číslo jednací: 48372/2025/161
spisová značka: R0146/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Rámcová dohoda na nákup až 180 ks bateriových trolejbusů |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 12. 12. 2025 |
| Související rozhodnutí | 39517/2025/500 48372/2025/161 |
| Dokumenty |  2025_R0146.pdf 356 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0146/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-48372/2025/161 |
|
Brno 11. 12. 2025 |
Ve správním řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 29. 10. 2025 zadavatelem
- Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost, IČO 00005886, se sídlem Sokolovská 42/217, 190 00 Praha, ve správním řízení zastoupeným JUDr. Tomášem Tomšíčkem, advokátem, ev. č. ČAK 10451, se sídlem Vlastina 602/23, 323 00 Plzeň,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-39517/2025/500 ze dne 13. 10. 2025 vydanému ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0329/2025/VZ ve věci návrhu navrhovatele
- Bozankaya Raylı Sistemler A. Ş., IČO 315616, se sídlem Ahi Evran OSB Mah. Artuklular Sok. No: 3 A/2, Sincan Ankara, Turecká republika, ve správním řízení zastoupeným společností Mazel a partneři, advokátní kancelář, s. r. o., IČO 08164258, se sídlem Belgická 276/20, 120 00 Praha,
na přezkum úkonů zadavatele učiněných v otevřeném řízení zahájeném za účelem uzavření rámcové dohody „Rámcová dohoda na nákup až 180 ks bateriových trolejbusů“, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 31. 1. 2025 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 3. 2. 2025 pod ev. č. Z2025-007248, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 4. 2. 2025 pod ev. č. 74531-2025, ve znění pozdějších oprav,
jsem na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád a podle § 152 odst. 6 písm. b) a § 90 odst. 5 téhož zákona rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-39517/2025/500 ze dne 13. 10. 2025 vydané ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0329/2025/VZ
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
Odůvodnění
I. Zadávací řízení a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Zadavatel dne 31. 1. 2025 zahájil zadávací řízení na uzavření rámcové dohody na nákup až 180 ks bateriových trolejbusů (dále jen „zadávací řízení“ nebo „veřejná zakázka“). Zadávací podmínky tohoto zadávacího řízení napadl návrhem ze dne 2. 5. 2025 navrhovatel a domáhá se zrušení zadávacího řízení z důvodu jejich nezákonnosti. Dnem, kdy Úřad obdržel návrh, bylo zahájeno správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele dle § 249 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon“) ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“).
2. Dne 26. 6. 2025 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0329/2025/VZ, č. j. ÚOHS-23875/2025/500, kterým rozhodl o návrhu navrhovatele tak, že výrokem I návrh zamítl podle § 265 písm. a) zákona, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření ve vztahu k zadávací podmínce zamezující v účasti v zadávacím řízení dodavatelům ze třetích zemí, a výrokem II návrh zamítl podle § 265 písm. b) zákona, neboť navrhovatel neměl k podání návrhu v této části aktivní legitimaci v důsledku zadávací podmínky zamezující účasti dodavatelů ze třetích zemí v zadávacím řízení.
3. Rozhodnutím ze dne 25. 8. 2025, sp. zn. ÚOHS-R0096/2025/VZ, č. j. ÚOHS-31760/2025/161 předseda Úřadu rozhodnutí jmenované v předchozím odstavci ve výroku II zrušil, neboť aktivní legitimaci navrhovatele dovodil z jeho postavení možného poddodavatele v zadávacím řízení.
II. Napadené rozhodnutí
4. Rozhodnutím ze dne 13. 10. 2025, č. j. ÚOHS-39517/2025/500, sp. zn. ÚOHS-S0329/2025/VZ (dále jen „napadené rozhodnutí“) Úřad rozhodl ve věci tak, že výrokem I konstatoval, že kritérium zkušenosti dodavatele v podobě hodnocení dodatečných referenčních dodávek trolejbusů nad rámec technické kvalifikace je jakožto hodnoticí kritérium nezákonné, neboť nesouvisí s předmětem rámcové dohody. Výrokem II konstatoval, že je v rozporu se zásadou přiměřenosti a zákazem diskriminace požadavek zadavatele na doložení referenční zkušenosti s dodávkou trolejbusů při kumulaci požadavků na souhrnný průměrný roční kilometrický nájezd a realizací dodávky v rámci jednoho smluvního vztahu. Jako opatření k nápravě uložil Úřad ve výroku III zrušení zadávacího řízení. Výrokem IV uložil zadavateli zákaz uzavřít rámcovou smlouvu do pravomocného skončení správního řízení a výrokem V byla zadavateli uložena povinnost uhradit náklady správního řízení.
III. Rozklad zadavatele
5. Napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno 13. 10. 2025 a dne 29. 10. 2025 proti němu zadavatel podal odůvodněný rozklad. Ten byl podán řádně a včas.
Námitky rozkladu
6. Zadavatel má závěry napadeného rozhodnutí za nepřesvědčivé a mechanické, odtržené od reality. Při posouzení Úřad pominul velkou část argumentace zadavatele a rozhodovací praxi.
7. Ohledně posouzení hodnoticího kritéria „zkušenosti dodavatele“ je zadavatel nadále přesvědčen, že zkušenost dodavatele má přímý vliv na kvalitu plnění. I pokud je vliv pouze nepřímý, je podobný jako v případě hodnocení zkušeností členů týmu, které je přípustné.
8. Zadavateli nestačí zkušenost dodavatele jen v podobě požadavku na kvalifikaci, míní bonifikovat větší míru zkušenosti, jde o nadstavbu technické kvalifikace. Mezi mírou zkušenosti a kvalitou je dle zadavatele přímá úměra. Předmětem plnění veřejné zakázky jsou složité komplexní stroje, kdy není důležitá dílčí činnost či pracovník jako v případě služeb, plnění zastřešuje dodavatel. Konkrétní dodávka přitom není „obecnou zkušeností v oboru“, jak uvádí Úřad, ale konkrétním plněním, které svědčí o know-how dodavatele a o zkušenosti, kterou dodavatel dále využije v soutěžené zakázce.
9. I obecně v praxi platí, že se spotřebitel nerozhoduje podle týmů, nýbrž podle renomé výrobce, podle předchozí zkušenosti. Jednotlivý člen týmu nic neznamená, rozhodující jsou schopnosti a předchozí zkušenosti celého dodavatele, ten garantuje výrobní proces. Jde o notorietu, kterou nelze ignorovat.
10. Zákaz hodnotit zkušenost dodavatele nemá oporu v zákoně, evropském právu ani rozhodovací praxi. Komentářová literatura paušalizující závěry Úřadu popírá, s čímž se Úřad nevypořádal. Nevypořádal se ani s rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 23. 5. 2025, sp. zn. ÚOHS-R0050/2025/VZ, které představuje ústupek ze striktního zákazu hodnotit zkušenost dodavatele.
11. Zadavatel brojí i proti výroku II napadeného rozhodnutí. Zadávací podmínka je podle jeho názoru přiměřená a nediskriminační. Na evropském trhu bylo v posledních pěti letech realizováno dost zakázek různých dodavatelů na dodávku trolejbusů, které požadavky zadavatele splňují.
12. Pro zadavatele je podstatné jak dodání vozů, tak jejich dlouhodobá provozuschopnost a k jejímu ověření slouží požadavek na minimální nájezd. Souhrnný nájezd všech deseti referenčních trolejbusů pak má prokázat, že vozidla jsou v pravidelném provozu a funkční.
13. Požadavek na dodání v jednom smluvním vztahu s jedním koncovým zákazníkem pak ověřuje, že dodavatel zvládl komplexní projekt (koordinace výroby, servis apod.).
14. Navrhovatel nedoložil, že by kvůli nájezdu či podmínce jednoho smluvního vztahu nemohl kvalifikaci splnit, argumentace je hypotetická. Navrhovatel nepodal ani žádost o vysvětlení, což je účelové až šikanózní chování.
15. Úřad při posouzení technické kvalifikace rezignoval na zohlednění rozsahu, složitosti a sektorového charakteru zakázky, pročež dospěl k chybnému závěru o nepřiměřenosti a diskriminačnosti zadávacích podmínek.
16. Opatření k nápravě ve formě zrušení zadávacího řízení je dle zadavatele velmi silný zásah jednak do probíhající soutěže, jednak do zajištění hromadné dopravy v Praze.
Vyjádření navrhovatele k rozkladu
17. Navrhovatel se k rozkladu vyjádřil podáním ze dne 6. 11. 2025, v němž konstatoval, že rozklad je nedůvodný, pročež navrhuje jeho zamítnutí a potvrzení napadeného rozhodnutí.
IV. Řízení o rozkladu
18. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87
a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
19. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech byl podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, ta však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, přičemž byl přijat závěr, že Úřad rozhodl v souladu se zákonem na základě správně zjištěného skutkového stavu.
V. K důvodům potvrzení napadeného rozhodnutí a zamítnutí rozkladu
20. Obecně k výhradám zadavatele vůči napadenému rozhodnutí předesílám, že Úřad se s návrhem i obranou zadavatele proti návrhu vypořádal řádně a přezkoumatelně. Je-li mu ze strany zadavatele vytýkáno, že dostatečně nezohlednil potřeby zadavatele a „specifika posuzované sektorové veřejné zakázky“, pak obé bylo v podáních zadavatele předestřeno veskrze obecně. Zejména ve vztahu ke sporné kvalifikační podmínce posouzené Úřadem ve výroku II napadeného rozhodnutí pak platí, že zadavatel pro její nastavení neuvedl žádné přesvědčivé důvody, viz jeho vyjádření k návrhu či k podkladům rozhodnutí.
K potvrzení výroku I
21. Výrokem I napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval nezákonnost hodnoticího kritéria v podobě hodnocení zkušeností dodavatele. Toto kritérium dle Úřadu nenaplňuje požadavky § 116 zákona, neboť nemá vztah ke kvalitě poptávaného předmětu plnění, zadavatel fakticky hodnotí pouze parametry již uskutečněné referenční zakázky.
22. Zadavatel tomuto přístupu oponuje s tím, že zkušenost dodavatele má na kvalitu poptávaného plnění přímý vliv, podobně jako zkušenosti členů týmu, jejichž hodnocení je obecně připouštěno. Zadavatel namítá, že jiný závěr je v rozporu s právem EU, zákonem a rozhodovací praxí.
23. Podstatou posouzení správnosti a zákonnosti této části napadeného rozhodnutí je tedy posouzení hodnoticího kritéria v podobě hodnocení zkušeností dodavatele.
24. Úvodem je nutno uvést, že rezervovaný přístup Úřadu k hodnocení zkušeností dodavatele vychází z evropského práva. Směrnice 2014/24/EU (dále též „zadávací směrnice“) podobně jako směrnice 2014/25/EU (dále též „sektorová směrnice“) rozlišuje mezi kvalifikačními kritérii a kritérii pro zadání zakázky (hodnocení nabídek), srov. čl. 67 zadávací a čl. 82 sektorové směrnice, které jako kritéria hodnocení explicitně uvádějí „hlediska spojená s předmětem dané veřejné zakázky“. Zkušenosti dodavatele spadají podle směrnic do technické způsobilosti (kvalifikace) dodavatele. Jde o vlastnost dodavatele jako takového. Hodnoticí kritéria oproti tomu musí být vázána na předmět právě soutěžené veřejné zakázky. Zjednodušeně řečeno tak platí, že co má být kvalifikací, nemá být hodnoceno.
25. K tomu lze odkázat na stále platné závěry rozsudku SDEU ve věci Lianakis (C-532/06). Jde o rozsudek, v němž soud výslovně uvedl, že zkušenosti dodavatele nejsou předmětem hodnocení, jde o kvalifikační kritérium. Obecná kvalifikace dodavatelů hodnocena být nemůže.
26. Z hlediska unijního práva se konstantně dovozuje, že hodnocení dříve realizovaných dodávek není propojeno s předmětem zakázky, porušuje zásadu oddělení kvalifikace od hodnocení a vede k nepřípustné diskriminaci nových či menších dodavatelů.
27. Oproti tomu hodnocení členů týmu přípustné je (viz např. rozsudek Ambisig, C-601/13), pokud kvalita členů týmu může ovlivnit kvalitu plnění. S tím souvisí fakt, na který poukazuje zadavatel, a sice že ne v každém zadávacím řízení má hodnocení zkušeností členů týmu své místo.
28. Shodný přístup je aplikován v českém právním prostředí. Zákon o zadávání veřejných zakázek rovněž definuje kvalifikaci (§§ 73–82) a odděleně upravuje hodnocení nabídek (§ 114 a násl.). § 114 odst. 1 zákona stanoví, že zadavatel hodnotí nabídky podle ekonomické výhodnosti. Do ekonomické výhodnosti lze zahrnout pouze parametry nabízeného plnění (viz kritéria kvality dle § 116 zákona), nikoliv obecné charakteristiky dodavatele.
29. Má-li zadavatel zájem hodnotit – jak uvádí v rozkladu – nadstandard, pak jím není a nemůže být hodnoticí kritérium formulované jako další kritérium kvalifikace. Hodnocení kvality musí být bezprostředně spjato s předmětem veřejné zakázky, a má-li být hodnoceno minulé plnění, pak spíše v podobě hodnocení některých jeho aspektů, které se přímo vztahují k plnění požadovanému (technologie, postupy, které nejsou banální a mají vliv na kvalitu). Zde lze odkázat na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 23. 5. 2025 ve věci sp. zn. ÚOHS-R0050/2025/VZ[1].
30. Ohledně rozhodnutí předsedy Úřadu ve věci sp. zn. ÚOHS-R0050/2025/VZ zadavatel v rozkladu namítá, že se Úřad s jeho existencí nevypořádal a že mu předcházely dva názory rozkladových komisí, z čehož má vyplývat, že rozhodovací praxe není ustálená. K těmto námitkám je nutno uvést, že ani bylo-li by zvolené hodnoticí kritérium hodnoceno optikou rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0050/2025/VZ, neobstálo by, neboť i toto rozhodnutí je v souladu s přístupem, který ctí odlišné zaměření kvalifikačních a hodnotících kritérií, a dodává k nim toliko to, že nelze hodnotit obecnou zkušenost dodavatele, ale toliko specifickou vlastnost této zkušenosti, takovou vlastnost, která bude mít přímý vliv na kvalitu nabízeného plnění.
31. Existence dvou názorů rozkladové komise je pak irelevantní. Rozkladová komise je orgán, který předsedovi Úřadu toliko navrhuje, jak by mělo být o rozkladu rozhodnuto, sám však rozhodovací praxi netvoří.
32. Pokud zadavatel uvádí, že přístup Úřadu je v rozporu s historickým výkladem, pak je nutno uvést, že tato metoda výkladu nemůže převážit nad výkladem vycházejícím z evropského zakázkového práva. Mimoto výše zmiňovaný rozsudek Lianakis byl vydán za účinnosti předchozí evropské právní úpravy a za účinnosti předchozího zákona o veřejných zakázkách, avšak evropská právní úprava ani výklad možnosti hodnotit zkušenosti dodavatele se v evropském právu nezměnil. I za účinnosti předchozího zákona by tak bylo obtížné dovozovat opačný přístup k hodnocení zkušenosti dodavatele, než je zastáván nyní[2].
33. Je-li tedy v posuzované věci hodnoticí kritérium nastaveno jako „předložení jedné významné dodávky dodavatelem nad rámec významných dodávek“, jedná se o hodnocení kvalifikace dodavatele, které v této podobě o kvalitě nabízeného plnění ničeho nevypovídá. Je proto nutno přisvědčit Úřadu v tom, že hodnoticí kritérium nemá vazbu na kvalitu předmětu plnění a jako takové je stanoveno v rozporu s § 116 odst. 1 zákona.
K potvrzení výroku II napadeného rozhodnutí
34. Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad vyslovil, že je v rozporu s § 36 odst. 1 zákona a zásadou přiměřenosti a zákazu diskriminace, když zadavatel jako kritérium technické kvalifikace (bod 4.5 zadávacích podmínek) stanovil tento požadavek: „[z] předloženého seznamu významných dodávek musí vyplývat, že dodavatel jako finální výrobce trolejbusů v posledních 5 letech před zahájením zadávacího řízení realizoval dodávku minimálně 10 ks nových standardních bateriových nízkopodlažních trolejbusů nebo minimálně 10 ks nových kloubových (případně vícekloubových) bateriových nízkopodlažních trolejbusů s průměrným ročním kilometrickým nájezdem všech trolejbusů v součtu alespoň 300 000 km. Dodávka minimálně 10 ks standardních bateriových trolejbusů nebo dodávka minimálně 10 ks kloubových (případně vícekloubových) bateriových trolejbusů musí být splněna v rámci jedné dodávky. Za takovou dodávku se považuje dodání trolejbusů v rámci jednoho smluvního vztahu mezi dodavatelem a jedním koncovým zákazníkem“. Takto vymezené minimální kritérium kvalifikace je dle Úřadu nepřiměřené, neboť neodpovídá rozsahu a složitosti předmětu plnění, a je i diskriminační, neboť vytváří bezdůvodné překážky soutěže o zakázku a nedůvodně omezuje účast dodavatelů v zadávacím řízení.
35. Zadavatel k takto nastavenému kritériu kvalifikace uvádí, že předmět plnění je mimořádně technicky a provozně náročný a vyžaduje značné dodavatelské zkušenosti. Požadavek na minimální počet vozidel a jejich průměrný minimální roční nájezd ověřují spolehlivost a kvalitu vozidel i dodavatele. Realizace v jednom smluvním vztahu dokládá schopnost dodavatele realizovat větší dodávku v jednom projektu, tedy schopnost jej kapacitně, organizačně a logisticky zajistit. Na trhu bylo dle zadavatele v posledních pěti letech realizováno dost zakázek, které zadavatelovy požadavky splňují.
36. K problematice sporné kvalifikační podmínky obecně předesílám, že zadavatel je povinen stanovit zadávací podmínky v souladu se zákonem a přiměřeně tak, aby byly objektivně způsobilé ověřit schopnost dodavatele plnit veřejnou zakázku, aniž by soutěž o zakázku nedůvodně omezovaly. Důvodnost a splnitelnost omezující podmínky je pak povinen tvrdit zadavatel, stejně jako je povinen navrhovat a předkládat důkazy, které by jeho tvrzení prokazovaly. Platí, že čím přísnější požadavky zadavatel zvolí, tím vyšší nároky jsou kladeny na jejich odůvodnění. Pouze v případě zcela jednoduché zadávací podmínky postačuje jednoduché zdůvodnění její potřebnosti (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28.3.2013, č.j. 1 Afs 69/2012-55, a ze dne 13.2.2023, č.j. 6 As 338/2021-52).
37. K povinnosti zadavatele nést břemeno tvrzení a břemeno důkazní lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 338/2021-52, z něhož vyplývá, že řízení o přezkoumání úkonů zadavatele vykazuje rysy sporného řízení podle § 141 správního řádu. Uplatní se tak např. zásada kontradiktornosti (právo každého z účastníků se vyjádřit ke všem skutečnostem), ale rovněž zásada projednací (zvýšená procesní odpovědnost účastníků za zjištění skutkového stavu). Správní orgán vychází z důkazů, které byly účastníky navrženy, čímž je modifikována správní zásada materiální pravdy, a opatřuje jen důkazy, které účastníci nemohou opatřit sami. Další důkazy se pak provádí zejm. ve veřejném zájmu.
38. Současně pak ohledně trhu trolejbusů platí, že trh trolejbusů je značně zúžený, v podstatě oligopolní, na českém trhu pak výrazně dominuje jediný dodavatel, koncern Škoda. Je tak nutné zdůraznit zadavatelovu zvýšenou odpovědnost za nastavení zadávacích podmínek, viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2025, č. j. 62 Af 43/2024-166: „Zadavatel je povinen přihlížet k reálné situaci na relevantním trhu. V případech, kdy zadává veřejnou zakázku na trhu novém, dosud nerozvinutém, nebo jinak narušeném či omezeném z hlediska fungování hospodářské soutěže, je na zadavateli, aby zadávacími podmínkami přístup k veřejné zakázce dále neomezoval, není-li to odůvodněno zvláštními a dobře hájitelnými důvody. Tento postup je ve výsledku ve vlastním zájmu zadavatele, neboť větší konkurence přirozeně přispívá k tlaku na snížení nabídkových cen, a to i ze strany dosavadních dominantních a spolehlivých dodavatelů. Obecně vzato však zadavatel nemusí svými zadavatelskými postupy, včetně nastavení podmínek technické kvalifikace, předcházet posílení tržní pozice některého z dodavatelů (zde dodavatele ŠKODA), musí se však vyvarovat postupů, jejichž důsledkem by bylo narušení hospodářské pozice uzavřením trhu před eventuálními novými soutěžiteli anebo k citelnému protisoutěžnímu účinku na už existující trh a soutěžitele na něm se pohybující nastavením neférových podmínek, které by některé z dodavatelů ze soutěže o získání veřejné zakázky bezdůvodně vylučovaly. Jinak řečeno, zadavatel, aniž by on sám byl jakkoli přímo spoluodpovědný za posilování tržního prostředí, musí své kroky v rámci zadávacího řízení (včetně nastavení zadávacích podmínek) volit s ohledem na situaci na trhu za současného vyhodnocení, zda konkrétní omezení trh ještě „unese“ (zda bude zaručena dostatečně široká soutěž i v případě jeho aplikace), či nikoli (zda dojde k potlačení nebo vyloučení soutěže). Pokud se tedy zadavatel rozhodne zvolit zadávací podmínku, která – již tak silně omezený – trh ještě více omezí, může tak učinit výlučně tehdy, pokud pro její aplikaci přednese objektivní a dostatečně silné důvody odůvodněné jeho legitimní potřebou.“
39. V posuzované věci zadavatel nastavil poměrně nestandardní a komplikovanou kvalifikační podmínku. Jde o zadávací podmínku, která je způsobilá omezit soutěž o veřejnou zakázku velmi výrazně, a o to důkladněji a přesvědčivěji musí být potřebnost této zadávací podmínky zadavatelem odůvodněna. Zadavatel však nabízí pouze obecná tvrzení o nutnosti ověření spolehlivosti dodavatele, aniž by byl schopen předložit tvrzení a data, která by naznačovala, že jde o důvodně nastavenou podmínku, kterou splňuje více než jediný dodavatel. Za této situace je nutno přisvědčit argumentům Úřadu, které zadavatelova tvrzení v jednotlivých bodech logickým způsobem vyvrací. Ve věci nejde o to, že by Úřad přebíral tvrzení navrhovatele, jak je mu ze strany zadavatele vytýkáno, nýbrž o to, že zadavatelova obecná tvrzení Úřad dílčími logickými argumenty srozumitelně vyvrací, přičemž zadavatel nepředkládá vůči závěrům Úřadu žádná podobně racionální alternativní tvrzení, která by závěry Úřadu relevantním způsobem zpochybňovala.
40. Za správné tak považuji závěry Úřadu v tom smyslu, že propojení dodávky trolejbusů s jejich následným provozním nájezdem nemá vztah ke kvalifikaci – kilometrický nájezd vypovídá o intenzitě provozu objednatele, nikoliv o technické způsobilosti dodavatele. Vysoký nájezd není indikátor toho, že vozidlo není poruchové, a naopak nízký nájezd nemusí být dán nekvalitním plněním či nespolehlivostí. Nelze rovněž souhlasit s tvrzením zadavatele, že dodat plnění řádně znamená, že je trolejbus využíván pro svůj účel, tedy že má určitý nájezd. Řádně splnit povinnost dodat znamená dodat sjednanou věc bez vad. Měl-li zadavatel zájem zjistit poruchovost referenčních dodávek a považuje-li za nesmyslné požadovat seznam významných služeb, je otázkou, proč nepožadoval osvědčení objednatelů, což je běžným požadavkem na prokázání kvalifikace, popř. proč považuje za nemožné ověřit správnost a úplnost seznamu záručních servisních služeb u objednatelů.
41. Ohledně konkrétního požadavku na nájezd referenčních vozidel zadavatel ve vyjádření k návrhu argumentuje nájezdem v Praze a v Brně, přičemž uvádí, že pořizuje trolejbusy do pravidelného, nikoliv pouze třeba nárazového provozu, tedy očekává vysoký nájezd a tomu svůj požadavek uzpůsobil. K tomu je pak nutno uvést, že přiměřenost kvalifikační podmínky se poměřuje nejen předmětem veřejné zakázky, ale i možnostem trhu, kdy referenční dodávky byly – jak vyplývá i z přehledů předložených zadavatelem – realizovány ve městech významně menších s výrazně menším počtem obyvatel, a tedy i objemem a frekvencí veřejné dopravy. Náročný požadavek, který kopíruje pouze potřebu zadavatele, ale nepřizpůsobuje se situaci na trhu, není automaticky přiměřený.
42. Za správný považuji i dílčí závěr napadeného rozhodnutí, že důvodnou kvalifikační podmínkou není ani podmínka realizace dodávky v jednom smluvním vztahu. Není naprosto zřejmé, jaký je rozdíl v produkční a logistické schopnosti dodavatele, který v určitém období dodá 10 ks trolejbusů třem objednatelům, a dodavatele, který ve stejném období dodá 10 trolejbusů jednomu objednateli. Z hlediska omezení soutěže je takový požadavek problematický stran možnosti dodavatele reference kombinovat, což se dále umocňuje požadavkem na nájezd, kde by kombinace referenčních nájezdů přicházela v úvahu.
43. Ohledně sporné zadávací podmínky je tak nutno učinit dílčí závěr, že jde podmínku nedůvodnou. Nebyl dostatečně tvrzen ani prokázán její vztah ke kvalifikaci dodavatele, ani jedna z jejích dílčích částí o schopnosti dodavatele dodat předmět plnění v určitém množství či kvalitě nevypovídá.
44. K otázce vlivu dané zadávací podmínky na samotnou hospodářskou soutěž, tedy k otázce, v jaké míře je zadávací podmínka překážkou hospodářské soutěže, je nutno opakovat, že v případě trolejbusů je (středo)evropský trh omezený až oligopolní. Rozsahem trhu v České republice se ostatně Úřad zabýval např. v rozhodnutí ze dne 13. 8. 2024, sp. zn. ÚOHS-S0299/2024/VZ, předseda Úřadu v navazujícím rozhodnutí o rozkladu ze dne 10. 10. 2024, sp. zn. ÚOHS-R0148/2024/VZ a Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 15. 9. 2025, č. j. 62 Af 43/2024-166. Každé další omezení trhu je problematické, a to tím spíše, jde-li o omezení, které může způsobovat překážky v účasti v zadávacím řízení i dodavatelům, kteří jsou na trhu etablovaní.
45. Z hlediska omezení soutěže je nasnadě, že podmínku nájezdu nemohou splnit nejnovější realizované dodávky, tedy dodávky z let 2024 a 2025, ale i dodávky starší, zvláště nasazují-li objednatelé nové vozy do provozu postupně. Jak již bylo řečeno i v napadeném rozhodnutí, dodavatel není schopen ovlivnit nájezd trolejbusů, které dodal, a nemusí být ani schopen takové údaje pro účely referencí ani získat. Zde nemůže obstát takové odůvodnění zadávací podmínky, které jen odkazuje na potřebu ověřit spolehlivost dodavatele. Podmínka dodání v rámci jednoho smluvního vztahu pak může být problematická pro dodavatele, kteří pro jednotlivé zadavatele realizují dodávky o menším počtu kusů.
46. Jak již bylo uvedeno výše, břemeno tvrzení a břemeno důkazní ohledně důvodnosti a přiměřenosti zadávací podmínky tíží zadavatele. Zadavatel argumentuje hojností dodávek trolejbusů v Evropě a dokládá toto tvrzení v rozkladu přehledovou tabulkou dodávek a dodavatelů.
47. Tato tabulka, která má prokazovat, že zadávací podmínka není překážkou soutěže, je nicméně prostým přehledem dodávek. Není k ní připojeno žádné navazující tvrzení či doklady o tom, že by tyto dodávky spornou zadávací podmínku splňovaly, naopak. Zadavatel relevanci dodávek patrně vůbec neověřoval, neboť je evidentní, že novější dodávky (dodávky deklarované v letech 2024 a 2025)[3] zadávací podmínku nesplňují již jen proto, že by-li už trolejbusy dodány, nejsou dosud ani rok v provozu. O relevanci dalších dodávek pak lze důvodně pochybovat proto, že dodávky byly učiněny do měst, která jsou „malá“ (Ústí nad Labem, Ostrava, Ruse, Lausanne, Neuchatel, Solingen atd.), tedy je otázkou splnění podmínky nájezdu atp.[4]
48. Z přehledu, který zadavatel předložil, vyplývá toliko to, že zadavatel nevěnoval splnitelnosti zadávací podmínky příliš pozornosti ani předtím, než ji do zadávacích podmínek vložil, ani nyní, kdy ji ve správním řízení má vysvětlit.
49. Nepřípadná je zadavatelova výtka v tom smyslu, že by reálnost zadávací podmínky měl zjišťovat Úřad ve správním řízení. Je to primárně zadavatel – zvláště zadavatel sektorový, tedy úzce specializovaný, a zvláště v zadávacím řízení na zakázku tak mimořádné velikosti, což zadavatel opakovaně zmiňuje – který by měl již před zahájením zadávacího řízení mít poměrně přesný přehled o stavu trhu, a tedy o přiměřenosti parametrů kvalifikace. Pokud zadavatel uvádí, že nemá v otevřeném řízení možnost komunikace s dodavateli, tedy nemá možnost potřebné údaje zjistit, pak ho toto tvrzení neomlouvá, spíše mu (v zadávacím řízení na zakázku takového rozsahu) přitěžuje. Je totiž otázkou, proč nevyužil předběžné tržní konzultace, popř. jinou formu zadávacího řízení, když počet dodavatelů trolejbusů a koneckonců i objednatelů je omezený a přehledný.
50. Zadavatel namítá, že u sektorových zakázek lze použít i jiná kritéria kvalifikace, což je specifikum, které Úřad dle jeho názoru v napadeném rozhodnutí nezohlednil. Tato námitka se míjí s podstatou problému – zadavatel může zvolit i jiná kritéria kvalifikace, nicméně každopádně musí jít o kritéria přiměřená a nediskriminační. To je to, co Úřad zadavateli vytýká a co nebylo ze strany zadavatele splněno.
51. Namítá-li zadavatel, že navrhovatel neprokazuje, že by nastavená kritéria nesplňoval, tedy neprokazuje újmu, pak tato námitka směřuje proti aktivní legitimaci navrhovatele. O aktivní legitimaci již bylo v tomto správním řízení rozhodováno a bylo shledáno, že navrhovatel ve správním řízení aktivně legitimován je. Nad rámec toho je k námitce zadavatele třeba dodat, že aktivní legitimace navrhovatele je dána tehdy, jedná-li se o dodavatele schopného plnit alespoň část veřejné zakázky, jemuž v důsledku postupu zadavatele alespoň teoreticky hrozí vznik újmy a tato újma je tvrzena. Aktivní legitimace je rovněž v souladu s rozhodovací praxí Úřadu i soudů vnímána a vykládána široce. Aktivní legitimace se ovšem nezkoumá z toho hlediska, zda navrhovatel splňuje či nesplňuje konkrétní zadávací podmínky, zcela výjimečně se přihlédne k tomu, že je naříkaná zadávací podmínka banální, lehce splnitelná, navrhovatel ji splňuje, a proto není zřejmé, z jakého důvodu ji vůbec napadá, když mu újma vůbec vzniknout nemůže.[5] To však není tento případ. V případě, kdy by ohledně újmy hrozící navrhovateli panovala pochybnost, uplatní se přístup co nejširší možnosti přezkumu postupu zadavatele. Jak již totiž bylo opakovaně judikováno, účelem institutu aktivní legitimace není detailně prověřovat možnosti navrhovatele plnit veřejnou zakázku, nýbrž toliko to, zda nejde o navrhovatele zcela zjevně neoprávněného k obraně proti postupu zadavatele.
52. Závěrem tedy konstatuji, že Úřad správně posoudil kvalifikační podmínku jako rozpornou s § 36 odst. 1 zákona ve spojení s § 73 odst. 6 písm. b) zákona a zásadami přiměřenosti a nediskriminace. Provozní nájezd nevypovídá o technické spolehlivosti. Požadavek na souhrnný kilometrický nájezd je nastaven tak, že může být splněn i jen několika „spolehlivými“ vozidly, u ostatních může být nižší nebo žádný, ani tento parametr není konzistentním indikátorem kvality. Požadavek na realizaci dodávky v jednom smluvní vztahu omezuje okruh dodavatelů, aniž by byl nezbytný pro ověření schopnosti dodat určité množství trolejbusů v určitém čase. Tato kombinace požadavků navíc brání tomu, aby dodavatelé kombinovali své referenční zakázky. Zadávací podmínka je tak nepřiměřená povaze veřejné zakázky, diskriminační vůči dodavatelům a postrádá věcné odůvodnění, které by obstálo s ohledem na významný zásah do hospodářské soutěže.
53. Co se týká úvah Úřadu obiter dictum, ty nejsou součástí odůvodnění výroků rozhodnutí, proto nebyly předmětem přezkumu v rozkladovém řízení.
54. Vzhledem k tomu, že jsem výroky I a II napadeného rozhodnutí potvrdil jako věcně i právně správné, potvrzuji jako správné i výroky na nich závislé, tedy výroky III-V napadeného rozhodnutí. Vzhledem k charakteru pochybení zadavatele konstatovanému ve výrocích I a II napadeného rozhodnutí je jediným možným nápravným opatřením zrušení zadávacího řízení. V tomto ohledu není možné využít jiný postup ani posuzovat závažnost zásahu do postavení zadavatele, neboť zrušení zadávacího řízení dle § 263 odst. 3 zákona není otázkou správního uvážení.
VI. Závěr
55. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a se správními předpisy, je třeba konstatovat, že nenastaly zákonné podmínky pro či změnu napadeného rozhodnutí. Proto jsem rozhodl, jak je ve výroku uvedeno.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
- JUDr. Tomáš Tomšíček, advokát, Vlastina 602/23, 323 00 Plzeň
- Mazel a partneři, advokátní kancelář, s. r. o., Belgická 276/20, 120 00 Praha
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Viz zejm. body 36-38 rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0050/2025/VZ: „36. Požadavek § 116 odst. 1 zákona na provázanost kvalitativního hodnoticího kritéria s předmětem plnění veřejné zakázky znamená, že má být hodnocena kvalita nabízeného plnění tak, aby bylo možno vybrat nejvýhodnější nabídku. Mají-li tedy být nabídky v zadávacím řízení hodnoceny na základě zkušeností, nelze vycházet ze stejného standardu zkušenosti, která by běžně postačovala pro prokázání kvalifikace, neboť kritéria kvalifikace slouží k provedení „hrubého výběru“ mezi uchazeči o veřejnou zakázku s tím, že jeho výsledkem není výběr toho nejlepšího, ale pouze zúžení skupiny relevantních uchazečů. Hodnocení nabídek naopak slouží k identifikaci jemnějších rozdílů mezi plněním nabízeným jednotlivými uchazeči, k jejich porovnání mezi sebou a k výběru té skutečně nejvýhodnější nabídky.
37. Kvalita může být dosažena např. závazkem použít určité nástroje, zapojit určitým způsobem kvalifikované zaměstnance. Skutečnost, že dodavatel při plnění předchozích zakázek např. použil požadovanou techniku, není zárukou, že tak učiní i při plnění nyní šetřené zakázky, resp. nemá to vztah k předmětu plnění nyní šetřené veřejné zakázky. Stejně tak otázka na to, zda byl důvod k uplatnění smluvních sankcí, nijak nevypovídá o tom, jaké sankcionované pochybení mělo dopad na kvalitu daného plnění a už vůbec ne na kvalitu plnění nabízeného. Samotné uplatnění sankcí také nemusí nutně znamenat, že plnění nebylo poskytnuto ve „standardní“ kvalitě – k tomu např. rozsudek Krajského soudu v Brně 62 Af 8/2021 ze dne 11. 7. 2022.
38. Obecně hodnocení zkušenosti dodavatele není zákonem zcela vyloučeno (což ostatně nerozporuje ani Úřad), nicméně stanovení hodnoticích kritérií založených na zkušenosti dodavatele by muselo být koncipováno poněkud odlišně, než jak se běžně stanovuje kritérium kvalifikační. Ke splnění kvalifikace zpravidla stačí prokázat, že dodavatel (řádně a včas) splnil referenční zakázku na obdobné plnění o určitém rozsahu či finančním objemu. Jde tedy o prokázání schopnosti dodat plnění o určitých parametrech. To se však očekává od každého uchazeče o zadávanou veřejnou zakázku, jde tedy svým způsobem o minimální standard. Takové pojetí hodnoticího kritéria ovšem o schopnostech dodavatele vypovídá spíše obecně a v hrubých obrysech. Proto je dostatečné pouze pro účely posouzení kvalifikace, nikoliv však pro hodnocení nabídek. Kritéria hodnocení by měla naopak umožnit v rámci množiny kvalitních nabídek odlišit jednotlivé úrovně kvality a vybrat tu nejvýhodnější nabídku.“
[2] Výklad dovozující, že kvalifikace dodavatele nemůže být předmětem hodnocení, byl ostatně Úřadem zastáván i za účinnosti zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, viz např. rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 2. 1. 2017, č. j. ÚOHS-R0089/2016/VZ-50463/2016/323/EBr.
[3] Zadavatel uvádí např. dodávku trolejbusů výrobce Hess do francouzského Nancy, avšak tradiční trolejbusová doprava byla v Nancy ukončena v roce 2023 a byla obnovena až v letošním roce
[4] Zcela na okraj lze uvést, že pokud by byla zadávací podmínka řešena z pozice dodavatele Hess a vycházelo by se z přehledu dodávek, který v rozkladu uvádí zadavatel, pak jeho dodávky do měst Neuchatel a Lausanne patrně nesplňují zadávací podmínku v důsledku malého nájezdu (při porovnání velikosti těchto sídel s Brnem a Prahou, která ve vyjádření k návrhu uvádí zadavatel jako příklady měst, kde mají trolejbusy kilometrický nájezd 50-60 tis. km), nájezd nemohou splňovat ani trolejbusy dodané do města Nancy, neboť první trolejbus vyrazil až v dubnu letošního roku. Zadávací podmínku by pak patrně splňovala dodávka do města Lyon, pokud však tyto trolejbusy splňují roční nájezd, neboť jsou nasazovány jen na jednu trasu. https://en.wikipedia.org/wiki/Trolleybuses_in_Lyon
Tedy i z hlediska renomovaného výrobce trolejbusů je podmínka již při pohledu na přehled dodávek problematická a obdobná situace je i v případě dodavatele Solaris či SOR či skupiny Iveco, která realizuje spíše menší dodávky trolejbusů.
[5] K tomu viz např. body 67-78 rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 28. 6. 2021, sp. zn. ÚOHS-R0060/2021/VZ k otázce požadavku zadavatele na předložení živnostenských oprávnění.