číslo jednací: 42016/2020/523/JŠi
spisová značka: S0450/2020
| Instance | I. |
|---|---|
| Věc | KCICT MZ ČR |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | § 268 odst. 1 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb. |
| Rok | 2020 |
| Datum nabytí právní moci | 4. 3. 2021 |
| Související rozhodnutí | 42016/2020/523/JŠi 08059/2021/161/JSu |
| Dokumenty |  2020_S0450.pdf 537 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-S0450/2020/VZ Číslo jednací: ÚOHS-42016/2020/523/JŠi |
|
Brno 31. prosince 2020 |
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném dne 30. 10. 2020 z moci úřední, jehož účastníkem je
-
obviněný – Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, IČO 00023833, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2,
ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů při postupu, jehož cílem bylo uzavření rámcové dohody v otevřeném řízení „KCICT MZ ČR“, jehož oznámení o zahájení bylo odesláno k uveřejnění dne 27. 3. 2018 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 29. 3. 2018 pod ev. č. Z2017-034981 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 2018/S 062-137425,
rozhodl takto:
I.
Obviněný – Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, IČO 00023833, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2 – sedopustil přestupkupodle § 268 odst. 1 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, když v otevřeném řízení „KCICT MZ ČR“, jehož cílem bylo uzavření rámcové dohody a jehož oznámení o zahájení bylo odesláno k uveřejnění dne 27. 3. 2018 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 29. 3. 2018 pod ev. č. Z2017-034981 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 2018/S 062-137425, stanovil zadávací podmínkyv rozporu s ustanovením § 132 odst. 6 citovaného zákonatím, že v bodu 7. zadávací dokumentace požadoval po účastnících zadávacího řízení poskytnutí jistoty ve výši 1 500 000 Kč, a to formou složení peněžní částky na účet obviněného nebo formou bankovní záruky nebo pojištění záruky, přičemž dne 7. 5. 2018 uzavřel s dodavatelem – SKYLAB, spol. s r.o., IČO 25790943, se sídlem Zakouřilova 1170/16, 149 00 Praha 4 – rámcovou dohodu na poskytování služeb.
II.
Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, IČO 00023833, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2 – podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ukládá
pokuta ve výši 100 000 Kč (sto tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
III.
Podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, se obviněnému – Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, IČO 00023833, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2,ukládá
uhradit náklady řízení ve výši 1 000,- Kč (jeden tisíc korun českých).
Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění
I. ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ
1. Obviněný – Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, IČO 00023833, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2 (dále jen „obviněný“ nebo „zadavatel“) – jakožto veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdější předpisů (dále jen „zákon“), zahájil dne 27. 3. 2018 ve smyslu § 56 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdější předpisů (dále jen „zákon“), odesláním oznámení o zahájení zadávacího řízení k uveřejnění otevřené řízení „KCICT MZ ČR“, jehož cílem bylo uzavření rámcové dohody a které bylo uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 29. 3. 2018 pod ev. č. Z2017-034981 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 2018/S 062-137425 (dále jen „zadávací řízení“).
2. Ze zadávací dokumentace, konkrétně z článku 2.1.1 vyplývá, že účelem zadávacího řízení „je uzavření Rámcové dohody ve smyslu ustanovení § 132 ZZVZ (dále jen ‚Rámcová dohoda‘) na poskytování služeb Kompetenčního centra ICT v rámci rezortu Ministerstva zdravotnictví České republiky (dále jen ‚KCICT MZ ČR‘)“, přičemž rámcová dohoda měla být uzavřena na dobu 4 let s jedním vybraným účastníkem.
3. Podle čl. 2.1.2 zadávací dokumentace má obviněný s vybraným účastníkem na základě rámcové dohody uzavírat prováděcí smlouvy podle ust. § 132 odst. 4 zákona v závislosti na konkrétních potřebách a poptávce obviněného.
4. Předmětem plnění poptávaného v zadávacím řízení je dle čl. 2.2.1 zadávací dokumentace „poskytování služeb Kompetenčního centra ICT, jež bude poskytovat komplexní a centralizované služby ICT v rámci resortu zdravotnictví a současně posilovat schopnost sdílení a zajištění výměny informací v souladu s platnou legislativou a mezinárodními standardy. Bližší specifikace předmětu plnění (…) je obsažena v příloze č. 1 této zadávací dokumentace.“.
5. Z písemné zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 26. 4. 2018 a taktéž z „Oznámení o výběru dodavatele“ z téhož dne vyplývá, že obviněný obdržel v zadávacím řízení jedinou nabídku. Téhož dne, tedy 26. 4. 2018, rozhodl obviněný o výběru dodavatele SKYLAB, spol. s r.o., IČO 25790943, se sídlem Zakouřilova 16/1170, 149 00 Praha 4 (dále jen „vybraný dodavatel“), se kterým uzavřel dne 7. 5. 2018 „Rámcovou dohodu na poskytování služeb“ (dále jen „Rámcová dohoda“).
II. POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ
6. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 zákona k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178 zákona, a pro zvláštní postupy podle části šesté, jakož i k projednání přestupků podle tohoto zákona, včetně ukládání pokut za jejich spáchání, obdržel dne 30. 6. 2020 podnět k prošetření postupu zadavatele v zadávacím řízení.
7. Na základě skutečností obsažených v podnětu Úřad přípisem č. j. ÚOHS-20397/2020/523/JŠi, sp. zn. ÚOHS-P0331/2020/VZ, ze dne 3. 7. 2020 vyzval obviněného k zaslání vyjádření k obdrženému podnětu a dokumentace o zadávacím řízení.
8. Dne 10. 7. 2020 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne k podnětu a zadávací dokumentaci.
Vyjádření zadavatele k podnětu
9. Ve svém vyjádření ze dne 10. 7. 2020 zaslaném Úřadu v rámci šetření podnětu zadavatel vyjádřil své přesvědčení, že požadavkem na poskytnutí jistoty neporušil zákon, neboť „se fakticky v tomto případě nejedná o typickou rámcovou dohodu s dopředu neurčitým objemem budoucího plnění“.
10. Zadavatel dále uvádí, že „za čistě rámcové lze považovat pouze tzv. ‚Podpůrné služby‘, přičemž váha tohoto dílčího hodnotícího kritéria v rámci poskytovaných služeb činila v zadávací dokumentaci 25 %. Naopak tzv. ‚Vyžádané služby‘ (kdy váha tohoto dílčího hodnotícího kritéria v rámci poskytovaných služeb činila v zadávací dokumentaci 40 %) jednoznačně nemají rámcovou povahu, jelikož jsou poskytovány paušálně, pravidelně, měsíčně, s cenou, která je konstantní, neměnná po celou dobu trvání dohody. Vyloženě rámcovou povahu nemají ani tzv. ‚Blokové služby‘, které jsou poskytovány po celou dobu trvání dohody v pravidelných kvartálních intervalech. (…) Zadavatel dohodu nazval rámcovou z důvodu toho, že část poskytovaných služeb, tedy předmětu plnění, měla mít rámcovou povahu, byť tato část byla vzhledem k poměru poskytovaných služeb významně minoritní. Zadavatel i z tohoto důvodu pro dohodu užil § 1746 odst. 2 zákona č. 89/201[2] Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů a nikoli ustanovení pro rámcovou dohodu.“.
11. Ze strany zadavatele bylo dle jeho tvrzení třeba začít v rámci udržitelnosti provozu „vyžádané služby“ a „blokové služby“ okamžitě čerpat, čímž nebyl naplněn základní znak rámcových dohod „kdy objednatel není povinen služby čerpat“. Zadavatel si je vědom, že zákon využití jistoty u rámcových dohod omezuje, nicméně ji požadoval, protože „majoritní část plnění neodpovídá postupům obvyklým pro rámcové dohody“.
12. Zadavatel uzavírá, že postupoval v souladu s právními předpisy, když „požadoval jistotu, jelikož rámcová povaha předmětné rámcové dohody o poskytování služeb činila jistě méně než polovinu celkového plnění“ a žádný dodavatel v této věci nepodal námitky ani nevznesl dotaz.
III. PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ
13. Úřad vydal dne 30. 10. 2020 příkaz č. j. ÚOHS-34604/2020/500/JBě, který byl obviněnému doručen téhož dne a kterým rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona (výrok I. příkazu) a současně obviněnému uložil za spáchání přestupku pokutu ve výši 100 000 Kč (výrok II. příkazu). Dnem doručení příkazu obviněnému bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) zahájeno správní řízení z moci úřední.
14. Účastníkem správního řízení je podle § 256 zákona obviněný.
15. Proti uvedenému příkazu podal obviněný dne 6. 11. 2020 odpor. Podle § 150 odst. 3 správního řádu se podáním odporu příkaz ruší a řízení pokračuje, přičemž lhůty pro vydání rozhodnutí začínají znovu běžet dnem podání odporu.
16. Úřad obviněnému usnesením č. j. ÚOHS-35734/2020/523/JŠi ze dne 9. 11. 2020 stanovil lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit své stanovisko v řízení. Stanovisko obviněného Úřad obdržel dne 19. 11. 2020.
17. Usnesením č. j. ÚOHS-38935/2020/523/JŠi ze dne 2. 12. 2020 určil Úřad obviněnému podle § 261 odst. 3 zákona lhůtu, v níž se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Obviněný se v uvedené lhůtě ani později k podkladům rozhodnutí již nevyjádřil.
Odpor ze dne 6. 11. 2020 a stanovisko obviněného ze dne 19. 11. 2020
18. Obviněný v odporu a taktéž ve stanovisku úvodem zdůrazňuje, že si stojí za svým vyjádřením ze dne 10. 7. 2020.
19. Byť dle obviněného smlouva nese název Rámcová dohoda, jsou předmětem plnění jednotlivé služby pojmenované a definované v zadávacích podmínkách. Obviněný okazuje na odst. 4.3.1 Rámcové dohody týkající se „vyžádaných služeb“ a na odst. 4.3.2 Rámcové dohody týkající se „blokových služeb“ a poukazuje na slovní spojení „pravidelně poskytované“, načež podává výklad slova „pravidelný“. Obviněný dle jeho tvrzení zcela jasně popsal, jak budou tyto služby poskytovány a z jeho strany poptávány.
20. Výši požadované jistoty obviněný odůvodňuje „součtem částek za pravidelně poskytované služby definované v částech ,Podpůrné službyʻ a [,]Blokové službyʻ v uplynulých letech.“. Obviněný by dle jeho názoru hradil za pravidelné služby za dobu trvání smlouvy částku ve výši min. 57 652 000 Kč, i kdyby žádnou z „podpůrných služeb“ nepoptal.
21. Obviněný dále uvádí, že by smlouvu nenazýval Rámcovou dohodou, kdyby nepožadoval poskytování „podpůrných služeb“, které jako jediné odpovídají rámcovým dohodám, „[a]však tím, že je zde obsažena takováto služba a celá ,Rámcová dohodaʻ je limitována částkou ve výši 80 mil. Kč bez DPH, která je navíc celkovou maximální hodnotou za celou dobu jejího trvání, a to jak pro služby pravidelné (Vyžádané, Blokové) tak i nepravidelné (Podpůrné), přistoupil k danému způsobu objednávání u všech typů uvedených služeb, tudíž i těch, které by jinak takto neobjednával, aby mohli být všechny jmenované služby poskytovány současně a zadavatel mohl včas zahájit nové zadávací řízení, a to v případě, že se částka začne blížit k výši předpokládané hodnoty. Pokud by zadavatel okamžitě stanovil, že chce čerpat Vyžádané a Blokové služby na 4 roky a nečerpal je postupně, tak by si tím významně minimalizoval částku pro případné budoucí čerpání Podpůrných služeb s rámcovou povahou.“.
22. Obviněný nesouhlasí s tvrzením Úřadu, že by svým jednáním ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr dodavatele, neboť neobdržel proti zadávacím podmínkám žádné námitky a vůči požadavku na složení jistoty ani žádnou žádost o vysvětlení zadávací dokumentace, přestože ta byla v době pro podání nabídek stažena více než 130 krát. Dle obviněného nemůže Úřad vyvozovat závěr o možnosti ovlivnění výběru ze skutečnosti, že některý z potenciálních dodavatelů mohl podat, ale nepodal žádost o vysvětlení nebo námitky.
23. Obviněný cituje z rozsudku Nejvyššího soudu České republiky č. j. 25 Cdo 1274/2004 ze dne 18. 5. 2005, ve kterém Nejvyšší soud České republiky dospěl k závěru, že smlouva se neposuzuje podle názvu, ale podle jejího obsahu. Dle obviněného je z Rámcové dohody patrno, že většinovou část předmětu plnění tvoří pravidelně poskytované služby a nikoli služby určené rámcově.
24. Obviněný uzavírá, že postupoval v souladu s právními předpisy a žádá Úřad o přehodnocení svých závěrů a o zrušení stanovené pokuty.
ZÁVĚRY ÚŘADU
25. Úřad přezkoumal na základě § 248 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, stanoviska obviněného, a na základě vlastního zjištění konstatuje, že obviněný se dopustil spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona tím, že stanovil zadávací podmínky v rozporu s ustanovením § 132 odst. 6 zákona, a proto rozhodl o uložení pokuty. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.
K výroku I. tohoto rozhodnutí
Relevantní ustanovení zákona
26. Podle ustanovení § 6 odst. 2 zákona musí zadavatel ve vztahu k dodavatelům dodržovat zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace.
27. Podle § 28 odst. 1 písm. a) zákona se zadávacími podmínkami pro účely tohoto zákona rozumí veškeré zadavatelem stanovené
1. podmínky průběhu zadávacího řízení,
2. podmínky účasti v zadávacím řízení,
3. pravidla pro snížení počtu účastníků zadávacího řízení nebo snížení počtu předběžných nabídek nebo řešení,
4. pravidla pro hodnocení nabídek,
5. další podmínky pro uzavření smlouvy na veřejnou zakázku podle § 104.
28. Dle § 36 odst. 1 zákona nesmí být zadávací podmínky stanoveny tak, aby určitým dodavatelům přímo nebo nepřímo zaručovaly konkurenční výhodu nebo vytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže.
29. Dle § 131 odst. 1 zákona rámcovou dohodou mezi sebou jeden nebo více zadavatelů a jeden nebo více dodavatelů ujednávají rámcové podmínky týkající se zejména ceny nebo jiných podmínek plnění veřejné zakázky, které jsou závazné po dobu trvání rámcové dohody.
30. Dle § 132 odst. 4 je zadání veřejné zakázky postupem bez obnovení soutěže mezi účastníky rámcové dohody možné tehdy,
a) jsou-li všechny podmínky plnění veřejné zakázky obsaženy v rámcové dohodě a
b) ze zadávací dokumentace zadávacího řízení na uzavření rámcové dohody je zřejmé, kterému účastníku rámcové dohody bude veřejná zakázka na základě rámcové dohody zadána.
31. Dle § 132 odst. 6 zákona nesmí zadavatel požadovat od účastníků zadávacího řízení poskytnutí jistoty.
32. Dle § 134 odst. 1 zákona postupuje zadavatel při zadávání veřejné zakázky na základě rámcové dohody postupem bez obnovení soutěže mezi účastníky rámcové dohody podle podmínek stanovených v rámcové dohodě.
33. Dle § 268 odst. 1 písm. b) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že stanoví zadávací podmínky v rozporu se zákonem a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.
Skutečnosti zjištěné z dokumentace o zadávacím řízení
34. V článku 7. zadávací dokumentace „[z]adavatel požaduje po účastnících zadávacího řízení složení jistoty ve výši 1 500.000,- Kč.“ formou složení peněžní částky na účet zadavatele nebo formou bankovní záruky nebo pojištění záruky.
35. Podle čl. 3 Rámcové dohody je účelem rámcové dohody zabezpečit poskytování služeb zejména v kategoriích „Vyžádané služby“, „Blokové služby“ a „Podpůrné služby“ v oblasti informačních technologií pro potřeby zadavatele a organizací, které jsou součástí resortu zdravotnictví.
36. Předmětem Rámcové dohody je dle jejího čl. 4.1 „úprava práv a povinností Smluvních stran při zadávání a plnění dílčích zakázek, v rámci kterých bude Poskytovatel poskytovat Objednateli, Ministerstvu a Resortním organizacím (Objednatel, Ministerstvo a Resortní organizace dále jen ‚Příjemci služeb‘ nebo ‚Dotčené subjekty‘) zejména služby specifikované v příslušných katalogových listech uvedených v příloze č. 1 této Rámcové dohody“.
37. V čl. 4.3 Rámcové dohody zadavatel stanovil, že služby uvedené v jejím odst. 4.3.1 až 4.3.3 „budou poskytovány na základě písemných výzev Objednatele přijatých a potvrzených Poskytovatelem v souladu s postupem uvedeným v čl. 5 této Rámcové dohody. Služby vymezené v rámci Katalogových listů mohou být poskytovány zejména jako:
4.3.1 pravidelně poskytované Vyžádané služby, které budou Poskytovatelem kontinuálně poskytovány po dobu uvedenou v Prováděcí smlouvě (jak je tento pojem definován v odst. 5.5 Rámcové dohody), přičemž tyto pravidelně poskytované Služby jsou vymezeny v katalogových listech 1.1 až 1.35 (dále jen ‚Vyžádané služby‘) anebo
4.3.2 na základě aktuální potřeby poskytované Blokové služby, které budou Poskytovatelem poskytovány po dobu uvedenou v Prováděcí smlouvě (jak je tento pojem definován v čl. 5.5 Rámcové dohody), přičemž tyto pravidelně poskytované Služby jsou vymezeny v katalogových listech 2.1 až 2.10 (dále jen ‚Blokové služby‘) nebo
4.3.3 Podpůrné služby, které budou poskytovány v sjednaném rozsahu vymezeném počtem člověkodnů Služeb uvedeným v rámci příslušné Prováděcí smlouvy (jak je tento pojem definován v odst. 5.5 Rámcové dohody), přičemž Podpůrné služby jsou vymezeny v katalogových listech 3.1 – 3.39 (dále jen ‚Podpůrné služby‘).“.
38. Za „Prováděcí smlouvu“ je dle čl. 5.5 Rámcové dohody považována „[p]ísemná výzva Objednatele k poskytnutí plnění potvrzená Poskytovatelem (…) V případě, že katalogové listy obsahují odkaz na dodatečnou dohodu Smluvních stran, má se na mysli příslušná Prováděcí smlouva, nedohodnou-li se Smluvní strany v Prováděcí smlouvě jinak.“.
39. V čl. 7 „ZPŮSOB POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB“ Rámcové dohody obviněný mj. popsal poskytování „vyžádaných služeb“ a „blokových služeb“. Dle čl. 7.1 Rámcové dohody se vybraný dodavatel „zavazuje zahájit poskytování Vyžádaných služeb bezodkladně po uzavření příslušné Prováděcí smlouvy, nebude-li Objednatelem v rámci výzvy k poskytnutí Vyžádaných služeb stanoveno jinak. V průběhu fáze od uzavření Prováděcí smlouvy do zahájení řádného poskytování Vyžádaných služeb je Poskytovatel povinen vytvořit všechny nezbytné podmínky pro řádné poskytování Vyžádaných služeb ve stanoveném termínu.“. Vybraný dodavatel se dále dle čl. 7.3 Rámcové dohody „zavazuje nepřetržitě sledovat stav poskytovaných Vyžádaných služeb dle této Rámcové dohody a v případě poruchy či snížené kvality služeb zahájit bez prodlení práce na odstranění těchto nedostatků.“.
40. V čl. 9 Rámcové dohody zadavatel upravil platební podmínky, v nichž mj. uvedl, že „[c]ena za poskytování Služeb je stanovena v příloze č. 3 této Rámcové dohody. Cena Služeb je stanovena jako nejvýše přípustná a [zahrnuje] veškeré náklady související s poskytováním Služeb. Cenu Služeb je možné překročit v souvislosti se změnou daňových předpisů týkajících se zvýšení sazby DPH, a to pouze o částku odpovídající této legislativní změně. Jiná změna se nepřipouští.“.
Obecně ke stanovení zadávacích podmínek
41. Úřad nejprve v obecné rovině uvádí, že zadávacími podmínkami jsou podle § 28 odst. 1 písm. a) zákona mj. veškeré podmínky stanovené zadavatelem týkající se účasti v zadávacím řízení. Prostřednictvím zadávacích podmínek je zadavatel především povinen popsat podmínky účasti v zadávacím řízení veřejné zakázky včetně podmínek kvalifikace, technických podmínek a obchodních nebo jiných smluvních podmínek, které se vztahují k předmětu veřejné zakázky. Zadávací podmínky jsou tak klíčovým zdrojem informací, na jejichž základě zvažují dodavatelé svoji účast v zadávacím řízení a jejich řádné stanovení je jednou ze základních povinností zadavatele v zadávacím řízení a má výrazný dopad na jeho další průběh.
42. Zadavatel je dle § 36 odst. 1 zákona v souladu se zásadami uvedenými v ust. § 6 zákona, mj. tedy i se zásadou zákazu diskriminace zakotvenou v ust. § 6 odst. 2 zákona, povinen stanovit zadávací podmínky takovým způsobem, aby určitým dodavatelům bezdůvodně přímo nebo nepřímo nezaručovaly konkurenční výhodu nebo nevytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže. Odpovědnost za nastavení zadávacích podmínek tak leží plně na zadavateli.
43. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 1 Afs 20/2008-152 ze dne 5. 6. 2008 uvedl, že zakotvení shora uvedené zásady zákazu diskriminace v zákoně především „směřuje k cíli samotného zákona o veřejných zakázkách, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli.“. Nejvyšší správní soud také zdůraznil, že zákaz diskriminace zahrnuje jak zákaz diskriminace ve své zjevné (přímé) podobě, tedy situace, kdy zadavatel zaujme rozdílný, jiný přístup ke konkrétnímu dodavateli než k dodavatelům ostatním, tak zákaz diskriminace v podobě skryté (nepřímé), tedy situace, kdy se zadavatel sice na první pohled chová ke všem dodavatelům stejně, ale výsledkem jeho jednání jsou obdobné právem zakázané důsledky (v oblasti práva veřejných zakázek tedy omezení hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli) jako v případě diskriminace přímé.
44. Byť soudy dospěly k závěrům uvedeným v předchozím bodu odůvodnění tohoto rozhodnutí v souvislosti se stanovováním kvalifikačních předpokladů, jsou obecně aplikovatelné na všechny postupy zadavatelů v zadávacím řízení.
K rámcové dohodě a požadavku na poskytnutí jistoty
45. Úřad k rámcové dohodě v obecné rovině uvádí, že základní znaky rámcové dohody jsou definovány v § 131 zákona. Smyslem právní úpravy rámcových dohod je možnost zadavatele uzavřít takovou smlouvu, která vymezí základní práva a povinnosti stran (zadavatele na jedné straně a jednoho či více dodavatelů na straně druhé) pro konkrétní budoucí období za účelem opakovaného pořizování dodávek, služeb nebo stavebních prací.
46. Z hlediska povahy rámcové dohody (smlouvy upravující vzájemná práva a povinnosti zadavatele a dodavatele ve vztahu k až následným veřejným zakázkám zadávaným na jejím základě) je zcela zřejmé, že „obsahová náplň“ zadávacího řízení v případě uzavírání rámcové dohody je odlišná od zadávacího řízení, jehož účelem je uzavření zcela konkrétní smlouvy o dílo s vybraným dodavatelem. Tato odlišnost vyplývá ze samotného charakteru rámcové dohody a s tím souvisejících požadavků na vymezení předmětu zadávacího řízení. I v případě rámcové dohody (stejně jako u „standardní“ veřejné zakázky) musí být předmět plnění stanoven zcela konkrétně, srozumitelně, určitě a jednoznačně co do druhu a povahy plnění. Aby byl smysl zákonné úpravy institutu rámcové dohody naplněn, není nutné (a v mnoha případech ani možné) přesně stanovit rozsah požadovaného plnění. Tento rozsah bude specifikován až následným, potřebou zadavatele vyvolaným, zadáváním veřejných zakázek na základě rámcové dohody v průběhu doby její platnosti.
47. Rámcová dohoda je tedy zvláštním druhem smlouvy v oblasti zadávání veřejných zakázek, která vymezuje pouze smluvní základ pro opakovaná plnění předem obtížně předvídatelného rozsahu se stejným nebo obdobným předmětem a mezi stejnými subjekty. Plnění veřejných zakázek je poté realizováno až na základě následných objednávek, resp. na základě uzavírání jednotlivých dílčích smluv, které jsou uzavírány v souladu s rámcovou dohodou. Smyslem rámcových dohod tedy není jednoznačný závazek směřující k realizaci plnění veřejné zakázky/veřejných zakázek, a dodavatelé tak nemohou v případě uzavření rámcové dohody spoléhat na konkrétní zisk či obrat za určité období, jak je tomu v případě uzavření „klasické“ smlouvy, jejímž předmětem je poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací. Pokud nedojde k uzavírání dílčích smluv, nemusí být konkrétní plnění ze strany zadavatele vůbec požadováno/realizováno.
48. Vzhledem ke skutečnosti, že v rámcové dohodě jsou stanovena pouze základní pravidla, jimž budou podléhat všechna plnění poskytovaná na základě v budoucnu uzavíraných dílčích smluv či objednávek, tj. rámcová dohoda stanoví jenom smluvní podmínky následně uzavíraných konkrétních smluv, a tudíž z ní nevznikají žádné pohledávky ani závazky, zákonodárce zapověděl v § 132 odst. 6 zákona požadovat od účastníků zadávacího řízení poskytnutí jistoty.
49. K rámcovým dohodám se vyjádřil také předseda Úřadu ve svém rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0193/2018/VZ-01654/2019/323/JKt ze dne 21. 1. 2019, ve kterém mj. uvedl, že [m]ezi znaky rámcové dohody řadíme především písemnou formu smlouvy uzavřené mezi zadavatelem a potenciálními dodavateli. Dále pak dočasnost a opakující se dodávky, či služby s obdobným předmětem plnění. Není proto možné v rámcové dohodě vymezit předmět plnění a poté poptávat plnění zcela jiné. Ve vztahu k plnění rámcové dohody musí být tedy z její podstaty vymezen dostatečně přesně jeho okruh. Zákon nestanovuje jiné bližší požadavky na obsah rámcové dohody ve vztahu k rámcovým podmínkám závazným po dobu jejího trvání. Za závazné rámcové podmínky tak lze označit obecně ta smluvní ustanovení, jejichž závaznost je v rámcové dohodě explicitně vyjádřena.“ [1].
50. Jak vyplývá z obdržené dokumentace, obviněný sám přímo v zadávací dokumentaci deklaroval, že účelem zadávacího řízení je uzavření rámcové dohody ve smyslu ustanovení § 132 zákona, a to na dobu 4 let s jedním vybraným účastníkem (viz bod 2. odůvodnění tohoto rozhodnutí). V závislosti na konkrétních potřebách obviněného pak bude obviněný s tímto vybraným účastníkem uzavírat „Prováděcí smlouvy“ dle ust. § 132 odst. 4 zákona (viz bod 3. odůvodnění tohoto rozhodnutí).
51. Obviněný v předmětném zadávacím řízení uzavřel s jediným účastníkem, vybraným dodavatelem, dne 7. 5. 2018 Rámcovou dohodu (závazný vzor rámcové dohody tvořil přílohu č. 2 zadávací dokumentace), jejímž předmětem je úprava práv a povinností smluvních stran při zadávání a plnění dílčích zakázek, v rámci nichž vybraný dodavatel poskytuje obviněnému služby specifikované v katalogových listech uvedených v příloze Rámcové dohody (viz bod 36. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Služby vymezené v katalogových listech („vyžádané služby“, „blokové služby“, „podpůrné služby“) jsou obviněnému poskytovány na základě jeho výzev přijatých a potvrzených vybraným dodavatelem v souladu s postupem uvedeným v Rámcové dohodě (viz bod 37. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Písemné výzvy obviněného k poskytnutí plnění potvrzené vybraným dodavatelem jsou přitom považovány za „Prováděcí smlouvy“ dle uzavřené Rámcové dohody (viz bod 38. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Obviněný v Rámcové dohodě také nastavil platební podmínky a cenu za poskytování služeb.
52. S ohledem na výše uvedené skutečnosti Úřad konstatuje, že Rámcová dohoda, jíž obviněný uzavřel s vybraným dodavatelem, splňuje všechny znaky rámcové dohody dle zákona a nesouhlasí tak s názorem obviněného, že se nejedná o typickou rámcovou dohodu. Tvrzení obviněného, že rámcová povaha Rámcové dohody činí méně než polovinu celkového plnění, jsou vzhledem ke zjištění Úřadu zcela lichá, neboť všechny 3 kategorie služeb („vyžádané služby“, „blokové služby“ i „podpůrné služby“) mají být poskytovány na základě stejného režimu. Všechny tyto služby vymezené v katalogových listech mají být totiž dle Rámcové dohody poskytovány na základě „Prováděcích smluv“ (písemných výzev obviněného k poskytnutí plnění přijatých a potvrzených vybraným dodavatelem). Obviněným uzavřenou Rámcovou dohodu lze pokládat za rámcovou dohodu ve smyslu zákona, neboť vymezuje i nezbytné cenové podmínky plnění „Prováděcích smluv“ závazné po celou dobu trvání Rámcové dohody.
53. Úřad dále uvádí, že k posouzení Rámcové dohody uzavřené obviněným přistoupil v souladu se závěry Nejvyššího soudu České republiky, jež obviněný cituje ve stanovisku k podanému odporu, a Rámcovou smlouvu posuzoval podle jejího obsahu a nikoli podle jejího názvu. Zdůrazňuje-li obviněný, že „vyžádané služby“ a „blokové služby“ jsou pravidelně poskytované a tudíž neodpovídající charakteru rámcových dohod, přičemž odkazuje na odst. 4.3.1 a odst. 4.3.2 Rámcové dohody, je třeba dle Úřadu znění uvedených odstavců (viz bod 37. odůvodnění tohoto rozhodnutí) vykládat v celém jejich kontextu.
54. Dle odst. 4.3.1 Rámcové dohody mají být „vyžádané služby“ poskytovány vybraným dodavatelem po dobu uvedenou v „Prováděcí smlouvě“. Za „Prováděcí smlouvu“, jak Úřad uvedl již výše, je považována písemná výzva obviněného k poskytnutí plnění potvrzená vybraným dodavatelem (viz bod 38. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Ve stejném režimu mají být obviněnému podle odst. 4.3.2 Rámcové dohody „na základě aktuální potřeby poskytované Blokové služby“.
55. Přestože obviněný prezentuje „vyžádané služby“ jako služby nemající rámcovou povahu, stanovil v čl. 7.1 Rámcové dohody, že je vybraný dodavatel začne poskytovat „bezodkladně po uzavření příslušné Prováděcí smlouvy, nebude-li Objednatelem v rámci výzvy k poskytnutí Vyžádaných služeb stanoveno jinak.“ (viz bod 39. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Plnění, jež je realizováno až na základě následných objednávek, resp. na základě jednotlivých dílčích smluv uzavíraných v souladu s Rámcovou dohodou je přitom hlavním rysem rámcových dohod. Ostatně sám obviněný ve stanovisku k odporu doznal, že „přistoupil k danému způsobu objednávání u všech typů uvedených služeb, tudíž i těch, které by jinak takto neobjednával“ (viz bod 21. odůvodnění tohoto rozhodnutí).
56. Úřad po posouzení obsahu Rámcové dohody uzavírá, že obviněným uzavřená Rámcová dohoda vymezuje pouze smluvní základ pro opakovaná plnění se stejným nebo obdobným předmětem mezi stejnými subjekty a stanovuje také podmínky plnění, které jsou závazné po celou dobu jejího trvání. Samotné plnění je pak realizováno až na základě uzavřených dílčích smluv (v daném případě „Prováděcích smluv“), které svými podmínkami musí být v souladu s Rámcovou dohodou. Samotná Rámcová dohoda tak nezakládá žádnou povinnost k plnění ani jedné ze smluvních stran. Na tomto závěru pak nemůže nic změnit ani skutečnost, zda je předmětné plnění obviněným poptáváno v určitém rozsahu pravidelně či nikoli, neboť z čl. 4.3 Rámcové dohody a jejích odstavců 4.3.1 až 4.3.3 jasně vyplývá, že veškeré poptávané služby budou poskytovány toliko na základě písemných výzev obviněného, a to dle příslušných specifikací uvedených v „Prováděcích smlouvách“. Povinnost dodavatele zahájit plnění konkrétních poptávaných služeb je tak vázána nikoli na Rámcovou smlouvu jako takovou, ale až na písemnou výzvu obviněného učiněnou dle podmínek stanovených v Rámcové dohodě.
57. Přestože obviněný v souvislosti s uzavíráním Rámcové dohody a na ní navazujících „Prováděcích smluv“ odkazuje v zadávací dokumentaci na § 132 zákona (viz bod 50. odůvodnění tohoto rozhodnutí), ustanovení § 132 odst. 6 zákona nereflektoval a požadoval od účastníků zadávacího řízení poskytnutí jistoty (viz bod 34. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Pokud se tedy obviněný rozhodl pro zadávací řízení na uzavření rámcové dohody podle ust. § 132 zákona, měl jednoznačně povinnost dodržet také jeho odst. 6 týkající se poskytnutí jistoty.
58. Zdůrazňuje-li obviněný, že v celém průběhu zadávacího řízení neobdržel proti požadavku na poskytnutí jistoty žádnou námitku ani dotaz a předmětný požadavek tedy nikdo nerozporoval, nelze vyloučit, že některý z potenciálních dodavatelů mohl mít o daném požadavku pochybnosti, ale žádost o vysvětlení či námitku, ať už z jakéhokoliv důvodu, nepodal. Podat žádost o vysvětlení zadávací dokumentace či námitku je dle Úřadu zákonem danou možností, nikoli však povinností, a skutečnost, že těchto institutů nikdo nevyužil, nemůže automaticky potvrzovat závěr obviněného, že postupoval v souladu s právními předpisy.
59. K námitce obviněného, že Úřad nemůže automaticky vyvozovat závěr o možnosti ovlivnění výběru dodavatele ze skutečnosti, že některý z potenciálních dodavatelů mohl podat, ale nepodal, žádost o vysvětlení nebo námitky, Úřad dále uvádí, že v daném případě není dle zákona nutné dovozovat vliv postupu zadavatele na výběr dodavatele, resp. pro spáchání tohoto přestupku je dostačující porušení zákona bez toho, aniž by Úřad byl povinen dovozovat vliv na výběr dodavatele, neboť se jedná o porušení zákona spočívající v nezákonném nastavení zadávacích podmínek, u kterého zákonodárce presumuje, že takový postup může mít vždy alespoň potenciální vliv na výběr dodavatele, pročež není znakem skutkové podstaty přestupku dle § 268 odst. 1 písm. b) zákona ani potencialita vlivu na výběr dodavatele. Právě uvedené však ničeho nemění na přesvědčení Úřadu, že potencialita vlivu na výběr je v daném případě – obdobně jako v každém případě, kdy zadavatel stanoví zadávací podmínky „přísněji“, tj. pro dodavatele více omezujícím způsobem než může – dána.
60. Na základě výše uvedeného Úřad uzavírá, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona tím, že v rozporu s ust. § 132 odst. 6 zákona požadoval od účastníků zadávacího řízení složení jistoty, přičemž tento postup obviněného v sobě nese potenciál negativně ovlivnit hospodářskou soutěž, neboť na účastníky zadávacího řízení klade požadavek nikoli marginálního charakteru,a obviněný uzavřel s vybraným dodavatelem Rámcovou dohodu.
K výroku II. tohoto rozhodnutí
61. Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty, neboť zadavatel svým postupem naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona.
62. Podle § 270 odst. 5 zákona činí promlčecí doba 5 let, přičemž podle odst. 6 písm. a) téhož ustanovení zákona se promlčecí doba přerušuje oznámením o zahájení řízení o přestupku.
63. Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.
64. V návaznosti na uvedené Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka stanovená v § 270 odst. 5 zákona. Ke spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí došlo dne 7. 5. 2018, kdy obviněný uzavřel Rámcovou dohodu. Úřad se o spáchání přestupku dozvěděl z podnětu, který obdržel dne 30. 6. 2020. Řízení o přestupku pak Úřad zahájil doručením příkazu (viz bod 13. odůvodnění tohoto rozhodnutí). Z uvedených údajů je zřejmé, že odpovědnost obviněného za projednávaný přestupek nezanikla, resp. promlčecí doba ve vztahu k projednávanému přestupku neuplynula.
65. Z ust. § 268 odst. 2 písm. a) zákona vyplývá, že za přestupek podle odst. 1 písm. b) lze uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 mil. Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit.
66. Celkovou cenu za plnění Rámcové dohody nelze vzhledem k jejímu charakteru a skutečnosti, že je podle předmětné dohody, resp. prováděcích smluv uzavřených na jejím základě stále plněno, určit. Úřad nicméně při určování výše pokuty vzal v úvahu částku „Konečná hodnota veřejné zakázky (bez DPH)“ ve výši 80 mil. Kč, jež je celkovou maximální hodnotou za celou dobu trvání Rámcové dohody, kterou obviněný uvedl v oznámení o výsledku zadávacího řízení uveřejněném ve Věstníku veřejných zakázek dne 18. 5. 2018 pod ev. č. F2018-015620. Po zohlednění 21 % DPH (stejnou výši DPH uplatnil obviněný u výše skutečně uhrazené ceny za plnění smlouvy za kalendářní rok 2018 a 2019) činí konečná hodnota 96,8 mil. Kč. Pokud by tato částka skutečně tvořila celkovou cenu za plnění Rámcové dohody, činila by maximální výše pokuty částku ve výši 9,68 mil. Kč.
67. Podle § 37 písm. a) a c) zákona o přestupcích se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku a k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem.
68. Podle § 38 zákona o přestupcích je povaha a závažnost přestupku dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku a okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti citovaného ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu).
69. Pokud jde o význam pojmu „závažnost přestupku“, Úřad uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku tedy není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).
70. V rámci posouzení povahy a závažnosti přestupku Úřad konstatuje, že pro zadavatele ze zákona jednoznačně vyplývá povinnost stanovit zadávací podmínky v souladu se zákonem. Tuto povinnost zadavatel v šetřeném případě zákonem předvídaným způsobem nesplnil, když v rozporu s ustanovením § 132 odst. 6 zákona požadoval po účastnících zadávacího řízení na uzavření rámcové dohody poskytnutí jistoty ve výši 1 500 000 Kč.
71. Pochybení v podobě stanovení zadávacích podmínek v rozporu se zákonem, kterého se zadavatel dopustil, nelze přitom hodnotit jako marginální, neboť, jak bylo popsáno výše, způsobuje, že všichni potenciální účastníci zadávacího řízení byli zatíženi požadavkem, který nebyl formálního charakteru, ale naopak jeho splnění vyžadovalo nepochybně vynaložení finančních prostředků, což v konečném důsledku mohlo mít negativní vliv na hospodářskou soutěž (není vyloučeno, že tento požadavek mohl působit odrazujícím způsobem). Právě co nejširší hospodářská soutěž přitom umožňuje naplnění cíle zákona, kterým je zajištění transparentního prostředí pro soutěž a následně výběr dodavatele z co nejširšího okruhu potenciálních dodavatelů, jenž nabídl zadavateli nejvýhodnější podmínky, a tedy sekundárně transparentní vynaložení veřejných zdrojů. V daném případě pak nelze dále zcela odhlédnout ani od skutečnosti, že obviněný obdržel v zadávacím řízení pouze jedinou nabídku; soutěž o veřejnou zakázku tak byla ve výsledku evidentně velmi omezená, což závažnost každého jejího dílčího omezení zvyšuje. Úřad tak přestupek zadavatele hodnotí jako středně závažný.
72. Při stanovení konkrétní výše pokuty má Úřad povinnost rovněž zohlednit dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku specifikovaného ve výroku I. tohoto rozhodnutí a samotným potrestáním obviněného za spáchání tohoto přestupku. V této souvislosti Úřad poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 123/2013-85 ze dne 9. 4. 2015, ve kterém Krajský soud uvedl, že: „[…] hledisko doby, jež uplynula mezi spácháním správního deliktu a jeho potrestáním, je možným (a někdy nutným) korektivem při úvahách ohledně výše pokuty, k němuž má být přihlédnuto na závěr těchto úvah; aplikace tohoto korektivu má zamezit, aby výše pokuty, jinak řádně stanovena podle zákonem předepsaných kritérií a kritérií nutně aplikovatelných i bez jejich výslovného vyjádření v zákoně (kritérium přiměřenosti s ohledem na míru, ve které výše pokuty může působit pro delikventa likvidačně), celkově nejevila znaky nepřiměřenosti s ohledem na prodlevu, která nastala mezi porušením právní povinnosti a trestem, který za to byl uložen. V rámci správního trestání je totiž třeba dostatečně silně vnímat, že časový horizont toho, kdy se účastníkovi řízení (delikventovi) dostává konečného rozhodnutí ve věci, je neoddělitelnou součástí měřítek celkové spravedlnosti řízení, a že čím je tento časový horizont delší, tím více se rozostřují kontury spravedlnosti jak v očích účastníka řízení, tak i v obecném vnímání veřejností a veřejného mínění, což celkově oslabuje důvěryhodnost státní moci. Je nepochybné, že s prodlužujícím se okamžikem potrestání se relativizuje základní vztah mezi spáchaným deliktem a ukládanou sankcí a že doba mezi porušením právní povinnosti a rozhodnutím o sankci má i bezprostřední vliv na účel trestu, jehož má být uložením konkrétní sankce dosaženo.“.
73. V šetřeném případě došlo ke spáchání přestupku dle výroku I. tohoto rozhodnutí dne 7. 5. 2018 (tj. dnem uzavření Rámcové dohody s vybraným dodavatelem). V souvislosti s výše uvedeným Úřad v daném případě zohlednil ve prospěch obviněného výše uváděné časové kritérium, a to z důvodu časového odstupu více než dvou let mezi spácháním přestupku a okamžikem jeho potrestání.
74. Úřad se dále zabýval skutečností, zda přestupek, za který je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalším přestupkem (správním deliktem) obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, kdy je možné odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, č. j. 1 As 28/2009 – 62, popřípadě rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2016 č. j. 6 As 245/2015 – 33. V prvně uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že ‚soud dovodil, že při trestání správních deliktů týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů. Nutnost aplikovat tento trestněprávní institut vyplývá z obecné potřeby použít ve prospěch obviněného analogii z trestního práva ve správním trestání všude tam, kde vzhledem k neexistenci jednotného kodexu správního trestání v českém právním řádu nejsou výslovně upraveny některé základní zásady a instituty, jež by měly být zohledněny v případě jakéhokoliv veřejnoprávního deliktu. K této zásadě se již Nejvyšší správní soud vyslovil např. ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, č. j. 1 As 27/2008 - 67, dle něhož „použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.“‘. Soud dále pokračuje tak, že ‚[t]restněprávní doktrína uvádí, že souběh „je dán tehdy, jestliže se pachatel dopustil dvou nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich vyhlášen soudem prvního stupně odsuzující rozsudek za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci a že o něm neplatí fikce neodsouzení“ (viz Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon. Komentář. I. díl. 6., doplněné a přepracované vydání. C. H. Beck, Praha, 2004, str. 26).‘. Současně je v citovaném rozsudku uvedeno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže zde existují sbíhající se správní delikty (nyní přestupky).
75. V návaznosti na výše uvedené proto Úřad ověřil, zda je v daném případě na místě zohlednit i jiné sbíhající přestupky, za které již zadavateli byla uložena pokuta podle zákona. Jak již bylo uvedeno v bodu 64. odůvodnění tohoto rozhodnutí, ke spáchání právě projednávaného přestupku došlo dne 7. 5. 2018. Z úřední činnosti je Úřadu známo, že dne 21. 12. 2018 vydal ve správním řízení vedeném pod sp. zn. S0469/2018/VZ rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0469/2018/VZ-38288/2018/542/MKd z téhož dne, kterým zadavateli uložil pokutu za spáchání přestupku dle § 268 odst. 1 písm. b) zákona, kterého se zadavatel dopustil tím, že při stanovení zadávacích podmínek, resp. při stanovení kritéria technické kvalifikace nepostupoval v souladu s § 6 odst. 1 a 2 zákona, neboť nevymezil minimální úroveň tohoto kritéria v souladu se zásadou přiměřenosti a zásadou zákazu diskriminace tak, aby odpovídala rozsahu a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky, přičemž uzavřel s vybraným dodavatelem rámcovou smlouvu o poskytování právních služeb. Uvedeného pochybení se zadavatel dopustil dne 30. 1. 2017. Za daný přestupek byla zadavateli dle § 268 odst. 2 písm. a) zákona uložena pokuta ve výši 50 000 Kč.
76. Vzhledem k výše uvedenému Úřad konstatuje, že přestupek uvedený v bodu 75. odůvodnění tohoto rozhodnutí a právě projednávaný přestupek jsou sbíhajícími se přestupky, a proto Úřad přikročil k uplatnění institutu souhrnného trestu způsobem, který se Úřadu jeví v oblasti správního práva jako jediný možný, kdy nevzniká riziko, že by se Úřad jako správní orgán dopustil nedodržení zásady legality zakotvené v článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
77. Pokud by měl Úřad uložit obviněnému pokutu za všechny uvedené přestupky a nemá-li zároveň v tomto správním řízení zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“ (tj. výrok ukládající konkrétní pokutu za spáchání přestupku uvedeného v bodu 75. odůvodnění tohoto rozhodnutí), lze absorpční zásadu ve formě uplatnění pravidel pro ukládání souhrnného trestu aplikovat pouze tím způsobem, že Úřad v rámci uložení sankce za projednávaný přestupek zohlední předchozí uloženou pokutu za přestupek, jež je s projednávaným přestupkem v souběhu, tj. pokutu uloženou rozhodnutím uvedeným v bodu 75. odůvodnění tohoto rozhodnutí za spáchání tam uvedeného přestupku. Úřad tak učinil a pokutu uloženou rozhodnutím uvedeným v bodu 75. odůvodnění tohoto rozhodnutí zohlednil při ukládání sankce za právě projednávaný přestupek.
78. S ohledem na výše uvedené Úřad konstatuje, že obviněnému uložil za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí pokutu ve výši 100 000 Kč, která odpovídá závažnosti spáchaného přestupku a všem dále hodnoceným skutečnostem, a to při respektování absorpční zásady ve formě analogického použití institutu souhrnného trestu.
79. Při určení výše pokuty Úřad přihlédl též k ekonomické situaci obviněného, neboť v určitém případě se pokuta, byť uložená v minimální výši, může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Ze schváleného rozpočtu obviněného na rok 2020 (dostupného na jeho internetových stránkách https://www.uzis.cz/res/file/dokumenty/hospodareni/schvaleny-rozpocet-2020.) vyplývá, že celková výše vlastního rozpočtu obviněného bez rozpočtu na projekty OPZ činí v roce 2020 částku 209 848 500 Kč, celkově pak má obviněný hospodařit v roce 2020 s částkou 292 062 151 Kč. Úřad tak při stanovení výše pokuty naznal, že vzhledem k objemu finančních prostředků, kterými zadavatel disponuje v rámci svého rozpočtu, nelze v tomto případě stanovenou pokutu považovat za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující ekonomickou podstatu obviněného (a v tomto smyslu nespravedlivou).
80. V souvislosti s uvedeným Úřad doplňuje, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení pravidel stanovených zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Obdobně se vyjádřil i Krajský soud v Brně v rozsudku sp. zn. 62 Af 46/2011 ze dne 6. 12. 2012, ve kterém uvedl, že konkrétní forma postihu musí působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností (preventivní funkce) a zároveň musí být postih dostatečně znatelný v zadavatelově materiální sféře, aby v něm byla dostatečně obsažena i jeho represivní funkce, aniž by byl ovšem pro zadavatele likvidačním.
81. Po zvážení všech okolností případu Úřad při určení výměry uložené pokuty akcentoval právě preventivní charakter uložení sankce. Úřad po zohlednění všech výše uvedených okolností ukládá obviněnému pokutu na spodní hranici zákonné sazby, která přesto dle Úřadu naplňuje vzhledem k okolnostem případu obě shora zmíněné funkce právní odpovědnosti.
82. S ohledem na výše uvedené Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.
83. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.
K výroku III. tohoto rozhodnutí
84. Podle ust. § 93 odst. 1 písm. i) zákona o přestupcích se ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, kromě náležitostí podle správního řádu uvede výrok o náhradě nákladů řízení.
85. Správní orgán podle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích uloží obviněnému, který byl uznán vinným, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou. Pokud bylo rozhodnutí o přestupku zrušeno jiným orgánem veřejné moci a tato skutečnost má za následek nesplnění podmínek pro uložení náhrady nákladů řízení, správní orgán nahrazené náklady vrátí.
86. Vzhledem k tomu, že zákon o přestupcích v současné době náklady řízení blíže neupravuje, vycházel Úřad při jejich uložení z obecného právního předpisu, kterým je správní řád.
87. Podle § 79 odst. 5 správního řádu uloží správní orgán povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Podle citovaného ustanovení správního řádu výši paušální částky nákladů řízení stanoví prováděcí právní předpis. Tímto předpisem je vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení (dále jen „vyhláška“), která v § 6 odst. 1 stanoví, že paušální částka nákladů správního řízení, které účastník vyvolal porušením své právní povinnosti, činí 1 000 Kč.
88. Jelikož v daném případě Úřad zahájil řízení o přestupku z moci úřední, neboť dospěl k závěru, že se obviněný dopustil přestupku, je zřejmé, že řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti obviněného, a Úřad je tedy povinen obviněnému uložit náhradu nákladů řízení ve výši stanovené vyhláškou. Z toho důvodu Úřad rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku III. tohoto rozhodnutí.
89. Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 19-24825621/0710, variabilní symbol 2020000450
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 604 55 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Podle § 261 odst. 1 písm. b) zákona se rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu zasílají Úřadu výhradně prostřednictvím datové schránky nebo jako datová zpráva podepsaná uznávaným elektronickým podpisem.
otisk úředního razítka
v z. Mgr. Mojmír Florian
JUDr. Eva Kubišová
místopředsedkyně
Obdrží
Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy