číslo jednací: 30813/2023/162
spisová značka: R0088/2023/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Zajištění služeb servisu a údržby elektro – silnoproud/slaboproud (telematika) na jednotlivých úsecích dálnic ČR |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2023 |
| Datum nabytí právní moci | 18. 8. 2023 |
| Související rozhodnutí | 23410/2023/500 30813/2023/162 |
| Dokumenty |  2023_R0088.pdf 314 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0088/2023/VZ Číslo jednací: ÚOHS-30813/2023/162 |
|
Brno 18. 8. 2023 |
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 10. 7. 2023 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne obviněným
- Ředitelství silnic a dálnic ČR, IČO 65993390, se sídlem Na Pankráci 546/56, 140 00 Praha,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-23410/2023/500 ze dne 21. 6. 2023 vydanému ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0164/2023/VZ vedeném ve věci možného spáchání pokračování v přestupcích obviněným podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění k okamžiku uzavření jednotlivých smluv při pořizování plnění spočívajícího v zajištění služeb servisu a údržby elektro – silnoproud/slaboproud (telematika) na jednotlivých úsecích dálnic ČR v období od 28. 1. 2019 do 6. 10. 2021,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0164/2023/VZ, č. j. ÚOHS-23410/2023/500 ze dne 21. 6. 2023
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
Odůvodnění
I. Postup obviněného
1. Obviněný – Ředitelství silnic a dálnic ČR, IČO 65993390, se sídlem Na Pankráci 546/56, 140 00 Praha, (dále jen „obviněný“ nebo „zadavatel“) – jako veřejný zadavatel ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „zákon“)[1], v období od 28. 1. 2019 do 6. 10. 2021 opakovaně pořizoval od celkem 19 různých dodavatelů služby spočívající v servisu a údržbě silnoproudých a slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR. Na výše uvedené služby obviněný uzavíral smlouvy přímo s dodavateli těchto služeb, tj. bez provedení zadávacího řízení či jiného v úvahu připadajícího postupu dle zákona.
2. Obviněný konkrétně v období od 28. 1. 2019 do 6. 10. 2021 pořizoval služby spočívající v údržbě silnoproudých zařízení na jednotlivých úsecích dálnic ČR v celkové ceně 37 302 151,15 Kč bez DPH (tj. 45 135 602,89 Kč vč. DPH). Tyto služby obviněný pořizoval i v předcházejícím období. Ke specifikaci jednotlivých smluv a faktur odkazuji na body 78–80 odůvodnění rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0164/2023/VZ, č. j. ÚOHS-23410/2023/500 ze dne 21. 6. 2023 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
3. V období od 14. 2. 2019 do 15. 9. 2021 obviněný pořizoval služby spočívající v údržbě slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR v celkové ceně 62 001 759,82 Kč bez DPH (tj. 75 022 129,38 Kč vč. DPH). Tyto služby obviněný pořizoval i v předcházejícím období. Ke specifikaci jednotlivých smluv a faktur odkazuji na body 82–84 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
II. Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
4. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 zákona k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami, obdržel dne 6. 10. 2021 podnět s žádostí o prošetření postupu obviněného v souvislosti s pořizováním plnění spočívajícího v zajištění servisu a údržby silnoproudých a slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR v období let 2019–2021 evidovaný Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-P0674/2021/VZ (dále jen „podnět“).
5. Vzhledem k tomu, že Úřad získal pochybnost, zda se obviněný nedopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, zahájil řízení o přestupcích z moci úřední vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0164/2023/VZ (dále jen „správní řízení“).
6. Blíže k postupu Úřadu před zahájením správního řízení a v rámci správního řízení odkazuji na body 2-33 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
III. Napadené rozhodnutí
7. Dne 21. 6. 2023 vydal Úřad napadené rozhodnutí. Výrokem I napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když v období od 28. 1. 2019 do 6. 10. 2021 na základě pravidelně uzavíraných smluv úplatně pořídil od celkem 10 různých dodavatelů plnění, jehož předmětem jsou služby spočívající v údržbě silnoproudých zařízení na jednotlivých úsecích dálnic ČR, v celkové výši 37 302 151,15 Kč bez DPH (tj. 45 135 602,89 Kč vč. DPH), bez provedení zadávacího řízení nebo jiným možným postupem předvídaným v § 2 odst. 3 zákona, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele a v daném případě byly naplněny znaky zadání veřejných zakázek, když obviněný na výše specifikované služby uzavřel smlouvy specifikované ve výroku I napadeného rozhodnutí.
8. Výrokem II Úřad rozhodl, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona, když v období od 14. 2. 2019 do 15. 9. 2021 na základě pravidelně uzavíraných smluv úplatně pořídil od celkem 13 různých dodavatelů plnění, jehož předmětem jsou služby spočívající v údržbě slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR, v celkové výši 62 001 759,82 Kč bez DPH (tj. 75 022 129,38 Kč vč. DPH), bez provedení zadávacího řízení nebo jiným možným postupem předvídaným v § 2 odst. 3 zákona, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele a v daném případě byly naplněny znaky zadání veřejných zakázek, když obviněný na výše specifikované služby uzavřel smlouvy specifikované ve výroku II napadeného rozhodnutí.
9. Výrokem III Úřad obviněnému uložil za spáchání uvedených přestupků pokutu ve výši 500 000 Kč. Výrokem IV Úřad obviněnému uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
10. Úřad se nejprve ve vztahu k oběma výrokům o vině zabýval argumentací obviněného týkající se toho, že se v případě jednotlivých Středisek správy a údržby dálnic (dále jen „SSÚD“) jedná o provozní jednotky s funkční samostatností podle § 17 odst. 2 a předpokládaná hodnota má být stanovena pouze na úrovni jednotlivých SSÚD, a nikoliv za celého obviněného. Úřad dospěl k závěru, že do některých nikoliv nepodstatných úkonů při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu SSÚD vstupuje (vstupovala) v pozici schvalovatele nadřízená organizační jednotka. Konkrétně jde např. o schválení návrhu zadávacích podmínek a výzvy k podání nabídky, schválení návrhu komise k provádění otevírání a hodnocení nabídek, schválení odůvodnění veřejné zakázky atd. Další pravomoci pak přísluší i generálnímu řediteli, který např. schvaloval zaslání výzvy k podání nabídky jedinému dodavateli. Úřad také uvedl, že toto fungování obviněného a SSÚD je zjevně dlouhodobého charakteru, přičemž některé pravomoci vyplývají ze zavedené praxe obviněného či případného pověření generálního ředitele, což uvedl sám obviněný. Dle Úřadu nešlo v tomto případě pouze o provádění drobných zásahů, metodickou a koordinační činnost či formální kontrolu dokumentů.
11. Podle Úřadu se v případě plnění spočívajícího v servisu a údržbě silnoproudých a slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR jedná o plnění nedílně spjaté s každodenním výkonem činnosti obviněného, přičemž tyto služby obviněný pořizoval pravidelně a kontinuálně. Obviněný proto měl předpokládanou hodnotu vypočítat podle § 19 odst. 1 zákona.
12. Úřad dále tyto závěry aplikoval u jednotlivých smluv specifikovaných ve výroku I a II napadeného rozhodnutí, přičemž dospěl k závěru, že předpokládaná hodnota přesahuje částku 2 000 000 Kč bez DPH, která je limitem pro veřejnou zakázku malého rozsahu na služby podle § 27 písm. a) zákona, a měl tak jednotlivé veřejné zakázky zadávat v zadávacím řízení podle § 3 zákona či postupovat jiným zákonem aprobovaným postupem. Postup obviněného pak v případě výroku I i II napadeného rozhodnutí naplnil všechny znaky pokračování v přestupku ve smyslu § 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“).
13. V odůvodnění k výroku III napadeného rozhodnutí Úřad vyložil úvahy, které ho vedly k určení výše pokuty. Úřad ukládal pokutu za přestupek uvedený ve výroku II napadeného rozhodnutí a k přestupku podle výroku I napadeného rozhodnutí přihlédl v rámci přitěžujících okolností. Úřad zohlednil závažnost přestupku a následky jeho spáchání. Ve prospěch obviněného Úřad zohlednil, že rozhodovací praxe Úřadu a judikatura správních soudů ohledně stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky za samostatné provozní jednotky s funkční samostatností ve smyslu § 17 odst. 2 zákona nebyla v době zadání předmětných veřejných zakázek rozsáhlá a ustálená. Taktéž zohlednil jako polehčující okolnost to, že obviněný poptával plnění v rámci tzv. poptávkových řízení, díky čemuž nebyla hospodářská soutěž zcela vyloučena. Obviněný rovněž zahájil přípravu zadávacího řízení, v rámci nějž má být vysoutěžena rámcová dohoda na zajištění daných služeb. Úřad také přihlédl k souběhu s jinými přestupky a ekonomické situaci obviněného.
IV. Rozklad obviněného
14. Dne 10. 7. 2023 obdržel Úřad rozklad obviněného z téhož dne proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 23. 6. 2023. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě. Dne 17. 7. 2023 Úřad obdržel doplnění podaného rozkladu.
Námitky rozkladu
15. Obviněný namítá, že Úřad nesprávně vyhodnotil míru a způsob, jakým orgány obviněného zasahují do samostatnosti provozních jednotek SSÚD. Úřad vycházel z formálního vymezení – užití pojmu „schvalování“ pro kontrolní a metodickou činnost, aniž by posuzoval povahu tohoto schvalování a přisoudil tak orgánům obviněného větší míru exekutivní pravomoci, protože neposuzoval reálné vnitřní fungování obviněného.
16. Obviněný cituje důvodovou zprávu, odbornou literaturu a rozhodovací praxi Úřadu k § 17 odst. 2 zákona. Dále obviněný popisuje zařazení SSÚD v jeho organizační struktuře a konstatuje, že každé ze SSÚD samostatně plánuje, připravuje a zadává veřejné zakázky na svěřených úsecích dálnic, a to zcela bez ohledu na ostatní SSÚD a další organizační jednotky obviněného. Jednotlivá SSÚD mají samostatné rozpočty a hospodaří tak s vlastními finančními prostředky, ze kterých financují veřejné zakázky. Dále SSÚD samostatně rozhodují, jaké veřejné zakázky spadající do jim svěřené kompetence budou realizovat. K tomu obviněný odkazuje na příslušné interní dokumenty. Ze směrnice generálního ředitele ŘSD ČR č. 5/2018 o aplikaci zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „směrnice o aplikaci zákona“)[2] má vyplývat, že za veškeré úkony v zadávacích a jiných řízení odpovídá ředitel věcně příslušného útvaru, kterým je mj. SSÚD, přičemž za jejich činnost a plnění úkolů odpovídají jejich vedoucí.
17. Podle obviněného nemají případné zásahy do procesu schvalování napadat autonomii a nezávislost SSÚD při zadávání veřejných zakázek, ale mají zajistit vysoký standard tohoto procesu, a to s ohledem na to, že SSÚD nedisponují tak širokým aparátem odborníků. SSÚD ale sama rozhodují, které veřejné zakázky budou realizovat. Úloha schvalovatelů spočívá v kontrolní a metodické činnosti a smyslem není narušovat nezávislost SSÚD. V případě zakázek do 250 000 Kč jsou pravomoci svěřeny v podstatě pouze vedoucímu SSÚD. Podle obviněného jednoznačně existovala vůle obviněného udělit funkční samostatnost jednotlivým SSÚD.
18. Obviněný přirovnává činnost jiných útvarů obviněného k činnosti dotačních orgánů a kontrole těchto orgánů ex ante, tj. souladu postupu žádajících osob s právními předpisy. Obviněný odkazuje na příslušné pokyny Státního fondu životního prostředí ČR, Státního fondu podpory investic a Integrovaného regionálního operačního programu 2021-2027. Dotační orgán provádí kontrolu postupu žadatele, přičemž schvaluje, zda je jeho postup v souladu s požadavky právních předpisů a podmínek poskytnutí dotace. To ale neznamená, že by žadatel o dotaci nebyl funkčně samostatný. Obviněný uvádí konkrétní příklady z praxe vlastních kontrolních orgánů, aby demonstroval míru schvalování ve vztahu k SSÚD. Veškeré připomínky se dle něj týkají právě metodické a kontrolní činnosti, nikoliv zásahů do veřejné zakázky samotné.
19. Odbor veřejných zakázek podle obviněného zajišťuje odborné činnosti ve vztahu k veřejným zakázkám. Ředitelé věcně příslušných úseků nemohou jakkoliv zasahovat do rozhodnutí o realizaci veřejné zakázky. Pravomoc generálního ředitele schvalovat zaslání výzvy k podání nabídky jedinému dodavateli musí být považováno za výjimku, kterou lze přirovnat k zadávacímu řízení v jednacím řízení bez uveřejnění. Jde ale opět pouze o posouzení zákonnosti postupu obviněného. I na úrovni ministerstev bývají případy realizace jednacího řízení bez uveřejnění schvalovány vládní komisí. Obviněný se ptá, jestli je zpochybňována funkční samostatnost ministerstev.
20. Podle obviněného z rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20468/2023/162 ze dne 6. 6. 2023 vyplývá, že se Úřad musí zabývat konkrétními věcnými aspekty a jeho posouzení nesmí být postaveno pouze na formálních tvrzeních.
21. Obviněný k výši pokuty namítá, že Úřad za obdobné přestupky v řadě jiných případů ukládá pokuty významně nižší, k čemuž odkazuje na konkrétní rozhodnutí. Rozhodnutím Úřadu č. j. ÚOHS-13195/2023/500 ze dne 4. 4. 2023 byla tamnímu obviněnému uložena pokuta 40 000 Kč, což je 3,3 % maximální možné výše. Jednalo se o obdobnou skutkovou situaci, Úřad identicky zohledňoval spáchání dalších přestupků, za které již byl obviněný dříve sankcionován, šlo o jedno z typově nejzávažnějších jednání a Úřad výslovně neidentifikoval žádné další polehčující okolnosti. Rozhodnutím Úřadu č. j. ÚOHS-12250/2023/500 ze dne 28. 3. 2023 byla tamnímu obviněnému uložena pokuta ve výši 100 000 Kč, což je 1,7 % maximální možné výše pokuty. Opět šlo o obdobnou věc, i zde Úřad zohledňoval spáchání přestupku v souběhu a ani zde neidentifikoval polehčující okolnosti. Rozhodnutím Úřadu č. j. ÚOHS-45877/2022/500 ze dne 21. 12. 2022 byla tamnímu obviněnému uložena pokuta ve výši 120 000, což jsou 2 % maximální možné výše pokuty. Opět šlo o obdobnou situaci a souběh s jiným přestupkem. Jako výrazně polehčující okolnost Úřad zohlednil následné zahájení zadávacího řízení a uzavření rámcové dohody, čímž bylo upuštěno od nezákonného postupu. Rozhodnutím Úřadu č. j. ÚOHS-09413/2023/500 ze dne 7. 3. 2023 byla tamnímu obviněnému uložena pokuta ve výši 20 000 Kč, což je 3,57 % maximální možné výše pokuty. Znovu šlo o obdobnou situaci a souběh s jinými přestupky. Úřad zohlednil hospodaření s celkovými výnosy ve výši 12 782 187 344,24 Kč. Jako polehčující okolnost Úřad zohlednil uzavření rámcové dohody, tj. upuštění od nezákonného postupu. V aktuálním případě byla uložena pokuta v poměru 6,66 % k maximální možné výši pokuty.
22. Obviněný uvádí, že postupoval v dobré víře, že SSÚD naplňují podmínky pro provozní jednotky s funkční samostatností a na základě rozhodovací praxe a judikatury správních soudů nemohl dospět k závěru, že porušuje zákon. Zároveň zadával veřejné zakázky malého rozsahu transparentním způsobem, který neeliminoval hospodářskou soutěž. Obviněný také začal pracovat na zajištění jednoznačnějšího a bezpečnějšího postupu poptávání plnění. Tento postup měl být ve smyslu odkazovaných rozhodnutí zohledněn jako výrazně polehčující okolnost. Obviněný zároveň namítá neodpovídající zohlednění přitěžující okolnosti spočívající v zohlednění přestupku dle výroku I napadeného rozhodnutí.
23. Podle obviněného měla mít skutečnost, že byl v rámci jiného řízení pokutován významnou částkou, vliv na to, že bude pokuta ve zdejším případě o to nižší. Tím spíše pokud Úřad v těchto případech shodně dospěl k tomu, že pochybení bylo vyvoláno logickými či ospravedlnitelnými záměry či nejednoznačnou rozhodovací praxí. Pokuta je proto podle obviněného nepřiměřeně vysoká a nesouladná s rozhodovací praxí Úřadu.
Závěr rozkladu
24. Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.
V. Řízení o rozkladu
25. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 téhož zákona předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
26. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále správnost uvedených výroků napadeného rozhodnutí a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
27. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k zamítnutí rozkladu a potvrzení napadeného rozhodnutí.
VI. K námitkám rozkladu
K výrokům I a II napadeného rozhodnutí
28. V řešeném případě je nutné posoudit především otázku, zda jsou jednotlivá SSÚD provozními jednotkami s funkční samostatností při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu ve smyslu § 17 odst. 2 zákona, a tedy zda má být předpokládaná hodnota dotčených veřejných zakázek stanovena pouze na úrovni jednotlivých SSÚD, nebo za celou organizaci obviněného.
29. Co se týká obecných závěrů k naplnění požadavku na funkční samostatnost provozní jednotky ve smyslu § 17 odst. 2 zákona, odkazuji na bod 91 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde Úřad vyložil základní předpoklady pro využití tohoto ustanovení. Těmi jsou „nezávislé provádění zadávacího řízení touto jednotkou, vlastní rozhodování o výběru dodavatele, uzavření smlouvy svým jménem a samostatné hospodaření s finančními prostředky, z nichž je veřejná zakázka financována. Jedná se tedy jinými slovy o požadavek na přítomnost dostatečně samostatné administrativní struktury (nikoliv nutně právní osobnosti), která bude mít zadání veřejné zakázky na starost a bude za ni odpovídat, přičemž je rovněž nutná existence dostatečné finanční samostatnosti, která může a nemusí znamenat samostatnou rozpočtovou kapitolu, minimálně by však měla být založena interními předpisy zadavatele.“
30. Považuji také za vhodné shrnout zjištění Úřadu k vnitřnímu fungování obviněného (a vazbám při zadávání veřejných zakázek SSÚD), ke kterým dospěl na základě zkoumání jeho vnitřních předpisů a četných vyjádření na dotazy Úřadu.
31. Úřad zjistil, že pravomoci SSÚD a jejich vedoucích při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu byly v šetřeném období upraveny ve směrnici o aplikaci zákona 2018 a 2020, a to v jejich článcích 15 a 16 ve vztahu k realizaci poptávkových řízení a řízení pro zadání zakázky malého rozsahu.[3] Šetřené zakázky obviněný zadával v poptávkových řízeních.
32. Úřad dospěl k tomu, že do některých úkonů SSÚD při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu vstupuje v pozici schvalovatele nadřízená organizační jednotka, zejména Úsek provozní a později Správa dálnic, respektive ředitelé těchto organizačních jednotek obviněného, a dále Odbor veřejných zakázek. Jako příklad Úřad uvedl schvalování návrhu zadávacích podmínek a výzvy k podání nabídky.
33. K tomu je již zde nutné dodat, že podle čl. 15.1.1 a 15.1.2 uvedených směrnic o aplikaci zákona zmíněné dokumenty schvaluje mj. ředitel věcně příslušného útvaru. Obviněný k tomu v rozkladu uvádí, že z příslušných směrnic má vyplývat, že za veškeré úkony v zadávacích a jiných řízení odpovídá ředitel věcně příslušného útvaru, kterým je také SSÚD, přičemž za jejich činnost a plnění úkolů odpovídají jejich vedoucí.
34. K tomu je ale nutné sdělit, že podle organizačního řádu stojí v čele SSÚD vedoucí (např. podle čl. 58 bodu 4.3 organizačního řádu účinného od 1. 11. 2021 „[j]ednotlivá SSÚD řídí a za jejich činnost a plnění úkolů odpovídají jejich vedoucí“). Úřad tak podle mého názoru správně v poznámce pod čarou č. 15 napadeného rozhodnutí dovodil, že v šetřeném období vstupoval v pozici ředitele věcně příslušného útvaru do procesu zadávání veřejných zakázek SSÚD ředitel Úseku provozního a po reorganizaci dále ředitel Správy dálnic. Vedoucím SSÚD poté příslušely funkce vedoucího věcně příslušného odboru a oddělení. To podle Úřadu vyplývá i z rozdělení pravomocí dle přílohy č. 1 směrnice o aplikaci zákona 2022 (dále jen „matice odpovědností“), která představuje kontinuitu ke směrnicím o aplikaci zákona 2018 a 2020 a kde dané pravomoci nepatří vedoucím SSÚD. V tomto dokumentu je navíc v případě poptávkových řízení výslovně uvedeno, že „pro SSÚD je věcně příslušným útvarem Správa dálnic“.
35. Tvrzení obviněného o tom, že v pozici ředitele příslušného útvaru vystupoval vedoucí SSÚD, tak neodpovídá vnitřním směrnicím obviněného. Nadto obviněný mohl jednoduše prokázat, že to byl skutečně vedoucí SSÚD, kdo v pozici ředitele věcně příslušného útvaru vystupoval, neboť by stačilo doložit příslušné dokumenty, které by dané schvalovací pravomoci odpovídaly. Obviněný ani tuto svou argumentaci více nerozvíjí, přestože se jedná o jednu ze zásadních okolností pro posouzení funkční samostatnosti SSÚD. Uzavírám proto, že Úřad správně zjistil, že ředitelem věcně příslušného útvaru ve vztahu k SSÚD byli v šetřeném období ředitel Úseku provozního a později ředitel Správy dálnic.
36. Úřad dále zjistil, že ředitel věcně příslušného útvaru a Odbor veřejných zakázek schvalují i návrh složení komise, která provádí otevírání a hodnocení nabídek, posouzení nabídkové ceny i posouzení splnění podmínek účasti, a mají tak přímý vliv na výběr dodavatele. Úřad v bodu 95 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl i další procesy, do kterých tyto organizační jednotky vstupují. Ředitel věcně příslušného útvaru pak schvaloval i rozhodnutí o výběru dodavatele, smlouvu na realizaci veřejné zakázky či rozhodnutí o zrušení poptávkového řízení. Vyřazení nabídky dodavatele z hodnocení pak bylo možné pouze po schválení Odboru veřejných zakázek.
37. Mimo to vstupuje do procesu zadávání i generální ředitel obviněného, který schvaluje postup, kdy je výzva k podání nabídky zaslána pouze jedinému dodavateli, či pokud podle směrnice o aplikaci zákona 2020 útvar plánuje zadat poptávku odlišným způsobem než výzvou zpřístupněnou/zaslanou nejméně třem potenciálním dodavatelům skrze nástroj Tender arena.
38. Úřad poté v bodu 96 odůvodnění napadeného rozhodnutí správně podotkl, že (jak již bylo naznačeno výše) fakticky se v případě těchto zásahů neodlišuje ani rozdělení pravomocí dle matice odpovědností, tedy v aktuální době. Velké množství kroků v poptávkovém řízení schvalují ředitel věcně příslušného útvaru či Odbor veřejných zakázek, v případě rozhodnutí o vyloučení dodavatele pak ředitel věcně příslušného útvaru za rozhodnutí o vyloučení odpovídá, schvaluje jej i podepisuje. Přestože posouzení pravomocí dle směrnice o aplikaci zákona 2022 a matice odpovědností není předmětem správního řízení, jedná se o vhodné dokreslení i s ohledem na to, že obviněný se na matici odpovědností opakovaně odvolával.
39. Obviněný pak ve svých vyjádřeních doručených dne 16. 1. 2023 a 2. 3. 2023 Úřad informoval, že různé organizační jednotky jsou ve vztahu k zadávání veřejných zakázek SSÚD nadány dalšími pravomocemi, které nejsou ve vnitřních předpisech obsaženy. Úsek provozní má kontrolovat účelnost, efektivitu a hospodárnost akcí nebo správnou volbu technologie, postupů či rozsah oprav, připomínkovat jednotlivé záměry veřejných zakázek a případně tyto záměry vracet jednotlivým SSÚD k přepracování, přičemž tyto pravomoci plynou z pověření generálního ředitele nebo ze zavedené praxe obviněného. Vedení obviněného (zejména generální ředitel) pak může rozhodnout o nerealizaci zakázky z důvodu nedostatečných finančních prostředků, ale například i v případě věcných či procesních pochybení v administraci veřejné zakázky.
40. Uvedené zásahy nepovažuji pouze za formální či kontrolní a metodickou činnost, jak tvrdí obviněný. V prvé řadě se nejedná o zásahy, které by v určitých případech nemusely nastat, ale jde alespoň z větší části o zásahy, které nastanou vždy (konkrétně jde např. o schvalování návrhu zadávacích podmínek, výzvy k podání nabídky, rozhodnutí o výběru dodavatele, smlouvy na realizaci veřejné zakázky a další). Bez těchto zásahů nemůže být veřejná zakázka v poptávkovém řízení vůbec zadána. Obviněný tak dané plnění nezíská bez toho, že bude řada jeho kroků schválená ředitelem věcně příslušného útvaru či Odborem veřejných zakázek.
41. Stejně zásadní kompetence pak přísluší i vedení obviněného. Nejenže generální ředitel schvaloval zaslání výzvy k podání nabídky pouze jednomu dodavateli (a později se tento okruh rozšířil), přičemž v tomto případě lze souhlasit s obviněným, že se může jednat spíše o výjimku, ale z vyjádření obviněného vyplynula možnost vedení obviněného rozhodnout o nerealizaci veřejné zakázky, a to z důvodů finančních i těch spočívajících ve věcných či procesních pochybeních v administraci veřejné zakázky. Tuto kontrolu tedy provádí jak ředitel věcně příslušného útvaru, tak Odbor veřejných zakázek a případně mimo rámec vnitřních předpisů i vedení obviněného. Další organizační složka (Úsek provozní) může dle vyjádření obviněného vracet záměry veřejných zakázek z rozličných důvodů k přepracování.
42. Je v tomto směru lhostejné, o jakou formu schvalování jde, pokud se bez ní SSÚD neobejde a příslušné složky tak mohou zadávání ovlivňovat různými způsoby, s různou závažností a s různými dopady.
43. Souhlasím s Úřadem v tom, že „pokud by forma zapojení nadřízených a dalších organizační jednotek ŘSD do procesu zadávání veřejných zakázek malého rozsahu jednotlivými SSÚD podléhala jednotné koncepci a spočívala pouze v provádění drobných zásahů, jakými by mohla být např. obviněným zmiňovaná metodická činnost a koordinace napříč organizačními jednotkami ŘSD nebo formální kontrola příslušných dokumentů, příp. personální výpomoc z důvodu, že jednotlivá SSÚD nedisponují dostatečně odborným personálem pro administraci dané zakázek, pak by bylo možné uvažovat o tom, že jednotlivá SSÚD splňují podmínky samostatné provozní jednotky s funkční samostatností při zadávání veřejných zakázek malého rozsahu ve smyslu § 17 odst. 2 zákona.“ Kompetence jednotlivých organizačních složek ve vztahu k zadávání veřejných zakázek v poptávkovém řízení SSÚD ale neodpovídají popsaným činnostem, byť se to obviněný snaží tvrdit. Každá ze zapojených složek totiž může v různých fázích zadávání v poptávkovém řízení zadání veřejné zakázky zamezit.
44. Obviněný v rozkladu tvrdí, že činnost jiných složek ve vztahu k zadávání veřejných zakázek SSÚD je sice pouze metodická a kontrolní a jako příklad uvádí konkrétní příklady z praxe, aby demonstroval míru schvalování ve vztahu k SSÚD. Z předložené tabulky ale není zřejmé, jaká organizační složka tuto kontrolu činila, zda se jedná o úplný seznam, jaké jsou příklady schvalování jinými organizačními složkami apod. Mohu pouze předpokládat, že se jedná o kontrolu prováděnou Odborem veřejných zakázek. Z této kontroly (ať už je provedena kýmkoliv) ale nevyplývá, jaký je výstup z uplatňování pravomocí například ředitelem příslušného útvaru či generálním ředitelem (obecně dalších složek), a to ať už v případě formálně vymezených či nevymezených pravomocí. Jak totiž bylo Úřadem zjištěno, zásahy jednotlivých složek nespočívají jen v prostém schvalování.
45. Obviněný ve svém vyjádření ze dne 16. 1. 2023 sám uvedl, že Úsek provozní má kontrolovat účelnost, efektivitu a hospodárnost akcí či správnou volbu technologie, postupů či rozsah oprav, připomínkovat jednotlivé záměry veřejných zakázek a případně tyto záměry vracet jednotlivým SSÚD k přepracování. Tato pravomoc má plynout z pověření generálního ředitele nebo ze zavedené praxe obviněného. Je podle mého názoru zcela zřejmé, že možnost vracet k přepracování se neslučuje s funkční samostatností provozní jednotky. Pokud je provozní jednotka samostatná, jistě jí nemůže být autoritativně vrácen dokument, kterým de facto určuje to, co veřejnou zakázkou plánuje dosáhnout.
46. I další obviněným uvedené pravomoci pak samostatnost SSÚD popírají. Obviněný sice namítá, že SSÚD mají samostatné rozpočty a hospodaří s vlastními prostředky, ale to v prvé řadě Úřad nezpochybňoval a ve druhé řadě by se ale i o tom dalo diskutovat za situace, kdy je vedení obviněného oprávněno přímo rozhodnout o tom, že konkrétní veřejná zakázka nebude realizována z důvodu nedostatečných finančních prostředků. Rozpočet SSÚD tak sice může být formálně stanoven jako samostatný, přesto může podléhat rozhodování vedení obviněného. Ne vždy tak obviněný může s vlastním rozpočtem nakládat podle svých úvah. Pokud navíc Úsek provozní kontroluje účelnost, efektivitu a hospodárnost akcí, může do těchto akcí zasahovat jak z hlediska věcného, tak i finančního.
47. K námitce obviněného musím dále uvést, že z formálního vymezení pravomocí a z vyjádření obviněného je dostatečně zřejmé, že SSÚD nejsou vybaveny funkční samostatností. Úřad proto nebyl pro zjištění skutkového stavu povinen více zkoumat vnitřní fungování obviněného. Zjišťování, které provedl, považuji pro danou věc za úplné. Z podkladů rozhodnutí je patrné, jakými procesy musí jednotlivá SSÚD projít v rámci zadávání veřejných zakázek malého rozsahu (poptávkových řízení), přičemž na základě těchto procesů je jasné, že požadavek funkční samostatnosti není naplněn.
48. Co se týká citací obviněného z důvodové zprávy, komentářové literatury a rozhodovací praxe Úřadu, uvádím, že ani jeden z těchto citovaných zdrojů není se závěry Úřadu v rozporu. Obviněný z citací identifikoval 3 znaky funkční samostatnosti provozní jednotky. Má jít o takovou jednotku, která
- samostatně hospodaří s přidělenými finančními prostředky,
- samostatně provádí zadávací řízení a
- samostatně se rozhoduje o realizaci veřejné zakázky.
49. Obviněný ale vlastními vyjádřeními a předloženými dokumenty tyto znaky v dispozici SSÚD popřel. Jak jsem již uvedl, finanční samostatnost SSÚD je relativní, neboť i přesto, že mají vlastní rozpočet, může dle vyjádření obviněného jeho vedení zadávání veřejné zakázky zrušit mj. z důvodu prioritizace jiných akcí a souvisejícího přerozdělení prostředků. Zároveň má jiná složka kontrolovat hospodárnost zadávání veřejné zakázky, což opět zasahuje do samostatnosti jejich rozpočtů.
50. SSÚD ani samostatně neprovádí zadávací řízení, neboť velké množství kroků v zadávacím řízení podléhá schvalování jinými složkami obviněného. Ačkoliv obviněný tvrdí, že jde o kontrolu formální, faktem stále je, že bez tohoto schválení SSÚD k dalšímu kroku přistoupit nemůže.
51. Ani rozhodnutí o realizaci pak není pouze na SSÚD, neboť obviněný uvedl, že Úsek provozní má kontrolovat účelnost, efektivitu a hospodárnost akcí či správnou volbu technologie, postupů či rozsah oprav, připomínkovat jednotlivé záměry veřejných zakázek a případně tyto záměry vracet jednotlivým SSÚD k přepracování.
52. Snahu o vysoký standard při zadávání veřejných zakázek lze samozřejmě pouze kvitovat. Pokud ale měl obviněný úmysl ponechat SSÚD funkční samostatnost, neměl tento standard podmiňovat velkým množstvím souhlasů jednotlivých složek s jednotlivými kroky v rámci poptávkového řízení či jinými nespecifikovanými pravomocemi se zcela zásadním dopadem do zadávacího řízení. Ač tedy mohla být původní vůle obviněného směrem k SSÚD taková, že bude zadávat veřejné zakázky v poptávkovém řízení samostatně, výsledná podoba jeho vnitřní organizace mu funkční samostatnost neuděluje. Pokud má poté obviněný za to, že SSÚD nemá dostatečný aparát k tomu, aby zakázky nad 250 tis. Kč zadávalo samostatně, a je proto nutné podrobit jeho kroky mnohočetnému schvalování, není možné ani z tohoto důvodu hovořit o funkční samostatnosti.
53. Přirovnání zásahů organizačních složek obviněného do procesu zadávaní veřejných zakázek SSÚD ke kontrole prováděné dotačními orgány nepovažuji za správné. Zásadní rozdíl je již ten, že této kontrole se obviněný podřizuje dobrovolně, pokud má zájem o poskytnutí dotace, tj. je jen na obviněném, zda jím připravovanou veřejnou zakázku kontrole podrobí. Naproti tomu zásahům v rámci organizace obviněného se SSÚD dle vnitřních předpisů nevyhnou nikdy (tedy v případě veřejných zakázek v hodnotě od 250 000 Kč do 2 000 000 Kč). Druhým, stejně zásadním rozdílem, pak je to, že subjekt, který obviněným uváděnou kontrolu ex ante provádí, je subjekt odlišný od obviněného. Nejedná se tedy o stejnou organizaci jako v případě obviněného a SSÚD.
54. Tvrdí-li obviněný, že ředitelé věcně příslušných útvarů nemohou jakkoliv zasahovat do rozhodnutí o realizaci veřejné zakázky, nevyplývá to z jím předložených vnitřních předpisů. Není mi zřejmé, proč by měly být tyto pravomoci formálně stanoveny, pokud by následně neměly být uplatňovány. Nadto i v matici odpovědností, tedy fakticky nástupnickém dokumentu, ve kterém jsou jednotlivé pravomoci organizačních složek zaznačeny, se pracuje s tím, že ředitelé příslušných útvarů do procesu zadávání zasahují. V případě rozhodnutí o vyloučení dokonce zcela zásadně, když ředitel věcně příslušného útvaru toto rozhodnutí schvaluje, podepisuje i za něj odpovídá, přičemž vedoucímu SSÚD náleží schvalovací pravomoc. Tedy stejné schválení, jako jiným organizačním složkám, jejichž dopad do zadávání obviněný zlehčuje.
55. Jestliže tedy obviněný s odkazem na komentářovou literaturu tvrdí, že existuje vůle udělit SSÚD funkční samostatnost, není s tím už s ohledem na výše uvedené možné souhlasit. Pokud do procesu zadávání předmětných zakázek může v rozličných krocích zasahovat vícero dalších organizačních složek, přičemž každá z nich je fakticky nadána pravomocí zadávací řízení zdržet či nepustit do další fáze, nelze o funkční samostatnosti hovořit. Jednotlivá SSÚD nezajišťují své záležitosti samostatně bez zásahu jiných organizačních složek obviněného. Naopak bez těchto zásahů by SSÚD zcela jistě zadat veřejnou zakázku nemohlo, neboť by ke svému postupu minimálně nedostalo potřebné souhlasy. Odhlédnout pak nelze ani od dalších formálně nespecifikovaných pravomocí organizačních složek obviněného. I pokud totiž SSÚD projde samotným procesem schvalování, může být zadávání veřejné zakázky stále zrušeno vedením obviněného. Na SSÚD proto nelze nahlížet jako na provozní jednotku s funkční samostatností ve smyslu § 17 odst. 2 zákona.
56. Co se týká odkazu obviněného na schvalování realizace jednacího řízení bez uveřejnění vládou v případě ministerstev jako zadavatelů, je potřeba obviněného upozornit, že ministerstva se podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona považují za samostatné zadavatele. Nejde tedy o provozní jednotku vlády, jak ad absurdum naznačuje obviněný. Pro dokreslení dodávám, že novela zákona účinná od 16. 7. 2023 upřesnila, že v případě České republiky se organizační složky státu považují za provozní jednotky s funkční samostatností při zadávání veřejných zakázek podle § 17 odst. 2 zákona.
57. Jde-li o odkaz obviněného na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20468/2023/162 ze dne 6. 6. 2023, ani to není s napadeným rozhodnutím v rozporu. Úřad se v napadeném rozhodnutí (oproti odkazovanému rozhodnutí) podrobně zabýval tím, zda byly jednotlivé smlouvy přičitatelné konkrétním provozním jednotkám a s ohledem na zásahy do procesu zadávání veřejných zakázek dospěl k tomu, že tomu tak není. Úřad se také zabýval souvisejícími aspekty fungování obviněného, neboť z jeho vnitřních předpisů zevrubně zjišťoval provázanost činností jednotlivých složek obviněného k procesu zadávání veřejných zakázek SSÚD.
58. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí a rozkladových námitek obviněného jsem dospěl k tomu, že jednotlivá SSÚD nedisponují takovou funkční samostatností, aby byl naplněn požadavek § 17 odst. 2 zákona. Jak Úřad uvedl v bodu 101 napadeného rozhodnutí, „[o]bviněný tedy nebyl oprávněn zadávat jednotlivé veřejné zakázky na služby spočívající v servisu a údržbě silnoproudých, resp. slaboproudých zařízení a telematických systémů na jednotlivých úsecích dálnic ČR v režimu odpovídajícím předpokládané hodnotě jednotlivých zakázek na úrovni SSÚD, nýbrž byl povinen sečíst předpokládanou hodnotu plnění pro všechna související plnění a zadávat veřejnou zakázku v tomu odpovídajícím zákonném režimu“.
59. Pro úplnost uvádím, že jsem se zabýval i tím, zda není zákon ve znění novely účinné od 16. 7. 2023 pro obviněného příznivějším, ale nedospěl jsem k tomu, že by se změny v zákoně dotkly i právě řešeného případu.
60. Zabýval jsem se dále tím, zda Úřad správně posoudil stanovení předpokládané hodnoty, tedy jak měl obviněný při jejím stanovení postupovat. Souhlasím s Úřadem, že se v případě plnění dle jednotlivých smluv vymezených ve výroku I a ve výroku II napadeného rozhodnutí jedná o pravidelně pořizované služby, neboť jde o plnění nedílně spjaté s každodenním výkonem činnosti obviněného. Úřad zároveň zjistil, že obviněný tyto služby pořizoval pravidelně a kontinuálně, a to i v období předcházejícím řešenému období. Dodávám, že tyto závěry obviněný v rozkladu ani nerozporoval.
61. S ohledem na výše uvedené a v souladu s bodem 107 odůvodnění napadeného rozhodnutí proto uzavírám, že obviněný byl povinen „při výpočtu předpokládané hodnoty u jednotlivých veřejných zakázek vycházet z celkové ceny, kterou reálně uhradil za služby stejného druhu během 12 měsíců předcházejících datu zadání konkrétní veřejné zakázky, případně upravené o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců, příp. upravené dle § 19 odst. 2 zákona“. K výpočtům předpokládané hodnoty a naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona odkazuji, co se týká výroku I napadeného rozhodnutí, na body 108-112 a v případě výroku II na body 122-126 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
62. Uvádím, že úprava v § 19 odst. 3 zákona se případu nedotýká, neboť (jak Úřad správně uvedl v poznámce pod čarou č. 26 napadeného rozhodnutí) se nejedná o nahodilé pořizování služeb, ale o plánovatelné nákupy s ohledem na běžnou potřebu těchto služeb ze strany obviněného. Není proto nutné zohledňovat změny v tomto ustanovení provedené novelou zákona účinnou od 16. 7. 2023. Změny pak sice doznalo i ustanovení § 268 odst. 1 zákona, jde ale pouze o změny formální, které nemají na naplnění znaků skutkové podstaty jednáním obviněného vliv.
63. Za správné považuji rovněž posouzení Úřadu k otázce naplnění znaků pokračování v přestupku jednáním obviněného ve smyslu § 7 zákona o přestupcích, které je uvedeno k výroku I v bodech 113-120 a k výroku II v bodech 127-133 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
64. Námitkám obviněného proti výrokům I a II napadeného rozhodnutí proto nevyhovuji a jako celek je odmítám.
K výrokům III a IV napadeného rozhodnutí
65. Důvody, které Úřad vedly k uložení konkrétní výše pokuty, jsou uvedeny v bodech 135–165 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Úřad uložil pokutu za přestupek uvedený ve výroku II napadeného rozhodnutí, a to s ohledem na to, že jde o přestupek nejpřísněji trestný (lze za něj uložit vyšší pokutu než za přestupek podle výroku I napadeného rozhodnutí). Úřad dále posoudil závažnost přestupku, přičemž dospěl k tomu, že jednání obviněného lze označit za typově jedno z vůbec nejzávažnějších, neboť nedošlo k zákonem předvídanému postupu spočívajícímu v zadání veřejné zakázky v zadávacím řízení dle zákona či jiným předvídaným postupem a došlo tak k porušení chráněného zájmu spočívajícího v zachování efektivní hospodářské soutěže, což je základní předpoklad transparentního vynakládání veřejných prostředků. Úřad také zohlednil vysoký počet dílčích útoků pokračování v přestupku. Následkem spáchání přestupku bylo omezení okruhu potenciálních dodavatelů, přičemž nelze vyloučit, že nabídka jiného dodavatele mohla být pro obviněného výhodnější.
66. Úřad v bodu 152 odůvodnění napadeného rozhodnutí zohlednil, že jeho rozhodovací praxe a judikatura správních soudů ohledně stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky za samostatné provozní jednotky s funkční samostatností ve smyslu § 17 odst. 2 zákona nebyla v době zadání předmětných veřejných zakázek rozsáhlá a ustálená. Stejně tak Úřad v bodu 153 odůvodnění napadeného rozhodnutí jako k polehčující okolnosti přihlédl k tomu, že předmětné plnění obviněný poptával v rámci tzv. poptávkových řízení, kde oslovoval více dodavatelů a vybíral dodavatele s nejnižší nabídkovou cenou, díky čemuž nebyla hospodářská soutěž zcela vyloučena, ač tímto způsobem zcela jistě nelze nahradit příslušný zákonný postup, resp. zhojit výše popsané nezákonné dopady tohoto postupu. Úřad vzal rovněž v bodu 154 odůvodnění napadeného rozhodnutí v úvahu jako polehčující okolnost to, že obviněný dle svého vyjádření zahájil přípravu zadávacího řízení, v rámci něhož má být vysoutěžena rámcová dohoda na zajištění předmětných služeb.
67. Úřad dále jako přitěžující okolnost zohlednil spáchání přestupku uvedeného ve výroku I napadeného rozhodnutí. Zohlednil taktéž souběh s přestupkem, o němž bylo rozhodnuto ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0451/2022/VZ v rámci rozhodnutí č. j. ÚOHS-44233/2022/500 ze dne 9. 12. 2022. Úřad se také zabýval dobou, která uplynula od spáchání přestupku, přičemž dospěl k tomu, že není natolik významná, aby bylo nutné uloženou pokutu snížit. Úřad neopomněl ověřit ekonomickou situaci obviněného a posoudit, zda nemůže být uložená pokuta považována za pokutu s likvidačním charakterem, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není a pokuta zároveň naplňuje požadované funkce.
68. Co se týká obviněným odkazovaných rozhodnutí, je nutné jej upozornit, že uložená výše pokuty je výsledkem správního uvážení Úřadu a nelze z jiných případů usuzovat, že měla být uložená pokuta nižší, neboť i v jiných případech byla nižší. Úřad přezkoumatelně vyložil své úvahy, přičemž je zřejmé, ke kterým okolnostem při stanovování výše pokuty přihlédl. Úřad tak splnil veškeré podmínky, které zákon o přestupcích a obecně správní trestání vyžaduje.
69. Nadto obviněný zmiňuje pouze případy, kdy byla uložená pokuta poměrově nižší. Naproti tomu v rozhodnutí č. j. ÚOHS-10396/2023/500 ze dne 14. 3. 2023 Úřad za obdobný přestupek uložil pokutu 30 000 Kč, což činí 11,18 % maximální možné výše pokuty. Úřad v tamním případě navíc zohlednil i to, že ačkoliv obviněný nerealizoval řádnou soutěž podle zákona, v rámci veřejné zakázky mohla být realizována alespoň určitá forma soutěže mezi dodavateli na základě výzvy k podání nabídky zveřejněné obviněným na profilu zadavatele. Stejně tak Úřad zohlednil fakt, že v šetřeném období neexistovala ustálená rozhodovací praxe k aplikaci § 19 zákona a výklad tohoto ustanovení tedy nemusel být v době zadávání šetřených veřejných zakázek pro obviněného zcela jasný. Úřad také zohlednil jako polehčující okolnost to, že obviněný od nezákonného postupu upustil.
70. Nedodržení pravidla pro zadání veřejné zakázky stanovené v § 2 odst. 3 zákona Úřad sankcionoval i rozhodnutím č. j. ÚOHS-42479/2022/500 ze dne 29. 11. 2022, když uložil pokutu ve výši 160 000 Kč, což je 60,71 % maximální možné výše pokuty. Úřad tam jako přitěžující okolnost zohlednil spáchání dalších dvou přestupků. Obdobně v příkazu č. j. ÚOHS-45513/2022/500 ze dne 19. 12. 2022 Úřad uložil pokutu 50 000 Kč, což činí 7,33 % maximální výše pokuty. Úřad ve prospěch obviněného „zohlednil fakt, že v šetřeném období neexistovala ustálená rozhodovací praxe k problematice pořizování léků v souladu se zákonem, resp. k otázce správného výkladu všech relevantních ustanovení zákona dopadajících na pravidelné veřejné zakázky na dodávky léků (jako např. možnosti aplikace výjimky dle ustanovení § 19 odst. 3 zákona), přičemž z veřejně dostupných informací (např. plynoucích z Věstníku veřejných zakázek) je zřejmé, že obviněný v šetřeném období prováděl a i nyní provádí řadu zadávacích řízení realizovaných dle zákona na nákup potřebných léků“.
71. Z výše uvedeného je zřejmé, že porovnávání uložených pokut v rámci jednotlivých řízení nemůže obstát, respektive mohlo by obstát tehdy, pokud by se uložená pokuta v jednotlivých případech lišila opravdu zásadně. Námitky obviněného jsou proto liché, protože stejně tak by se mohl ptát, proč není uložená pokuta vyšší. Jak jsem dospěl výše, Úřad dostatečně zohlednil polehčující i přitěžující okolnosti a obecně veškeré okolnosti případu. Nemám za to, že by byla uložená pokuta projevem libovůle Úřadu. Stejně tak nelze mít za nesprávné zohlednění souběhu s jiným přestupkem, tj. s již uloženou pokutou v jiném řízení. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí, konkrétně z bodů 158-160, je zřejmé, že pokud by Úřad tento souběh nezohlednil, uložil by pokutu vyšší. Nemohu proto dát za pravdu námitce obviněného, podle níž by v případě uložení pokuty v jiném řízení měla být pokuta o to nižší, neboť tento postup Úřad v napadeném rozhodnutí již aplikoval.
72. Pokud jde o tvrzené nedostatečné zohlednění postupu obviněného, který dle svého vyjádření zahájil přípravu zadávacího řízení, v rámci něhož má být vysoutěžena rámcová dohoda na zajištění předmětných služeb, a to oproti jinému řízení, kde tato skutečnost měla být zohledněna jako výrazně polehčující, uvádím, že v tamním případě zadavatel rámcovou dohodu již uzavřel. Obviněný však prozatím pouze tvrdí, že na novém zadávacím řízení pracuje. Nelze proto dané skutečnosti hodnotit stejně.
73. Přes výše uvedené považuji za vhodné také sdělit, že pokutu uloženou v poměru 6,66 % k maximální uložené výši nepovažuji v tomto případě za nikterak vysokou. Jednání obviněného mám za skutečně závažné a hrubě neodpovídající smyslu právní úpravy dle zákona. Souhlasím však zároveň s patřičným zohledněním polehčujících okolností, a proto se mi uložená pokuta jeví jako správná.
74. Vzhledem k tomu, že nemám ani z jiných důvodů za to, že by uložená pokuta vykazovala znaky nezákonnosti, konstatuji, že je přezkoumatelně odůvodněná a vyhovující požadavkům zákona a funkcím, které má naplňovat.
75. S ohledem na akcesoritu výroku V napadeného rozhodnutí o náhradě nákladů řízení jsem přistoupil k přezkoumání i tohoto výroku. Shledávám, že Úřad správně a na základě přezkoumatelných úvah a odkazů na zákonná a podzákonná ustanovení stanovil obviněnému povinnost uhradit náhradu nákladů řízení ve výši 1 000 Kč, a to s ohledem na fakt, že správní řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti obviněného.
76. Považuji za vhodné také zmínit, že jsem nepřehlédl možnost uložit za správní delikt (přestupek) trest napomenutí podle § 45 zákona o přestupcích, případně upustit od uložení správního trestu podle § 43 odst. 2 téhož zákona, která byla zavedena novelou zákona účinnou od 16. 7. 2023. S ohledem na závažnost správního deliktu uvedeného ve výroku II napadeného rozhodnutí však nepovažuji trest napomenutí ani upuštění od uložení správního trestu za odpovídající jednání, kterého se obviněný dopustil. Spolu s tím konstatuji, že ustanovení § 268 odst. 2 nedoznalo věcných změn, proto nelze úpravu po novelizaci považovat za příznivější. Rovněž novelizovaná úprava zániku odpovědnosti za přestupek podle § 268 odst. 1 zákona zůstává stejná, pouze v tomto ohledu došlo k formální úpravě § 270 zákona. Úprava stavení a přerušení promlčecí doby je taktéž obdobná, pouze je nově obsažena v § 32 zákona o přestupcích a pro obviněného není příznivější.
VII. Závěr
77. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad rozhodl správně a v souladu se zákonem, nebyly shledány důvody pro změnu nebo zrušení napadeného rozhodnutí. Rozhodl jsem proto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
Ředitelství silnic a dálnic ČR, Na Pankráci 546/56, 140 00 Praha
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení zákonnosti postupu obviněného je rozhodné znění zákona k okamžiku uzavření jednotlivých smluv. Postup Úřadu ve správním řízení se řídí právními předpisy účinnými ke dni zahájení správního řízení.
[2] V šetřeném období byly v platnosti verze 2 směrnice o aplikaci zákona z roku 2018 a verze 3 směrnice o aplikaci zákona z roku 2020. Blíže odkazuji v odůvodnění napadeného rozhodnutí na bod 62 a poznámku pod čarou č. 8, kde se Úřad směrnicí o aplikaci zákona zabýval.
[3] Poptávkovým řízením obviněný označoval dodávky a služby s předpokládanou hodnotou od 250 tis. Kč do 2 mil. Kč. Zakázkou malého rozsahu pak dodávky nebo služby do 250 tis. Kč.
