číslo jednací: R251/2015/VZ-39050/2016/323/KKř

• Instance: II.
• Věc: Efektivní řízení lidských zdrojů Úřadu vlády“ – Řídící procesy
• Účastníci:
  1. Česká republika – Úřad vlády České republiky
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno
• Rok: 2015
• Datum nabytí právní moci: 29. 9. 2016
• Související rozhodnutí: S480/2014/VZ-18737/2014/551/ENo; R251/2015/VZ-39050/2016/323/KKř

Č. j.: ÚOHS-R251/2015/VZ-39050/2016/323/KKř

29. září 2016

V řízení o rozkladu ze dne 10. 8. 2015, doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne, jejž podal zadavatel –

• Česká republika – Úřad vlády České republiky, IČO 00006599, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, 118 00 Praha 1 – Malá Strana,

proti výrokům II. a III. rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 27. 7. 2015, č. j. ÚOHS-S480/2014/VZ-18737/2014/551/ENo, vydanému ve správním řízení vedeném ve věci možného spáchání správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, výše specifikovaným zadavatelem při zadávání 

• části B veřejné zakázky „Efektivní řízení lidských zdrojů Úřadu vlády“ zadávané v otevřeném řízení, jejíž formulář „Oznámení o zakázce“ byl v Informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněn dne 15. 3. 2010 pod evidenčním číslem zakázky 60042824, a
• veřejné zakázky „Efektivní řízení lidských zdrojů Úřadu vlády“ – Řídící procesy“ zadávané v otevřeném řízení, jejíž formulář „Oznámení o zakázce“ byl v Informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněn dne 21. 6. 2010 pod evidenčním číslem 60046453, ve znění oprav uveřejněných dne 26. 7. 2010,

jsem podle § 152 odst. 5 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Výroky II. a III. rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-S480/2014/VZ-18737/2014/551/ENo ze dne 27. 7. 2015

p o t v r z u j i

a podaný rozklad

z a m í t á m.

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Česká republika – Úřad vlády České republiky, IČO 00006599, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, 118 00 Praha 1 – Malá Strana (dále jen „zadavatel“), zahájil zadávací řízení na veřejnou zakázku s názvem „Efektivní řízení lidských zdrojů Úřadu vlády“ zadávané v otevřeném řízení, jejíž formulář „Oznámení o zakázce“ byl v Informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněn dne 15. 3. 2010 pod evidenčním číslem zakázky 60042824 (dále jen „veřejná zakázka č. 1“). Veřejnou zakázku č. 1 zadavatel v souladu s § 98 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], rozdělil na čtyři části, mimo jiné pak na část B (dále jen „část B veřejné zakázky č. 1“). Předmětem části B veřejné zakázky č. 1, jejíž předpokládaná hodnota byla stanovena v částce 3.570.000 Kč včetně DPH, bylo manažerské vzdělávání.

2. Zadavatel rozhodl dne 29. 4. 2010 o zrušení části A veřejné zakázky č. 1 a vyhlásil ji samostatně jako veřejnou zakázku s názvem „Efektivní řízení lidských zdrojů Úřadu vlády – Řídící procesy“ zadávanou v otevřeném řízení, jejíž formulář „Oznámení o zakázce“ byl v Informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněn dne 21. 6. 2010 pod evidenčním číslem 60046453, ve znění oprav uveřejněných dne 26. 7. 2010 (dále jen „veřejná zakázka č. 2“). Předmětem veřejné zakázky č. 2, jejíž předpokládaná hodnota byla stanovena v částce 4.760.000 Kč včetně DPH, byly řídící procesy v oblasti řízení lidských zdrojů.

3. Zadavatel v bodě 10 zadávací dokumentace k veřejné zakázce č. 2 stanovil jako základní hodnotící kritérium ekonomickou výhodnost nabídky s dílčími hodnotícími kritérii nabídková cena včetně DPH s vahou 50 % a kvalita plnění s vahou rovněž 50 %. Druhé z těchto dílčích hodnotících kritérií zadavatel vymezil následovně: „Uchazeči uvedou navrhované postupy a výstupy pro standardy, řídící procesy a kompetenční mapu. Dále nadefinují typové pracovní místo – určí takovou charakteristiku, která bude mít největší vypovídající schopnost vzhledem k určenému cíli tj. standard (kompetence) pracovního místa – tzn. základní kritéria která pracovní místo charakterizují a to konkrétně u interního auditora ve 14 platové třídě.“ Zároveň uvedl, že hodnotit se bude srozumitelnost a jednoduchost. Zadavatel dále stanovil, že v rámci dílčího kritéria „Kvalita plnění“ sestaví hodnotící komise pořadí nabídek od nejvhodnější k nejméně vhodné a přiřadí nejvhodnější nabídce 100 bodů a každé následující nabídce přiřadí takové bodové ohodnocení, které vyjadřuje míru splnění dílčího kritéria ve vztahu k nejvhodnější nabídce.

4. Příloha č. 1 Zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 30. 8. 2010 obsahuje tabulku s bodovým hodnocením jednotlivých nabídek v dílčích hodnotících kritériích, a v případě kritéria „Kvalita plnění“ taktéž slovní odůvodnění počtu přidělených bodů, v němž jsou však porovnávány i aspekty, které zadavatel v zadávací dokumentaci nepožadoval (ku příkladu podrobnost cílů projektu, vymezení pojmů, bližší specifikace činností interního auditora, výčet právních předpisů apod.).

5. Dne 3. 9. 2010 zadavatel na základě doporučení hodnotící komise rozhodl o výběru nejvhodnější nabídky předložené uchazečem Deloitte Advisory s.r.o., IČO 275 82 167, se sídlem Karolinská 654/2, 186 00 Praha 8 (dále jen „vybraný uchazeč veřejné zakázky č. 2“). Zadavatel uzavřel dne 3. 12. 2010 s vybraným uchazečem veřejné zakázky č. 2 smlouvu o poskytování poradenských služeb č. 10/222-0.

6. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle ustanovení § 112 zákona k výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, získal pochybnost o tom, zda zadavatel neporušil svým postupem zákon včetně základních zásad zadávacího řízení, a proto zahájil dne 12. 6. 2014 správní řízení z moci úřední ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona zadavatelem při zadávání veřejné zakázky.

II.             Napadené rozhodnutí

7. Po přezkoumání všech rozhodných skutečností vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S480/2014/VZ-18737/2014/551/ENo ze dne 27. 7. 2015 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým ve výroku I. rozhodl o zastavení správního řízení podle § 117a písm. d) zákona v části, která se vztahuje k nedodržení zásad stanovených v § 6 zákona při uzavírání dodatku č. 1 ke smlouvě o dílo č. 10/131-0 ze dne 7. 9. 2010 zadavatelem při zadávání části B veřejné zakázky č. 1, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení sankce. Výrokem II. Úřad konstatoval spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona zadavatelem tím, že při zadávání veřejné zakázky č. 2 nedodržel postup stanovený v § 44 odst. 3 písm. f) v návaznosti na § 6 zákona, když v zadávací dokumentaci nestanovil přesně a určitě způsob hodnocení nabídek v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“, čímž současně nedodržel zásadu transparentnosti zadávacího řízení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel uzavřel dne 3. 12. 2010 s vybraným uchazečem veřejné zakázky č. 2 smlouvu o poskytování poradenských služeb č. 10/222-0. Za spáchání shora uvedeného správního deliktu Úřad ve výroku III. napadeného rozhodnutí uložil zadavateli pokutu ve výši 15.000 Kč.

8. V rámci odůvodnění výroku I. napadeného rozhodnutí, proti němuž rozklad nesměřuje, Úřad učinil závěr, že provedenou změnou Smlouvy o dílo nebyla značnou měrou zakázka rozšířena o služby, které původně nebyly předpokládány, neboť charakter změny spočíval toliko v úpravě formy manažerského vzdělávání, přičemž obsahová náplň zůstala zachována. Zachovány byly i zadávací podmínky zadavatele, jelikož požadavek na vzdělávání formou e-learningu nebyl v samotných zadávacích podmínkách uveden. Stejně tak nebyla dotčena hospodářská rovnováha, když cena i platební podmínky sjednané ve Smlouvě o dílo zůstaly nezměněny.

9. K výroku II. napadeného rozhodnutí Úřad nejdříve v obecné rovině uvedl, že zadávací dokumentace by měla být zpracována dostatečně kvalitně, jednoznačně, konkrétně a s náležitou pečlivostí tak, aby na jejím základě bylo možné podat odpovídající a vzájemně porovnatelné nabídky, přičemž na straně uchazečů nesmí vzniknout jakákoliv interpretační nejistota. Tento požadavek pak lze, dle názoru Úřadu, nepochybně vztáhnout i na vymezení jednotlivých dílčích hodnotících kritérií a vymezení samotného způsobu hodnocení, když každý z uchazečů musí být předem informován o preferencích zadavatele a o skutečnosti, jaké aspekty jeho nabídky a jakým způsobem budou zadavatelem hodnoceny a na co bude ze strany zadavatele kladen důraz.

10. Úřad však z předložené dokumentace o veřejné zakázce, resp. z přílohy č. 1 Zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 30. 8. 2010, zjistil, že zadavatel posuzoval a hodnotil i jiné aspekty, než které stanovil v bodě 10 zadávací dokumentace. Ku příkladu zadavatel v zadávací dokumentaci neuvedl, že bude hodnotit cíle projektu a vymezení pojmů, výčet právních předpisů či bližší charakteristiku pracovního místa, přesto tato hlediska hodnotil, což šlo ve svém důsledku k tíži uchazečů, kteří takové údaje ve svých nabídkách neuvedli, jelikož zadavatel výslovně nestanovil, že i tyto aspekty budou podrobeny hodnocení. Na základě těchto zjištění Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí učinil závěr, že zadavatel v zadávací dokumentaci nestanovil způsob hodnocení nabídek v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“ tak, aby bylo všem uchazečům zřejmé, jakým způsobem mají zpracovat svoji nabídku, aby co nejlépe vyhověla požadavkům zadavatele a při hodnocení dosáhla maximálně možného počtu bodů. V této souvislosti Úřad dále uvedl, že netransparentnost hodnocení v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“ byla zapříčiněna již samotným příliš obecným vymezením tohoto hodnotícího kritéria v zadávací dokumentaci, přičemž uvedené pochybení nemůže zhojit ani řádně odůvodněná zpráva o posouzení a hodnocení nabídek.

11. Jak Úřad v napadeném rozhodnutí konstatoval, pochybnost o možném ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky je podtržena skutečností, že přestože váha subjektivního hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“ činila pouhých 50 %, byla jako nejvhodnější nabídka vybrána nabídka s nejvyšší nabídkovou cenou. Proto Úřad dospěl k závěru, že postup zadavatele mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Zároveň Úřad konstatoval, že se hodnocení v rámci hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“ stalo nepřezkoumatelným z hlediska toho, zda byla na základě provedeného hodnocení vybrána nejvhodnější nabídka.

12. Uloženou pokutu Úřad odůvodnil tak, že při stanovení výše sankce za spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona zadavatelem vzal v úvahu závažnost správního deliktu, zejména způsob jeho spáchání a jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán. Co se týče způsobu spáchání, považuje Úřad správní delikt v šetřené věci za závažný, neboť postupem zadavatele byla narušena transparentnost zadávacího řízení a rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky se stalo nepřezkoumatelným. Z hlediska následků Úřad přihlédl zejména k tomu, že pravděpodobnost skutečného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky byla zvýšena tím, že díky hodnocení v tomto kritériu byla ze šesti hodnocených nabídek jako nejvhodnější vybrána nabídka s nejvyšší nabídkovou cenou. Pokud jde o okolnosti, za nichž byl delikt spáchán, zohlednil Úřad skutečnost, že soudní judikatura a rozhodovací praxe Úřadu týkající se této otázky vznikala v drtivé většině až po zahájení předmětného zadávacího řízení. Stran polehčujících okolností Úřad zohlednil skutečnost, že předmětné správní řízení bylo zahájeno na hranici objektivní pětileté doby pro zánik odpovědnosti zadavatele a že od okamžiku spáchání správního deliktu uběhla velmi dlouhá doba. Žádné další přitěžující ani polehčující okolnosti v souvislosti se spácháním správního deliktu nebyly Úřadem shledány. Při stanovení výše pokuty Úřad přihlédl, vedle obsahu obou obecných funkcí právní odpovědnosti (tj. represivní a preventivní), také k ekonomické situaci zadavatele, když uložená pokuta ve výši 15.000 Kč není, s ohledem na fakt, že rozpočet zadavatele dosahuje na straně příjmů částky ve výši 33.957.010 Kč, likvidační. Nadto se pohybuje v dolní polovině možné sazby.

III.           Námitky rozkladu

13. Dne 10. 8. 2015 obdržel Úřad rozklad zadavatele z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 27. 7. 2015. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.

14. Zadavatel předně uvádí, že setrvává na svém závěru, tedy že nepochybil ani při stanovení hodnotících kritérií v zadávací dokumentaci, ani při hodnocení podaných nabídek. Z formálního hlediska se zadavatel neztotožňuje se závěrem Úřadu spočívajícím v porušení § 44 odst. 3 písm. f) zákona, neboť je toho názoru, že v zadávací dokumentaci popsal způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií, a tedy tento údaj zcela neabsentuje, tudíž jeho postupem mohlo dojít případně pouze k porušení § 6 zákona.

15. Dílčí hodnotící kritérium „Kvalita plnění“ zadavatel dle svého přesvědčení definoval dostatečně určitě, a to s ohledem na skutečnost, že se jednalo o subjektivní hodnotící kritérium, které nelze vymezit absolutně objektivně. Přestože zadavatel souhlasí s tvrzením, že údaje v zadávací dokumentaci musí být jednoznačné a bez interpretační nejistoty, je třeba zároveň zohlednit konkrétní předmět veřejné zakázky. Pokud zadavatel nastaví kvalitativní hodnotící kritéria, pak (na rozdíl od kvantifikovatelných hodnotících kritérií) není vždy možné definovat je taxativním výčtem „znaků kvality“. Zadavatel je tedy přesvědčen, že předmětné dílčí hodnotící kritérium rozvedl dostatečně určitě, když uvedl jeho název, výčet obsahových náležitostí a předestřel jednoznačnou vazbu na účel zadávacího řízení, resp. předmět veřejné zakázky.

16. Dále zadavatel uvádí, že při stanovování dílčího hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“ nepreferoval žádný způsob řešení předmětu veřejné zakázky, neboť právě účelem zadávacího řízení bylo získat vyhovující návrh řešení. Zadavatel v této souvislosti odmítá závěr Úřadu, že nedokázal přesně stanovit, co a jak bude hodnotit, jelikož má za to, že co požadoval, je patrné ze samotného předmětu veřejné zakázky, přičemž na uchazečích ponechal způsob, kterým tohoto cíle dosáhnou, a tento způsob zamýšlel hodnotit.

17. Z textu bodu 10 zadávací dokumentace je podle zadavatele zřejmé, na základě čeho bude hodnotit kvalitu plnění, přičemž uvádí, že ji nelze hodnotit izolovaně bez kontextu s předmětem veřejné zakázky, a proto bylo možné rozpoznat, že podrobí hodnocení též předložené podklady ve vztahu k účelu zadávacího řízení, resp. předmětu veřejné zakázky. Zadavatel rovněž podotýká, že stávající rozhodovací praxe je v otázce praktické aplikace subjektivních hodnotících kritérií velmi přísná a výklad zásad zadávacího řízení v této oblasti příliš extenzivní, což způsobuje obavy zadavatelů z užití jakéhokoliv kvantifikovatelně nedefinovatelného kritéria kvality.

18. Podle názoru zadavatele měl Úřad zohlednit neexistenci ustálené rozhodovací praxe v otázce použitelnosti subjektivních hodnotících kritérií (v době zadávání veřejné zakázky) nejen při stanovení výše pokuty, ale i při úvahách o spáchání správního deliktu. Podle zadavatele následná rozhodovací praxe Úřadu a soudní judikatura značnou měrou rozšiřuje povinnosti zadavatelů nad rámec výslovného textu zákona a rozhodnutí jsou tak pro své adresáty často překvapivá, když jejich jednání v intencích zákona Úřad vyhodnotí jako rozporná se zásadami podávanými v § 6 zákona. Zadavatel se tak domnívá, že po materiální stránce jím stanovený způsob hodnocení byl řádný, resp. s toliko dílčími nedostatky bez intenzity porušení zákona, byť zcela neodráží současný postoj k formálním nárokům na definici způsobu hodnocení nabídek. Jeho vymezení způsobu hodnocení nabídek v zadávací dokumentaci je natolik určité, že nebránilo uchazečům v podání odpovídající nabídky a zadavateli v nediskriminačním hodnocení předložených nabídek.

19. Další okruh rozkladových námitek se týká postupu zadavatele při hodnocení nabídek. Zadavatel s odkazem na argumentaci v bodech 52. až 57. odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že použil-li při hodnocení odlišné pojmy než v zadávací dokumentaci k veřejné zakázce č. 2, jednalo se o pouhá synonyma těchto slov (tj. konkrétně „stanovení cílů projektu“ je dle zadavatele rovno „stanovení výstupů předmětu veřejné zakázky“, resp. „relevanci výstupů“, jíž zadavatel hodnotil). Co se týče v napadeném rozhodnutí uváděného hodnocení „vymezení pojmů“ a „výčtu právních předpisů“, zadavatel uvádí, že tyto aspekty spadají pod pojem srozumitelnost, kterou explicitně od uchazečů u předložených návrhů řešení vyžadoval. Zadavatel zastává názor, že tento jeho postup nelze vykládat tak, že hodnotil něco, co vlastně nepožadoval, ale že stále hodnotil jen srozumitelnost, avšak na konkrétních obsahových prvcích jednotlivých nabídek vysvětlil, čím byl konkrétní návrh srozumitelnější, lépe odpovídající účelu zadávacího řízení apod.

20. Zadavatel se tedy domnívá, že pokud při hodnocení obdržených nabídek nebyly použity doslovně totožné formulace jako v zadávací dokumentaci, neznamená to a priori, že nebyly dodrženy základní zásady zadávacího řízení uvedené v § 6 zákona. Vymezil-li pak zadavatel při hodnocení nabídek některé aspekty, které nebyly v zadávací dokumentaci výslovně požadovány, nebylo jich užito nad rámec dílčího hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“, neboť se jedná o pouhé podrobnější zachycení postojů hodnotící komise k tomuto konkrétnímu kritériu. Nadto je jejich správné či vhodné nebo naopak špatné uvedení v nabídce ukazatelem kvality plnění ze strany uchazeče. Zadavatel k této argumentaci shrnul, že porovnal jednotlivé nabídky mezi sebou, přičemž ty obsahové prvky, které je činily vhodnějšími k naplnění účelu předmětu veřejné zakázky, jednoduššími a srozumitelnějšími, explicitně vyjmenoval a porovnal jejich existenci či absenci u všech nabídek.

21. Na závěry uvedené v bodu 58. odůvodnění napadeného rozhodnutí zadavatel v rozkladu reaguje tak, že je považuje za zcela nepochopitelné a nedůvodné, neboť se necítí být zodpovědný za nesprávně pochopené hodnotící kritérium „Kvalita plnění“ ve vztahu k charakteristice pracovního místa konkrétním uchazečem. Jeho pochybení zadavatel vysvětluje omylem či nedostatečnou znalostí pojmosloví, odmítá však, že by se jednalo o důsledek nedostatečně jasně nastavených požadavků v zadávací dokumentaci.

22. V reakci na bod 63. odůvodnění napadeného rozhodnutí zadavatel v rozkladu uvádí, že považuje za správný svůj postup, když vzal nabídku vybraného uchazeče veřejné zakázky č. 2 „za vzor“ a ostatní nabídky dle ní vyhodnocoval, jelikož takový postup v zadávací dokumentaci avizoval. Z toho dle názoru zadavatele vyplývá, že si nejprve musel vyhodnotit míru naplnění dílčího hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“, avšak měl-li stanovovat pořadí ve vztahu k nejvhodnější nabídce, pak nutně musel tyto nabídky mezi sebou porovnávat, na základě tohoto porovnání přiřadit bodové ohodnocení a toto porovnání též odůvodnit a zachytit pro účely přezkoumatelnosti takového postupu. Použití slovního spojení „oproti nejvhodnější nabídce“ pak nelze vytrhnout z kontextu celého odůvodnění, neboť měl-li zadavatel porovnávat nabídky ve vztahu k nabídce nejvhodnější, pak se nemohl vyhnout popisu obsahových prvků této nabídky, které ji právě činily kvalitnější. Odkaz na nejvhodnější nabídku tak neznamená, že zadavatel najednou z nabídky vybraného uchazeče veřejné zakázky č. 2 zjistil, že by něco chtěl a ostatním pak vytýkal, že „to co chtěl, ale neřekl to“ nenabídli, ale že zadavatel popisuje pouze obsahové prvky návrhů z jednotlivých nabídek, čímž určitě a srozumitelně vysvětluje, proč z obsahu konkrétních nabídek dovodil své závěry o nejkvalitnějším plnění.

23. K tomuto okruhu rozkladových námitek zadavatel opakuje svůj odmítavý postoj k závěru, že by porušil zákon tím, že hodnotil i aspekty, které v zadávací dokumentaci nepožadoval, resp. které by z ní nevyplývaly. Kritérium „Kvalita plnění“ je pak nutno dle zadavatele hodnotit jako celek, v kontextu všech požadovaných podkladů a jejich vztahu k předmětu veřejné zakázky a ve vztahu k nabídce nejvhodnější.

24. Vzhledem k tomu, že je zadavatel přesvědčen o tom, že se nedopustil spáchání správního deliktu, navrhuje rovněž zrušení výroku III. napadeného rozhodnutí, jímž Úřad za deliktní jednání zadavateli uložil pokutu. Závěrem rozkladu zadavatel dodal, že si je vědom toho, že mu byla uložena pokuta na samé dolní hranici zákonné sazby, nicméně závěr o spáchání správního deliktu pro něj může mít zásadní finanční dopady násobného rozsahu spočívající v sankcionování ze strany dotačních orgánů.

Závěr rozkladu

25. S ohledem na skutečnosti uvedené v rozkladu zadavatel zastává názor, že se nedopustil porušení zákona, a proto navrhuje, aby předseda Úřadu výrok II. a výrok III. napadeného rozhodnutí zrušil a správní řízení týkající se výroku II. a výroku III. napadeného rozhodnutí zastavil.

IV.          Řízení o rozkladu

26. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

27. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadeného rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v rozkladu zadavatele a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.

28. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je uvedeno ve výrocích II. a III. napadeného rozhodnutí, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, proč jsem nepřistoupil ke zrušení, případně změně výroků II. a III. napadeného rozhodnutí.

29. Co se týče výroku I. napadeného rozhodnutí, nebyl rozkladem zadavatele napaden. V tomto ohledu je nutno poukázat na ustanovení § 82 odst. 3 správního řádu, podle kterého v případě, že odvolání, resp. rozklad směřuje jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, který netvoří nedílný celek s ostatními, pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, umožňuje-li to povaha věci. V šetřeném případě lze konstatovat, že výrok I. a výroky II. a III. napadeného rozhodnutí netvořily nedílný celek, o kterém by nebylo možno separátně rozhodovat a jehož výroky by spolu neoddělitelně souvisely, když výrok I. byl z hlediska napadeného rozhodnutí jako celku oddělitelný od dalších výroků. Oddělitelnost výroku I. od ostatních výroků vyplývá z toho, že výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl o spáchání správního deliktu zadavatelem tak, jak je uvedeno výše, přičemž na základě konstatovaného porušení zákona Úřad výrokem III. napadeného rozhodnutí uložil zadavateli pokutu podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona. Výroky II. a III. napadeného rozhodnutí tak na sebe navazují, zatímco výrokem I. Úřad zastavil správní řízení v části vztahující se k nedodržení zásad stanovených v § 6 zákona při uzavírání dodatku č. 1 ke smlouvě o dílo č. 10/131-0 ze dne 7. 9. 2010 zadavatelem při zadávání části B veřejné zakázky č. 1, jak bylo výše uvedeno, a jde tedy o výrok, který s předchozími výroky nesouvisí, neboť v něm Úřad rozhodl o samostatné části vedené ve věci. Mám dále rovněž za splněnou i další podmínku předpokládanou § 82 odst. 3 správního řádu, když se za situace, kdy bylo výrokem I. napadeného rozhodnutí správní řízení v části vedené ve věci nedodržení základních zásad zadavatelem při uzavírání dodatku č. 1 ke smlouvě o dílo č. 10/131-0 ze dne 7. 9. 2010 v rámci zadávání části B veřejné zakázky č. 1, zastaveno, nedá hovořit o případné újmě způsobené některému z účastníků správního řízení.

30. Na základě uvedeného tedy konstatuji, že napadené rozhodnutí bylo doručeno účastníkům řízení a vzhledem k tomu, že výrok I. napadeného rozhodnutí nebyl v zákonné lhůtě napaden rozkladem, za splnění podmínek stanovených v § 82 odst. 3 správního řádu nabyl samostatně právní moci a přezkum napadeného rozhodnutí v rámci tohoto správního řízení o rozkladu je tedy v části výroku I. vyloučen.

V.             K námitkám rozkladu

31. Zadavatel předně namítá formální pochybení Úřadu, když je toho názoru, že se nemohl dopustit porušení § 44 odst. 3 písm. f) zákona, neboť v zadávací dokumentaci popsal způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií, a tedy tento údaj zcela neopomenul, tudíž jeho postupem mohlo dojít případně pouze k porušení § 6 zákona. Domnívám se však, že Úřad nepochybil, neboť ve výroku II. napadeného rozhodnutí uvedl, že zadavatel nedodržel postup stanovený v § 44 odst. 3 písm. f) v návaznosti na § 6 zákona. To tedy znamená, že zadavatel nedodržel zákonný požadavek na obsah zadávací dokumentace v kontinuitě s nedodržením zásady transparentnosti, když v zadávací dokumentaci sice uvedl, co podrobí hodnocení, nicméně reálně hodnotil i jiné aspekty, jež předem nevymezil, a tedy nenaplnil § 44 odst. 3 písm. f) zákona dostatečně tak, aby tento dosáhl svého účelu. K tomu je třeba dodat, že pro konstatování pochybení ve vztahu k určitému ustanovení zákona není nutné, aby takové konkrétní ustanovení bylo ze strany zadavatele ignorováno zcela, ale postačí, je-li mu vyhověno jen z části či pro forma. Kogentní ustanovení § 44 odst. 3 písm. f) zákona pak zabezpečuje určitou právní jistotu uchazečů v otázce, v jakých kritériích bude jejich nabídka hodnocena, proto na pouhé formální nebo neúplné vyhovění stanovené povinnosti nelze pohlížet, jako na její splnění, neboť nedojde k naplnění účelu, který má být předmětným ustanovením zajištěn.

32. V této souvislosti je nutno dodat, že dle § 44 odst. 1 in fine zákona za správnost a úplnost zadávacích podmínek odpovídá zadavatel. Pokud tedy zadavatel v zadávací dokumentaci nestanovil přesně a určitě způsob hodnocení nabídek v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“, pak tím nenaplnil výše jmenovaný požadavek kvality zadávacích podmínek, přičemž tento nedostatek založil zadavatelův odpovědnostní vztah, a to právě v návaznosti na zásadu transparentnosti zadávacího řízení. „Z obecné zásady transparentnosti zakotvené v ustanovení § 6 zákona o veřejných zakázkách pak plyne požadavek jednoznačnosti, konkrétnosti a přesnosti zadávací dokumentace. Zásada transparentnosti procesu zadávání veřejných zakázek je předpokladem efektivní a průhledné hospodářské soutěže, ve které nebude docházet k neúčelnému využívání, popř. zneužívání veřejných financí.“, jak je řečeno v rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 Af 28/2013 – 56 ze dne 19. 2. 2014. Danou otázku tedy mohu uzavřít konstatováním, že zákon v § 44 odst. 3 vymezuje pouze povinnou obsahovou stránku zadávací dokumentace, avšak konkrétní podoba jednotlivých požadavků a podmínek je v dispozici zadavatele, který je povinen specifikovat je (včetně postupu a způsobu, jakým budou jednotlivá dílčí kritéria hodnocena a porovnávána) dostatečně určitě, konkrétně, podrobně a srozumitelně. V opačném případě se pak bude jednat o nedodržení postupu předpokládaného v § 44 odst. 3 zákona.

33. Další rozkladová námitka spočívá v konstatování zadavatele, že dílčí hodnotící kritérium „Kvalita plnění“ definoval dostatečně určitě, a to s ohledem na skutečnost, že se jednalo o subjektivní hodnotící kritérium, které nelze vymezit absolutně objektivně. Obecně lze souhlasit s tvrzením zadavatele, že subjektivní hodnotící kritéria, resp. nekvantifikovatelná (nepočitatelná) hodnotící kritéria, která nelze dosadit do předem daného vzorce, není možné definovat zcela věcně, nicméně pokud zadavatel přistoupí k jejich stanovení, akceptuje tím skutečnost, že na jejich vymezení, popis, ale i odůvodnění výběru nejvhodnější nabídky, budou kladeny přísnější požadavky. Zadavatel tak musí mimo jiné přesně popsat postup svého hodnocení, musí jasně vymezit předmět hodnocení, způsob hodnocení a své preference, a to již v zadávací dokumentaci, nikoliv ad hoc při hodnocení nabídek.

34. Pokud tedy zadavatel stanovil (subjektivní) dílčí hodnotící kritérium „Kvalita plnění“, měl popsat svoje požadavky na zpracování nabídek v rámci takového dílčího hodnotícího kritéria natolik podrobně, aby potenciální uchazeči věděli nejen to, jak mají návrh řešení připravit, ale také de facto proč jej zadavatel stanovil jako dílčí hodnotící kritérium a jak tedy bude posuzovat, který návrh řešení je pro něj nejvhodnější, neboť účelem stanovení takového dílčího hodnotícího kritéria není pouze samotné vytvoření návrhu řešení, ale zadavatel musí být schopen jednotlivé návrhy řešení posoudit a stanovit, který z nich je pro něj vhodnější a uvést důvody, proč tomu tak je. Z tohoto důvodu musí uchazeči vědět, co bude zadavatel jako nejvhodnější preferovat a posuzovat.

35. Přes nepopiratelné těžkosti při vymezení dílčího hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“ je nutno trvat na tom, aby zadavatel, rozhodne-li se pro užití subjektivních hodnotících kritérií, je definoval dostatečným způsobem tak, aby vyhověl zákonu a zároveň dodržel všechny zásady zadávacího řízení podávané v § 6 zákona. Není tedy nezbytně nutné, aby vymezil taxativním výčtem „znaky kvality“, jak uvádí v rozkladu, ale aby stanovil způsob hodnocení nabídek v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“ takovým stylem, že bude všem uchazečům zřejmé, jak mají zpracovat svoji nabídku, aby co nejlépe vyhověla požadavkům zadavatele a při hodnocení dosáhla maximálního možného počtu bodů. Zadavatel si musí být předem vědom, co požaduje a co z možných plnění preferuje. Z této vědomosti či požadavku pak vychází při pojmenování aspektů charakterizujících jeho potřebu, které bude předem stanoveným způsobem hodnotit tak, aby mohl vybrat tu nabídku, jež se bude jeho potřebě objektivně co nejvíce přibližovat.

36. Zadavatel dále namítá, že v zadávací dokumentaci mimo jiné předestřel jednoznačnou vazbu na účel zadávacího řízení, resp. předmět veřejné zakázky č. 2 a že bylo možné rozpoznat, že i v tomto směru budou předložené nabídky (návrh řešení) hodnoceny, neboť je toho názoru, že kvalitu plnění nelze podrobit hodnocení izolovaně bez kontextu s předmětem veřejné zakázky. K tomu uvádím, že zadavatel má v obecné rovině pravdu. Hodnotící kritéria, zejména pak subjektivní kritéria, nelze posuzovat odděleně od předmětu veřejné zakázky (potažmo účelu zadávacího řízení), což je dáno samotnou povahou těchto kritérií, ustanovením § 78 odst. 4 zákona a rovněž konstantní soudní judikaturou (např. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 36/2012-104 ze dne 9. 5. 2013). Poté, co jsem tedy v řízení o rozkladu posoudil předmět plnění veřejné zakázky č. 2 (kterým byly řídící procesy v oblasti řízení lidských zdrojů), konstatuji, že ani ze spojení předmětu plnění veřejné zakázky č. 2 a zadavatelem stanoveného způsobu hodnocení nabídek dle kritéria „Kvalita plnění“ jednoznačně nevyplývá, které nabídnuté plnění bude zadavatel hodnotit jako vhodnější, resp. že jej bude posuzovat i z hlediska aspektů, které explicitně v zadávací dokumentaci nevyjádřil. Považuji však za nutné v této souvislosti dodat, že i v případě, že by byl předmět veřejné zakázky č. 2 vymezen podrobněji, nelze pochopitelně po uchazečích spravedlivě požadovat, aby „četli mezi řádky“ a kritéria, v nichž budou předložené nabídky hodnoceny, pouze dedukovali z předmětu veřejné zakázky č. 2 a dalšího textu zadávací dokumentace. Primárně stále platí, že „jednotlivá dílčí kritéria a jejich hodnocení musí být natolik konkrétní, přesné a jednoznačné, aby se každému z uchazečů dostalo informací téhož materiálního obsahu a aby bylo následně zřetelně přezkoumatelné, zda zadavatel hodnotil nabídky tak, jak předeslal v zadávacích podmínkách.“, jak je uvedeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 Afs 86/2008 – 222 ze dne 25. 3. 2009.

37. Podle zadavatele je stávající rozhodovací praxe v otázce praktické aplikace subjektivních hodnotících kritérií velmi přísná a výklad zásad zadávacího řízení v této oblasti příliš extenzivní, což způsobuje obavy zadavatelů z užití jakéhokoliv kvantifikovatelně nedefinovatelného kritéria kvality. V uvedeném tvrzení se se zadavatelem částečně ztotožňuji, neboť je pravdou, že rozhodovací praxe Úřadu je v této otázce poměrně striktní. Soudní judikatura pak jde ještě dále, když například z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 1. 2012 sp. zn. 62 Af 36/2010 vyplývá, že je zásadně třeba upřednostňovat objektivní hodnotící kritéria před kritérii subjektivními. Nicméně je třeba zároveň přisvědčit faktu, že zadavatelé užitím subjektivních hodnotících kritérií, jsou schopni poptávat plnění, které zpravidla „lépe“ odpovídá jejich požadavkům. Rozhodovací praxe Úřadu i správních soudů však v žádném případě nepopírá zákonem výslovně předpokládanou možnost zvolit si v zadání veřejné zakázky dílčí kritéria hodnocení nabídek s ohledem na daný předmět veřejné zakázky a potřeby zadavatele, avšak za předpokladu, že zadavatel dostojí své povinnosti dostatečným způsobem popsat zvolené subjektivní hodnotící kritérium. Zadavatelé tak musí klást zvýšený důraz na precizní popis či vymezení jednotlivých subjektivně zvolených dílčích hodnotících kritérií a definování samotného způsobu hodnocení tak, aby každý z uchazečů byl předem informován o preferencích zadavatele a o skutečnostech, jaké aspekty jeho nabídky a jakým způsobem budou zadavatelem hodnoceny. Pokud se tedy zadavatel rozhodne, že bude hodnotit podané nabídky dle subjektivních kritérií, musí počítat s tím, že pro něj bude obecně náročnější taková kritéria v zadávací dokumentaci vymezit. To by však nemělo být na překážku jeho autonomnímu uvážení, jaká kritéria na hodnocení aplikuje a jaké mu to přinese výhody nebo naopak nevýhody.

38. Další rozkladová námitka směřuje proti nezohlednění neexistence ustálené rozhodovací praxe v otázce použitelnosti subjektivních hodnotících kritérií v době zadávání veřejné zakázky při úvahách o spáchání správního deliktu. K tomu mohu uvést, že Úřad tuto okolnost správně zohlednil pouze při stanovení výše pokuty, neboť rozhodovací praxe, jakožto „ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů“, jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí pod č. j. 6 Ads 88/2006-132 ze dne 21. 7. 2009, nemá vliv na naplnění jednotlivých znaků skutkové podstaty správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona. Mám za to, že formální znaky správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, jak je shledal Úřad a jak jsou uvedeny ve výroku II. napadeného rozhodnutí, byly zcela naplněny a ve správním řízení dostatečně prokázány. Stejně tak došlo k naplnění materiální stránky předmětného správního deliktu, když zadavatelovo jednání vykazovalo znaky společenské škodlivosti, neboť ve svém důsledku směřovalo proti právem chráněnému veřejnému zájmu společnosti, jímž je zejména efektivní vynakládání veřejných prostředků a existenci spravedlivé a otevřené soutěže. Mohu tedy uzavřít, že pokud jednoznačně došlo k naplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu podle zákona ve znění účinném v době spáchání deliktu, pak nemůže být následně se vyvíjející rozhodovací praxe schopna takovouto skutečnost jakkoliv ovlivnit.

39. Na druhou stranu je třeba připustit, že správní praxe zakládající legitimní očekávání zadavatelů vznikala postupně a že do značné míry až ona objasnila otázku použitelnosti kvalitativních hodnotících kritérií. Přesto s ohledem na účel a smysl regulace zadávacích řízení na veřejné zakázky a význam základních zásad, jež ovládají celé zadávací řízení, bylo možné objektivně předpokládat, že se rozhodovací praxe bude utvářet a vyvíjet právě tímto směrem. Jinými slovy řečeno skrze subjektivní hodnotící kritéria je hodnocena kvalitativní stránka předmětu plnění z hlediska osobního posouzení zadavatele, což v sobě skýtá prostor pro určitou neprůhlednost výběru vhodné nabídky, a to bez ohledu na konkrétní úmysl zadavatele. Proto bylo možné očekávat, že Úřad bude inklinovat spíše k zpřísnění požadavků na vymezení způsobu hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií, resp. preferovat transparentnost zadávacího řízení, nediskriminační přístup a rovné zacházení se všemi potenciálními dodavateli, byť to mohlo přinést zvýšení administrativní zátěže zadavatele.

40. Vzhledem k uvedenému se proto nemohu ztotožnit se zadavatelem v jeho přesvědčení o tom, že vymezil způsob hodnocení nabídek v zadávací dokumentaci natolik určitě, že to nebránilo uchazečům v podání odpovídající nabídky a zadavateli v nediskriminačním hodnocení předložených nabídek. Naopak se domnívám, že i přes tehdejší absenci rozhodovací praxe, měl zadavatel při znalosti relevantních ustanovení zákona podrobněji a přesněji specifikovat či popsat způsob a metodu hodnocení nabídek z hlediska hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“. Je zřejmé, že text popisu předmětného subkritéria objektivně a bez ohledu na současnou rozhodovací praxi nemůže být dostatečným vodítkem pro uchazeče při zpracování nabídek v takové kvalitě, jaká byla následně při hodnocení vyžadována. Zadavatel má povinnost popsat v zadávací dokumentaci způsob hodnocení nabídek v rámci hodnotících kritérií natolik přesně a srozumitelně, aby si uchazeči mohli vytvořit jasnou a úplnou představu o tom, jak jejich nabídky budou ze strany zadavatele hodnoceny. Takto stanovená kritéria hodnocení nabídek jsou pro zadavatele (potažmo hodnotící komisi) závazná a proto není možné nabídky hodnotit z jiných hledisek či v jiných aspektech tak, jak se stalo v právě řešeném případě (k tomu viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 1. 2012 sp. zn. 62 Af 36/2010).

41. Zadavatel v rozkladu dále uvedl, že při stanovování dílčího hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“ nepreferoval žádný způsob řešení předmětu veřejné zakázky č. 2, neboť právě účelem zadávacího řízení bylo získat vyhovující návrh řešení. Úřad v napadeném rozhodnutí, ani nyní já, nezpochybňuje možnost zadavatele získat originální návrh řešení, který může být docílen různými způsoby a v různých formách, nicméně i přesto je třeba předem jasně a srozumitelně popsat, v jakých ohledech bude takový návrh hodnocen. Přesnější popis způsobu hodnocení nabídek podle hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“ nevylučuje možnost získat návrh řešení v různých podobách. Hlediska a aspekty, na nichž zadavatel trvá nebo která považuje za důležitá, je třeba definovat tak, aby potenciální dodavatelé mohli zpracovat odpovídající nabídku, v níž navrhnou vlastní a osobitý způsob řešení za současného vymezení těch vlastností či charakteristik, které zadavatel zamýšlí podrobit hodnocení. Domnívám se, že uchazeči by své nabídky zpracovali kvalitněji, pokud by měli od zadavatele určité vodítko, co vše má být jejich obsahem. Nelze tedy směšovat určitou „volnost“ uchazečů ve volbě způsobu řešení předmětu veřejné zakázky č. 2 s nedostatkem informací pro zpracování nabídky z hlediska hodnocení požadovaných aspektů.

42. V této souvislosti pak upozorňuji na to, že kvalita stanovení dílčích hodnotících kritérií a způsobu jejich hodnocení má zpravidla přímý vliv na kvalitu provedení nabídek. K tomu mohu opět zopakovat, že pokud se zadavatel rozhodne pro způsob hodnocení pomocí dílčích hodnotících kritérií, musí dbát na dostatečné vymezení obsahu těchto kritérií a způsobu jejich hodnocení tak, aby z nich bylo patrné, co konkrétně zadavatel zamýšlí pod takto stanovenými parametry hodnotit. Povinností zadavatele je určit, které údaje uvedené v nabídkách bude hodnotit a tím deklarovat, jakou nabídku či její parametry bude považovat za nejvhodnější. Tento závěr vychází z obecného faktu, že uchazeči o veřejnou zakázku mají pochopitelně zájem zpracovat svou nabídku tím způsobem, aby tato co nejlépe uspěla v jednotlivých kritériích hodnocení. Tato kritéria proto musejí být zvolena tak, aby uchazeči věděli, jak mají zpracovat své nabídky a na co se při sestavování nabídky zaměřit. Povinností zadavatele je proto definovat hodnotící kritéria a způsob jejich hodnocení natolik určitě, aby nepotřebovaly následné upřesnění v tom, jaké konkrétní nároky na ně zadavatel klade, a co bude v jejich rámci předmětem hodnocení.

43. Podstatou výše uvedeného je tedy dále i nezbytnost, aby konkrétní vymezení, co přesně a jakým způsobem bude zadavatel hodnotit, bylo uvedeno již v zadávací dokumentaci, když není možné, aby si zadavatel upravoval a dotvářel zadané aspekty a hlediska až v průběhu zadávacího řízení při samotném hodnocení na základě údajů uvedených v nabídkách. Takovýto postup hrubě odporuje základním požadavkům na průběh zadávacího řízení vycházejícím z § 6 zákona a nelze jej zhojit ani argumentem, že zadavatel nepreferoval a priori žádný způsob řešení předmětu veřejné zakázky č. 2 a že zamýšlel získat právě návrh řešení osvědčující specifické know-how jednotlivých uchazečů.

44. Další okruh rozkladových námitek se týká postupu zadavatele při hodnocení nabídek. Zadavatel uvedl, že pokud použil při hodnocení odlišné pojmy než v zadávací dokumentaci k veřejné zakázce č. 2, jednalo se o pouhá synonyma těchto slov (tj. konkrétně „stanovení cílů projektu“ je dle zadavatele rovno „stanovení výstupů předmětu veřejné zakázky“, resp. „relevanci výstupů“, již zadavatel hodnotil). Již z hlediska pojmů managementu projektu lze uvést logický řetězec, kdy na základě potřeby jsou stanoveny cíle a na základě jejich zadání jsou uvolněny zdroje/vstupy pro jejich splnění, poté je přistoupeno k příslušné činnosti, která v souladu s cíli transformuje vstupy na výstupy, na základě kterých lze zhodnotit výsledky (projektu), resp. zjištění toho, zda bylo výstupy dosaženo cílů. Je tedy zřejmé, že samotné pojmy výstupy a cíle nelze jednoduše uvádět jako vzájemná synonyma, neboť v rámci managementu projektu mají zcela odlišný význam. O to víc nelze dávat stejný význam slovním spojením „cíle projektu“ a „výstupy předmětu veřejné zakázky“, popř. „relevance výstupů“. Obzvláště v souvislosti s „relevancí výstupů“ je totiž zřejmé, že se jedná o relevanci – jejich vypovídací hodnotu – jakožto měřítka naplnění cílů. Mám tedy za to, že se o synonyma, resp. slova nebo slovní spojení se vzájemně stejným nebo podobným významem, která lze za určitých okolností zaměňovat, nejedná a nejedná se ani o obsahově stejné či podobné aspekty hodnocení. Přestože je český jazyk velmi rozmanitý a bohatý na slovní zásobu, potažmo na synonyma, v daném případě obsahovou podobnost uváděných slovních spojení neshledávám a jejich uvedení považuji za čistě účelové, byť je možné, že při nadání v řečnických dovednostech lze všechny pojmy vyložit obdobným způsobem. V zadávacím řízení však není místo pro jakékoliv úvahy o možnostech výkladu různých pojmů, neboť zadávací podmínky musí být, jak již bylo řečeno výše, zcela jasné, srozumitelné a určité, aniž by byl dán prostor pro různou interpretaci, resp. pro interpretaci vůbec.

45. K tvrzení zadavatele, že hodnotil-li „vymezení pojmů“ či „výčet právních předpisů“, pak stále posuzoval pouze explicitně vyžadovanou srozumitelnost, uvádím následující. Ačkoliv pod pojem srozumitelnost je obsahově či významově možné podřadit hodnocené „vymezení pojmů“ nebo „výčet právních předpisů“, nicméně za takové situace je stanovení hlediska hodnocení spočívajícího ve srozumitelnosti zcela nekonkrétní a neurčité, neboť pod tento pojem lze při naznačovaném extenzivním výkladu podřadit řadu dalších aspektů, které zadavatel napříč nabídkami nehodnotil. Takto nastavenému aspektu hodnocení pak může spíše vyhovět „zdatný pisatel s velkou představivostí“, než jiný uchazeč, jenž by rovněž řádně a včas zadavateli dodal předmět plnění v požadované a odpovídající kvalitě, za případně příznivějších finančních podmínek. Potenciálním dodavatelům musí ze zadávací dokumentace vyplynout konkrétní informace, včetně informací, jakým způsobem bude jejich nabídka dle hodnotících kritérií hodnocena tak, aby nabídky reagující na podmínky uvedené v zadávací dokumentaci byly vzájemně srovnatelnými. Přitom je třeba vzít v úvahu i fakt, že uchazeči k vypracování nabídky přistupují individuálně, stejně jako k představě o tom, co zřejmě zahrnují pojmy jednoduchost a srozumitelnost. Proto pokud některou následně hodnocenou otázku uchazeč do své nabídky nezahrnul, nemuselo to znamenat, že by nebyl schopen ji do předmětu veřejné zakázky č. 2 následně zapracovat a plnit. Naopak to mohlo být způsobeno tím, že pouze určité hledisko nepovažoval za relevantní či obsah pojmu srozumitelnost (případně jednoduchost) chápal v jiném pojetí. Pokud chtěl tedy zadavatel hodnotit „vymezení pojmů“ nebo „výčet právních předpisů“, měl v zadávací dokumentaci tyto aspekty zmínit, resp. rozepsat, co považuje v rámci srozumitelnosti nabídky za důležité, tedy co podrobí hodnocení. Jen tak by mohl obdržet srovnatelné nabídky, z nichž by pak vybral tu, která by všechna nastavená kritéria splňovala nejvíce nebo nejlépe.

46. Problematickým z hlediska předmětného správního řízení a následného řízení o rozkladu není fakt, že zadavatel na konkrétních obsahových prvcích jednotlivých nabídek vysvětlil, čím byl určitý návrh srozumitelnější, lépe odpovídající účelu zadávacího řízeni apod., ale realita, že nabídky uchazečů hodnotil vůči vítězné nabídce, v níž přiznal relevanci obsaženým aspektů., přestože tyto aspekty v zadávací dokumentaci nepožadoval. Tento problém nejlépe ilustruje příklad uvedený v bodě 63. odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž je poukázáno na formulaci hodnotící komise vytýkající absenci bližší specifikace činností interního auditora, přestože zadavatel v zadávací dokumentaci požadoval pouze základní charakteristiku daného pracovního místa. Z pohledu průměrného uchazeče zřejmě nebude možné předpokládat, že by při zadání vymezit základní kritéria charakterizující pracovní místo takový uchazeč podrobně specifikoval mimo jiné i jednotlivé činnosti interního auditora, jak zadavatel následně požadoval. Kdyby však uchazeč disponoval takovou informací předem, mohl chybějící popis v rámci nabídky učinit a zadavatel by pak zcela v souladu se zákonem mohl hodnotit míru takové podrobnosti.

47. Na zadavatele není kladen požadavek, aby při hodnocení obdržených nabídek užíval doslovně totožné formulace jako v zadávací dokumentaci, je však třeba hodnotit skutečně to, co bylo po uchazečích požadováno, a to v takovém rozsahu, který byl předem jasně uveden v zadávací dokumentaci. Pokud takový rámec zadavatel překročí, nehledě na to, jaké při hodnocení užije formulace, lze v jeho postupu jednoznačně shledat rozpor se zákonem a rovněž porušení základních zásad zadávacího řízení podávaných v § 6 zákona.

48. Zadavatel v rozkladu dále uvedl, že vymezil-li při hodnocení nabídek některé aspekty, které nebyly v zadávací dokumentaci výslovně požadovány, nebylo jich užito nad rámec dílčího hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“, neboť se jedná o pouhé podrobnější zachycení postojů hodnotící komise k tomuto konkrétnímu kritériu. K tomu mohu nejdříve uvést, že Úřad není oprávněn vstupovat do myšlenkových pochodů hodnotící komise a nemůže je nahrazovat úvahami vlastními, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2004 sp. zn. 2 A 9/2002. Úřad je v takovém případě oprávněn posoudit toliko to, zda hodnotící komise postupovala nebo nepostupovala v souladu se zákonem a zda jsou její závěry přezkoumatelné. V daném případě však nastala situace, kdy hodnotící komise již předem neměla nastaveny podmínky pro to, aby mohla přezkoumatelným způsobem vyhodnotit podané nabídky, jelikož se zadavatel při stanovení hodnotících kritérií dopustil takového pochybení, které již nebylo možno napravit, resp. provést transparentní hodnocení podaných nabídek. Proto nelze vytýkat hodnotící komisi, že „podrobněji zachytila své postoje“ v rámci subkritéria „Kvalita plnění“, neboť prvotní pochybení, jež zakládá závěr Úřadu o spáchání správního deliktu zadavatelem, spočívá již v nestanovení přesného a určitého způsobu hodnocení nabídek v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“, nikoliv v samotném hodnocení hodnotící komise. S ohledem na to se výše uvedená rozkladová námitka zadavatele jeví jako nedůvodná.

49. Podle názoru zadavatele uvedení některých výslovně nepožadovaných aspektů v nabídce představuje určitý znak kvality plnění ze strany uchazeče. S tímto konstatováním se však nemohu ztotožnit, neboť mám za to, že kusé informace podávané v zadávací dokumentaci nemohly jako odezvu přinést precizně zpracovaný návrh plnění v podobě či kvalitě, jaké je ten který uchazeč schopen za předpokladu, že od zadavatele dostane podrobné instrukce, jakým směrem se má při plnění předmětu veřejné zakázky č. 2 ubírat.

50. Rozklad brojí i proti závěrům Úřadu učiněným v bodu 58. odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zadavatel je toho názoru, že mu nemůže jít k tíži, pokud některý uchazeč nesprávně pochopí hodnotící kritérium „Kvalita plnění“ ve vztahu k charakteristice pracovního místa. Obecně by se dalo s tímto konstatováním souhlasit, avšak v podmínkách daného případu se jednalo o pochybení uchazeče vyvolané právě nejasně, nedostatečně podrobně a nesrozumitelně nastaveným způsobem hodnocení nabídek. Pokud by zadavatel lépe uvedl, co vyžaduje a co bude hodnotit, pak by eliminoval jakékoliv pochyby uchazečů, co všechno mají pod vydefinování typového pracovního místa zahrnout. Avšak se zavádějícími informacemi, jichž se uchazečům dostalo, není s podivem, že se tito věnovali rovněž charakteristice kompetencí či kvalifikačním předpokladům interního auditora, jakožto zaměstnance na pozici typového pracovního místa. Nadto v této souvislosti upozorňuji, že Úřad tuto otázku konstatoval jako podpůrnou pro zjištění, že zadavatel v zadávací dokumentaci nestanovil způsob hodnocení nabídek v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“ tak, aby bylo všem uchazečům zřejmé, jakým způsobem mají zpracovat svoji nabídku, aby co nejlépe vyhověla požadavkům zadavatele a při hodnocení dosáhla maximálně možného počtu bodů.

51. Zadavatel v rozkladu dále uvádí, že považuje za správný svůj postup, když vzal nabídku vybraného uchazeče veřejné zakázky č. 2 „za vzor“ a ostatní nabídky dle ní vyhodnocoval, neboť takový postup v zadávací dokumentaci předem avizoval. Již Úřad v bodu 63. odůvodnění napadeného rozhodnutí správně uvedl, že obecně je takový postup možný, resp. v souladu se zákonem. Jedná se zároveň o běžný postup, kdy pro kritéria, která nelze vyjádřit číselně, hodnotící komise sestaví pořadí nabídek od nejvhodnější k nejméně vhodné a přiřadí nejvhodnější nabídce 100 bodů a každé následující nabídce přiřadí takové bodové ohodnocení, které vyjadřuje míru splnění dílčího kritéria ve vztahu k posouzené nejvhodnější nabídce. Úřad, ani nyní já, neshledal tedy pochybení ve zvoleném způsobu hodnocení, co se týče jeho procesu, problematické však bylo z hlediska porušení zákona porovnávání nabídek uchazečů vůči nabídce vybraného uchazeče veřejné zakázky č. 2 v aspektech, které zadavatel v zadávací dokumentaci nepožadoval, ale nabídka vybraného uchazeče veřejné zakázky č. 2 je obsahovala. Tato otázka tak opět naráží na výše vytýkané pochybení spočívající v nedodržení postupu stanoveného v § 44 odst. 3 písm. f) v návaznosti na § 6 zákona, kterého se zadavatel dopustil tím, že v zadávací dokumentaci nestanovil přesně a určitě způsob hodnocení nabídek v dílčím hodnotícím kritériu „Kvalita plnění“, čímž současně nedodržel zásadu transparentnosti zadávacího řízení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Jinými slovy řečeno, zadavatel zvolil odpovídající způsob hodnocení podaných nabídek (v jehož rámci je třeba vyhodnotit míru naplnění dílčího hodnotícího kritéria a následně porovnat obdržené nabídky mezi sebou), avšak v důsledku nedostatečně jasně, konkrétně a srozumitelně koncipovaného popisu způsobu hodnocení nabídek podle hodnotícího kritéria „Kvalita plnění“ zadavatel obdržel vzájemně de facto neporovnatelné nabídky, což se následně projevilo v netransparentnosti procesu hodnocení nabídek, když byly nabídky hodnoceny rovněž v aspektech, které zadavatel v zadávací dokumentaci nepožadoval.

52. S ohledem na výše uvedené a na všechny relevantní podklady jsem dospěl k odlišnému názoru, než který v rozkladu prezentuje zadavatel. Oproti jeho přesvědčení se naopak domnívám, že zadavatel prostřednictvím hodnotící komise hodnotil obdržené nabídky i v jiných aspektech či hlediscích, které primárně nepožadoval, avšak tato hlediska se vyskytla nad rámec požadavků stanovených v zadávací dokumentaci (pouze) v nabídce vybraného uchazeče veřejné zakázky č. 2, přičemž s ohledem na způsob hodnocení tyto byly generalizovány a dodatečně, resp. „přeneseně“ požadovány i po ostatních uchazečích, a to tím způsobem, že jejich absence ve svém důsledku znamenala snížení bodového ohodnocení vůči nejvhodnější nabídce.

53. Rozklad zadavatele směřuje i proti výroku o uložení pokuty, neboť zadavatel je přesvědčen o tom, že správní delikt vymezený ve výroku II. napadeného rozhodnutí nespáchal a proto není možné jej za něj ani sankcionovat. I přesto, že jsem v rámci řízení o rozkladu dospěl k závěru, že se zadavatel předmětného deliktu dopustil, přezkoumal jsem uloženou pokutu z hlediska zákonnosti a přiměřenosti, stejně tak jako postup Úřadu při jejím stanovení, přičemž mohu konstatovat, že Úřad při určení výše pokuty přihlédl k závažnosti spáchaného správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl zadavatelem spáchán (viz body 72. až 76. odůvodnění napadeného rozhodnutí) tak, jak mu ukládá zákon. Rovněž byla Úřadem výše pokuty řádně posuzována tak, aby tato byla úměrná finančním poměrům zadavatele a neměla vůči němu likvidační charakter, když Úřad vzal v úvahu schválený rozpočet zadavatele na rok 2014 zveřejněný na internetových stránkách. Z něj pak učinil závěr, že s ohledem na fakt, že zadavatel dosahuje na straně příjmů částky 33.957.010 Kč, nemůže mít uložená pokuta likvidační potenciál. Zároveň nemůže být uloženou pokutou ohrožena činnost zadavatele, jakožto ústředního orgánu státní správy. Úřad při stanovení výše pokuty tedy přezkoumal mimo jiné i majetkové poměry zadavatele a mohu tedy konstatovat, že tím naplnil svou zákonnou povinnost, rozvedenou pak například v rozsudku Nejvyššího správního soudu pod č. j. 1 As 9/2008-133 ze dne 20. 4. 2010 (byť se v citovaném rozsudku, odlišně od zadavatele, jednalo o fyzickou osobu), který říká, že „[s]právní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.“

54. Úřad, stejně jako nyní já, posuzoval ekonomickou situaci zadavatele podle tehdy poslední zveřejněné výroční zprávy na stránkách zadavatele. V průběhu řízení o rozkladu však došlo ke zveřejnění výroční zprávy za rok 2015, resp. Státního závěrečného účtu za rok 2015, kapitola 304 dotýkající se České republiky – Úřadu vlády České republiky, jakožto zadavatele, na internetových stránkách zadavatele, z nějž vyplývá, že v roce 2015 dosáhl zadavatel příjmů 40.528.000 Kč, což je ještě vyšší částka, než za rok 2014. Proto mohu i při posouzení likvidačnosti pokuty ve vztahu k ekonomické situaci zadavatele v roce 2015 zopakovat, že uložená pokuta (na samé dolní hranici zákonné sazby) nemůže mít zásadní negativní dopady na hospodaření zadavatele. V ostatním odkazuji na závěry uváděné v bodě 53. odůvodnění tohoto rozhodnutí.

55. Stran polehčujících a přitěžujících okolností se přikláním k názoru Úřadu, který v dané věci neshledal žádné přitěžující okolnosti a jako polehčující shledal pouze fakt, že předmětné správní řízení bylo zahájeno na hranici objektivní pětileté doby pro zahájení správního řízení o deliktu zadavatele a že od okamžiku spáchání správního deliktu uběhla velmi dlouhá doba. Úřad nadto zohlednil i tu skutečnost, že rozhodovací praxe Úřadu a soudní judikatura týkající se otázky použitelnosti kvalitativních hodnotících kritérií vznikala v drtivé většině až po zahájení předmětného zadávacího řízení. Mám za to, že Úřad v daném případě dospěl ke správnému závěru, když za předmětný správní delikt dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uložil pokutu ve výši 15.000 Kč. Zohlednil tak skutečnost, že pokuta musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by tato neplnila svou funkci, tj. sankce za protiprávní jednání a preventivní působení pro příští postup zadavatele při jiném zadávacím řízení. Krajský soud v Brně se ve svém rozsudku č. j. 62 Ca 33/2008 – 57 ze dne 18. 6. 2009 k této problematice vyjádřil následovně: „konkrétní forma postihu a jeho výše musí působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností, jaké svědčí žalobci (zadavateli), zároveň musí být postih dostatečně znatelný v materiální sféře žalobce (zadavatele), aby v něm byla dostatečně obsažena i jeho represivní funkce, aniž by byl ovšem pro žalobce (zadavatele) likvidačním“. Závažnost porušení zákona spatřuji především ve skutečnosti, že postupem zadavatele byla narušena transparentnost zadávacího řízení a dále že rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky se stalo nepřezkoumatelným. Výše pokuty uložená Úřadem je stanovena při samé dolní hranici zákonné sazby, proto ji lze označit za zcela přiměřenou porušení zákona a zohledňující obě základní funkce právní odpovědnosti (jak je uvedeno v bodu 78. odůvodnění napadeného rozhodnutí).

56. Připomínám v této souvislosti, že každá peněžitá sankce představuje nepříznivý zásah do majetkové i jiné sféry povinného, a proto negativně dopadá na jeho další činnost, a tedy i na jeho rozvoj (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 11. 2004, č. j. 10 Ca 250/2003-48). S přihlédnutím k následkům spáchání správního deliktu, a k nutnosti naplnění sankčních účinků, zejména předcházení budoucího porušování zákona, nelze výši sankčního postihu zcela minimalizovat.

57. K námitce, že závěr Úřadu o spáchání správního deliktu může mít pro zadavatele zásadní finanční dopady násobného rozsahu spočívající v sankcionování ze strany dotačních orgánů, uvádím následující. Skutečnost, že poskytovatel dotace zkrátí či může zkrátit dotaci z důvodu nesprávného postupu zadavatele, nemůže mít vliv na postup Úřadu při rozhodování, zda se zadavatel dopustil správního deliktu, a následném ukládání pokuty. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 11. 2012 č. j. 1 Afs 23/2012 – 102, v němž uvádí, že „žádost o zohlednění okolnosti, že pokud bude stěžovateli udělena v dané věci správní pokuta, tak bude krácena dotace (případně vymáhána sankce) za porušení rozpočtových pravidel, je ze své podstaty zcela nepřijatelná a pro rozhodování nepodstatná. Nelze požadovat ani po správním orgánu, ani po soudu, aby „přehlédly“ porušení zákona z důvodu, že stěžovatel ponese ještě jiné důsledky svého protiprávního jednání.“

58. Mohu tedy uzavřít, že postup Úřadu při stanovení výše pokuty shledávám na jedné straně konformní se zněním § 120 odst. 2 písm. a) zákona a § 121 zákona, na straně druhé plně přiléhavý specifikům daného případu. S ohledem na výše uvedené lze postup Úřadu považovat za souladný s pravidly logického usuzování, když předpoklady takového úsudku byly zjištěny zákonným procesním postupem. Úřad při stanovení výše pokuty nevybočil ze zákonem stanovených mezí správního uvážení při současném respektování základních zásad správního trestání. Proto shledávám postup  Úřadu při uložení sankce a stanovení její výše za zákonný.

Závěr

59. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí z důvodů uváděných v rozkladu.

60. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 ve spojení s § 152 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů dále odvolat.

otisk úředního razítka

Ing. Petr Rafaj

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží:

Česká republika – Úřad vlády České republiky, nábřeží Edvarda Beneše 128/4, 118 00 Praha 1 – Malá Strana

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Pokud je v rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu § 26 zákona v návaznosti na § 158 odst. 1 a 2 zákona.