číslo jednací: 48912/2024/164
spisová značka: R0180/2024/DI
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Roční plán výluk 2025 – výluka V-015307/23 |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | omezení provozování dráhy (dle zákona o dráhách) |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 18. 12. 2024 |
| Související rozhodnutí | 48912/2024/164 41342/2024/400 |
| Dokumenty |  2024_R0180.pdf 321 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0180/2024/DI Číslo jednací: ÚOHS-48912/2024/164 |
|
Brno 18. 12. 2024 |
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 31. 10. 2024 sp. zn. ÚOHS-S0652/2024/OD, č. j. ÚOHS-41342/2024/400, jež bylo vydáno ve věci žádosti podané Správou železnic, státní organizací, se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1, IČO 70994234, o schválení návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2025, a to v rozsahu výluky V‑015307/23 na trati Plzeň hl.n.os.n. – Cheb v úseku Chodová Planá – Mariánské Lázně podle ustanovení § 23c odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, podal účastník řízení CityRail, a.s., se sídlem Magistrů 202/16, 140 00 Praha 4, IČO 24199010, jsem podle ustanovení § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a na návrh rozkladové komise
rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 31. 10. 2024 sp. zn. ÚOHS-S0652/2024/OD, č. j. ÚOHS-41342/2024/400
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
Odůvodnění
I. Relevantní procesní vývoj
1. Dne 12. 7. 2024 bylo Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) zahájeno správní řízení sp. zn. ÚOHS-S0560/2024/OD vedené dle § 23c zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o dráhách“ nebo „ZoD“) ve věci schválení návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2025, když bylo Úřadu doručeno podání provozovatele dráhy - Správy železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1, IČO 70994234 (dále též „Správa železnic“) označené jako „Žádost o schválení Návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2025“.
2. Úřad obdržel dne 13. 8. 2024 podání dopravce CityRail, a.s., Magistrů 202/16, 140 00 Praha 4, IČO 24199010 (dále též „dopravce“), označené jako „Návrh na neschválení části RPV 2025“ (dále též „podání dopravce“), ve kterém nesouhlasí s konáním výluky V-015307/23 na trati Plzeň hl.n.os.n. – Cheb v úseku Chodová Planá – Mariánské Lázně (dále též „předmětná výluka“).
3. Úřad vydal dne 15. 8. 2024 usnesení č. j. ÚOHS-31151/2024/451, kterým předmětnou výluku vyloučil do samostatného řízení, a to z důvodu urychlení řízení o schválení nerozporované části návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2025. Řízení o rozporované předmětné výluce je dále vedeno pod sp. zn. ÚOHS-S0652/2024/OD.
4. Od 23. 8. 2024 do 26. 9. 2024 zasílal Úřad Správě železnic výzvy k vyjádření (a k doplnění informací) k podání dopravce a Správa železnic zasílala svá vyjádření a doplnění informací.
5. Dne 14. 10. 2024 bylo Úřadu doručeno podání dopravce, ve kterém se vyjadřuje k některým skutečnostem uvedeným Správou železnic v zaslaných vyjádřeních.
6. Rozhodnutí ve věci sp. zn. ÚOHS-S0652/2024/OD, č. j. ÚOHS-41342/2024/400 (dále též „napadené rozhodnutí“) bylo vydáno dne 31. 10. 2024. Ve výroku napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že část návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2025 v rozsahu výluky V-015307/23 na trati Plzeň hl.n.os.n. – Cheb v úseku Chodová Planá – Mariánské Lázně v termínu 30. 3. 2025 – 30. 6. 2025 se schvaluje.
II. Rozklad
7. Dopravce podal dne 14. 11. 2024 včasný rozklad proti napadenému rozhodnutí (dále též „rozklad“). Dopravce má za to, že napadené rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, trpí vážnými vadami způsobujícími jeho nezákonnost. Hlavní rozkladové námitky dopravce jsou shrnuty níže.
8. Předně dopravce namítá, že nebyl zjištěn stav věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti, a že Úřad přistoupil k vedení správního řízení i vypořádání námitek dopravce čistě formalisticky.
9. Dopravce má za to, že Úřad nedostál svým povinnostem vyplývajícím z vnitrostátního práva, zejména z ustanovení § 2, § 3, § 50 odst. 3 a § 52 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), § 23b a § 23c odst. 1 ZoD a ani z práva unijního, zejména z ustanovení čl. 55, čl. 56 a přílohy VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „směrnice“).
10. V petitu rozkladu dopravce navrhuje předsedovi Úřadu, aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání. Dále dopravce navrhuje, aby předseda Úřadu vyslovil závazný právní názor, že Úřad má v této věci vykonat státní dozor dle § 58 odst. 4 ZoD.
III. Řízení o rozkladu
11. Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 správního řádu, a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
12. Podle ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, tu však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, popřípadě vyžadoval-li to veřejný zájem, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.
Použitá právní úprava
13. Procesněprávní úprava správního řízení je obsažena ve správním řádu a částečně i v zákoně o dráhách. Pokud jde o hmotněprávní úpravu, ta je obsažena v zákoně o dráhách a v rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci (EU) 2017/2075 ze dne 4. září 2017, kterým se nahrazuje příloha VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „rozhodnutí Komise“). K datu zahájení správního řízení bylo v účinnosti aktuální znění správního řádu, tj. ve znění zákona č. 403/2020 Sb. Též zákon o dráhách byl účinný v aktuálním znění, tj. ve znění zákona 426/2021 Sb. V rámci řízení o rozkladu je proto postupováno podle shodných předpisů.
IV. Přezkum napadeného rozhodnutí
14. Než přistoupím k samotnému přezkumu napadeného rozhodnutí, budu se věnovat vysvětlení podstaty zásady materiální pravdy ve správním řízení, neboť tato otázka je v tomto řízení o rozkladu i s ohledem na znění námitek rozkladu klíčová. Ve správním řádu je v § 3 stanoveno, že správní orgán postupuje tak, aby byl zjištěn stav věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti. Současným zněním správního řádu došlo tedy k posunu oproti vymezení zásady materiální pravdy tak, jak byla vymezena dřívějším správním řádem, tj. v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), kterým dopravce v bodě 14 rozkladu (odkazem na judikaturu) argumentuje. Odborná literatura[1] k danému uvádí: „Zásada materiální pravdy zakotvená v § 3 se vyvinula v trestním řízení a její vyjádření ve správních řádech bylo v minulosti odvozeno od aktuálního trestního řádu. Na rozdíl od trestního řádu však nebyl správní řád 1967 v tomto směru novelizován, a tak obsahoval původní vyjádření zásady materiální pravdy, podle které § 3 odst. 4 stanovil, že „rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci“, a v § 32 odst. 1 k tomu dodával: „Správní orgán je povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. Při tom není vázán jen návrhy účastníků řízení.“ Z této zásady ale pochopitelně existovaly již dříve určité výjimky (např. určité skutečnosti byl povinen na základě zvláštního zákona doložit jiný subjekt řízení než správní orgán). V praxi však nebylo vždy možné zjistit úplnou objektivní pravdu, tedy „přesně a úplně skutečný stav věci“. Skutečný rozsah a způsob přesného a spolehlivého zjištění skutečného stavu věci přitom závisel na správním orgánu, který řízení vedl. Přijetím správního řádu byla tato zásada upravena s ohledem na požadavek procesní ekonomie, jak je tomu v ostatních procesních předpisech, protože zjišťovat stav věci (objektivní pravdu) je časově i finančně náročné a zpravidla i objektivně nemožné. Jak potvrzuje i soudní judikatura, povinnost správního orgánu řádně objasnit skutečný stav věci tedy není absolutní. K tomu srov. např. MS Praha 7 A 37/2010, v němž se uvádí: „Povinnost správního orgánu řádně objasnit skutečný stav věci není absolutní a je významně korigována zásadou procesní ekonomie. Správní orgán má povinnost volit důkazní prostředky tak, aby byl objasněn skutečný stav věci, aby byl objasněn rychle a hospodárně. Nesmí provádět nadbytečné důkazy, které nemají žádnou vypovídací hodnotu a neobjasňují skutečný stav věci.“ Řízení by mělo být vedeno co nejúčelněji, nejrychleji a nejlevněji. Nezjišťují se proto ty okolnosti, které pro danou věc nemají žádný význam, a postačí takové zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.“ Z uvedeného vyplývá, že správní orgán není povinen provádět rozsáhlá dokazování, např. i prováděním místních šetření, pokud podklady, které shromáždil, dostatečně objasňují skutečný stav věci a správní orgán tak nemá o stavu věci důvodné pochybnosti. Naopak, pokud by k takovému dokazování správní orgán přistoupil (za situace, kdy nemá důvodné pochybnosti o stavu věci), porušil by tím zásadu procesní ekonomie.
15. Dále poukazuji na to, že požadavek na dodržení standardů pocházejících z trestního práva se uplatňuje v rámci tzv. správního trestání, tedy správních řízení o možném spáchání přestupku, kdy jde ve své podstatě o „kvazi trestní“ agendu. Naopak v jiných typech správního řízení, jakým je i řízení o žádosti, nelze zásadu materiální pravdy chápat stejně, jako je tomu v právu trestním. V případě řízení o žádosti vychází správní orgán primárně z obsahu žádosti samotné. Zásada materiální pravdy se pak projeví v situaci, kdy o některých skutečnostech vzniknou důvodné pochybnosti. Pak je třeba, aby správní orgán využil jemu dostupných nástrojů, aby dané pochybnosti rozptýlil a snažil se zjistit objektivní stav. Pokud ovšem skutečnosti uvedené v žádosti postačí pro zjištění skutkového stavu bez důvodných pochybností, není namístě vynakládat další prostředky na jejich verifikaci.
16. Při přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení o žádosti, je třeba vycházet z relevantních právních předpisů, kdy pro posuzování otázky, zda byla Úřadem dodržena zásada materiální pravdy, je takovýmto předpisem „nový“ správní řád. Ve shodě s prvostupňovým orgánem pak docházím k závěru, že pro schválení předmětné výluky byly splněny podmínky dle § 23b ZoD i dle bodu 8 rozhodnutí Komise, a tedy předmětná výluka má být Úřadem schválena. Vzhledem k tomu, že u předmětné výluky nedošlo při projednávání návrhu plánu na omezení provozování dráhy nebo její části dle § 23b odst. 4 ZoD k dohodě mezi Správou železnic a dopravcem, Úřad si vyžádal[2] vyjádření Správy železnic k podání dopravce, na které nahlížel jako na odůvodnění provozovatele dráhy ve smyslu § 23b odst. 5 ZoD. Z tohoto vyjádření[3] a z doplnění informací[4] k tomuto vyjádření (zaslaném na základě výzvy[5] ze strany Úřadu) pak Úřad zjistil stav věci, o kterém neměl důvodné pochybnosti a po posouzení všech rozhodných otázek vydal napadené rozhodnutí, kterým předmětnou výluku schválil. V odůvodnění napadeného rozhodnutí je srozumitelně popsáno, proč Úřad rozhodl, jak rozhodl, a to včetně vypořádání námitek uvedených v obou podáních dopravce. Postup Úřadu při posuzování a schválení předmětné výluky shledávám jako správný a souladný se zákonem.
17. Nyní se budu blíže zabývat rozkladovými námitkami. V této souvislosti předesílám, že odpověď na základní námitky rozkladu v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související.[6]
18. Dopravce v rozkladu pouze toliko obecně namítá, že Úřad nedostál svým povinnostem vyplývajícím z vnitrostátního práva, zejména z ustanovení § 2, § 3, § 50 odst. 3 a § 52 správního řádu, § 23b a § 23c odst. 1 ZoD a ani z práva unijního, zejména z ustanovení čl. 55, čl. 56 směrnice a z rozhodnutí Komise. Tato obecná námitka je pak v rozkladu dopravce rozpracována do dílčích námitek, které vypořádám dle jednotlivých námitkových okruhů uvedených níže, nicméně i tyto námitky zůstávají spíše v obecné rovně.
Zásada zákonnosti a materiální pravdy
19. Opakující se rozkladovou námitkou je, že Úřad nedostatečně zjistil skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a že správní řízení vede čistě formalisticky (dopravce např. požaduje „vykonání státního dozoru“). Vzhledem k tomu, že této otázce jsem se již věnoval v bodech 14 až 16 tohoto rozhodnutí, dovoluji si na ně odkázat a doplňuji, že námitky obsažené v rozkladu (často obecného charakteru), důvodné pochybnosti o stavu věci nevyvolaly.
20. Nad rámec uvedeného dodávám, že pokud by Úřad postupoval tak, jak v rozkladu navrhuje dopravce, musel by ad absurdum prověřovat prostřednictvím místních šetření každou výluku, kterou by Správa železnic předložila ke schválení. Takovýto postup právní řád jistě nepředpokládá a byl by naopak v rozporu se zásadou procesní ekonomie, jak jsem již uvedl dříve.
21. Další námitkou, která se v rozkladu opakuje v různých podobách, je, že Úřad nepostupoval v souladu se směrnicí, zejména když svým postupem nerespektoval zásady v ní uvedené, a to zásadu vlastní iniciativy regulačního subjektu (čl. 56 odst. 2) a zásadu ochrany dopravce jako slabší smluvní strany a poskytnutí ochrany vůči monopolistovi v pozici provozovatele dráhy. Dopravce dále uvádí, že směrnice je založena zásadně na tom, že regulační subjekt koná z moci úřední, čímž je ještě více posílena zásada materiální pravdy. K této námitce je předně třeba uvést, že řízení, ve kterém se schvaluje návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části dle § 23c ZoD, nelze zahájit z moci úřední, ale pouze na základě žádosti ze strany provozovatele dráhy. Úřad pak postupuje v rámci správního řízení dle příslušných ustanovení správního řádu a zákona o dráhách, což bylo v případě správního řízení předcházejícího vydání napadeného rozhodnutí splněno. Úřad v takovémto řízení nemůže postupovat „z vlastní iniciativy“, ale je samozřejmě povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, což bylo splněno. Ochrana dopravce, kterou zdůrazňuje směrnice a rozhodnutí Komise, ovšem nic nemění na tom, že v rámci správního řízení musí být zachováno rovné postavení účastníků řízení a Úřad k nim musí přistupovat nestranně. Eurokonformní výklad postupu Úřadu v této věci v žádném případě neznamená, že by regulační subjekt měl na informace poskytnuté žadatelem a priori nahlížet jako na nesprávné či zavádějící (tj. informace, o nichž jsou dány důvodné pochybnosti) a měl by povinnost je vždy ještě vlastní činností verifikovat. Námitku tak neshledávám důvodnou a doplňuji, že ustanovení čl. 56 směrnice pak dopadá na situace, kdy Úřad může konat z vlastní iniciativy, např. na kontrolu zákonnosti zprávy o síti (resp. prohlášení o dráze), když je v jeho odstavci 2 (mimo jiné) uvedeno: „Regulační subjekt zejména kontroluje plnění odst. 1 písm. a) až j) z vlastní iniciativy a s cílem předcházet diskriminaci žadatelů. Kontroluje zejména to, zda zpráva o síti neobsahuje diskriminační ustanovení či nedává provozovateli infrastruktury prostor pro volné uvážení, který by mohl být využit k diskriminaci žadatelů.“ Směrnice ve svém čl. 56 vyjmenovává celou škálu činností regulačního úřadu týkající se přístupu ke dráze a kontroly toho, zda nedochází k diskriminaci dopravců. Nelze jej proto vykládat tak, že by směřoval k nutnosti modifikace toho, jak je v českém právním řádu nastavena zásada materiální pravdy v řízení o žádosti. Jsem proto přesvědčen, že správní orgán prvního stupně při vydání napadeného rozhodnutí nepostupoval v rozporu se směrnicí. Tento okruh námitek tak považuji za nedůvodný.
Zásada legitimního očekávání
22. Dopravce má za to, že Úřad nedodržel zásadu legitimního očekávání. Z rozkladových námitek ovšem není zcela zřejmé, v čem konkrétně mělo dojít k porušení zásady legitimního očekávání (tedy co dopravce očekával a na základě čeho mu takové legitimní očekávání vzniklo). Dopravce například v bodě 10 rozkladu uvádí, že „[m]ezi povinnosti správních orgánů patří také povinnost sledovat a vyhodnocovat vlastní rozhodovací činnost, včetně povinnosti se vyvarovat nedůvodných rozdílů při vydávání rozhodnutí v typově shodných nebo podobných případech. Takovou povinnost má ÚOHS i ve vztahu ke své praxi z let 2017 až 2022.“ Úřadu je z vlastní[7] činnosti známo, že schvalování návrhu plánu na omezení provozování dráhy nebo její části v letech 2017 – 2022 probíhalo prakticky bez rozporu ze strany dopravců, proto není relevantní rozhodovací praxe, na kterou by Úřad mohl navázat, a dopravce nic bližšího k dané věci neuvedl.
23. Pokud by námitka porušení zásady legitimního očekávání měla směřovat k výkonu státního dozoru, pak z formulace „Oproti žádoucí praxi zejména z let 2017 až 2022 ÚOHS zcela ustoupil od výkonu státních dozorů. Aktivní přístup ÚOHS, který byl do roku 2022 pro výkon regulace železničního odvětví typický, naprosto vymizel.“ není zjevné, jak výkon státního dozoru obecně souvisí s obsahem napadeného rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení o žádosti. Kromě toho lze usuzovat, že dopravce má za to, že od jím uváděné praxe upustil v roce 2023 již předchůdce Úřadu, tedy Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (ze strany Úřadu by se pak naopak jednalo o pokračování v praxi zavedené v roce 2023). Výkon státního dozoru může být chápán v širším či užším smyslu. Tento pojem může totiž znamenat výkon kontroly[8], ale také může označovat všechny činnosti správních orgánů, které spočívají v porovnávání a vyhodnocování plnění povinností ze strany spravovaných subjektů a ovlivňování jejich činnosti. Z rozkladu lze dovodit, že dopravce má na mysli pravděpodobně výkon kontroly jako specifickou činnost vykonávanou dle kontrolního řádu.[9] V tomto ohledu jde ovšem o činnosti, které nejsou nutně spjaty s průběhem řízení o žádosti. V rámci řízení o žádosti lze využít nástrojů pro zjištění objektivního stavu věci, pokud vyvstanou důvodné pochybnosti o skutkovém stavu. Vždy proto bude záležet na konkrétním případě a na tom, zda takové nástroje budou v konkrétní věci nezbytné a zda budou mít vypovídací hodnotu pro danou věc. Jak je již uvedeno dříve v tomto rozhodnutí, ve věci předmětné výluky Úřad zjistil stav věci, o kterém nemá důvodné pochybnosti, a provádění dalších důkazů by tudíž bylo nadbytečné, čímž by byla porušena zásada hospodárnosti řízení.
24. S ohledem na obsah rozkladové námitky jsem proto v obecné rovině přezkoumal, zda se správní orgán prvního stupně v některých oblastech nedůvodně neodchýlil od své předchozí praxe, přičemž jsem takové odchýlení neshledal. Vzhledem k absenci tvrzení (ze strany dopravce) konkrétních rozhodnutí či kroků, které by legitimní očekávání mohly vyvolat, tak nelze vypořádat danou námitku více konkrétně než takto. Námitky dopravce vztahující se k porušení zásady ochrany legitimního očekávání proto považuji za nedůvodné.
Zásada ochrany veřejného zájmu
25. Nelze přisvědčit ani námitce týkající se porušení zásady ochrany veřejného zájmu uvedené v bodě 25 rozkladu. Dopravce tvrdí, že Úřad v napadeném rozhodnutí, zejména v bodech 61 a 62 „…konstatuje, že dopravce nemá k posouzení důvodů omezení provozování dráhy znalosti, sám ÚOHS není oprávněn legitimitu konkrétních důvodů uváděných provozovatelem dráhy posuzovat, a naopak je to pouze provozovatel dráhy, který tomu rozumí a má dostatek odborníků…“ To dle dopravce svědčí o tom, že Úřad nerespektuje zásadu ochrany veřejného zájmu vyplývající též z § 2 odst. 4 správního řádu, když ve veřejném zájmu není bez dalšího aprobovat tvrzení provozovatele dráhy. V prvé řadě je třeba zmínit, že takovýto výklad zmíněných bodů napadeného rozhodnutí neodpovídá jejich skutečnému znění a významu. Úřad v bodě 61 napadeného rozhodnutí vyslovuje názor, že on je ve vztahu k posuzování návrhu na omezení provozování dráhy nebo její části primárně příslušný k posouzení, zda navrhovaná omezení provozování dráhy nebo její části jsou navržena v souladu s § 23b ZoD.
26. Ustanovení § 23b odst. 4 první věta zákona o dráhách stanoví: „Návrh plánu omezení provozování dráhy nebo její části projedná provozovatel dráhy s vlastníkem dráhy, a s dopravci, kteří na dotčené dráze provozují drážní dopravu.“ Navazující odstavec 5 stejného paragrafu pak určuje: „Nepodaří-li se provozovateli dráhy při projednávání návrhu plánu omezení provozování dráhy nebo její části dohodnout se všemi dotčenými dopravci na rozsahu změn a omezení provozované drážní dopravy na dráze, navrhne rozsah změn a omezení i bez dohody provozovatel dráhy. Postupuje při tom takovým způsobem, aby nepříznivé dopady změn a omezení drážní dopravy u jednotlivých dopravců nepřesahovaly přiměřenou míru, a tento návrh odůvodní. Za tímto účelem je provozovatel dráhy oprávněn navrhnout spojení vlaků více dopravců, je-li to technicky možné.“
27. Ustanovení § 23c zákona o dráhách pak dává Úřadu pravomoc takto projednaný návrh plánu omezení provozování dráhy schválit, jsou-li splněny požadavky podle § 23b zákona o dráhách. Úřad má tedy povinnost přezkoumat, zda provozovatel dráhy, který návrh plánu omezení provozování dráhy předložil, splnil všechny požadavky na něj kladené § 23b zákona o dráhách, tedy návrh projednat mimo jiné s dopravci, a pokud se mu nepodaří na návrhu nebo jeho části se s dopravci dohodnout, tak zda při vytváření konečného návrhu postupuje tak, aby nepříznivé dopady změn a omezení drážní dopravy u jednotlivých dopravců nepřesahovaly přiměřenou míru, a zda tento návrh odůvodnil.
28. Tedy úkolem Úřadu, jakožto železničního regulátora, je posoudit, zda provozovatel dráhy dodržel při plánovaném omezení provozování dráhy všechny povinnosti na něj kladené obecně závaznými právními předpisy. Těmto povinnostem prvostupňový orgán dostál. Pro úplnost ještě doplňuji, že úkolem Úřadu není hledání ideálního řešení[10] omezení provozování dráhy nebo její části (tedy např. i zda je vhodné některé výluky konat současně, či zda je naopak vhodnější, aby k jejich souběhu nedošlo), ale dohled nad tím, zda je postup provozovatele dráhy při realizaci omezení provozování dráhy nebo její části v souladu s obecně závaznými právními předpisy.
29. Dále lze mít za to, že Správa železnic, coby vlastník a provozovatel dráhy, je nejlépe schopna posoudit[11] stav dráhy (a tedy navrhnout potřebné opravy apod.), kterou provozuje, přičemž k tomu disponuje dostatečným množstvím odborníků v dané oblasti. Úřad tak v bodě 62 napadeného rozhodnutí netvrdí, že této oblasti rozumí pouze Správa železnic, jak uvádí dopravce, ale poukazuje na skutečnost, že Správa železnic je státní organizace zřízená zákonem, která plní funkci vlastníka a provozovatele dráhy podle zvláštního právního předpisu (zákona o dráhách), a lze předpokládat, že je to právě Správa železnic, kdo primárně disponuje znalostí oblasti, pro jejíž správu byla zřízena. Úřad pak také netvrdí, že dopravce nemá k posouzení důvodů omezení provozování dráhy znalosti, ale uvádí, že dopravce nemůže z podstaty věci disponovat všemi relevantními informacemi o stavu tratě, zvlášť, pokud se jedná o problematiku statiky, což dopravce v rozkladu nikterak nerozporoval. Bez souvislosti ani není skutečnost, že omezením provozováním dráhy se Správa železnic připravuje o příjem z platby za užití dráhy.
30. Dopravce též neuvádí, jaký veřejný zájem by měl být postupem Úřadu ohrožen. Lze tak shrnout, že postup Úřadu v rámci řízení o návrhu provozovatele dráhy podle § 23c zákona o dráhách chrání veřejný zájem na tom, aby omezování provozu dráhy probíhalo podle pravidel stanovených v § 23b zákona o dráhách. To nelze zaměňovat s jinými veřejnými zájmy (například bezpečnost na dráze, stavební předpisy apod.), k jejichž ochraně jsou povolány jiné orgány. Námitku tak považuji za nedůvodnou.
Další námitky
31. V různých bodech rozkladu dopravce tvrdí, že se v napadeném rozhodnutí Úřad vyjádřil v tom smyslu, že Úřad nedisponuje patřičnou odborností. Toto tvrzení dopravce se však nezakládá na pravdě, když v napadeném rozhodnutí žádné takovéto vyjádření ze strany Úřadu není. Veškeré námitky odvozené od tohoto nepravdivého tvrzení tak považuji za nedůvodné.
32. Dopravce v rozkladu též namítá, že v bodě 50 napadeného rozhodnutí Úřad uvádí, že vede řízení o „návrhu“ dopravce a není jasné, o jaké řízení by mělo jít (a jaký má vztah k řízení vedenému Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-S0652/2024/OD), když dopravce žádný úkon k zahájení řízení neučinil a pouze se coby účastník řízení[12] vyjádřil v řízení o žádosti o schválení části plánu omezení provozování dráhy. K tomu uvádím pouze, že „návrh“ je zavedená zkratka v bodě 5 napadeného rozhodnutí a označuje podání dopravce ze dne 12. 8. 2024 označené jako „Návrh na neschválení části RPV 2025“. Ačkoliv formulace „Úřad vede řízení o návrhu dopravce“ není zvolena zcela vhodně, z kontextu je srozumitelné, že se jedná o správní řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí.
33. Za nedůvodnou považuji také námitku, že není zřejmé, zda bod 67 napadeného rozhodnutí skutečně odůvodňuje jeho výrok, je-li v bodě 67 napadeného rozhodnutí uvedeno „Proto Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí a RPV 2025 v rozsahu předmětné výluky schválil.“ a výroková část není členěna na jednotlivé výroky. Zde se jedná o snadno rozpoznatelnou nepřesnost odůvodnění, neboť výroková část napadeného rozhodnutí skutečně není členěna na výroky. Tato nepřesnost však na srozumitelnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí nikterak neubírá, protože napadené rozhodnutí má právě jeden výrok. Technicky vzato, se tedy jedná o výrok první, bez ohledu na to, že žádné další výroky v napadeném rozhodnutí nejsou. Nelze tedy nijak zaměnit či splést výrok, k němuž se citovaná část odůvodnění napadeného rozhodnutí vztahuje.
34. Závěrem dopravce odkazuje na své námitky obsažené ve správním spisu a požaduje, aby byly vypořádány v souladu s právními předpisy, přičemž opětovně uvádí, že je Úřad povinen zjistit dostatečně skutkový stav věci a ověřovat skutečnosti ze své vlastní iniciativy. Dopravce sám však neuvádí žádné relevantní skutečnosti, které by podklady rozhodnutí Úřadu zpochybnily. Prošel jsem tedy předchozí námitky dopravce a porovnal je s odůvodněním napadeného rozhodnutí. Na základě toho jsem dospěl k závěru, že námitky dopravce obsažené ve správním spisu jsou v napadeném rozhodnutí řádně vypořádány v souladu s právními předpisy. Se závěry správního orgánu prvního stupně se přitom ztotožňuji a odkazuji na ně. Skutečnost, že dopravce vychází z jiného pojetí zásady materiální pravdy, jak je popsáno výše, nemění nic na tom, že správní orgán prvního stupně postupoval správně a v souladu s požadavky právních předpisů. Také tento okruh námitek proto považuji za nedůvodný.
V. Závěr
35. Úřad postupoval správně, když zjistil stav věci, o kterém neměl důvodné pochybnosti a po posouzení všech rozhodných otázek vydal napadené rozhodnutí, kterým předmětnou výluku schválil a ve kterém své rozhodnutí řádně odůvodnil, včetně vypořádání námitek uvedených v podáních dopravce.
36. S ohledem na vše výše uvedené shledávám postup Úřadu při schvalování návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2025, předloženém Správou železnic, v části týkající se předmětné výluky jako správný a souladný se zákonem. Současně považuji rozkladové námitky dopravce za nedůvodné. Proto jsem napadené rozhodnutí potvrdil a rozklad zamítl.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
- CityRail, a.s., Magistrů 202/16, 140 00 Praha 4, IČO 24199010
- Správa železnic, státní organizace, Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1, IČO 70994234
- České dráhy, a. s., Nábřeží L. Svobody 1222, 110 15 Praha 1, IČO 70994226
- ČD Cargo, a. s., Jankovcova 1569/2c, 170 00 Praha 7, IČO 28196678
- Ministerstvo dopravy, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1, IČO 66003008
- Karlovarský kraj, Závodní 353/88, 360 06 Karlovy Vary, IČO 70891168
- Plzeňský kraj, Škroupova 1760/18, 301 00 Plzeň, IČO 70890366
- POVED s. r. o., Nerudova 982/25, 301 00 Plzeň, IČO 29099846
- Koordinátor integrovaného dopravního systému Karlovarského kraje, Závodní 353/88, 360 00 Karlovy Vary, IČO 75035952
Dotčený subjekt
- Drážní úřad, Wilsonova 300/8, 120 00 Praha 2, IČO 61379425
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. § 3 [Zásada materiální pravdy]. In: JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 40, marg. č. 1–3.
[2] Výzva ze dne 23. 8. 2024, č. j. ÚOHS-32311/2024/451, dokument č. 3 správního spisu zn. ÚOHS-S0652/2024/OD.
[3] Vyjádření Správy železnic ze dne 30. 8. 2024, č. j. ÚOHS-33368/2024/450, dokument č. 5 správního spisu zn. ÚOHS-S0652/2024/OD.
[4] Vyjádření Správy železnic ze dne 26. 9. 2024, č. j. ÚOHS-36612/2024/450, dokument č. 10 správního spisu zn. ÚOHS-S0652/2024/OD.
[5] Žádost o doplnění informací a podkladů ze dne 20. 9. 2024, č. j. ÚOHS-36058/2024/451, dokument č. 9 správního spisu zn. ÚOHS-S0652/2024/OD.
[6] Srov. blíže rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66.
[7] Dle čl. X zákona č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, se dosavadní úkony Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře považují za úkony Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
[8] Srov. POMAHAČ, R. Správní dozor a kontrolní řád. Správní právo, číslo 5-6/2012, s. 264-268. Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/spravni-pravo-cislo-5-6-2012.aspx.
[9] Zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů.
[10] Obdobně jako např. při přezkumu správního rozhodnutí o uložení pokuty není úkolem správního soudu hledat (modelovat) ideální pokutu, ale toliko přezkum zákonnosti postupu správního orgánu při ukládání dané pokuty.
[11] Např. v § 26 vyhlášky Ministerstva dopravy č. 177/1995 Sb., kterou se vydává stavební a technický řád drah, je stanoveno: „Pro zajištění provozuschopnosti dráhy a bezpečnosti drážní dopravy se provádějí pravidelné prohlídky a měření staveb drah. Časový interval prohlídek a měření je uveden v příloze č. 1, která je součástí této vyhlášky (dále jen "příloha č. 1").“
[12] Správní řízení vedené Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-S0560/2024/OD.