číslo jednací: 08059/2021/161/JSu
spisová značka: R0017/2021

• Instance: II.
• Věc: KCICT MZ ČR
• Účastníci:
  1. Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno
• Rok: 2021
• Datum nabytí právní moci: 4. 3. 2021
• Související rozhodnutí: 42016/2020/523/JŠi; 08059/2021/161/JSu

Spisová značka:  ÚOHS-R0017/2021/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-08059/2021/161/JSu

Brno 04. 03. 2021

V řízení o rozkladu ze dne 14. 1. 2021, doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne a podaném obviněným -

• Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, IČO 00023833, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2,

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0450/2020/VZ, č. j. ÚOHS-42016/2020/523/JŠi ze dne 31. 12. 2020, vydanému ve správním řízení zahájeném dne 30. 10. 2020 z moci úřední ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů při postupu, jehož cílem bylo uzavření rámcové dohody v otevřeném řízení s názvem „KCICT MZ ČR“, jehož oznámení o zahájení bylo odesláno k uveřejnění dne 27. 3. 2018 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 29. 3. 2018 pod ev. č. Z2017-034981 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 2018/S 062-137425,

jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise jmenované dle § 152 odst. 3 téhož zákona rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0450/2020/VZ, č. j. ÚOHS-42016/2020/523/JŠi ze dne 31. 12. 2020

p o t v r z u j i

a podaný rozklad

z a m í t á m.

Odůvodnění

I.               Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1. Obviněný - Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, IČO 00023833, se sídlem Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2 (dále jen „obviněný“ nebo „zadavatel“), zahájil dne 27. 3. 2018, jako veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“)[1], odesláním oznámení o zahájení zadávacího řízení k uveřejnění otevřené řízení „KCICT MZ ČR“, jehož cílem bylo uzavření rámcové dohody a jehož oznámení bylo uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 29. 3. 2018 pod ev. č. Z2017-034981 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 29. 3. 2018 pod ev. č. 2018/S 062-137425.

2. V bodu 2.1 zadávací dokumentace na veřejnou zakázku (dále jen „ZD“) zadavatel uvedl, že účelem zadávacího řízení je uzavření rámcové dohody ve smyslu § 132 zákona s jedním vybraným dodavatelem na 4 roky na poskytování služeb Kompetenčního centra ICT v rezortu Ministerstva zdravotnictví České republiky. Zadavatel doplnil, že na základě rámcové dohody bude s vybraným dodavatelem uzavírat prováděcí smlouvy podle § 132 odst. 4 zákona (dále též jen „prováděcí smlouvy“), v závislosti na svých konkrétních potřebách.

3. V bodě 4.3 přílohy č. 2 ZD, závazného návrhu rámcové dohody s názvem „Rámcová dohoda na poskytování služeb“ (dále jen „rámcová dohoda“), zadavatel upřesnil, že služby mohou být na základě prováděcích smluv poskytovány zejména jako pravidelně poskytované vyžádané služby (dále též jen „vyžádané služby“), blokové služby poskytované na základě aktuální potřeby (dále též jen „blokové služby“) nebo podpůrné služby ve sjednaném rozsahu (dále též jen „podpůrné služby“).

4. V bodě 7 ZD zadavatel požadoval po účastnících zadávacího řízení složení jistoty ve výši 1 500 000 Kč (dále též jen „jistota“), a to formou složení peněžní jistoty na účet zadavatele, jistoty ve formě bankovní záruky nebo jistoty ve formě pojištění záruky.

5. Z písemné zprávy o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 26. 4. 2018 vyplývá, že zadavatel obdržel ve lhůtě pro podání nabídek jednu nabídku, a to od dodavatele - SKYLAB, spol. s r. o., IČO 25790943, se sídlem Zakouřilova 16/1170, 149 00 Praha 4 (dále jen „vybraný dodavatel“). Dne 7. 5. 2018 uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem na plnění veřejné zakázky rámcovou dohodu.

6. Dne 30. 6. 2020 obdržel Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 zákona k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami, k projednávání přestupků podle zákona a k ukládání pokut za jejich spáchání, podnět k prošetření zákonnosti postupu zadavatele v zadávacím řízení, na jehož základě si vyžádal od zadavatele dokumentaci o zadávacím řízení a písemné vyjádření k předmětnému podnětu.

7. Na základě posouzení shromážděných podkladů vydal Úřad dne 30. 10. 2020 příkaz sp. zn. ÚOHS-S0450/2020/VZ, č. j. ÚOHS-34604/2020/500/JBě (dále jen „příkaz“), který byl zadavateli doručen téhož dne. Ve výroku I. příkazu Úřad konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona tím, že v rozporu s § 132 odst. 6 zákona stanovil v bodu 7 požadavek na složení jistoty a uzavřel rámcovou dohodu. Ve výroku II. příkazu uložil Úřad obviněnému za zjištěný přestupek pokutu ve výši 100 000 Kč.

8. Dnem doručení příkazu zadavateli došlo, podle § 249 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), k zahájení správního řízení z moci úřední. Dne 6. 11. 2020 podal obviněný proti příkazu odpor. Podáním odporu došlo v souladu s § 150 odst. 3 správního řádu ke zrušení příkazu a ve správním řízení vedeném Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-S0450/2020/VZ je pokračováno.

II.             Napadené rozhodnutí

9. Dne 31. 12. 2020 vydal Úřad ve správním řízení z moci úřední na základě posouzení všech rozhodných skutečností rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0450/2020/VZ, č. j. ÚOHS-42016/2020/523/JŠi (dále jen „napadené rozhodnutí“).

10. Ve výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona, když v otevřeném řízení, jehož cílem bylo uzavření rámcové dohody, stanovil zadávací podmínky v rozporu s ustanovením § 132 odst. 6 zákona tím, že v bodu 7 ZD požadoval po účastnících zadávacího řízení poskytnutí jistoty ve výši 1 500 000 Kč, a to formou složení peněžní částky na účet obviněného nebo formou bankovní záruky nebo pojištění záruky, přičemž uzavřel s vybraným dodavatelem rámcovou dohodu.

11. Výrok I. napadeného rozhodnutí odůvodnil Úřad zejména tím, že rámcová dohoda uzavřená obviněným naplňuje z hlediska svého obsahu všechny znaky rámcové dohody dle zákona, přičemž všechny tři kategorie poptávaných služeb (vyžádané, blokové a podpůrné služby) mají být poskytovány na základě stejného režimu prováděcích smluv. Zadavatel byl tedy dle závěrů Úřadu povinen postupovat v souladu s ustanoveními zákona upravujícími postup pro uzavření rámcové dohody, včetně § 132 odst. 6 zákona, dle kterého zadavatel nesmí požadovat od účastníků poskytnutí jistoty. Úřad současně, aniž by byl povinen dovozovat vliv nezákonného postupu zadavatele na výběr dodavatele, poukázal, že požadavek jistoty ve stanovené výši mohl vést též k nedůvodnému omezení hospodářské soutěže.

12. Ve výroku II. napadeného rozhodnutí uložil Úřad obviněnému za zjištěný přestupek dle výroku I. napadeného rozhodnutí podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona pokutu ve výši 100 000 Kč.

13. V odůvodnění výroku II. napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že zjištěný přestupek hodnotí jako středně závažný, neboť nezákonný požadavek na jistotu nepředstavoval toliko formální pochybení obviněného, nýbrž zatěžoval účastníky zadávacího řízení, přičemž nelze vyloučit, že mohl na některé dodavatele působit i odrazujícím způsobem. Úřad při úvahách o výši pokuty zohlednil též sbíhající se přestupek, jakož i dobu, která od spáchání přestupku uplynula, a po vyloučení možného likvidačního účinku uložil obviněnému pokutu při spodní hranici zákonné sazby, neboť ji shledal jako dostatečnou pro naplnění represivní i preventivní funkce správního trestání.

14. Ve výroku III. napadeného rozhodnutí uložil Úřad obviněnému dle § 95 odst. 1 zákona o přestupcích, v návaznosti na § 79 odst. 5 správního řádu a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, povinnost k úhradě nákladů řízení ve výši 1 000 Kč.

III.           Námitky rozkladu

15. Dne 14. 1. 2021 podal obviněný proti napadenému rozhodnutí rozklad z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 31. 12. 2020. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.

16. Obviněný v rozkladu nejprve vysvětluje, že v zadávacím řízení stanovil zadávací podmínky v souladu se zásadami dle § 6 zákona tak, aby žádnému účastníku nezaručovaly konkurenční výhodu a nevytvářely bezdůvodné překážky hospodářské soutěže. Zadavatel v uvedené souvislosti sděluje, že podání jediné nabídky je u veřejných zakázek na poskytování specifických ICT služeb obvyklé, bez ohledu na skutečnost, zda v příslušných zadávacích řízeních byla či nebyla požadována jistota.

17. Obviněný dále poukazuje na význam rámcové dohody a potřebu zajistit řádné poskytování služeb bezprostředně po jejím podpisu. Obviněný namítá, že charakter rámcové dohody mají pouze podpůrné služby a že požadavek jistoty stanovil u vyžádaných a blokových služeb, které jsou pro chod rezortu zdravotnictví nezbytné a které budou poskytovány pravidelně, načež jsou u nich rozsah i cena plnění předem stanoveny, neboť prováděcí smlouva má v daném případě povahu pouhého upřesnění plnění v daném termínu. Obviněný doplňuje, že rámcová dohoda musí být posuzována podle svého obsahu, nikoliv pouze podle svého názvu, a že výši jistoty stanovil přiměřeně rozsahu a ceně převažujících vyžádaných a blokových služeb.

18. Obviněný též poukazuje, že ačkoliv zaznamenal vysoký počet stažení ZD na veřejnou zakázku, neobdržel žádné námitky ani žádost o vysvětlení, načež lze předpokládat, že zadávací podmínky byly jasné a srozumitelné.

Závěr rozkladu

19. Obviněný závěrem rozkladu požaduje přehodnocení závěrů napadeného rozhodnutí a zrušení uložené pokuty.

IV.          Řízení o rozkladu

20. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Stanovisko předsedy Úřadu

21. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadeného rozhodnutí, načež jsem s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise dospěl k následujícímu závěru.

22. Úřad rozhodl ve všech výrocích napadeného rozhodnutí správně a v souladu s právními předpisy. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k zamítnutí rozkladu obviněného a k potvrzení napadeného rozhodnutí.

V.            K námitkám rozkladu

23. Obviněný v rozkladu v zásadě namítá, že stanovil požadavek na jistotu přiměřeně předmětu a hodnotě poptávaných služeb a že Úřad v napadeném rozhodnutí dostatečně nezohlednil skutečnost, že rámcový charakter má pouze část tohoto plnění, a to podpůrné služby. K těmto dvěma základním částem rozkladové argumentace obviněného se dále vyjádřím samostatně.

K přiměřenosti požadavku jistoty

24. Obviněný v úvodní části věcného odůvodnění svého rozkladu obhajuje svůj postup z hlediska dodržení zásad dle § 6 zákona (zejména zásady zákazu diskriminace), a vysvětluje, že podání jediné nabídky je u veřejných zakázek na poskytování ICT služeb obvyklé, načež se dle jeho názoru nejedná o důsledek stanoveného požadavku na jistotu.

25. Obviněný také nesouhlasí s relevancí argumentace Úřadu judikaturou v bodě 43 odůvodnění napadeného rozhodnutí a za nevypořádanou má svou námitku, že si ZD stáhl velký počet subjektů, z nichž žádný nepodal nabídku (s výjimkou vybraného dodavatele), ale ani námitky nebo žádost o vysvětlení, což má svědčit pro jasnost a srozumitelnost zadávacích podmínek.

26. K námitkám obviněného připomínám, že Úřad ve výroku I. napadeného rozhodnutí konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona tím, že stanovil zadávací podmínku (požadavek jistoty v bodu 7 ZD) v rozporu s § 132 odst. 6 zákona a uzavřel rámcovou dohodu, čímž naplnil oba znaky skutkové podstaty označeného přestupku. Úřad v konkrétním případě shledal, že obviněný postupoval v rozporu s výslovným zněním ustanovení § 132 odst. 6 zákona, dle kterého zadavatel nesmí od účastníků zadávacího řízení, jehož cílem je uzavření rámcové dohody, požadovat poskytnutí jistoty.

27. Ke skutkovým okolnostem v nyní řešené věci poukazuji, že postup v zadávacím řízení, jehož cílem je uzavření rámcové dohody podle § 131 a násl. zákona, obviněný jednoznačně deklaroval v bodě IV.1.3) „Informace o rámcové smlouvě nebo dynamickém nákupním systému“ oznámení o veřejné zakázce, jakož i v bodě 2.1 ZD, v nichž uvedl, že cílem zadávacího řízení je uzavření rámcové dohody s jedním vybraným účastníkem. Závazný návrh rámcové dohody učinil obviněný jako přílohu č. 2 ZD součástí zadávacích podmínek.

28. Zvolil-li obviněný v zadávacím řízení postup směřující k uzavření rámcové dohody, byl povinen postupovat v souladu se všemi souvisejícími ustanoveními zákona (zejména § 131 až § 137).

29. K relevantním právním ustanovením poukazuji, že podle § 131 odst. 2 zákona zadavatel může uzavřít rámcovou dohodu pouze na základě zadávacího řízení, které by byl oprávněn použít pro veřejnou zakázku obdobného předmětu a předpokládané hodnoty. Podle § 132 odst. 1 zákona se pro postup, jehož cílem je uzavření rámcové dohody, použijí pravidla pro podlimitní nebo nadlimitní režim, není-li v části šesté zákona stanoveno jinak. Podle § 132 odst. 6 zákona zadavatel nesmí požadovat od účastníků zadávacího řízení poskytnutí jistoty.

30. Právní institut jistoty upravuje § 41 zákona, dle jehož odst. 1 zadavatel obecně může, stanovil-li zadávací lhůtu, požadovat, aby účastník zadávacího řízení poskytl ve lhůtě pro podání nabídek jistotu. Podle § 41 odst. 8 zákona má zadavatel právo na plnění z jistoty včetně úroků zúčtovaných peněžním ústavem, pokud účastníku v zadávací lhůtě zanikla účast v zadávacím řízení po vyloučení podle § 122 odst. 7 nebo § 124 odst. 2 zákona.

31. Jakkoliv je tedy stanovení jistoty ve smyslu § 41 zákona, směřující zejména k zajištění součinnosti vybraného dodavatele při uzavření smlouvy na veřejnou zakázku, v zadávacím řízení obecně přípustné, ustanovení § 132 odst. 6 zákona tuto možnost (oprávnění zadavatele) v zadávacím řízení za účelem uzavření rámcové dohody výslovně zapovídá.

32. Výslovným zněním ustanovení § 132 odst. 6 zákona zákonodárce jednoznačně deklaroval, že stanovení jistoty v zadávacích řízeních na uzavření rámcové dohody, u které účastníkovi ještě nevzniká právo na realizaci předmětu veřejné zakázky, je z hlediska smyslu a účelu zákona nežádoucí a fakticky nepřípustné. Tímto je současně presumována společenská škodlivost stanovení jistoty u zadávacích řízení na uzavření rámcových dohod ve smyslu § 131 zákona, bez ohledu na její konkrétní parametry, tedy zejména výši požadované jistoty.

33. Za situace, kdy zákon stanoví jednoznačné a závazné právní pravidlo, je zadavatel povinen podle něj bez výjimky postupovat. Porušení závazného pravidla dle zákona tedy nelze odůvodnit například adresným řešením konkrétních potřeb zadavatele (zde zajištění spolehlivého dodavatele, který bude schopen plnění realizovat bezprostředně po uzavření rámcové dohody), a to ani v případě, že by se jednalo o opatření, které fakticky nevede k omezení hospodářské soutěže. Jak bylo výše uvedeno, obviněný v zadávacím řízení zvolil uzavření rámcové dohody ve smyslu § 131 zákona, nebyl tedy v mezích tohoto postupu oprávněn požadovat jistotu ve  smyslu § 41 zákona. Pokud obviněný podmínku jistoty v zadávacím řízení stanovil, je nutno jeho postup hodnotit jako jednoznačné porušení kogentního ustanovení § 132 odst. 6 zákona.

34. Tím je současně naplněn první znak skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona, kterého se zadavatel dopustí tím, že stanoví zadávací podmínky v rozporu se zákonem a zadá veřejnou zakázku (nebo uzavře rámcovou dohodu). Ze správního spisu rovněž plyne, že obviněný uzavřel rámcovou dohodu dne 7. 5. 2018, čímž je naplněn též druhý znak skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona. Naplněním formálních znaků přestupku je ve smyslu § 270 odst. 1 zákona presumováno též naplnění jeho materiální stránky, neboť obecně platí domněnka, že čin vykazující formální znaky přestupku je společensky škodlivý (srov. § 270 odst. 1 zákona nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2012, č. j. 9 As 34/2012-28 nebo například rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 2. 2021, č. j. 31 Af 28/2019-268).

35. Závěr Úřadu o tom, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona, proto hodnotím jako správný a zákonný.

36. Za těchto okolností není pro konstatování přestupku rozhodné, jaký konkrétní vliv měl zjištěný nezákonný postup obviněného na hospodářskou soutěž a zda jednáním obviněného došlo či nedošlo též k porušení některé ze zásad dle § 6 zákona, neboť nepřípustnost a škodlivost předmětného postupu vyplývá přímo ze zákona.

37. V tomto smyslu mám proto za neopodstatněné námitky obviněného, že stanovený požadavek jistoty neměl vliv na okruh účastníků zadávacího řízení, neboť se nejedná o okolnost, která by byla nezbytná pro naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona. Pro úplnost podotýkám, že ani případné konstatování závěru, že požadavek jistoty nebyl vůči potenciálním dodavatelům diskriminační, není způsobilé vyvrátit závěr o rozporu postupu zadavatele s ustanovením § 132 odst. 6 zákona, u něhož je škodlivost (přinejmenším z hlediska zátěže a legitimního očekávání účastníků zadávacího řízení) zákonodárcem stanovena a předpokládána.

38. K námitkám obviněného týkajícím se souvislosti mezi požadavkem jistoty a podáním jediné nabídky konstatuji, že skutečnost, že obviněný obdržel v zadávacím řízení pouze jedinou nabídku, představuje toliko možnou indicii ve vztahu k posuzování zákonnosti zadávacích podmínek, neboť podání jediné nabídky může být z povahy věci způsobeno celou řadou okolností, které nebyly Úřadem přezkoumávány. Nejedná se proto ani o rozhodnou okolnost, na které by byl postaven závěr Úřadu o nezákonnosti postupu zadavatele, neboť příčinná souvislost mezi stanovením požadavku na jistotu a obdržením jediné nabídky v zadávacím řízení nebyla Úřadem dovozena. V tomto smyslu pak nejsou předmětné námitky obviněného ani způsobilé zpochybnit závěr Úřadu o spáchání přestupku dle výroku I. napadeného rozhodnutí.

39. K námitce obviněného, že při stanovení požadavku jistoty postupoval s cílem zajistit spolehlivého dodavatele, který začne řádně poskytovat poptávané služby bezprostředně po podpisu rámcové dohody, sděluji, že zadavatel je povinen při hledání způsobů naplňování svých potřeb a zájmů volit jen prostředky v mezích zákona. Jak jsem výše vysvětlil, stanovení jistoty v zadávacím řízení na uzavření rámcové dohody tyto meze překračuje. Námitku mám proto rovněž za nedůvodnou.

40. Námitce obviněného proti bodu 43 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž Úřad v části nadepsané „Obecně ke stanovení zadávacích podmínek“ poukázal na judikaturu týkající se posuzování diskriminačního charakteru jakožto hlediska zákonnosti zadávacích podmínek, lze v obecné rovině přisvědčit. Vzhledem ke skutečnosti, že závěr Úřadu o nezákonnosti postupu obviněného je vystavěn na porušení § 132 odst. 6 zákona, nikoliv na porušení zásady zákazu diskriminace dle § 6 zákona, je tato argumentace „bezpředmětná“, jak uvádí obviněný. Obdobně je však třeba nahlížet i na argumentaci obviněného, týkající se tvrzení, že byl jako zadavatel oprávněn omezit okruh možných dodavatelů a že požadavek na jistotu nebyl diskriminační.

41. Pro vyloučení pochybností akcentuji, že Úřad se možným vlivem požadavku jistoty na výběr dodavatele zabýval toliko nad rámec zjištěného přestupku, z hlediska okolností jeho spáchání a hodnocení jeho závažnosti, k čemuž přihlédl při úvahách o výši ukládané pokuty.

42. Tento závěr Úřad jednoznačně deklaroval v bodě 59 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž uvedl, že „v daném případě není dle zákona nutné dovozovat vliv postupu zadavatele na výběr dodavatele, resp. pro spáchání tohoto přestupku je dostačující porušení zákona bez toho, aniž by Úřad byl povinen dovozovat vliv na výběr dodavatele, neboť se jedná o porušení zákona spočívající v nezákonném nastavení zadávacích podmínek, u kterého zákonodárce presumuje, že takový postup může mít vždy alespoň potenciální vliv na výběr dodavatele, pročež není znakem skutkové podstaty přestupku dle § 268 odst. 1 písm. b) zákona ani potencialita vlivu na výběr dodavatele. Právě uvedené však ničeho nemění na přesvědčení Úřadu, že potencialita vlivu na výběr je v daném případě - obdobně jako v každém případě, kdy zadavatel stanoví zadávací podmínky ‚přísněji‘, tj. pro dodavatele více omezujícím způsobem než může - dána.“ S citovaným závěrem se ztotožňuji.

43. K námitce obviněného, že si ZD stáhl velký počet subjektů, z nichž žádný proti znění zadávacích podmínek nebrojil, konstatuji, že se rovněž jedná o skutečnost, která zásadně nesvědčí pro nezákonnost závěru Úřadu o spáchání zjištěného přestupku. Ze skutečnosti, že v zadávacím řízení nebyly podány žádné námitky ani žádosti o vysvětlení, ačkoliv se se ZD seznámil velký počet dodavatelů (či jiných anonymních subjektů), tedy nelze činit jakýkoliv závěr o zákonnosti zadávacích podmínek. Uplatnění označených právních nástrojů obrany před postupem zadavatele představuje obecně oprávnění, nikoliv povinnost dodavatelů.

44. Jasnost a srozumitelnost zadávacích podmínek (v kontextu zjevného porušení zákona) současně nebyla Úřadem v napadeném rozhodnutí zpochybňována. Skutečnost, že si ZD stáhl větší počet subjektů, z nichž (s výjimkou vybraného dodavatele) žádný nepodal nabídku, pak obecně nasvědčuje spíše možné nezákonnosti (ve smyslu odrazení od účasti) než zákonnosti zadávacích podmínek (která by měla směřovat k širší hospodářské soutěži). Jmenovanou námitku mám proto za zcela neopodstatněnou a dostatečně vypořádanou v bodech 58 - 59 odůvodnění napadeného rozhodnutí.

45. K výše uvedenému shrnuji, že jsem žádnou z námitek obviněného, směřující k oprávněnosti požadavku na jistotu v zadávacím řízení, neshledal důvodnou.

K charakteru rámcové dohody

46. V další části rozkladu obviněný namítá, že Úřad nedostatečně zohlednil skutečnost, že rámcová dohoda musí být posuzována podle svého skutečného obsahu a že rámcový charakter má pouze část plnění (podpůrné služby), přičemž převažující část plnění představují pravidelně poskytované vyžádané a blokové služby.

47. K označeným námitkám obviněného předně připomínám, že obviněný si uzavření rámcové dohody ve smyslu § 131 a násl. zákona v zadávacím řízení sám zvolil. Jednou učiněnou volbou byl sám vázán, neboť konkrétně zvolený postup do značné míry předurčuje další kroky zadavatele a umožňuje předvídatelnost a kontrolovatelnost postupu zadavatele v zadávacím řízení.

48. Obviněnému lze přisvědčit, že smlouvy musí být posuzovány podle svého skutečného obsahu. Dále se proto budu zabývat tím, zda rámcová dohoda v nyní řešené věci naplňuje znaky dle § 131 zákona a zda byl tedy obviněný povinen postupovat podle § 131 a násl. zákona.

49. Předně konstatuji, že zákon rozlišuje mezi smlouvou na veřejnou zakázku a rámcovou dohodou jako dvěma možnými (zamýšlenými) výsledky zadávacího řízení. Účelem obou je zajištění plnění (dodávek, služeb nebo stavebních prací) pro zadavatele, avšak na základě rozdílného právního režimu. Smlouvou na veřejnou zakázku se ve smyslu § 2 odst. 1 zákona rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž přímo vyplývá povinnost dodavatele poskytnout plnění na straně jedné a povinnost zadavatele poskytnout za toto plnění úplatu na straně druhé. Naproti tomu rámcovou dohodou ve smyslu § 131 odst. 1 zákona mezi sebou jeden nebo více zadavatelů a jeden nebo více dodavatelů ujednávají rámcové podmínky pro budoucí poskytnutí úplatného plnění (dodávek, služeb nebo stavebních prací - zpravidla na základě dílčích realizačních smluv), týkající se zejména ceny nebo jiných podmínek plnění veřejné zakázky, které jsou závazné po dobu trvání rámcové dohody.

50. Základní rozdíl mezi smlouvou na veřejnou zakázku a rámcovou dohodou tedy spočívá v tom, že zatímco ze smlouvy na veřejnou zakázku přímo vyplývá povinnost dodavatele plnit a povinnost zadavatele poskytnout za toto plnění úplatu, rámcová dohoda vymezuje podmínky, za jakých bude plnění předmětu veřejné zakázky realizováno, tj. jak budou jednotlivé části plnění (tedy jednotlivé veřejné zakázky) zadávány jednomu nebo více dodavatelům a za jakých podmínek. Z rámcové dohody tedy ještě nevyplývá povinnost dodavatele poskytnout úplatné plnění veřejné zakázky (zde ICT služeb), nýbrž jsou toliko dojednány podmínky, za nichž smí být předmětné plnění v budoucnu - již bez zadávacího řízení - zadáno a realizováno.

51. V uvedené souvislosti odkazuji důvodovou zprávu k § 131 zákona, která k výkladu rámcové dohody uvádí: „Rámcová dohoda představuje vymezení podmínek, na základě kterých budou následné veřejné zakázky zadavatelem zadány účastníkům rámcové dohody. Těmito podmínkami jsou zejména podmínky týkající se ceny a předpokládaného množství (objemu) plnění veřejné zakázky. V rámcové dohodě mohou být stanoveny i jiné podmínky, které jsou pro plnění veřejné zakázky nezbytné. Vždy však platí, že podmínky vymezené zadavatelem v rámcové dohodě jsou pro smluvní strany závazné po celou dobu trvání rámcové dohody.“

52. Obdobně lze odkázat na komentářovou literaturu k výkladu § 131 zákona (Dvořák, D., Machurek, T., Novotný P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck), která k obsahu rámcových dohod uvádí: „Prostřednictvím rámcových dohod jsou vymezeny podmínky plnění následně uzavíraných konkrétních tzv. realizačních smluv (smlouvy na základě rámcové dohody). Postup zadavatele směřující k zadání konkrétního plnění při využití institutu rámcové dohody bude tedy vždy postupem dvoufázovým. V první fázi zadavatel v rámci zadávacího řízení vybere jednoho či více dodavatelů, s nimiž uzavře rámcovou dohodu, a následně na základě takto uzavřené rámcové dohody je realizována fáze druhá, kdy dochází k zadávání jednotlivých dílčích plnění, jež jsou samostatnými veřejnými zakázkami. K poskytnutí samotného plnění bude docházet vždy až po uzavření dílčích realizačních smluv, nikoliv na základě samotné rámcové dohody.“

53. K námitce obviněného, že rámcový charakter mají pouze podpůrné služby, jsem se zabýval obsahem rámcové dohody v nyní řešené věci.

54. V bodě 3.1 rámcové dohody zadavatel definoval účel rámcové dohody tak, že „má zájem zabezpečit poskytování služeb v oblasti informačních technologií definovaných v rámci této Rámcové dohody pro své potřeby a pro naplnění potřeb organizací, které tvoří součást resortu zdravotnictví, a které jsou blíže uvedeny v příloze č. 1 této Rámcové dohody (…)“. V bodě 3.2 rámcové dohody zadavatel doplnil, že se jedná zejména o vyžádané, blokové a podpůrné služby.

55. V bodě 4.1 rámcové dohody zadavatel vymezil předmět rámcové dohody následovně: „Předmětem této Rámcové dohody uzavřené na základě Veřejné zakázky je úprava práv a povinností Smluvních stran při zadávání a plnění dílčích zakázek, v rámci kterých bude Poskytovatel poskytovat Objednateli, Ministerstvu a Resortním organizacím (...) zejména služby specifikované v příslušných katalogových listech uvedených v příloze č. 1 této Rámcové dohody (…)“. V označeném bodě zadavatel dále upřesnil rozsah vyžádaných, blokových a podpůrných služeb.

56. V bodě 4.3 rámcové dohody zadavatel uvedl, že vyžádané, blokové a podpůrné služby „budou poskytovány na základě písemných výzev Objednatele přijatých a potvrzených Poskytovatelem v souladu s postupem uvedeným v čl. 5 této Rámcové dohody“.

57. Vyžádané služby zadavatel definoval v bodě 4.3.1 rámcové dohody jako pravidelně poskytované služby „které budou Poskytovatelem kontinuálně poskytovány po dobu uvedenou v Prováděcí smlouvě (jak je tento pojem definován v odst. 5.5 Rámcové dohody), přičemž tyto pravidelně poskytované Služby jsou vymezeny v katalogových listech 1.1 až 1.35“.

58. Blokové služby definoval zadavatel v bodě 4.3.2 rámcové dohody jako na základě aktuální potřeby poskytované služby, „které budou Poskytovatelem poskytovány po dobu uvedenou v Prováděcí smlouvě (jak je tento pojem definován v čl. 5.5 Rámcové dohody), přičemž tyto pravidelně poskytované Služby jsou vymezeny v katalogových listech 2.1 až 2.10“.

59. Podpůrné služby definoval zadavatel v bodě 4.3.3 rámcové dohody jako služby, „které budou poskytovány v sjednaném rozsahu vymezeném počtem člověkodnů Služeb uvedeným v rámci příslušné Prováděcí smlouvy (jak je tento pojem definován v odst. 5.5 Rámcové dohody), přičemž Podpůrné služby jsou vymezeny v katalogových listech 3.1 - 3.39“.

60. V bodě 5.2 rámcové dohody zadavatel uvedl, že je oprávněn poptávat služby na základě písemné výzvy dodavateli, která bude například obsahovat vymezení poptávaných služeb odkazem na katalogové listy, dobu poskytování služeb a v případě podpůrných služeb též vymezení rozsahu těchto služeb a požadovaných výstupů. V bodech 5.3 a 5.4 rámcové dohody zadavatel stanovil, že dodavatel je povinen doručit zadavateli písemné potvrzení výzvy k poskytnutí plnění do dvou pracovních dnů ode dne jejího obdržení.

61. V bodě 5.5 rámcové dohody zadavatel doplnil: „Písemná výzva Objednatele k poskytnutí plnění potvrzená Poskytovatelem bude považována za prováděcí smlouvu dle této Rámcové dohody (...). V případě, že katalogové listy obsahují odkaz na dodatečnou dohodu Smluvních stran, má se na mysli příslušná Prováděcí smlouva, nedohodnou-li se Smluvní strany v Prováděcí smlouvě jinak.“

62. Obviněný v rozkladu namítá, že rámcový charakter mají pouze podpůrné služby. Takové tvrzení však nemá oporu v rámcové dohodě, neboť z jejího obsahu jednoznačně vyplývá, že jejím předmětem je toliko úprava vzájemných práv a povinností při uzavírání prováděcích smluv, přičemž všechny druhy služeb (vyžádané, blokové a podpůrné služby) budou poskytovány na základě totožného režimu prováděcích smluv, tj. na základě písemné výzvy zadavatele potvrzené vybraným dodavatelem. Vybranému dodavateli současně na základě rámcové dohody ještě nevzniká právo na poskytování plnění (a požadování odpovídající úplaty), neboť je u všech tří poptávaných druhů služeb odkázán na předchozí výzvu k plnění ze strany zadavatele.

63. Obviněný namítá, že v případě vyžádaných a blokových služeb má výzva k plnění vždy povahu pouze upřesnění termínu plnění, přičemž rozsah a cena plnění jsou předem stanoveny. Tento argument však nijak nevyvrací rámcový charakter vyžádaných a blokových služeb, které mohou být poskytnuty výlučně až na základě konkrétní prováděcí smlouvy. Základní definiční znak rámcové dohody, spočívající v úpravě podmínek pro uzavření prováděcích smluv, tak byl naplněn. Tento závěr pak nelze relativizovat mírou konkrétnosti a podrobnosti úpravy budoucího obsahu prováděcích smluv v rámcové dohodě, neboť i v takovém případě zůstává rámcový charakter rámcové dohody zachován.

64. K výše uvedenému konstatuji, že jsem dospěl k závěru, že rámcová dohoda naplňuje znaky dle § 131 zákona. Zcela se proto ztotožňuji se závěry v bodech 45 - 57 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v nichž Úřad na základě posouzení obsahu rámcové dohody rovněž dospěl k závěru, že tato rámcová dohoda ještě nezakládá žádnou povinnost k plnění, že splňuje všechny znaky rámcové dohody dle zákona a že všechny tři druhy poptávaných služeb (vyžádané, blokové a podpůrné služby) mají být poskytovány na základě stejného režimu, načež není důvodu mezi nimi rozlišovat. Odkazované posouzení věci Úřadem mám za dostatečné i pro vypořádání rozkladové argumentace obviněného, v podrobnostech na něj proto odkazuji.

65. Zákon dává zadavateli v řadě případů na výběr, jaký postup zvolí. Pokud zadavatel zvolil v zadávacím řízení uzavření rámcové dohody, byl povinen postupovat v souladu s ustanoveními zákona upravujícími postup při uzavření rámcové dohody, včetně § 132 odst. 6 zákona. Námitky týkající se zpochybnění rámcového charakteru vyžádaných a blokových služeb mám proto rovněž za nedůvodné.

66. K výše uvedenému sděluji, že jsem žádnou z rozkladových námitek obviněného neshledal důvodnou.

K zákonnosti napadeného rozhodnutí

67. Napadené rozhodnutí jsem přezkoumal z hlediska zákonnosti, načež sděluji, že jsem dospěl k závěru, že Úřad rozhodl zcela v souladu se zákonem, správním řádem, zákonem o přestupcích a dalšími právními předpisy. K zákonnosti napadeného rozhodnutí konstatuji, že Úřad v napadeném rozhodnutí zjistil takový skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a na zjištěný skutkový stav aplikoval relevantní ustanovení zákona, která interpretoval ve světle příslušné judikatury.

68. Úřad řádně označil všechny podklady, z nichž při vydání napadeného rozhodnutí vycházel, načež uvedl závěry, které z těchto podkladů zjistil a na jejichž základě dospěl k závěru, že se zadavatel dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. b) zákona. Úřad uvedl všechny právní normy, které v dané věci aplikoval, řádně odůvodnil jejich použití a výsledné napadené rozhodnutí mám za logické, srozumitelné a plně přezkoumatelné. Současně konstatuji, že jsem nezjistil procesní vadu, která by měla za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí.

VI.          Závěr

69. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání.

70. Vzhledem k výše uvedenému, když jsem neshledal důvody, pro které by bylo nutno napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, rozhodl jsem tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.

otisk úředního razítka

JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

Česká republika - Ústav zdravotnických informací a statistiky České republiky, Palackého náměstí 375/4, 128 00 Praha 2

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se vždy o znění účinné ke dni zahájení šetřeného zadávacího řízení ve smyslu ustanovení § 56 odst. 1 zákona v návaznosti na ustanovení § 273 zákona.