číslo jednací: 04906/2026/161
spisová značka: R0181/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Zajištění strážní, bezpečnostní a úklidové služby |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 9. 2. 2026 |
| Související rozhodnutí | 48202/2025/500 04906/2026/161 |
| Dokumenty |  2025_R0181.pdf 432 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0181/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-04906/2026/161 |
|
Brno 6. 2. 2026 |
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 17. 12. 2025 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 19. 12. 2025, který podal navrhovatel
- Stratia s.r.o., IČO 29379709, se sídlem Podolská 613/28, 147 00 Praha 4,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0740/2025/VZ, č. j. ÚOHS-480202/2025/500 ze dne 9. 12. 2025 vydanému ve správním řízení zahájeném dne 3. 10. 2025 na návrh z téhož dne, vedeném ve věci přezkoumání úkonů zadavatele
- VÍTKOVICE ARÉNA, a.s., IČO 25911368, se sídlem Ruská 3077/135, 700 30 Ostrava,
ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 13. 10. 2025 Mgr. Martinem Čajkou, advokátem, ev. č. ČAK 17999, 3ADVOKÁTI s.r.o., IČO 06799515, se sídlem Nádražní 879/27, 702 00 Ostrava,
učiněných při zadávání veřejné zakázky „Zajištění strážní, bezpečnostní a úklidové služby“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 8. 2025 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 11. 8. 2025 pod ev. č. Z2025-044601, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 11. 8. 2025 pod ev. č. 525848-2025, ve znění pozdějších oprav,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované dle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Výrok II rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 9. 12. 2025, č. j. ÚOHS-48202/2025/500 vydaného ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0740/2025/VZ
ruším
a věc v této části
vracím
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad obdržel dne 3. 10. 2025 návrh navrhovatele na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky, čímž bylo podle § 249 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „zákon“)[1] ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele.
2. Navrhovatel v podaném návrhu napadl zadávací podmínky, které jsou podle něj v rozporu se zákonem. Navrhovatel namítá, že zadavatel vymezil nezákonně předmět veřejné zakázky, když poptává zároveň bezpečnostní a úklidové služby. Takto široké vymezení předmětu veřejné zakázky podle navrhovatele vede k diskriminaci dodavatelů specializovaných pouze na jednu z uvedených oblastí a současně omezuje hospodářskou soutěž. Zadavatel tímto postupem fakticky nutí dodavatele k umělému sdružování nebo k využívání poddodavatelů, což navrhovatel považuje za nepřiměřené. Zároveň navrhovatel odmítá zadavatelovo odůvodnění takovéhoto postupu.
3. Navrhovatel dále napadl jako diskriminační požadavek zadavatele na předložení takové referenční zakázky, která byla plněna mj. prostřednictvím vlastních detektorů nebezpečných předmětů. Uvedený požadavek navrhovatel vykládá tak, že tyto detektory mají být ve vlastnictví dodavatele, což je v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí, dle které postačuje, aby měl dodavatel tato technická zařízení k dispozici i jinou formou. Podle navrhovatele je uvedená podmínka diskriminační, neboť bezdůvodně vylučuje dodavatele, kteří detektory užívají na základě nájemní či zápůjční smlouvy, což je v praxi běžný a legitimní způsob jejich zajištění. V případě, kdy by podmínka spočívala pouze v požadavku na zajištění (a nikoliv vlastnictví) detektorů, pak by podle navrhovatele byla formulace požadavku v zadávacích podmínkách nejednoznačná a samotný požadavek by byl neurčitý, a tudíž v rozporu se zásadou transparentnosti a předvídatelnosti. Jako neurčité pak navrhovatel napadá i vymezení výhrady změny závazku ve smyslu § 100 odst. 1 zákona. To podle navrhovatele nesplňuje základní požadavky zákona, neboť podmínky umožňující změnu závazku musí být stanoveny jednoznačně a předvídatelně. S tím je v rozporu použitý neurčitý pojem „jiné okolnosti hodné zřetele“, který je dle navrhovatele vágní a poskytuje zadavateli nepřiměřeně široký prostor pro libovůli. Zároveň podle navrhovatele není zjevné, jakým způsobem by se případná změna plnění promítla do smluvního vztahu, čímž jsou dodavatelé stavěni do situace, kdy nejsou schopni předvídat dopady takové změny na svou nabídku, cenu či samotný předmět plnění. Jako nepředvídatelnou a netransparentní navrhovatel napadl rovněž formulaci inflační doložky.
4. Rozporována jsou i zadavatelem stanovená kritéria hodnocení, navrhovatel je vidí jako nevyvážená, neboť zadavatel hlavní váhu přisoudil kvalitě řešení v oblasti bezpečnostních služeb, zatímco kvalita řešení v oblasti úklidových služeb, které rovněž tvoří předmět veřejné zakázky, byla z jeho strany zcela opomenuta. Podle navrhovatele takto nastavený způsob hodnocení není objektivní ani transparentní, a proto postup zadavatele odporuje zásadám rovného zacházení a zákazu diskriminace. Za nezákonnou považuje navrhovatel rovněž zadavatelem stanovenou povinnost předložit v nabídce krycí list, neboť zákon požadavek na takový dokument ani obdobnou povinnost nestanoví.
II. Napadené rozhodnutí
5. Úřad v napadeném rozhodnutí výrokem I konstatoval, že zadavatel při stanovení zadávacích podmínek vyhrazené změny závazku postupoval v rozporu s § 100 odst. 1 a § 6 zákona, když si v ní vyhradil změny závazku ze smlouvy, aniž by podmínky pro tyto vyhrazené změny závazku a jejich obsah v zadávací dokumentaci dostatečně a jednoznačně vymezil. Vzhledem k nezákonnému postupu zadavatele pak Úřad výrokem III napadeného rozhodnutí uložil zadavateli nápravné opatření spočívající v zákazu uplatnění vyhrazených změn závazku.
6. Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že s výjimkou části, která směřuje proti vyhrazeným změnám závazku, se návrh zamítá, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření. Výrok II pak Úřad odůvodnil následovně. K námitce nezákonného vymezení předmětu veřejné zakázky Úřad dospěl k závěru, že ač by bylo možné dané služby poptávat odděleně, tak tyto ve svém souhrnu představují integrovaný systém schopný naplnit zadavatelem zamýšlený účel v podobě zajištění bezpečnosti a úklidu ve svých objektech, resp. zajištění ochrany života, zdraví a majetku, tudíž jejich společné poptávání je oprávněné a má smysl s ohledem na účelnost a hospodárnost takového postupu. Vymezení předmětu veřejné zakázky zadavatelem tak Úřad považuje za objektivní a oprávněné.
7. U požadavku na prokázání zkušenosti s vlastními bezpečnostními detektory Úřad neshledal žádnou nejasnost nebo neurčitost. Navrhovatelem předestřený výklad požadavku Úřad považuje za natolik nereálný, že nemůže způsobovat nejasnost zadávacích podmínek. Pokud navrhovatel považoval požadavek za nejasný, pak se měl obrátit na zadavatele s žádostí o vysvětlení zadávací dokumentace. V rámci zadavatelem stanovených kritérií hodnocení Úřad neshledal žádný zjevný exces, nepřiměřenost či prvek diskriminace, tj. kritéria hodnocení nebyla stanovena v rozporu se zákonem. Rozpor se zákonem Úřad neshledal ani u požadavku zadavatele na předložení krycího listu v nabídce, když takový požadavek žádné zákonné ustanovení neporušuje. Zároveň se jedná o běžný nástroj sloužící ke zvýšení přehlednosti nabídky, tj. požadavek na jeho předložení nemůže vést ani k diskriminaci či neúměrné administrativní zátěži dodavatelů.
III. Rozklad navrhovatele
8. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo navrhovateli doručeno dne 9. 12. 2025. Rozklad tak byl podán v zákonné lhůtě.
Námitky rozkladu
9. Rozklad navrhovatele směřuje výlučně proti výroku II. napadeného rozhodnutí, respektive proti závěrům Úřadu, že postup zadavatele spočívající ve spojení služeb ostrahy (bezpečnostních služeb) a úklidových služeb do jednoho zadávacího řízení je v souladu se zákonem. Navrhovatel poukazuje na to, že spojení ostrahy a úklidu je ve vztahu k hospodářské soutěži restriktivní a zadavatel musí unést břemeno tvrzení i břemeno důkazní ohledně objektivní nezbytnosti takového spojení. To se podle navrhovatele v řešené věci nestalo.
10. Navrhovatel poukazuje na odlišný charakter obou služeb, které představují rozdílná plnění obvykle poskytovaná odlišnými okruhy dodavatelů a vyžadující odlišnou organizační strukturu, personální profil i řízení odpovědnosti. Navrhovatel zároveň odmítá závěr Úřadu, že předmět veřejné zakázky lze kvalifikovat jako „facility managment“ a z této premisy pak dovodit objektivní odůvodněnost spojení ostrahy a úklidu. Principem facility managmentu je podle navrhovatele řízení kompletní správy budovy. Předmětem veřejné zakázky v řešené věci je ovšem přímý výkon vzájemně nesouvisejících služeb. Dále navrhovatel Úřadu vytýká, že rezignoval na povinnost zadavatele prokázat objektivní důvody pro vymezení předmětu veřejné zakázky a spokojil se pouze s tím, že tyto důvody zadavatel tvrdil.
11. Navrhovatel namítá, že se Úřad napadeným rozhodnutím odchýlil od své stávající rozhodovací praxe. Napadené rozhodnutí tak bylo nepředvídatelné a v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Navrhovatel připouští možnost se od stávající rozhodovací praxe odklonit, ale takový postup musí být řádně odůvodněn, což Úřad v napadeném rozhodnutí neučinil.
12. Navrhovatel pak odmítá i argumentaci o ekonomických důvodech pro postup zadavatele, když zadávání služeb ostrahy a úklidu v rámci jedné veřejné zakázky povede k zúžení okruhu možných dodavatelů, a tudíž k riziku ekonomické nevýhodnosti. Konkrétní podklady, které by odůvodňovaly ekonomickou výhodnost postupu zadavatele, pak zadavatel nedoložil, respektive je Úřad nepožadoval.
Závěr rozkladu
13. V závěru podaného rozkladu navrhovatel navrhuje, aby předseda Úřadu zrušil výrok II napadeného rozhodnutí a v jeho rozsahu vrátil věci Úřadu k novému projednání.
IV. Řízení o rozkladu
14. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Vyjádření zadavatele k rozkladu
15. Zadavatel se k podanému rozkladu vyjádřil podáním, které bylo Úřadu doručeno dne 5. 1. 2026. Zadavatel uvedl, že se zcela ztotožňuje s výrokem II napadeného rozhodnutí. Odmítá tvrzení navrhovatele, že Úřad rozhodl v rozporu se zásadou legitimního očekávání, tento závěr navrhovatel dovozuje dle zadavatele z rozhodnutí s odlišným skutkovým stavem. Zadavatel uvádí, že v řešené věci je předmět veřejné zakázky podstatně úžeji vymezený. Zároveň zadavatel poukazuje na to, že jeho postup naplnil zásadu nediskriminace a proporcionality vyplývající z judikatury. Stejně tak poukazuje na to, že Úřad v napadeném rozhodnutí vycházel z rozsáhlé rozhodovací praxe správních soudů.
16. Ke svému postupu při zadávání veřejné zakázky zadavatel uvádí, že ho odůvodnil konkrétními argumenty a unesl důkazní břemeno k prokázání jeho důvodnosti. Zadavatel odmítá tvrzení navrhovatele, že požaduje pouze přímý výkon služeb, které nepředstavují službu facility managmentu. Podle zadavatele realizace předmětu plnění z podstaty věci vyžaduje vzájemnou koordinaci jednotlivých služeb. Společné plnění jednotlivých služeb pak přináší ekonomickou výhodnost, když odpadají dodatečné náklady a administrativní zátěž. Dílčí zadávání předmětu veřejné zakázky by podle zadavatele nebylo způsobilé naplnit jeho potřeby, přičemž jeho postup při zadávání veřejné zakázky naplňuje zásadu přiměřenosti podle § 6 zákona.
17. V závěru svého vyjádření zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu podaný rozklad zamítl.
Stanovisko předsedy Úřadu
18. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení věci ve všech jejích vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
19. Úřad tím, že ve výroku II napadeného rozhodnutí rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl v rozporu se zákonem, když při hodnocení přípustnosti vymezení předmětu veřejné zakázky aplikoval závěry vyslovené předsedou Úřadu takovým způsobem, který neodpovídá odlišnému skutkovému stavu v řešené věci, a který je natolik extenzivní, že by mohl být způsobilý omezit ochranu zákonem chráněných zájmů. Z tohoto důvodu je nutné výrok II napadeného rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k novému projednání. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu jsou uvedeny podrobné důvody, které vedly ke zrušení napadeného rozhodnutí.
V. K důvodům zrušení výroku II. napadeného rozhodnutí
20. V prvé řadě je třeba uvést, že navrhovatelem podaný rozklad směřuje pouze proti výroku II napadeného rozhodnutí. Ostatní výroky napadeného rozhodnutí tak nejsou předmětem vedeného správního řízení o rozkladu, přičemž nabyly právní moci dne 28. 12. 2025. Navrhovatel zároveň v podaném rozkladu přednesl toliko argumenty směřující proti závěru, že zadavatel nepostupoval v rozporu se zákonem při vymezení předmětu veřejné zakázky. Závěry, které Úřad v napadeném rozhodnutí vyslovil ohledně dalších návrhových námitek navrhovatele (požadavku na vlastnictví technických zařízení, nastavení hodnoticího kritéria „Kvalita navrhovaného řešení“, požadavku na předložení krycího listu nabídky) navrhovatel v podaném rozkladu nijak nezpochybnil. Vzhledem k tomu se k těmto částem napadeného rozhodnutí nevyjadřuji, neboť rozsah přezkumu řízení o rozkladu je určen námitkami rozkladu dle § 89 odst. 2 správního řádu.
21. Podstatou sporné otázky v řešené věci je vymezení předmětu veřejné zakázky. Zadavatel v rámci veřejné zakázky poptává služby ochrany (bezpečností služby) a služby úklidu. Navrhovatel namítá, že takto široce vymezený předmět veřejné zakázky je v rozporu se zákonem. Poptávání dvou typově různých plnění podle navrhovatele brání tomu, aby se zadávacího řízení účastnili ti dodavatelé, kteří by byli schopni dodat jedno z požadovaných plnění (tj. buďto služby ochrany nebo služby úklidu). To má v důsledku vést k porušení zásady zákazu diskriminace podle § 6 odst. 2 zákona a k omezení hospodářské soutěže v rozporu s § 36 odst. 1 zákona.
22. Co se týče požadavků na vymezení předmětu veřejné zakázky, respektive přípustnosti zadání typově odlišných plnění v rámci veřejné zakázky, pak zákon nabízí pouze do značné míry obecná ustanovení vyjadřující zásady zákazu diskriminace (§ 6 odst. 2 zákona) a snahy o co možná nejmenší omezení hospodářské soutěže (§ 36 odst. 1). Při hodnocení postupu zadavatele co do jeho souladu se zákonem je tak třeba se primárně opřít o východiska, která vyplývají z relevantní rozhodovací praxe správních soudů a Úřadu.
23. Ohledně rozhodovací praxe správních soudů považuji za možné odkázat na body 93 až 96 napadeného rozhodnutí, kde se jí Úřad rozsáhle zabýval. Správními soudy vyslovené závěry Úřad shrnul tak, že zadavatel má vynaložit veškeré úsilí k zajištění dostatečné hospodářské soutěže o veřejnou zakázku a k zabránění porušení zákona, resp. porušení zásady zákazu diskriminace, a to i za situace, kdy povinnost dělit předmět veřejné zakázky zákon neukládá. S tímto závěrem se zcela ztotožňuji. Zároveň je k otázce spojení vícero plnění v rámci předmětů jedné veřejné zakázky možné přihlédnout např. i k rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jako „NSS“) č. j. 4 As 337/2018-84 ze dne 19. 11. 2020. V tom NSS uvedl: „Pokud tedy zadavatel přistoupí ke spojení souvisejících plnění do jedné veřejné zakázky, jako tomu bylo v posuzované věci, musí se zároveň zabývat tím, zda v rámci této veřejné zakázky není nutno využít možnosti k jejímu rozdělení na dílčí části, a to tak, aby vymezený rozsah předmětu plnění nepřiměřeně nezužoval okruh potenciálních dodavatelů. Požadavek na rozdělení veřejné zakázky na dílčí části zpravidla vyvstane u plnění, která jsou v obchodní praxi běžně dodávána samostatně, čímž bude otevřena možnost i pro nabídky těch dodavatelů, kteří nemohou dodat všechna plnění. Naopak u plnění, u nichž je dána vzájemná podmíněnost, provázanost či závislost, takový požadavek zpravidla nevyvstane, neboť by to nebylo účelné z důvodu zjevné nevhodnosti či potenciální nefunkčnosti plnění. (…) Nejvyšší správní soud k tomu připomíná, že při zadávání veřejných zakázek musí být potřeby zadavatele a účel veřejné zakázky v souladu se zákonem zakotvenými principy rovného zacházení, zákazu diskriminace, transparentnosti, jakož i s principem proporcionality. Veřejná zakázka by měla být otevřena hospodářské soutěži takového okruhu dodavatelů, jehož šíři lze s ohledem na předmět plnění po zadavateli ještě důvodně požadovat. Stěžovatel nebyl povinen „vyhovět co největšímu množství subjektů působících na trhu s laboratorním vybavením“, byl však povinen nastavit veřejnou zakázku tak, aby okruh potenciálních dodavatelů byl zúžen s ohledem na předmět plnění pouze v nezbytné míře.[2]“
24. K otázce důvodnosti, respektive přiměřenosti postupu zadavatele lze odkázat na rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jako „KS“) č. j. 62 Af 57/2011-96 ze dne 1. 11. 2012 (na který odkazuje Úřad v bodě 95 napadeného rozhodnutí). Zde KS uvedl, že: Pro posouzení této otázky je podstatný objektivní důsledek postupu zadavatele, tj. dopad, který jeho rozhodnutí ohledně vymezení předmětu veřejné zakázky – bez možnosti podat nabídky na části veřejné zakázky – z pohledu zajištění efektivní soutěže o veřejnou zakázku vyvolalo. I kdyby tedy zadavatele k jeho postupu vedly na první pohled dobře hájitelné důvody, ať už spojené s jeho nedostatkem zkušeností s poptáváním příslušného plnění nebo s administrativní výhodností poptávat plnění jako celek anebo s potřebou eliminovat smluvní (obchodní) rizika spojená s realizací jednotlivých plnění větším počtem dodavatelů, neznamená to, že by takový postup nemohl vykazovat prvky skryté diskriminace ve vztahu k jiným dodavatelům...“.
25. Uvedené závěry správních soudů pak reflektovala i rozhodovací praxe Úřadu, respektive předsedy Úřadu. K nim lze obecně říct, že Úřad dospěl k závěru o nezákonnosti společného poptávání více plnění i v těch případech, kdy mezi předmětem jednotlivých plnění existovala určitá logická souvislosti a směřovala k naplnění obecného cíle, nicméně netvořila funkční celek. Zde lze odkázat např. na rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0153/2022/VZ, č. j. ÚOHS-00696/2023/161 ze dne 6. 1. 2023 (pro úplnost je třeba uvést, že předmětem veřejné zakázky v této věci byla plnění, která spolu logicky souvisela a směřovala k naplnění cíle zajištění odpadového hospodářství obce – svoz odpadu a provoz sběrného dvora). V tomto rozhodnutí předseda Úřadu k otázce důvodnosti postupu zadavatele uvedl: „K tvrzením, která na obranu svého postupu prezentoval zadavatel, musím závěrem konstatovat, že žádné z nich není dostatečně konkrétní, podložené či pádné, aby spojení obou plnění do jediné veřejné zakázky odůvodnilo. Ze zadavatelova postupu je zřejmé, že jako malá obec preferuje maximální zjednodušení administrativy spojené s nakládáním s odpady a maximální prevenci případných problémů. Takový důvod však bohužel není dostatečný pro to, aby byla společně zadávána plnění, která nemají výraznější funkční souvislost a o která se mohou ucházet – a to zejména v malém objemu – i menší dodavatelé s jednostrannou zkušeností.[3] To je současně odpověď na tvrzení zadavatele, že na trhu existuje řada subjektů, které jsou schopny zajistit obě plnění. V posuzované věci je navíc i výsostně sporné, zda je zadavatelem zvolený postup hospodárnější.“
26. K obdobnému závěru dospěl předseda Úřadu i v rozhodnutí sp. zn. R0023/2022/VZ, č. j. 10815/2022/161 ze dne 4. 4. 2022. I v této věci byly předmětem plnění veřejné zakázky do značné míry logicky související služby – služby odtahů a jejich dispečink), přičemž uvedl: „Jestliže tedy v daném případě došlo k nedůvodnému omezení okruhu potenciálních dodavatelů, a tím i k omezení hospodářské soutěže, přičemž zadavatel neprokázal technické a ekonomické důvody, kvůli nimž by bylo nutné poptávat plnění jako jeden celek (tj. neoddělitelnost plnění), jsou jiné důvody pro využití takového postupu zadavatelem nepodstatné. Zvolený postup zadavatele by nemusel být protizákonným, pokud by požadavek na jednoho dodavatele obou služeb, které spolu tvoří předmět plnění veřejné zakázky, byl prostředkem k získání levnějšího či kvalitnějšího plnění.“[4]
27. Lze tak shrnout, že pokud zadavatel vymezí předmět veřejné zakázky natolik široce, že to v důsledku povede k omezení hospodářské soutěže či diskriminaci potenciálních dodavatelů, pak takový postup nemusí být vždy v rozporu se zákonem (snahu o „zpřístupnění“ veřejné zakázky co možná nejširšímu okruhu dodavatelů nelze totiž dovádět až do absolutna). Nicméně, aby takový postup byl v souladu se zákonem, musí pro něj existovat legitimní důvody. Takovým důvodem může být nutnost společného poptávání jednotlivých plnění, když ta tvoří nedělitelný celek, případně pak to, že dodávka jednotlivých plnění jedním dodavatelem povede k ekonomické výhodnosti či vyšší kvalitě. Jako důvod naopak nepostačuje pouhá pohodlnost takového řešení pro zadavatele.
28. V řešené věci se přitom nejedná o plnění, které by bylo ze své podstaty nedělitelné, tj. které by tvořilo funkční celek, pro jehož realizaci by byla souběžná realizace jedním dodavatelem nezbytně nutná. Ze zadávací dokumentace veřejné zakázky vyplývá, že zadavatel poptává dvě odlišně vymezené služby – služby ostrahy (představující souhrnný výkon bezpečnostní a strážní služby) a služby úklidu. V zadávací dokumentaci nefiguruje žádné propojení těchto dvou služeb, a to ani personální, ani koordinační. V odst. 4.1. zadávací dokumentace[5] zadavatel vymezil služby ostrahy následovně:
„Ostraha bude především spočívat v
1) poskytování strážní a recepční služby,
2) provádění technického bezpečnostního dohledu formou dohledového centra s nepřetržitým provozem, včetně přijímání a distribuce hlášení mimořádných událostí,
3) realizaci požadavků na operativní změny ve strážní službě, zejména v souvislosti se sportovními nebo kulturními akcemi v objektech,
4) zásahy k ověření nebo vyřešení bezpečnostních incidentů, bezpečnostně nežádoucích situací a stavů nebo podezření na jejich vznik,
5) dokumentaci a oznamování bezpečnostních incidentů, bezpečnostně nežádoucích situací a stavů nebo podezření na jejich vznik, oznamování chybné funkce bezpečnostních technologií nebo procesů,
6) prvotním organizování bezpečnostní evakuace nebo jiného usměrňování skupin osob nebo jednotlivců,
7) obsluze bezpečnostních technologií, bezpečnostních pomůcek a dalšího bezpečnostního vybavení,
8) rozvoji bezpečnostního povědomí a bezpečnostním vzdělávání významných rolí.“
V témže odstavci zadávací dokumentace pak zadavatel vymezil služby úklidu: „Úklid bude spočívat v zajištění provádění úklidových prací v areálech zadavatele tak, jak jsou uvedeny výše v zadávací dokumentaci, způsobem a v rozsahu specifikace uvedené v příloze č. 1. Součástí dodávky bude použití vlastních čisticích prostředků, pomůcek a strojů Dodavatele. Nedílnou součástí úklidu je též povinnost doplňovat hygienické prostředky (toaletní papír, mýdlo atp.) dle pokynu zadavatele, přičemž tyto hygienické prostředky zadavatel dodavateli poskytne.“ U obou služeb pak zadavatel odkazuje na přílohu č. 1 zadávací dokumentace „Specifikace plnění“[6] (dále jako „Specifikace“).
29. Vzhledem k odlišnému předmětu obou zadavatelem poptávaných služeb tak absentuje důvod pro jejich společné zadávání, který by spočíval v jejich vzájemné neoddělitelnosti. Z jejich odlišného předmětu zároveň vyplývá dopad postupu zadavatele na okruh možných dodavatelů, respektive na rozsah hospodářské soutěže. Pokud na trhu působí dodavatelé schopní poskytnout služby ostrahy, služby úklidu a obojí služby, pak se o předmětnou veřejnou zakázku mohou ucházet pouze ti dodavatelé, které jsou schopni poskytnout jak služby úklidu, tak služby ostrahy. Dodavatelé schopní dodat pouze jednu z těchto služeb jsou z možnosti se ucházet o veřejnou zakázku vyloučeni, případně mohou na veřejné zakázce participovat toliko ve sdružení či za využití poddodavatelského závazku, což však diskriminační působení zadávacích podmínek samo o sobě nesnižuje.[7]
30. V kontextu odlišných požadavků na obě realizované služby a možného dopadu na hospodářskou soutěž a okruh možných dodavatelů považuji za podstatné přihlédnout k tomu, jaké požadavky klade zadavatel na jejich realizaci a jakým způsobem se tyto požadavky odrážejí v zadavatelem stanovených požadavcích na prokázání technické kvalifikace a kritériích hodnocení (pro úplnost je třeba uvést, že samotná důvodnost požadavků zadavatele ve vztahu k jednotlivým službám nijak zpochybněna není). U služby ostrahy zadavatel stanovil ve Specifikaci požadavky na personál, který tuto službu bude realizovat. V čl. 5 Specifikace je tak vymezeno celkem sedm požadovaných rolí personálu (např. manažer ostrahy, zasahující strážný, pracovník dohledového centra). U jednotlivých rolí pak zadavatel stanovil požadavky na vzdělání (u šesti rolí minimálně středoškolské vzdělání) či jazykovou výbavu (u čtyř rolí znalost anglického jazyka, u jedné role znalost anglického a dalšího jazyka). Oproti tomu v případě personálních požadavků na službu úklidu zadavatel vymezil pouze jednu roli (manažer úklidu). Pro pracovníky realizující službu ostrahy zadavatel rovněž stanovil požadavky na jejich zdravotní stav a fyzickou kondici.
31. V odlišném rozsahu ve vztahu k jednotlivým službám pak zadavatel stanovil požadavky na prokázání kvalifikace v čl. 6 zadávací dokumentace, kde většina požadavků koresponduje se službou ostrahy. V odst. 6.3. zadávací dokumentace zadavatel stanovil požadavek na předložení živnostenského oprávnění k podnikání v oborech vztahujících se pouze k realizaci služeb ostrahy “Poskytování technických služeb k ochraně majetku a osob“ a „Ostraha majetku a osob“. V odst. 6.5. zadávací dokumentace zadavatel stanovil požadavky na prokázání technické kvalifikace, kde stanovil čtyři různé požadavky na referenční dodávky související se službou ostrahy a jeden požadavek na významnou dodávku služby úklidu. Obdobně je ke službě ostrahy požadována zkušenost dvou osob, které se budou podílet na jejich realizaci, v případě služeb úklidu pak osoby jedné. Obdobně pak Kritéria hodnocení stanovená v čl. 10 zadávací dokumentace reflektují rovněž především službu ostrahy. Zadavatel stanovil celkem 5 individuálních kritérií hodnocení, v rámci kterých lze získat celkem 60 bodů. Ke službě úklidu se vztahuje jedno z nich (Ekonomická výhodnost úklidu), za které lze získat maximálně 6 bodů, tj. služba úklidu se do hodnocení promítne vahou pouze 10 %.
32. Výše uvedené tak ilustruje odlišný charakter předmětu obou zadavatelem poptávaných služeb. Zároveň z výše uvedeného vyplývá zjevná disproporce mezi požadavky na službu ostrahy (rozsáhlé požadavky na personál dodavatele, jeho předchozí zkušenosti s touto službou, váha této služby v rámci hodnocení) a oproti tomu relativně nízké požadavky související se službou úklidu. Takový stav může přispět k omezení hospodářské soutěže a okruhu možných dodavatelů, když z hospodářské soutěže bude vyloučen dodavatel, který je schopný realizovat služby úklidu, ale nedisponuje značnými zkušenostmi a personálem pro službu ostrahy. Na druhé straně pak nebude rovněž způsobilý takový dodavatel, který splňuje rozsáhlé požadavky související se službou ostrahy, ale zároveň neposkytuje služby úklidu.
33. Lze tak uzavřít, že vymezení předmětu veřejné zakázky zadavatelem je přinejmenším potenciálně způsobilé omezit hospodářskou soutěž a působit diskriminačně vůči některým dodavatelům služeb, které jsou předmětem veřejné zakázky, tj. být v rozporu s § 6 odst. 2 a § 36 odst. 1 zákona. Zároveň je třeba podotknout, že tento závěr není akademickou úvahou o možném omezení, ale nasvědčuje mu i reálný průběh zadávacího řízení. V zadávacím řízení zadavatel obdržel nabídky dvou dodavatelů.[8] Totožný počet dodavatelů se pak proti vymezení předmětu veřejné zakázky vymezil podanými námitkami a následně návrhem na zahájení přezkumného řízení Úřadem (v řešené věci a ve správním řízení vedeném Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-0747/2025/VZ, na které ve svém vyjádření poukázal i sám zadavatel).
34. S ohledem na výše uvedené závěry vyplývající z rozhodovací praxe správních soudů a předsedy Úřadu je tak v řešené věci zásadní otázkou posouzení toho, zda je postup zadavatele při vymezení předmětu veřejné zakázky odůvodněný, a to zejména s ohledem na přínos k ekonomické výhodnosti plnění a zvýšení jeho kvality, v takové intenzitě, aby tyto důvody převážily nad zájmem na co možná nejmenším omezení hospodářské soutěže a omezení okruhu dodavatelů. Právě v tom, jak se Úřad v napadeném rozhodnutí vypořádal s touto otázkou, spatřuji jeho pochybení a důvody, pro které jsem v souladu s návrhem rozkladové komise přistoupil ke zrušení výroku II napadeného rozhodnutí.
35. Úřad své závěry o souladu postupu zadavatele se zákonem vyjádřil v bodech 103 až 107 napadeného rozhodnutí. Podstatou závěrů Úřadu přitom je, že služby ostrahy i úklidu jsou službami poskytovanými v rámci tzv. facility managementu. Poptávání služby facility managementu je pak podle rozhodovací praxe předsedy Úřadu přípustné, a je tudíž i přípustné společné poptávání jednotlivých služeb, které jsou předmětem facility managementu. Zde ovšem Úřad závěry ohledně služeb facility managementu vyslovené v rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0012/2023/VZ, č. j. č. j. ÚOHS-08631/2023/161 ze dne 14. 3. 2023 (dále jako „rozhodnutí předsedy R0012/2023“) interpretoval bez přihlédnutí k tomu, jak byl v uvedeném rozhodnutí pojem facility managementu vymezen. V důsledku toho zvolil Úřad jejich výklad, který je nemístně extenzivní a popírá zákonem vyjádřený zájem na co možná nejmenším omezení hospodářské soutěže a okruhu možných dodavatelů.
36. Předmětem posouzení v rozhodnutí předsedy R0012/2023 (kterým bylo zrušeno rozhodnutí Úřadu sp. zn. ÚOHS-S0469/2022/VZ, č. j. ÚOHS-00926/2023/500 ze dne 6. 1. 2023) byla veřejná zakázka, v rámci které zadavatel poptával správu budov spočívající v činnostech, jejichž předmětem bylo zajištění ostrahy, zajištění komplexní správy, kontroly a koordinace služeb facility managementu a obsluhy velína, zajištění údržby, provozu a obsluhy technologií, zajištění úklidu a zajištění nepřetržitého provozu, úklidu a obsluhy garáží. Rozsah činností byl tak v této veřejné zakázce podstatně širší, než je tomu v řešené věci, a podstata závěrů daného rozhodnutí spočívala právě v tom, že tyto činnosti ve svém souhrnu představují komplexní celek pokrývající péči o budovy, nikoliv pouze součet dílčích činností.
37. Zde je namístě přihlédnout k tomu, jak byl v rozhodnutí předsedy R0012/2023 pojem facility managementu vymezen (viz jeho body 41 a 42): „K vysvětlení obsahu pojmu facility management lze obecně odkázat např. na veřejně dostupnou publikaci[2] České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (dále jen „publikace ČKAIT“), která (ve shodě s argumentací obviněného) k označenému pojmu (bod 1) vysvětluje: „Facility management lze chápat jako integrovaný systém řízení v rámci organizace k zajištění a rozvoji sjednaných služeb, které podporují a zvyšují efektivitu vlastní základní činnosti. Je to integrovaný systém řízení, jehož cílem je sladit v organizacích pracovní prostředí, pracovníky a pracovní činnosti. Zahrnuje v sobě principy obchodní administrativy, architektury, humanitních a technických věd. Posiluje ty procesy v organizaci, pomocí nichž pracoviště a pracovníci podají nejlepší výkony a v konečném důsledku pozitivně přispějí k ekonomickému růstu a celkovému úspěchu organizace. K pojmu technického facility managementu, vztahujícímu se ke správě budov, publikace ČKAIT doplňuje (bod 1) následující výklad: „Technický facility management tvoří páteř portfolia služeb. Je chápán komplexně jako systémová a integrovaná činnost definovaná v normě ČSN EN 15221-1 (norma již není platná, a je nahrazena ČSN EN ISO 41011). Pod technickým FM rozumíme komplexní technickou správu objektu, pokrývající každodenní technickou správu a údržbu i odborné revize, servisy a audity, stejně tak i stavební údržbu. V rámci facility managementu jsou nastavené standardy tak, aby docházelo ke konstantnímu zvyšování hodnoty nemovitostí. Právě v technické správě nemovitostí se skrývají významné finanční úspory. Díky pečlivé správě svěřeného objektu nebo areálu lze prodlužovat životní cyklus nemovitosti a šetřit prostředky na provoz. Vychází a významově připomíná tradiční správu budov. Tím se název Facility Management definitivně prosadil pro činnosti související se správou nemovitostí, a nejen s ní.“
38. K tomuto pak předseda Úřadu shrnul: „Z citovaných definic vyplývá, že integrace podpůrných činností může zadavateli z hlediska efektivity poskytovat benefity nad rámec souhrnu služeb poskytovaných samostatně. V uvedeném kontextu je třeba akcentovat, že služby facility managementu nepředstavují ani v českém podnikatelském prostředí žádné novum, nýbrž svébytný druh služeb, který není důvodu zadavateli (za předpokladu dodržení všech relevantních ustanovení zákona) žádným způsobem zapovídat.“ Následně se pak předseda vyjádřil k tomu, jakou optikou je třeba postupovat při hodnocení služeb facility managementu: „Využití služeb facility managementu může mít praktické výhody jak z hlediska integrace služeb, bezpečnosti a posílení odpovědnosti za komplexní správu nemovitostí, tak z hlediska ekonomického, kdy zadavatel může pořídit komplexní plnění za výhodnější cenu. Není pochyb o tom, že jednotlivá plnění předmětu veřejné zakázky, zahrnutá pod služby správy/úklidu/ostrahy spravovaných nemovitostí, představují též samostatně poskytované služby, které obecně vzájemně technicky oddělit lze. V kontextu facility managementu se však (aniž bych předjímal povahu všech služeb do předmětu veřejné zakázky zahrnutých) jedná o plnění související, neboť směřují k jednotnému účelu v podobě zajištění komplexní správy a provozu spravovaných nemovitostí. Bylo tedy namístě zabývat se provázaností jednotlivých plnění předmětu veřejné zakázky z hlediska jejich obvyklosti, funkce a potenciálním (ekonomickým) přínosem samostatného zadávání pro zadavatele.“
39. Podstatou závěrů rozhodnutí předsedy R0012/2023 tak je to, že i široce vymezený předmět veřejné zakázky, může být důvodným, pokud přináší zadavateli výhody vyplývající právě z jeho celkové komplexnosti a z ní vyplývající synergie plnění zajišťovaných jedním dodavatelem. Tedy to, zda takový postup přináší výhody v takové míře, aby byl odůvodněn rozpor s jiným zákonem chráněným zájmem (viz výše bod 34 tohoto rozhodnutí). Nelze tak pouze konstatovat, že pokud jsou poptávány služby, které lze podřadit pod pojem facility managementu, respektive správu budovy v širším slova smyslu, pak je takové služby možno poptávat společně bez dalšího ohledu na možné dopady takového postupu. Takový postup by v případě veřejných zakázek, jejichž předmětem jsou služby související se správou budov (tj. ostraha, údržba, úklid atd.), fakticky vyloučil aplikaci ustanovení § 6 odst. 2 a § 36 odst. 1 zákona, když by kombinace takových služeb v rámci jedné veřejné zakázky byla vždy důvodnou. Závěry vyslovené v rozhodnutí předsedy R0012/2023 je nutné vnímat tak, že je legitimním postupem zadavatele, pokud v rámci veřejné zakázky poptává komplexní plnění, které sestává z dílčích služeb odlišného charakteru. Tak tomu ostatně bylo v zadávacím řízení, které bylo předmětem přezkumu, když zadavatel v rámci veřejné zakázky požadoval sice široký okruh služeb (úklid, ostraha, údržba), ale ty tvořily součást komplexního celku zastřešeného požadavky na správu, kontrolu a koordinaci. Zde je třeba vnímat rozdíl mezi poptáváním souboru služeb jako komplexního celku s koordinačním či personálním propojením a pouhým hromaděním služeb (jakkoliv spolu mohou místně a časově souviset) v rámci jedné veřejné zakázky.
40. V rámci posouzení postupu zadavatele je tak nutné, aby se Úřad věnoval konkrétním pozitivním dopadům na zajištění potřeb zadavatele, tomu, jaké intenzity tyto dopady dosahují a jak je zadavatel odůvodnil. V tomto kontextu považuji za nutné poukázat na to, že přínos společného zadávání typově odlišného plnění by měl být patrný z jeho vymezení v rámci zadávací dokumentace. V řešené věci mám o takovém přínosu pochybnosti, když zadavatel v zadávací dokumentaci nestanovil požadavek na výkon komplexních služeb či jejich koordinaci, ale předmět služby ostrahy a služby úklidu vymezil zcela nezávisle na sobě. V konkrétních požadavcích na tyto služby ve Specifikaci např. absentuje požadavek na personál, který by měl zajistit propojení obou služeb. Rovněž v popisu jednotlivých činností absentují požadavky, ze kterých by vyplývala vzájemná provázanost činností nebo povinnosti či oprávnění mezi pracovníky služeb ostrahy a úklidu. Nijak tak nepopírám, že realizace předmětu veřejného zakázky v celé jeho šíři jedním dodavatelem může přinést zadavateli relevantní výhody, nicméně ty musí být řádně a věcně odůvodněny, a nikoliv být pouze dovozovány ze skutečnosti, že bude celý předmět dodáván právě jedním dodavatelem.
41. Zároveň je třeba uvést, že pokud zadavatel ve svém vyjádření k podanému rozkladu poukazoval na prvky představující „komplexnost“ poskytovaných služeb (návrhy na zlepšení, vzdělávání pracovníků), pak se tyto vztahovaly v zásadě pouze ke službám ostrahy. To se zdá v souladu s celkovým dojmem (viz bod 32 tohoto rozhodnutí), že předmětná veřejná zakázka je svojí povahou především zakázkou na služby ostrahy s připojením úklidových služeb.
42. S ohledem na výše uvedené pak považuji za nedostatečné to, jak Úřad v napadeném rozhodnutí posoudil zadavatelem předložené důvody pro spojení ostrahy a úklidu do jediné veřejné zakázky. Zde se Úřad fakticky v bodech 105 a 106 omezil na to, že citoval zadavatelem uvedené důvody a konstatoval, že je považuje za objektivní a oprávněné. Zde je namístě poukázat na to, jak se k otázce legitimního omezení hospodářské soutěže vyjadřuje komentářová literatura (kterou ostatně Úřad cituje v bodě 98 napadeného rozhodnutí): „Je tedy nesporné, že po zadavateli nelze spravedlivě požadovat, aby stanovené zadávací podmínky měly na všechny dodavatele stejný dopad. Nicméně případné omezení by mělo být vždy odůvodnitelné oprávněnými potřebami zadavatele. Jinými slovy, zadavatel může ve smyslu komentovaného odstavce 1 omezit hospodářskou soutěž o veřejnou zakázku prostřednictvím zadávacích podmínek, ale musí unést důkazní břemeno, že se nejedná o bezdůvodnou překážku v hospodářské soutěži dodavatelů o veřejnou zakázku[9], resp. že se nejedná o bezdůvodné přímé či nepřímé konkurenční zvýhodnění (protežování) určitého dodavatele či skupiny dodavatelů stanovenými zadávacími podmínkami.“[10]
43. K posouzení toho, zda zadavatel v řešené věci vymezil předmět veřejné zakázky v souladu se zákonem, pak závěrem uvádím následujícím. Není možné vycházet z premisy, že je v souladu se zákonem zadat veřejnou na zakázku na více plnění pouze z toho důvodu, že jednotlivé činnosti směřují k naplnění obecně vymezeného společného cíle, jakým je v řešené věci správa budovy v širším slova smyslu. Takový postup bude v souladu se zákonem pouze tehdy, pokud jsou přítomny další důvody. Těmi může být to, že dílčí služby představují součást komplexní služby (jako tomu bylo ve věci, kterou se zabývalo rozhodnutí předsedy R0012/2023), která představuje předmět veřejné zakázky sama o sobě, nebo budou přítomny další důvody představované např. vyšší kvalitou či ekonomickou výhodností, kterých by při rozdělení předmětu veřejné zakázky nemohlo být dosaženo. Je pak na zadavateli, aby tyto důvody tvrdil a prokázal.
K nezákonnosti výroku II napadeného rozhodnutí
44. Výrok II napadeného rozhodnutí je nezákonný, a to v intenzitě odůvodňující jeho zrušení, neboť napadené rozhodnutí spočívá v nesprávném právním posouzení, pokud jde o otázku vymezení předmětu veřejné zakázky zadavatelem. Úřad dospěl k závěru, že zadavatel vymezil předmět veřejné zakázky v souladu se zákonem, aniž by byla dostatečně prokázána a posouzena důvodnost takového postupu zadavatele.
45. Úřad v napadeném rozhodnutí nepostupoval v souladu se zákonem a správním řádem, což má za následek nezákonnost výroku II napadeného rozhodnutí. Byly tak splněny podmínky předvídané § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, a proto se napadené rozhodnutí ruší a věc se vrací Úřadu k novému projednání, neboť uvedené vady napadeného rozhodnutí není možné zhojit jinak než vydáním nového rozhodnutí ve věci. Úřad je při novém rozhodování vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí.
46. Závěr předsedy Úřadu o nezákonnosti výroku II napadeného rozhodnutí se nijak nedotýká těch závěrů Úřadu, které se týkaly jiných otázek než vymezení předmětu veřejné zakázky zadavatelem, neboť proti nim nesměřovaly rozkladové námitky.
VI. Závěr
Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad nepostupoval v souladu se zákonem a se správními předpisy, je třeba konstatovat, že nastaly podmínky pro zrušení výroku II napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému posouzení Úřadem, a proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
1. Mgr. Martin Čajka, advokát, 3ADVOKÁTI s.r.o., Nádražní 879/27, 702 00 Ostrava
2. Stratia s.r.o., Podolská 613/28, 147 00 Praha 4
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení zákonnosti postupu zadavatele je rozhodné znění zákona účinné v okamžiku zahájení zadávacího řízení. Postup předsedy Úřadu ve správním řízení se řídí právními předpisy účinnými ke dni zahájení správního řízení.
[2] Zvýrazněno předsedou Úřadu
[3] Zvýrazněno předsedou Úřadu.
[4] Zvýrazněno předsedou Úřadu.
[5] Ve správním spise jako položka č. 29.
[6] Ve správním spise jako příloha položky č. 29.
[7] srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2012 č. j. 62 Af 57/2011-96
[8] Viz Seznam nabídek. Ve správním spise jako položka č. 28.
[9] Zvýrazněno předsedou Úřadu
[10] Dvořák, D., Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 212