkyně nezajistila, aby inspektoři stěžovatele mohli prověřit jeho elektronická zařízení. Předseda stěžovatele však současně nepřistoupil ke změně skutkové věty. Nejvyšší správní soud proto za projednávaný přestupek nadále považuje jednání popsané ve skutkové větě, byť společně s krajským soudem stěžovateli výše uvedený rozpor vytýká.“[18]
50. Ačkoliv bych tedy na základě výše uvedeného mohl nyní přistoupit ke změně skutkové věty, tak aby byla v plném souladu s podstatou přestupku, nic by to nezměnilo na skutečnostech absentujících v protokolu o MŠ, kdy podle soudů nebyl účastník řízení dostatečně poučen o tom, že jeho jednání může představovat porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost, za kterou byl napadeným rozhodnutím potrestán.
51. S ohledem na výše uvedené tak nezbývá než vyhovět námitce účastníka řízení, že nebylo prokázáno, že by v průběhu místního šetření porušil svou povinnost poskytnout nezbytnou součinnost. Nelze jej proto shledat vinným ze spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS tím, že neposkytl Úřadu nezbytnou součinnost při šetření na místě v obchodních prostorách nebo v jiných než obchodních prostorách podle § 21f odst. 3 ZOHS.
K dalším námitkám účastníka řízení
52. S ohledem na výše uvedené a v souladu se zásadou procesní ekonomie není nyní namístě podrobně se vyjadřovat k jednotlivým námitkám, které vznesl účastník řízení ve svém rozkladu. Klíčové v této souvislosti je, že účastník řízení byl před soudy úspěšný a dle jejich závazného právního názoru se nejedná o přestupek spočívají v porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost podle § 21f ZOHS.
53. Na tomto místě budu pouze reagovat na námitku účastníka řízení, že si Úřad neopatřil pověření k šetření na místě v jiných než obchodních prostorách účastníka řízení, když věděl, že mailboxy pana […jméno…] se v obchodních prostorách účastníka řízení nenacházejí. K tomu je třeba uvést, že novela ZOHS provedená zákonem č. 226/2023 s účinností od 29. 7. 2023 přinesla změnu týkající ustanovení § 21f ZOHS, konkrétně pak toho, co vše má obsahovat pověření k provedení šetření na místě.[19] Podle novelizovaného znění tak již v pověření k provedení místního šetření není třeba uvádět konkrétní obchodní prostory šetřeného soutěžitele, ale postačí identifikovat samotného šetřeného soutěžitele. Uvedená změna je přitom reakcí na dlouhodobou praxi a rovněž tím došlo ke sjednocení s praxí Evropské komise.[20] Nicméně již před touto novelou bylo možné, aby si inspektoři Úřadu zřídili tzv. „dálkový přístup“ a prošetřovali např. mailboxy nepřítomných osob, která se nenacházely v obchodních prostorách. Toto oprávnění se tak uvedenou novelou nezměnilo.
54. Jelikož je řízení s účastníkem řízení zastavováno pro neprokázání spáchání vytýkaného přestupku, padl tím i navazující výrok napadeného rozhodnutí o uložení pokuty, a nyní již není v tomto ohledu co přezkoumávat.
V. Závěr
55. Na základě shora uvedených důvodů a v souladu se závazným právním názorem, který pro právě posuzovanou věc vyplývá z rozsudku NSS i rozsudku KS, jsem dospěl k závěru, že se účastník řízení nedopustil přestupku porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost při místním šetření definovaném ve výroku I. napadeného rozhodnutí.
56. Jelikož v Protokolu o MŠ absentují dle názoru správních soudů zásadní skutečnosti týkající se daného přestupku a v této fázi již nelze získat další důkazy, které by skutkový stav více objasnily, rozhodl jsem se při respektování principu in dubio pro reo o zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-V0159/2019/KD v souladu s § 86 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
JUDr. Vilém Podešva, LL.M.
advokát a společník ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s.r.o.
Na Pankráci 1683/127
140 00 Praha 4
datová schránka vhidv4j
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Krajský soud k tomu v bodě 66 rozsudku KS uvedl (zvýraznění přidáno): „Soud tím vším chce říci, že přítomnost […jméno…] nezbytnou součinností, jíž žalobkyně neposkytla inspektorům. Úřad se nemohl spoléhat na to, že v obchodních prostorách bude, resp. že se dostaví. Jak již soud zmínil, inspektoři podle všeho chtěli postupovat šetrněji vůči právům žalobkyně, do nichž nechtěli hned intenzivněji zasahovat, což soud v obecné rovině oceňuje. Pokud ovšem na přítomnosti […jméno…] trvali a považovali ji za potřebnou, pak na ní v konkrétních okolnostech této věci měli opravdu trvat a dávat průběžně najevo, že jde o nezbytnou součinnost. Mohli v tomto směru zástupce žalobkyně opakovaně poučovat a dát jim jasně najevo, co pro ně je onou nezbytnou součinností. Pak už by se čistě hypoteticky dalo o porušení § 21f odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže uvažovat. Jestliže takto inspektoři ovšem nepostupovali, pak bylo pro žalobkyni nepředvídatelné, že Úřad v jejím jednání spatří přestupek.“
[2] Podle krajského soudu to sice byl legitimní požadavek, který však mohl pan […jméno…] z objektivních důvodů odmítnout s vědomím, že inspektoři prověří jeho komunikaci v jeho nepřítomnosti.
[3] Krajský soud k tomu v bodě 61 rozsudku KS konstatoval (zvýraznění přidáno): „Z obsahu spisu nelze zjistit, co bylo příčinou onoho nedorozumění mezi […jméno…] a […jméno…], jak to žalobkyně označuje. Důležité však je, že žalobkyně hned během místního šetření vysvětlovala, že šlo o nedorozumění, což dokládá i protokol o místním šetření (viz část Vyjádření šetřeného soutěžitele na str. 8). A následně v souladu s tímto vyjádřením vysvětlila, proč se […jméno…] nedostavil. Doložila fakturu z hotelu v Bratislavě a jeho schůzku na Slovensku dvěma čestnými prohlášeními. Úřad nic z toho nezpochybňuje. Podle soudu přitom jde o adekvátní vysvětlení, proč se […jméno…] nedostavil.“
[4] Ačkoliv krajský soud v bodě 71 rozsudku KS připustil, že z pokynů panu […jméno…], aby nemanipuloval s elektronickými zařízeními a dohody o prověření elektronické komunikace na jeho zařízení, by bylo možné dovodit, že inspektorům šlo i o jiný obsah než jen jeho e-mailové účty, z protokolu o MŠ to podle krajského soudu jednoznačně neplyne, když z něj není jasné, „co „navíc“ chtěli inspektoři na elektronických zařízení prověřovat oproti jeho mailboxu, na který se inspektoři naopak adresně zaměřovali.“
[5] Viz bod 24 rozsudku NSS.
[6] Viz bod 27 rozsudku NSS.
[7] V bodě 34 rozsudku NSS k tomu NSS dále uvádí: „Protokol o místním šetření totiž ani určitě nezachycuje, zda po zajištění mailbox […jméno…] inspektoři trvali na poskytnutí elektronických zařízení, natož že tento požadavek je pro naplnění účelu místního šetření nezbytný.“
[8] Viz bod 34 rozsudku NSS.
[9] Jejím předmětem je zejména transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 ze dne 11. prosince 2018 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech.
[10] Novelou došlo ke změně ustanovení § 21f odst. 5 ZOHS, konkrétně náležitostí pro pověření pro provedení místního šetření, kdy již dle zákona není třeba v pověření jednoznačně identifikovat šetřené prostory. Novelou došlo taktéž ke změně ustanovení § 22a ZOHS týkající se přestupku porušení povinnosti neposkytnutí součinnosti soutěžitelem – právnickou osobou a tomu odpovídající sankci, kdy nově uvedená skutková podstata spadá po novele pod § 22a odst. 1 písm. g) ZOHS a lépe reflektuje porušení povinnosti podle § 21f ZOHS, když toto ustanovení ukládá soutěžitelům povinnost nejen poskytnout nezbytnou součinnost, ale i šetření na místě strpět. Zákonná hranice pokuty nově uvedená v § 22a odst. 3 ZOHS sice zůstává stejná (300 000 Kč nebo 1 % z čistého obratu soutěžitele), nicméně při stanovování výše pokuty soutěžitelům má obratové kritérium přednost.
[11] Viz body 7 - 17 napadeného rozhodnutí.
[12] Viz bod 18 rozsudku NSS.
[13] Viz bod 24 rozsudku NSS.
[14] V bodu 24 rozsudku k tomu NSS konkrétně uvádí (zvýraznění přidáno): „Správná komunikace ze strany inspektorů ohledně požadavků, které jsou na zástupce kontrolovaného subjektu kladeny, je tak zcela stěžejní. (…) Stěžovatel musí své požadavky na poskytnutí nezbytné součinnosti ze strany kontrolovaného subjektu formulovat jednoznačně tak, aby bylo vždy dostatečně zřejmé, že jejich splnění je nezbytné pro naplnění účelu místního šetření. Platí také, že jde-li skutečně o nezbytnou součinnost, musí tomu odpovídat i jednání stěžovatele (jeho pracovníků) v průběhu celého místního šetření.“
[15] Viz bod 26 rozsudku NSS.
[16] Viz bod 18 rozsudku NSS.
[17] Krajský soud k tomu ostatně na několika místech rozsudku KS sám konstatoval, že rozumí, že šlo ze strany inspektorů o vstřícnost a snahu o šetrnější postup vůči právům účastníka řízení, tím však podle soudu dali inspektoři najevo, že tuto formu součinnosti nepovažovali za nezbytnou. Srov. např. bod 64 rozsudku KS.
[18] Viz bod 19 rozsudku NSS. Srov. též bod 67 rozsudku KS, kde i krajský soud vytýká tento nesoulad.
[19] Novelizované znění § 21f ZOHS je následující (zvýraznění přidáno): „Šetření se provádí na základě písemného pověření vystaveného předsedou Úřadu nebo jinou osobou k tomu oprávněnou podle vnitřních předpisů Úřadu. Pověření musí obsahovat zejména jméno, popřípadě jména, příjmení, funkci a podpis osoby oprávněné k jeho vystavení, datum vyhotovení a otisk úředního razítka, dále právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení soutěžitele, v jehož obchodních prostorách má být šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení, jakož i jméno, popřípadě jména a příjmení zaměstnanců Úřadu, případně dalších Úřadem pověřených osob, které mají šetření provést.“
[20] Důvodová zpráva k zákonu č. 226/2023 Sb. k tomu uvádí, že uvedená změna vyplývá zejména z dlouhodobých poznatků ze správní praxe získaných při aplikaci daného ustanovení, kdy bylo ve většině případů nereálné v předstihu konkrétně identifikovat veškeré prostory zamýšleného místního šetření (např. z důvodu nedávného stěhování sídla či poboček nebo nesprávného označení adresy, více budov nacházejících se poblíž sebe apod.). Obdobně nebylo možno většinou jednoznačně identifikovat veškeré šetřené prostory, jako např. služební automobily. Odstraněním uvedeného požadavku tak došlo rovněž ke sjednocení s praxí Komise; šetřený subjekt není změnou nijak negativně dotčen, neboť i nadále půjde výhradně o jeho obchodní prostory.