číslo jednací: R326/2015/VZ-35701/2016/323/PMo

• Instance: II.
• Věc: Více VZ: Provedení penetračních testů a návrh nápravných opatření
• Účastníci:
  1. Česká republika – Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno
• Rok: 2015
• Datum nabytí právní moci: 29. 8. 2016
• Související rozhodnutí: S0481,0482,0483,0484,0485/2015/VZ-29543/2015/541/ODv; R326/2015/VZ-35701/2016/323/PMo

Č. j.: ÚOHS-R326/2015/VZ-35701/2016/323/PMo

29. srpna 2016

Ve správním řízení o rozkladu ze dne 7. 10. 2015, doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne, zadavatelem –

• Česká republika – Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky, IČO 62933591, se sídlem Kaplanova 1931/1, 148 00 Praha,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0481,0482,0483,0484,0485/2015/VZ-29543/2015/541/ODv ze dne 22. 9. 2015,

vydanému ve věci možného spáchání správních deliktů dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, výše uvedeným zadavatelem při zadávání veřejné zakázky s názvem „Provedení penetračních testů a návrh nápravných opatření“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 21. 11. 2012, veřejné zakázky s názvem „Dodavatel analýzy spravovaných dat a jejich bezpečnostní politiky a realizace nápravných opatření v rámci bezpečnostní politiky dat AOPK ČR“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 24. 9. 2012, veřejné zakázky s názvem „HW pro uložiště digitálních dokumentů“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 29. 11. 2012, veřejné zakázky s názvem „Procesní optimalizace AOPK ČR“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 29. 6. 2012, a dále veřejné zakázky s názvem „SW pro vybudování infrastruktury úložiště digitálních dokumentů“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 18. 1. 2013,

jsem podle § 152 odst. 5 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 90 odst. 5 téhož zákona, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S0481,0482,0483,0484,0485/2015/VZ-29543/2015/541/ODv ze dne 22. 9. 2015

p o t v r z u j i

a podaný rozklad

z a m í t á m.

Odůvodnění

I.                    Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako příslušný správní orgán podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], obdržel dne 13. 4. 2015 podnět k přezkoumání úkonů zadavatele – Česká republika – Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky, IČO 62933591, se sídlem Kaplanova 1931/1, 148 00 Praha (dále jen „zadavatel“), učiněných při zadávání veřejné zakázky s názvem „Provedení penetračních testů a návrh nápravných opatření“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 21. 11. 2012 (dále jen „veřejná zakázka 1“), veřejné zakázky s názvem „Dodavatel analýzy spravovaných dat a jejich bezpečnostní politiky a realizace nápravných opatření v rámci bezpečnostní politiky dat AOPK ČR“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 24. 9. 2012 (dále jen „veřejná zakázka 2“), veřejné zakázky s názvem „HW pro uložiště digitálních dokumentů“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 29. 11. 2012 (dále jen „veřejná zakázka 3“), veřejné zakázky s názvem „Procesní optimalizace AOPK ČR“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 29. 6. 2012 (dále jen „veřejná zakázka 4“), a dále veřejné zakázky s názvem „SW pro vybudování infrastruktury úložiště digitálních dokumentů“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném na základě výzvy k podání nabídek ze dne 18. 1. 2013 (dále jen „veřejná zakázka 5“).

2. Zadavatel zadal všech pět veřejných zakázek ve zjednodušeném podlimitním řízení. Zjednodušené podlimitní řízení na veřejnou zakázku 1 bylo zahájeno na základě výzvy k podání nabídek ze dne 21. 11. 2012 s tím, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky 1 činila 500 000 Kč bez DPH. Ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 12. 12. 2012 vyplývá, že hodnotící komise doporučila zadavateli jako nejvhodnější nabídku společnosti VIAVIS a.s., IČO 25848402, se sídlem Obránců míru 237/35, 703 00 Ostrava – Vítkovice (dále jen „vybraný uchazeč 1“). Dne 28. 12. 2012 byla mezi zadavatelem a vybraným uchazečem 1 uzavřena smlouva na realizaci veřejné zakázky 1.

3. Zjednodušené podlimitní řízení na veřejnou zakázku 2 bylo zahájeno na základě výzvy k podání nabídek ze dne 24. 9. 2012 s tím, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky 2 činila 500 000 Kč bez DPH. Ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 18. 10. 2012 vyplývá, že hodnotící komise doporučila zadavateli jako nejvhodnější nabídku společnosti COMA ZÁLOHOVACÍ SYSTÉMY a.s., IČO 60792965, se sídlem Nemocniční 987/12, 702 00 Ostrava – Moravská Ostrava (dále jen „vybraný uchazeč 2“). Dne 28. 11. 2012 byla mezi zadavatelem a vybraným uchazečem 2 uzavřena smlouva na realizaci veřejné zakázky 2.

4. Zjednodušené podlimitní řízení na veřejnou zakázku 3 bylo zahájeno na základě výzvy k podání nabídek ze dne 29. 11. 2012 s tím, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky 3 činila 980 000 Kč bez DPH. Ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 18. 12. 2012 vyplývá, že hodnotící komise doporučila zadavateli jako nejvhodnější nabídku společnosti Z + M Partner, spol. s r.o., IČO 26843935, se sídlem Valchařská 3261/17, 702 00 Ostrava (dále jen „vybraný uchazeč 3“). Dne 28. 12. 2012 byla mezi zadavatelem a vybraným uchazečem 3 uzavřena smlouva na realizaci veřejné zakázky 3.

5. Zjednodušené podlimitní řízení na veřejnou zakázku 4 bylo zahájeno na základě výzvy k podání nabídek ze dne 29. 6. 2012 s tím, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky 4 činila 700 000 Kč bez DPH. Ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 16. 8. 2012 vyplývá, že hodnotící komise doporučila zadavateli jako nejvhodnější nabídku společnosti Equica, a.s., IČO 26490951, se sídlem Rubeška 215/1, 190 00 Praha 9 (dále jen „vybraný uchazeč 4“). Dne 7. 9. 2012 byla mezi zadavatelem a vybraným uchazečem 4 uzavřena smlouva na realizaci veřejné zakázky 4.

6. Zjednodušené podlimitní řízení na veřejnou zakázku 5 bylo zahájeno na základě výzvy k podání nabídek ze dne 18. 1. 2013 s tím, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky 5 činila 166 167 Kč bez DPH. Ze zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 5. 2. 2013 vyplývá, že hodnotící komise doporučila zadavateli jako nejvhodnější nabídku společnosti AB plus CZ s.r.o., IČO 25168860, se sídlem Za Elektrárnou 419/1b, 170 00 Praha 7 (dále jen „vybraný uchazeč 5“). Dne 26. 2. 2013 byla mezi zadavatelem a vybraným uchazečem 5 uzavřena smlouva na realizaci veřejné zakázky 5.

7. V části „Stanovení požadavků na kvalifikaci“ jednotlivých výzev k podání nabídek zadavatel stanovil výčet požadovaných základních kvalifikačních předpokladů, profesních kvalifikačních předpokladů a technických kvalifikačních předpokladů. Součástí dokumentací o předmětných veřejných zakázkách jsou zápisy o kontrole dokladů vystavené Světlanou Šmídovou, v nichž je mj. uvedeno, že „Doklady se po ověření vracejí uchazeči.“

8. Úřad si na základě podnětu vyžádal stanovisko a dokumentace o veřejných zakázkách a z tohoto materiálu získal pochybnosti o tom, zda zadavatel postupoval v souladu s § 155 odst. 1 zákona, když neuchoval části dokumentací o veřejných zakázkách, a sice originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění zadavatelem požadované kvalifikace, které byly zadavateli předloženy jednotlivými vybranými uchazeči. Dne 5. 8. 2015 pak Úřad zahájil z moci úřední jednotlivá správní řízení týkající se výše uvedených veřejných zakázek, a sice správní řízení vedená pod sp. zn. ÚOHS-S0481/2015/VZ, sp. zn. ÚOHS-S0482/2015/VZ, sp. zn. ÚOHS-S0483/2015/VZ, sp. zn. ÚOHS-S0484/2015/VZ a sp. zn. ÚOHS-S0485/2015/VZ. Úřad usnesením č. j. ÚOHS-S0481,0482,0483,0484,0485/2015/VZ-21630/2015/541/ODv ze dne 7. 8. 2015 tato správní řízení spojil.

  II.       Napadené rozhodnutí

9. Po přezkoumání všech rozhodných skutečností vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0481,0482,0483,0484,0485/2015/VZ-29543/2015/541/ODv ze dne 22. 9. 2015 (dále jen „napadené rozhodnutí“), v jehož výrocích I. až V. konstatoval, že se zadavatel dopustil správních deliktů dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona tím, že v rozporu s § 155 odst. 1 zákona neuchoval části dokumentací o jednotlivých veřejných zakázkách, a to originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění zadavatelem požadované kvalifikace, které byly zadavateli předloženy jednotlivými vybranými uchazeči. Ve výroku VI. Úřad za spáchání těchto správních deliktů uložil zadavateli pokutu ve výši 20 000 Kč.

10. V rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad poukázal na to, že zadavatel při zahájení předmětných veřejných zakázek postupoval v souladu s § 26 odst. 5 podle pravidel platných pro podlimitní veřejné zakázky, ačkoliv předmětné veřejné zakázky spadaly výší svých předpokládaných hodnot pod veřejné zakázky malého rozsahu. Zadavatel tak byl s ohledem na to, že v souladu s § 26 odst. 5 zákona zadával předmětné veřejné zakázky ve zjednodušeném podlimitním řízení, povinen postupovat dle pravidel platných pro zadávání v tomto druhu zadávacího řízení.

11. Úřad dále uvedl, že skutečnost, že doklady, které byly předloženy jednotlivými vybranými uchazeči před uzavřením smlouvy, nemá zadavatel k dispozici, potvrzuje zejména zápis o kontrole dokladů vystavený Světlanou Šmídovou, v němž je doslovně uvedeno, že „Doklady se po ověření vracejí uchazeči.“ Zadavatel uzavřel smlouvy s jednotlivými vybranými uchazeči ve dnech 7. 9. 2012, 28. 11. 2010, 28. 12. 2012 a 26. 2. 2013. Zadavatel tedy byl povinen uchovat kompletní dokumentace o všech pěti jednotlivých veřejných zakázkách, jejichž nedílnou součástí jsou i výše uvedené doklady, do 7. 9. 2022, resp. do 28. 11. 2022, do 28. 12. 2022, a do 26. 2. 2023.

12. Úřad v napadeném rozhodnutí nezpochybnil tvrzení zadavatele, že účelem zjednodušeného podlimitního řízení je zjednodušení celého procesu zadávání veřejné zakázky. Zjednodušení prokazování splnění kvalifikace dodavatelů v rámci uvedeného typu zadávacího řízení se však projevuje v tom, že zákon k prokázání splnění kvalifikace připouští doložení čestného prohlášení o splnění kvalifikačních předpokladů v nabídkách uchazečů.

13. V souvislosti s otázkou uložení pokuty vzal Úřad při posouzení závažnosti správních deliktů dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona v úvahu to, že horní hranice pokuty činí u všech správních deliktů 20 000 000 Kč. Úřad proto posoudil jednotlivé správní delikty podle způsobu jejich spáchání, přičemž dospěl k závěru, že za nejzávažnější je nutné považovat správní delikt spáchaný v zadávacím řízení na veřejnou zakázku 4, neboť v daném případě zadavatel nejenže neuchoval originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění zadavatelem požadované kvalifikace v částech 11. až 13. zadávací dokumentace, které byly předloženy vybraným uchazečem 4, ale nevyhotovil ani potvrzení o jejich předložení tímto vybraným uchazečem zadavateli před uzavřením smlouvy, čímž se stal jeho postup netransparentním a nepřezkoumatelným. Pokud jde o okolnosti, za nichž byl správní delikt spáchán, Úřad při zvažování výše pokuty zohlednil především to, že zadavatel neuchoval „pouze“ část dokumentace o předmětných veřejných zakázkách, nikoliv kompletní dokumentace. Jako k přitěžující okolnosti Úřad přihlédl k tomu, že zadavatel se dopustil dalších čtyř správních deliktů totožné skutkové podstaty, které však Úřad posoudil jako méně závažné než správní delikt uvedený ve výroku IV. napadeného rozhodnutí, neboť zadavatel v zadávacím řízení na veřejnou zakázku 1, 2, 3 a 5 vyhotovil zápisy o kontrole dokladů, které jsou součástí jednotlivých dokumentací o předmětných veřejných zakázkách. Jako k polehčující okolnosti Úřad přihlédl ke skutečnosti, že součástí dokumentace o veřejné zakázce 4 jsou alespoň prosté kopie výpisu z veřejné části živnostenského rejstříku vybraného uchazeče 4 ze dne 29. 4. 2015 a výpis ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů ze dne 9. 5. 2012.

III.                Námitky rozkladu

14. Dne 7. 10. 2015 obdržel Úřad rozklad zadavatele proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 22. 9. 2015. Rozklad tedy byl podán v zákonné lhůtě.

15. Zadavatel v rozkladu v prvé řadě uvádí, že napadené rozhodnutí spočívá v nesprávné aplikaci § 155 odst. 1 zákona ve spojení s § 17 písm. w) zákona, pokud jde o povinnost uchování dokladů předložených zadavateli uchazečem, s nímž má být podepsána smlouva, podle § 62 odst. 3 zákona. Tvrdí-li Úřad, že zadavatel porušil svou zákonnou povinnost tím, že neuchoval originály nebo úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace, které jsou vybraným uchazečem předkládány zadavateli ve smyslu § 62 odst. 3 zákona, dle zadavatele Úřad takovým extenzivním výkladem rozšiřuje zákonné povinnosti zadavatele. Navíc Úřad v napadeném rozhodnutí toliko konstatoval, že s odkazem na § 155 odst. 1 zákona zadavatel povinnost uchovat tyto doklady má, nicméně řádně neodůvodnil, z jakého ustanovení zákona či jiného zákona povinnost ohledně těchto konkrétních dokumentů plyne, a neuvedl ani, jaké úvahy jej k takovému závěru vedly. Zadavatel má za to, že zákon o veřejných zakázkách ani jiný zákon nestanoví povinnost zadavatele uchovat originály či ověřené kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace předkládaných zadavateli vybraným uchazečem podle § 62 odst. 3 zákona. Zadavatel má za to, že se porušení povinnosti podle § 155 odst. 1 zákona nedopustil a že své zákonné povinnosti podle § 155 odst. 1 ve spojení s § 17 písm. w) zákona, tj. uchovat všechny dokumenty, jejichž pořízení v průběhu zadávacího řízení, popřípadě po jeho ukončení zákon vyžaduje, dostál mj. uchováním všech předložených čestných prohlášení uchazečů (tedy dokladů prokazujících splnění kvalifikace uchazečů) a pořízením zápisu o shodě originálů či úředně ověřených kopií dokladů s obsahem čestných prohlášení vybraných uchazečů před podpisem smluv.

16. Následně zadavatel namítá, že se Úřad v napadeném rozhodnutí nedostatečně vypořádal s jeho námitkami uvedenými v jeho vyjádřeních ze dne 30. 4. 2015 a ze dne 13. 8. 2015. Úřad se dle zadavatele opomněl vypořádat s námitkami zadavatele, jimiž zadavatel demonstroval zásadní rozdíl v povaze originálů či ověřených kopií dokladů prokazujících splnění kvalifikace předkládaných zadavateli vybraným uchazečem podle § 57 odst. 1 zákona a originálů či ověřených kopií dokladů prokazujících splnění kvalifikace předkládaných zadavateli vybraným uchazečem podle § 62 odst. 3 zákona.

17. V prvním případě (§ 57 odst. 1 zákona) totiž podle zadavatele jde o fázi prokazování kvalifikace, kde originály či úředně ověřené kopie dokladů předložené vybraným uchazečem jsou doklady, jimiž tento prokazuje svou kvalifikaci, kdežto v případě druhém (§ 62 odst. 3 zákona) jde o poskytování součinnosti před uzavřením smlouvy, kdy kvalifikace jako taková byla již uchazečem prokázána v předchozí fázi zadávacího řízení předložením čestného prohlášení.

18. Rozdílná povaha obou institutů a tudíž i povaha dokumentů předkládaných vybraným uchazečem před uzavřením smlouvy ve smyslu § 57 odst. 1 zákona a dokumentů předkládaných ve smyslu § 62 odst. 3 zákona má podle zadavatele zásadní význam pro aplikaci povinnosti podle § 155 odst. 1 zákona. Zadavatel nepochybuje, že podle § 155 odst. 1 zákona ve spojení s § 17 písm. w) zákona je jeho povinností uchovat doklady, jimiž uchazeč prokazuje svou kvalifikaci, a podotýká, že tomu tak ve všech předmětných zadávacích řízeních učinil (tedy uchováním čestných prohlášení všech uchazečů, popř. uložením prostých kopií předložených dokladů). Dle zadavatele zákon o veřejných zakázkách ani jiný zákon povinnost uchovat originály nebo úředně ověřené kopie dokladů předložených vybraným uchazečem ve smyslu § 62 odst. 3 zákona nestanoví a s ohledem na povahu zjednodušeného podlimitního řízení dle zadavatele vyhověl požadavkům zákona postup, při němž zadavatel pořídil zápisy o kontrole dokladů předložených vybranými uchazeči dle § 62 odst. 3 zákona. Úřad se dále nevypořádal s argumentací zadavatele ohledně ryze formální povahy úkonu uchování dokladů předložených vybranými uchazeči podle § 62 odst. 3 zákona. Zadavatel opětovně uvádí, že neuchování dokladů předložených vybranými uchazeči podle § 62 odst. 3 zákona nemohlo mít vliv na samotný výběr uchazečů v zadávacích řízeních a ani nijak neznemožnilo kontrolu faktického splnění kvalifikačních předpokladů vybranými uchazeči.

19. Zadavatel dále uvádí, že se Úřad v napadeném rozhodnutí nevypořádal s jeho námitkou, že veškeré doklady prokazující splnění kvalifikace je možno z veřejných rejstříků či úředních evidencí (vyjma výpisů z rejstříku trestů) vyžádat i zpětně ke dni podpisu smluv s vybraným uchazečem, tj. v takové podobě, aby z nich bylo zřejmé, že každý vybraný uchazeč splňoval kvalifikaci v době podpisu smlouvy na předmět plnění z té které veřejné zakázky. Postup zadavatele při výběru nejvhodnějšího uchazeče v tom kterém zadávacím řízení se tudíž dle zadavatele nestal nepřezkoumatelným.

20. Následně zadavatel podotýká, že splnění kvalifikačních předpokladů vybranými uchazeči lze zpětně materiálně prokázat a je tedy vyloučeno, že by úmyslem zadavatele mělo být zastírání nepravdivých skutečností či dosažení nepřezkoumatelnosti jeho postupu. Od obligatorní povinnosti předkládat originály dokladů před podpisem smlouvy pak připravovaný zákon o zadávání veřejných zakázek upouští zcela. S tím souvisí i to, že odpovědnost za pravdivost údajů a autenticitu předložených dokumentů včetně čestných prohlášení nesou v plné míře dodavatelé, neboť zákon upravuje správní delikt dodavatelů podle § 120a odst. 1 písm. a) zákona. Podle zadavatele Úřad v napadeném rozhodnutí neuvedl, jak se vypořádal s výše uvedenými námitkami zadavatele uvedenými v jeho vyjádřeních k podkladům napadeného rozhodnutí. Podle zadavatele Úřad nemůže argumentaci zadavatele jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá. Z ustálené judikatury vyplývá, že „z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné, nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad napadeného rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené.

21. Dále zadavatel upozorňuje na důkaz týkající se veřejné zakázky 4, jenž nebyl Úřadu znám v řízení v prvním stupni. Zadavatel ihned po ověření příslušných dokladů předložených vybraným uchazečem vyhotovil a toto potvrzení vystavené zadavatelem bylo od počátku součástí dokumentace k veřejné zakázce 4. Zadavatel však v množství podkladů zasílaných Úřadu dne 30. 4. 2015 před zahájením správního řízení opomněl tento dokument k ostatním podkladům přiložit a Úřadu jej spolu s ostatní dokumentací k veřejným zakázkám nezaslal. Zadavatel tudíž doplňuje podklady pro vydání napadeného rozhodnutí tímto dokumentem, jenž má dle zadavatele zásadní význam pro napadené rozhodnutí, neboť prokazuje, že zadavatel vyhotovil potvrzení o předložení dokladů prokazujících splnění kvalifikace v zadávacím řízení 4 vybraným uchazečem ke dni jejich předložení a toto potvrzení uchoval jako součást dokumentace k veřejné zakázce 4. Nadto, povinnosti odvolacího orgánu přihlédnout k návrhu na provedení tohoto důkazu podle zadavatele nebrání skutečnost, že zadavatel mohl důkaz uplatnit již v řízení v I. stupni.

22. Zadavatel má dále za to, že je nepřípadná argumentace Úřadu ohledně stanovení výše udělené pokuty, pokud jde o odkaz Úřadu na objem finančních prostředků, s nimiž zadavatel hospodaří. Zadavatel zdůrazňuje, že je organizační složkou státu a veškeré prostředky, s nimiž hospodaří, jsou prostředky státního rozpočtu a jsou účelově vázány. Objem finančních prostředků, s nimiž zadavatel hospodaří, tedy nijak nereflektuje jeho „ekonomickou situaci“, jako by tomu bylo u podnikatelů nebo jiných osob soukromého práva. Účelem existence zadavatele není generovat zisk, nýbrž plnit úkoly vymezené zákonem, popř. podzákonnými právními předpisy. Pokuta ve výši 20 000 Kč je pro zadavatele velmi citelná a výrazně akcentuje represivní funkci pokuty, a je tudíž nepřiměřená.

23. Dále zadavatel poukazuje na relevantní ustanovení návrhu zákona o zadávání veřejných zakázek (dále jen „návrh zákona“) vycházejícího ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. 2. 2014, Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. 2. 2014. Zadavatel se poukazem na ustanovení návrhu zákona snaží poukázat na nesprávné, přílišně formalistické směřování úvah Úřadu, jimiž se dle zadavatele při vydání napadeného rozhodnutí řídil. Zadavatel v tomto kontextu mj. uvádí, že z návrhu zákona je patrný záměr zjednodušit způsob prokazování kvalifikace uchazeči ve zjednodušeném podlimitním řízení, zjednodušit způsob opatřování nezbytných kvalifikačních dokumentů obecně a rovněž celková tendence oprostit zadávací řízení od nadbytečných formálních úkonů a požadavků kladených jak na zadavatele, tak dodavatele. Tyto tendence vychází především z platných směrnic EU o zadávání veřejných zakázek, které zdůrazňují mj. snahu o maximální omezení administrativní zátěže s tím, že návrh zákona stanoví v tomto ohledu ještě přísnější požadavky než výše jmenované Směrnice EU.

24. Zadavatel dále podotýká, že důvodová zpráva k návrhu zákona stanoví, že „na rozdíl od současné úpravy se za správní delikt nepovažuje porušení tohoto zákona v případě veřejné zakázky hrazené, i jen z části, z prostředků Evropské unie. Důvodem pro tuto úpravu je skutečnost, že nedodržení pravidel pro zadání těchto zakázek je postihováno formou krácení dotace, které představuje pro zadavatele výraznější postih, než uložení pokuty. Ukládání pokut je pak de facto dvojím trestáním a vede k prodlužování řešení případů a nadměrné administrativě. V případě, že Úřad obdrží podnět k zahájení správního řízení z moci úřední ve věci spáchání správního deliktu při zadávání zakázky hrazené, i jen z části, z prostředků Evropské unie, omezí se na zjištění, zda se skutečně jedná o takovou zakázku, a v případě zjištění, že ano, nebude správní řízení zahajováno (je vyloučeno, aby byl namítaným jednáním spáchán správní delikt).“ Zadavatel doplňuje, že návrh zákona upouští od nutnosti předkládat zadavateli listiny k prokázání údajů uvedených dodavatelem, které jsou uvedeny v informačním systému veřejné správy.

Závěr rozkladu

25. Na základě shora uvedených skutečností zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil.

IV.          Řízení o rozkladu

26. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

27. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, tu však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

28. Úřad tím, že ve svém rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0481,0482,0483,0484,0485/2015/VZ-29543/2015/541/ODv ze dne 22. 9. 2015 konstatoval, že se zadavatel dopustil správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona tím, že v rozporu s § 155 odst. 1 zákona neuchoval část dokumentace o jednotlivých veřejných zakázkách, a to originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění zadavatelem požadované kvalifikace, které byly zadavateli předloženy jednotlivými vybranými uchazeči, rozhodl správně a v souladu se zákonem. Dále tím, že Úřad za spáchání tohoto deliktu uložil zadavateli pokutu ve výši 20 000 Kč, rozhodl správně a v souladu se zákonem.

29. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, proč jsem nepřistoupil ke zrušení nebo změně napadeného rozhodnutí.

V.            K námitkám rozkladu

30. K námitce zadavatele poukazující na spornost výkladu slova „předložit“ uvádím, že Úřad v bodě 86. odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěl ke správnému závěru, když uvedl, že „(…) v případě interpretace 'předložení' nelze vycházet z doslovného výkladu daného ustanovení zákona, nýbrž je nutné zohlednit smysl a účel zákona vtělený do ustanovení § 6 odst. 1 zákona, a to především v daném případě do zásady transparentnosti…“. Neuchováním částí dokumentací k veřejným zakázkám tak zadavatel zásadním způsobem atakuje zásadu transparentnosti, jejíž aplikace v zadávacím řízení činí veřejnou zakázku „čitelnou“ a umožňuje veřejnou kontrolu. Uchování dokumentace o veřejné zakázce je jednou nejzákladnějších povinností zadavatele a jediným možným způsobem, kterým lze ověřit, zda postup zadavatele v zadávacím řízení proběhl v souladu se zákonem či nikoli.

31. Uchování dokumentace o veřejné zakázce je tedy jednou z povinností stanovenou zákonem, jejímž důsledným dodržováním zadavatel přispívá k uplatňování zásady transparentnosti. Pokud dokumentace o veřejné zakázce není pečlivě uchována, nelze proces zadání veřejné zakázky náležitě přezkoumat, tzn. není možné ověřit, zda výběrové řízení bylo realizováno v souladu se zákonem. Smyslem povinnosti uchování dokumentace k veřejné zakázce je to, aby bylo možné postup zadavatele podrobit kontrole. Dle § 112 zákona je pravomoc k takové kontrole nad postupem při zadávání veřejných zakázek svěřena Úřadu jakožto orgánu dohledu a současně je Úřadu svěřena i pravomoc projednávat správní delikty. Pokud tedy zadavatel neuchová dokumentaci k veřejné zakázce, pak znemožní přezkoumání svého postupu.

32. Zadavatel v podaném rozkladu tvrdí, že Úřad nesprávně dospěl k závěru, že dokumentaci k veřejné zakázce neuchoval, když splnil svou povinnost zakotvenou v § 155 odst. 1 zákona, jelikož dochoval příslušná čestná prohlášení uchazečů a pořídil zápisy o shodě originálů či úředně ověřených kopií dokladů s obsahem čestných prohlášení vybraných uchazečů. Tuto námitku tak, jak byla zadavatelem vznesena, považuji za odporující smyslu a účelu zákona, neboť zákon zadavateli výslovně ukládá povinnost uchovat dokumentaci k veřejné zakázce, když však tato povinnost v sobě zcela neodmyslitelně zahrnuje i povinnost mít takovou dokumentaci k dispozici a uchovávat ji takovým způsobem, aby v případě potřeby k ní měl přístup nejen zadavatel, ale aby tato dokumentace mohla být předložena Úřadu a případně i dalším orgánům při výkonu jejich pravomocí. V daném případě zadavatel neuchoval originály či úředně ověřené kopie dokumentů, které požadoval doložit po vybraných uchazečích v rámci prokázání splnění jím stanovené kvalifikace. Jak bylo uvedeno v bodě 83. odůvodnění napadeného rozhodnutí, „[s]kutečnost, že doklady, které byly předloženy vybraným uchazečem 1 před uzavřením smlouvy, nemá zadavatel k dispozici, potvrzuje zejména zápis o kontrole dokladů vystavený Světlanou Šmídovou, v němž je doslovně uvedeno, že 'Doklady se po ověření vracejí uchazeči'.“. Nadto, zadavatel ve svých vyjádřeních předložených v průběhu správního řízení ani v rámci své argumentace obsažené v rozkladu proti napadenému rozhodnutí skutečnost, že předmětné části dokumentací k veřejným zakázkám neuchoval, nerozporuje.

33. Ve vztahu k předmětné argumentaci zadavatele, v rámci které zpochybňuje, že by mu zákon ukládal povinnost uchovat předmětné části dokumentace k veřejným zakázkám č. 1 až č. 5, doplňuji následující. Podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu mimo jiné tím, že neuchová dokumentaci o veřejné zakázce podle § 155 zákona. Dle § 155 odst. 1 zákona je přitom zadavatel povinen uchovat dokumentaci o veřejné zakázce po dobu 10 let od uzavření smlouvy na veřejnou zakázku (případně od její změny nebo od zrušení zadávacího řízení). Skutková podstata správního deliktu neuchování dokumentace, který je předmětem tohoto řízení, tkví v tom, že zadavatel dokumentaci sice pořídí, ale následně ji neuchová v plném rozsahu po celou dobu zákonem stanovené lhůty. K naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona spočívajícího v neuchování dokumentace podle § 155 zákona proto postačuje, když zadavatel svou povinnost uchovat dokumentaci nesplní byť jen z části (tj. zadavatel po celou dobu zákonné lhůty uchová pouze část dokumentace nebo uchová celou dokumentaci avšak pouze po část běhu zákonné lhůty). Vzhledem k výše uvedenému jsem dospěl k závěru, že Úřad prokázal, že zadavatel archivační povinnost ve vztahu k výše uvedeným částem jednotlivých dokumentací k veřejným zakázkám v plném rozsahu 10 let nedodržel a § 155 odst. 1 zákona porušil. Úřad tedy učinil správný závěr o tom, že se zadavatel dopustil správních deliktů vymezených ve výrocích I. až V. napadeného rozhodnutí s tím, že s ohledem na výše uvedené nelze výklad ustanovení § 155 zákona ve spojení s § 17 písm. w) zákona uskutečněný Úřadem označit za výklad extenzivní, kterým by byly rozšířeny výše uvedené zákonné povinnosti, jak nedůvodně tvrdí zadavatel v rozkladu.

34. K argumentaci zadavatele spočívající v tvrzené absenci zdůvodnění týkající se ryze formální povahy úkonu uchování dokladů předložených vybranými uchazeči podle § 62 odst. 3 zákona nemohu než zopakovat, že pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona postačí neuchování jen části dokumentace, aniž by bylo nutné zkoumat, jaké konkrétní dokumenty uchovány byly a jaké nikoli. Rozsah dokumentů, jenž je zadavatel povinen uchovat tak, aby vyhověl požadavkům zákona, stanoví zákon v § 155, který však nerozlišuje jejich důležitost pro přezkum postupu zadavatele. Naroveň stěžejním dokumentům pořízeným při zadávání veřejné zakázky tak zákon staví méně významné dokumenty, které však spolu s ostatními podklady tvoří celek a jako takový je třeba uchovat. Subjektivní smýšlení zadavatele o ryzí formálnosti povinnosti uchovat dokumenty pro přezkum jeho postupu je z pohledu konstatování spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona irelevantní, neboť objektivně nedošlo k uchování předmětných částí dokumentací o veřejných zakázkách v rozsahu předpokládaném ustanovením § 155 zákona. Nadto, Úřad mj. v bodech 85. až 87. odůvodnění napadeného rozhodnutí jednoznačně uvedl a dostatečně odůvodnil, z jakého ustanovení zákona vyplývá zákonná povinnost zadavatele uchovat předmětné dokumenty s tím, že rovněž řádně odůvodnil, jaké úvahy Úřad k uvedenému závěru vedly. Nemůže tak obstát předmětná argumentace zadavatele obsažená v rozkladu, v rámci níž uvádí, že Úřad nedostatečně odůvodnil, z jakého ustanovení zákona vyplývá zákonná povinnost zadavatele uchovat předmětné dokumenty.

35. Zadavatel v rozkladu dále argumentuje, že pro archivaci postačuje doklad potvrzující předložení příslušných dokumentů. S tímto tvrzením vzneseným zadavatelem v rozkladu nelze souhlasit, jelikož pro archivaci nepostačuje doklad potvrzující předložení příslušných dokumentů – v tomto případě se jedná o zápisy o kontrole dokladů vystavených Světlanou Šmídovou. Mohla by totiž vzniknout pochybnost o pravosti dokumentů předložených jednotlivými vybranými uchazeči, což by mohlo z logiky věci znemožnit přezkum postupu zadavatele Úřadem, viz bod 31. odůvodnění tohoto rozhodnutí. V případě správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona není podstatné ovlivnění nebo možnost ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky znakem skutkové podstaty tohoto správního deliktu, na rozdíl od správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona. Úřad se tedy ani v odůvodnění napadeného rozhodnutí nemusel zabývat tím, zda postup zadavatele měl či mohl mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky. Neobstojí proto argumentace zadavatele vznesená v rozkladu, že neuchování dokladů předloženými vybranými uchazeči nemohlo mít vliv na výběr uchazečů.

36. Zadavatel v rozkladu poukazuje na zásadní rozdíl v povaze originálů či ověřených kopií dokladů prokazujících splnění kvalifikace předkládaných zadavateli vybraným uchazečem podle § 57 odst. 1 zákona a originálů či ověřených kopií dokladů prokazujících splnění kvalifikace předkládaných zadavateli vybraným uchazečem podle § 62 odst. 3 zákona. K této argumentaci je třeba poukázat na to, že podle § 62 odst. 3 zákona se ve zjednodušeném podlimitním řízení splnění kvalifikačních předpokladů prokazuje předložením čestného prohlášení, z jehož obsahu bude zřejmé, že dodavatel kvalifikační předpoklady požadované zadavatelem splňuje; ustanovení odstavce 2 se nepoužije. Uchazeč, se kterým má být uzavřena smlouva podle § 82 zákona, je povinen před jejím uzavřením předložit zadavateli originály nebo úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace. Nesplnění této povinnosti se považuje za neposkytnutí součinnosti k uzavření smlouvy ve smyslu ustanovení § 82 odst. 4 zákona. Povinnost zadavatele posuzovat originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace je ve smyslu § 62 odst. 3 věty druhé a třetí zákona v rámci zjednodušeného podlimitního řízení odsunuta až do fáze před uzavřením smlouvy a týká se v prvé řadě vybraného uchazeče. Z tohoto ustanovení vyplývá, že pokud vybraný uchazeč neposkytne řádnou součinnost k uzavření smlouvy, zadavatel může uzavřít smlouvu s uchazečem, který se umístil jako druhý v pořadí. Zadavatel tedy je povinný posoudit, zda jsou doklady předložené před uzavřením smlouvy v souladu se zákonem, a zda je jimi prokázáno splnění kvalifikačních předpokladů. V případě zjednodušeného podlimitního řízení se tak však děje až ve fázi před uzavřením smlouvy.

37. Jak tedy z výše uvedeného vyplývá, u zjednodušeného podlimitního řízení platí specifická pravidla vztahující se ke splnění kvalifikačních předpokladů uchazečů. Nezpochybňuji tvrzení zadavatele, že účelem zjednodušeného podlimitního řízení je zjednodušení prokazování splnění kvalifikace dodavatelů, a to co možná s nejnižší administrativní náročností samotného zadávacího řízení. To však nezbavuje povinnosti vybraného uchazeče ve fázi před uzavřením smlouvy předložit originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění kvalifikace. Zdůrazňuji, že zadávání veřejných zakázek je značně formalizovaný proces, ve kterém zákon zadavatelům přesně předepisuje, v jaké fázi zadávacího řízení jsou oprávněni či povinni činit určité úkony. Krajský soud v Brně v rozsudku č. j. 62 Af 36/2013-65 ze dne 9. 7. 2014 konstatoval, že „pokud jde o postup zadavatele po podání nabídek, ten se skutečně rozpadá do několika dílčích kroků, jež je třeba podle ZVZ realizovat v předepsané posloupnosti.“ Právě s ohledem na specifickou povahu zjednodušeného podlimitního řízení a se zřetelem na to, že zákon zadavatelům přesně předepisuje, v jaké fázi zadávacího řízení jsou oprávněni či povinni činit určité úkony, neobstojí předmětná argumentace zadavatele, podle které neuchování dokladů předložených vybranými uchazeči podle § 62 odst. 3 zákona nemohlo mít vliv na samotný výběr uchazečů v zadávacích řízeních a ani neznemožnilo kontrolu faktického splnění kvalifikačních předpokladů vybranými uchazeči.

38. Pokud se jedná o argumentaci zadavatele, v rámci které uvádí, že veškeré doklady prokazující splnění kvalifikace je možno z veřejných rejstříků či úředních evidencí vyžádat i zpětně ke dni podpisu smluv s vybraným uchazečem, tj. v takové podobě, aby z nich bylo zřejmé, že každý vybraný uchazeč splňoval kvalifikaci v době podpisu smlouvy na předmět plnění z té které veřejné zakázky s tím, že postup zadavatele při výběru nejvhodnějšího uchazeče v tom kterém zadávacím řízení se tak nestal nepřezkoumatelným, uvádím následující. Základním prvkem zásady transparentnosti je právě zpětná přezkoumatelnost postupu zadavatele v zadávacím řízení. Pokud zákonodárce požaduje po dodavateli, aby předložil v rámci postupu podle § 62 odst. 3 zákona zadavateli originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících kvalifikaci, je zadavatel povinen v rámci zachování transparentnosti zadávacího řízení dodržení tohoto postupu zdokumentovat v dokumentaci o veřejné zakázce. Pouze tak je zajištěna úplná přezkoumatelnost dodržení všech zákonných povinností v zadávacím řízení. Z tohoto důvodu je zadavatel při postupu podle ustanovení § 62 odst. 3 zákona povinen uchovat v dokumentaci o veřejné zakázce originály či ověřené kopie dokladů prokazujících kvalifikaci uchazeče, se kterým byla uzavřena smlouva. S touto argumentací se Úřad beze zbytku vypořádal v bodě 85. odůvodnění napadeného rozhodnutí.

39. Jak jsem již výše nastínil, zadavatel v rozkladu dále poukazuje na to, že Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí dostatečně nezjistil skutkový stav věci. K této argumentaci zadavatele uvádím následující. Jak vyplývá z § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu, v řízení zahájeném ex officio ve věci spáchání správního deliktu podle § 120 zákona se uplatňuje zásada vyšetřovací (vyhledávací). Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) sp. zn. 2 Afs 32/2012 ze dne 30. 5. 2013 má správní orgán „činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity či naopak indolence účastníka řízení. Je-li skutkový stav nejasný nebo neúplný, musí se správní orgán postarat o odstranění nejasností a mezer dokazováním, tedy dosáhnout takové úrovně zjištění stavu projednávané věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu)“.

40. V  šetřeném případě je třeba přihlédnout ke specifikům skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona. Podle tohoto ustanovení zákona se zadavatel dopustí spáchání správního deliktu tím, že nepořídí nebo neuchová dokumentaci podle § 109 nebo § 155 zákona. Z citovaného ustanovení zákona vyplývá, že deliktní jednání zadavatele u tohoto správního deliktu nespočívá v komisivním jednání zadavatele, nýbrž v jeho nečinnosti. Úřad v daném případě vycházel ze zadávacích dokumentací k jednotlivým veřejným zakázkám, konkrétně pak z inkriminovaných zápisů o kontrole dokladů vystavených Světlanou Šmídovou. Úřad tedy v žádném případě nerezignoval na požadavek zjištění materiální pravdy ve smyslu § 3 správního řádu.

41. Ve vztahu k výše uvedeným skutečnostem shrnuji, že dokumentace k jednotlivým veřejným zakázkám neobsahovala originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění zadavatelem požadované kvalifikace v částech, které byly předloženy jednotlivými vybranými uchazeči. Z takto zjištěného skutkového stavu tedy Úřad dospěl k závěru, že zadavatel nedodržel povinnost stanovenou mu zákonem, když neuchoval části dokumentací k předmětným veřejným zakázkám, konkrétně pak k veřejné zakázce 1, veřejné zakázce 2, veřejné zakázce 3, veřejné zakázce 4 a veřejné zakázce 5. K tomu uvádím, že tento závěr Úřadu považuji za správný a odpovídající zjištěnému skutkovému stavu. Z postupu Úřadu ve správním řízení jednoznačně vyplývá, že si na základě obdrženého podnětu od zadavatele vyžádal stanovisko a dokumentace o veřejných zakázkách. Za takového stavu je tak závěr Úřadu o tom, že zadavatel neuchoval části dokumentací k jednotlivým veřejným zakázkám, tj. zadávací dokumentace k jednotlivým veřejným zakázkám, resp. inkriminované zápisy o kontrole dokladů vystavených Světlanou Šmídovou, jediný logický a správný.

42. Dospěl jsem tedy k závěru, že důkazy provedené v rámci správního řízení Úřadem, zejména dílčí dokumenty předložené zadavatelem jako dokumentace o předmětných veřejných zakázkách, vyjádření zadavatele ze dne 30. 4. 2015 a vyjádření zadavatele ze dne 13. 8. 2015, tvoří souhrnný systém a vedou k jednoznačnému závěru, že zadavatel své povinnosti uchovat (kompletní) dokumentace o veřejných zakázkách č. 1 až č. 5. nedostál. Vzhledem k tomu považuji závěry Úřadu ve vztahu k výrokům I. až V. napadeného rozhodnutí za správné a zákonné.

43. Následně zadavatel v rozkladu poukazuje na to, že v množství podkladů zasílaných Úřadu před zahájením správního řízení opomněl k ostatním podkladům přiložit důkaz týkající se veřejné zakázky 4, a sice zápis o kontrole dokladů, který byl dle zadavatele od počátku součástí dokumentace k veřejné zakázce 4, přičemž zadavatel zdůrazňuje, že předseda Úřadu má v rámci rozkladového řízení povinnost přihlédnout k návrhu na provedení tohoto důkazu, třebaže mohl být uplatněn již v řízení v I. stupni. Zadavateli lze dát za pravdu v tom, že v řízení, které je zahajováno ex officio, je povinností správního orgánu i bez návrhu zjistit všechny skutečnosti svědčící ve prospěch i neprospěch účastníka řízení. Jak konstatoval NSS v rozsudku č. j. 1 As 96/2008 – 115 ze dne 22. 1. 2009, „v sankčním řízení se ve své krystalicky čisté podobě uplatňuje zásada vyšetřovací, která správnímu orgánu velí činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu … v řízení o přestupku se neuplatní § 82 odst. 4 správního řádu, který neumožňuje účastníkům uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a nové důkazy. Správní orgán tedy nemůže odmítnout tento důkazní návrh s poukazem na to, že nebyl vznesen již v řízení v I. stupni“. Předmětný důkazní návrh sice nelze odmítnout pouhým poukazem na skutečnost, že nebyl uplatněn již v rámci prvostupňového řízení vedeného Úřadem, na závěrech Úřadu týkajících se uložené sankce však tento důkazní návrh nemůže ničeho změnit.

44. To, zda zadavatel vyhotovil potvrzení o předložení dokladů prokazujících splnění kvalifikace v zadávacím řízení 4 vybraným uchazečem ke dni jejich předložení a toto potvrzení uchoval jako součást dokumentace k veřejné zakázce 4, je irelevantní. Zadavatel totiž v rámci veřejné zakázky 4 (stejně jako v případě ostatních veřejných zakázek) v rozporu s § 155 odst. 1 zákona neuchoval originály či úředně ověřené kopie dokladů prokazujících splnění zadavatelem požadované kvalifikace vybraným uchazečem 4, čímž spáchal správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona. Na výše uvedeném nemůže nic změnit to, že spolu s rozkladem předložil „Scan zápisu o kontrole dokladů ze dne 4. 9. 2012 k veřejné zakázce 4“. Úřad v bodě 148. odůvodnění napadeného rozhodnutí posoudil jako nejzávažnější správní delikt spáchaný v zadávacím řízení na veřejnou zakázku 4 „pouze“ za účelem aplikace zásady absorpce, a to právě s ohledem na to, že zadavatel opomněl předmětný zápis o kontrole dokladů Úřadu zaslat spolu s ostatní dokumentací k veřejným zakázkám. Úřad měl tedy na základě zjištěného skutkového stavu důvodně za to, že zadavatel v rámci veřejné zakázky 4 nevyhotovil potvrzení o předložení předmětných dokladů vybraným uchazečem. Úřad s ohledem na výše uvedené posoudil předmětný správní delikt jako nejzávažnější, přičemž v rámci přitěžující okolnosti přihlédl ke skutečnosti, že zadavatel se dopustil dalších čtyř správních deliktů totožné skutkové podstaty. I kdybych tedy připustil, že zadavatel předmětný zápis o kontrole dokladů v rámci veřejné zakázky 4 vyhotovil před uzavřením smlouvy s vybraným uchazečem 4, nic by to nezměnilo na závěrech Úřadu týkajících se uložení pokuty za předmětné správní delikty, viz body 132. až 157. odůvodnění napadeného rozhodnutí. Nadto Úřad v rámci polehčujících okolností přihlédl právě k tomu, že součástí dokumentace o veřejné zakázce 4 byly prosté kopie výpisu z veřejné části živnostenského rejstříku vybraného uchazeče 4 a výpis ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů. Se zřetelem na výše uvedené tak nemůže obstát související konstatování zadavatele, že jím nově předložený dokument má pro napadené rozhodnutí, resp. pro rozkladové řízení, zásadní význam.

45. K námitce zadavatele, že Úřad nepřihlédl k tvrzeným skutečnostem, uvádím, že se Úřad v napadeném rozhodnutí vypořádal se všemi námitkami vznesenými zadavatelem v průběhu správního řízení. Konkrétně se Úřad v bodech 84., 95., 105., 118. a 127. odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádal s argumentací zadavatele uplatněnou v jeho vyjádření ze dne 30. 4. 2015 a ve vyjádření ze dne 13. 8. 2015. S tímto vypořádáním se ztotožňuji. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, z jakých podkladů pro jeho vydání Úřad vycházel, a dále je z něj zřejmé i to, na základě jaké úvahy Úřad dospěl k výrokům napadeného rozhodnutí. Výroky napadeného rozhodnutí pak dostatečně specifikují, v jaké věci Úřad rozhodoval, a to v souladu s § 68 odst. 2 věta první správního řádu. Úřad tak dostatečným způsobem odůvodnil své správní uvážení, podle něhož nastal důvod pro konstatování spáchání předmětných správních deliktů zadavatelem a pro uložení pokuty. Napadené rozhodnutí je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zcela zřejmé, proč Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výrocích napadeného rozhodnutí. Napadené rozhodnutí proto shledávám v souladu se zákonem a správním řádem, pročež je třeba jej označit za přezkoumatelné. Ani tato rozkladová argumentace zadavatele tak jako nedůvodná neobstojí. S ohledem na uvedené skutečnosti konstatuji, že se Úřad vypořádal a zohlednil všechny skutečnosti tvrzené zadavatelem v průběhu správního řízení, jak mu ukládá § 68 odst. 3 správního řádu.

46. K námitce zadavatele, podle které je vyloučeno, že jeho úmyslem bylo zastírání nepravdivých skutečností či dosažení nepřezkoumatelnosti jeho postupu s tím, že odpovědnost za pravdivost údajů a autenticitu předložených dokumentů nesou v plné míře dodavatelé, uvádím následující. Odpovědnost zadavatele za spáchání správního deliktu podle § 120 zákona je odpovědností koncipovanou na objektivním principu. V případě objektivní odpovědnosti platí, že subjekt, který svým jednáním naplnil znaky správního deliktu, odpovídá za škodlivý následek bez ohledu na zavinění. Pro posouzení toho,  zda se zadavatel dopustil správního deliktu, je tedy rozhodující pouze to, zda objektivně nastal stav, jenž je v rozporu se zákonem. K naplnění požadavku materiální pravdy, tedy zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a s ní provázané zásady vyšetřovací tedy není nezbytné, aby Úřad zjišťoval důvody, které vedly zadavatele k deliktnímu jednání, nýbrž s ohledem na výše uvedené postačuje, pokud Úřad tak jako v napadeném rozhodnutí prokáže, že objektivně nastal stav, jenž je v rozporu se zákonem.

47. Pro úplnost konstatuji, že objektivní odpovědnost zadavatele má rovněž své limity. Dle § 121 odst. 1 zákona právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila (tzv. liberační důvody). Z konstrukce § 121 odst. 1 zákona plyne, že břemeno tvrzení a břemeno důkazní leží na tom, kdo se zmírnění tvrdosti zákona dovolává. Jinými slovy (i přes působení zásady vyšetřovací při dokazování) není vzhledem k § 121 odst. 1 zákona povinností Úřadu, aby aktivně vyhledával důvody, pro které by měl být zadavatel zproštěn své odpovědnosti nebo aby aktivně zajišťoval důkazy prokazující tvrzenou existenci liberačních důvodů.

48. V přezkoumávaném případě zadavatel explicitně neuvedl, že by mu svědčily liberační důvody, nicméně s ohledem na charakter námitek rozkladu jsem posoudil zadavatelem tvrzené skutečnosti rovněž z pohledu § 121 odst. 1 zákona. V prvé řadě konstatuji, že úsilím zadavatele ve smyslu § 121 odst. 1 zákona rozumím aktivní jednání, zaměřené na zabránění porušení právní povinnosti. Zadavatel však ve svých vyjádřeních ani v celém průběhu správního řízení kroky, které by měly směřovat k předejití (zabránění) porušení § 155 zákona, netvrdil ani neprokázal. Je tedy zřejmé, že se nejedná a ani nemůže jednat o liberační důvody ve smyslu § 121 odst. 1 zákona. S ohledem na tyto skutečnosti tedy pro svou nedůvodnost nemůže obstát konstatování zadavatele, že jeho úmyslem nebylo zastírání nepravdivých skutečností, přičemž, jak bylo výše uvedeno, pro zachování přezkoumatelnosti postupu zadavatele je nezbytné, aby byly uchovány všechny podklady, na jejichž základě došlo k uzavření smluv s vybranými uchazeči, což se v daném případě nestalo, pročež postup zadavatele nelze označit za přezkoumatelný. Pokud se jedná o související tvrzení, v rámci něhož zadavatel podotýká, že odpovědnost za pravdivost údajů a autenticitu předložených dokumentů nesou v plné míře dodavatelé, uvádím, že ani tato námitka nemůže obstát již s ohledem na výše akcentovanou objektivní odpovědnost zadavatele za spáchání správních deliktů ve smyslu § 120 odst. 1 písm. f) zákona.

49. Ve vztahu k námitce zadavatele, v rámci které zpochybňuje argumentaci Úřadu týkající se stanovení výše uložené pokuty, pokud jde o odkaz Úřadu na objem finančních prostředků, s nimiž zadavatel hospodaří, a v rámci které zdůrazňuje, že coby organizační složka státu musí hospodařit s účelově vázanými prostředky státního rozpočtu, uvádím následující. Při určení výměry pokuty Úřad v souladu s § 121 odst. 2 zákona přihlíží k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Přestože zkoumání osobních a majetkových poměrů pachatele  správního  deliktu není  v  § 121  odst. 2  zákona  výslovně  uvedeno, s ohledem na ústavní pořádek České republiky je třeba k explicitně uvedeným kritériím zařadit i korektiv pro určení celkové výše pokuty v podobě zákazu jejího likvidačního charakteru.

50. K významu a charakteru zkoumání konkrétních majetkových poměrů potrestaného odkazuji na nález pléna Ústavního soudu České republiky ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl ÚS 38/02, dle kterého „z charakteru pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní rovnosti, když oběma osobám v různých situacích bude uložena pokuta v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě rozdílné majetkové poměry“. Ve světle tohoto nálezu Ústavního soudu uvádím,  že  Úřad  neporušil  princip  relativní  rovnosti ani princip individualizace výše pokuty vzhledem k majetkovým  poměrům  zadavatele. Úřad přihlédl k majetkovým poměrům zadavatele správně a zákonně.

51. K samotným majetkovým poměrům zadavatele uvádím, že ani v době od vydání napadeného rozhodnutí do rozhodnutí  předsedy  Úřadu  se  majetkové  poměry zadavatele  nezhoršily. Ze závěrečného účtu zadavatele za rok 2014 vyplývá, že kladný hospodářský výsledek zadavatele přetrvával i v roce 2015, a výše pokuty stanovené v napadeném rozhodnutí tak není pro zadavatele likvidační ani ve vztahu k hospodářskému výsledku dosaženému v roce 2014, s nímž zadavatel hospodařil v roce 2015. V šetřené věci jsem dospěl ke stejnému závěru jako Úřad, že pokuta ve výši 20 000 Kč plní obě funkce právní odpovědnosti, přičemž nižší pokuta by tyto funkce dostatečně neplnila. S ohledem na výše uvedené proto nemůže obstát předmětná argumentace zadavatele, v rámci které označuje výši pokuty uložené Úřadem za nepřiměřenou a výrazně akcentující represivní funkci právní odpovědnosti. Ze stejných důvodů rovněž neobstojí ani zadavatelovo související tvrzení, podle něhož objem finančních prostředků, s nimiž hospodaří, nereflektuje jeho „ekonomickou situaci“, jako by tomu bylo u podnikatelů nebo jiných osob soukromého práva. Nadto, Úřad v daném případě správně aplikoval zásadu absorpce správního trestání

52. Pokud se jedná o argumentaci zadavatele obsaženou v závěru rozkladu, v rámci které poukazuje na vybraná ustanovení návrhu zákona snažící se o ilustraci dle zadavatele nesprávného, přílišně formalistického směřování úvah Úřadu, je třeba uvést následující. Zadavatel poukazuje na předmětnou problematiku z pohledu de lege ferenda. Jinými slovy, zadavatel z hlediska připravované právní úpravy poukazuje na to, jakým způsobem budou předmětné instituty upraveny v novém zákoně, resp. co by z jeho hlediska mělo či nemělo být upraveno a dále podotýká, že návrh zákona upouští od nutnosti předkládat zadavateli listiny k prokázání údajů uvedených dodavatelem, které jsou uvedeny v informačním systému veřejné správy. V tomto kontextu je nezbytné zdůraznit, že předmětem daného správního řízení bylo posouzení, zda se zadavatel dopustil správních deliktů dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona tím, že neuchoval části dokumentací o jednotlivých veřejných zakázkách, které byly zadavateli předloženy jednotlivými vybranými uchazeči. Zadavatelův poukaz na předmětnou problematiku z pohledu de lege ferenda je zcela irelevantní, jelikož skutková podstata správního deliktu spočívajícího v neuchování dokumentace o zadávacím řízení je konstruována i v zákoně č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, a to konkrétně v jeho ustanovení § 268 odst. 1 písm. c). I nový zákon tedy stanovuje povinnost zadavatele uchovávat dokumentaci o zadávacím řízení, a to po dobu 10 let ode dne ukončení zadávacího řízení, není-li jiným právním předpisem stanovena delší lhůta. S ohledem na výše uvedené mám proto předmětnou argumentaci vznesenou zadavatelem v rozkladu za nedůvodnou.

53. V tomto kontextu je dále třeba označit za nedůvodnou související argumentaci zadavatele, v rámci níž poukazuje na znění důvodové zprávy k návrhu zákona. Je tedy irelevantní, zda návrh zákona upouští od povinnosti předkládat originály dokladů před podpisem smlouvy na realizaci veřejné zakázky, či nikoli, a zda je z návrhu zákona patrný záměr zjednodušit způsob prokazování kvalifikace uchazeči ve zjednodušeném podlimitním řízení.

VI.          Závěr

54. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval ve věci v souladu se zákonem a správním řádem, když posoudil případ ve všech jeho vzájemných souvislostech a zhodnotil veškeré podklady, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.

55. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 4 téhož zákona dále odvolat.

otisk úředního razítka

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží:

Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky, Kaplanova 1931/1, 148 00 Praha

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu § 26 zákona v návaznosti na § 158 odst. 1 a 2 zákona, není-li uvedeno jinak.