číslo jednací: 05753/2026/161
spisová značka: R0192/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Regenerace a rozvoj obecního lesoparku Zruč-Senec. Etapa I. |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 16. 2. 2026 |
| Dokumenty |  2025_R0195.pdf 310 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0192/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-05753/2026/161 |
|
Brno 12. 2. 2026 |
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 31. 12. 2025 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne a doplněném odůvodněním ze dne 12. 1. 2026 obviněným
- obec Zruč-Senec, IČO 00258563, se sídlem Plzeňská 100, 330 08 Zruč-Senec, zastoupeným JUDr. Ivou Horoškovou, advokátkou, ev. č. ČAK 15056, se sídlem Žižkova 1737/52, 301 00 Plzeň,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0767/2025/VZ, č. j. ÚOHS-49488/2025/500 ze dne 19. 12. 2025, vydanému ve správním řízení vedeném ve věci možného spáchání pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek v souvislosti s uzavřením
- Dodatku č. 1 ze dne 16. 6. 2022 mezi obviněným a vybraným dodavatelem – VYKRUT zahradní služby a. s., IČO 03921921, se sídlem Pavlovova 3048/40, 700 30 Ostrava – jímž došlo ke změně termínu zahájení plnění díla a termínu ukončení a předání díla;
- Dodatku č. 2 ze dne 13. 3. 2023 mezi obviněným a vybraným dodavatelem, jímž došlo v důsledku méněprací a víceprací ke změně ceny za zhotovení díla;
- Dodatku č. 3 ze dne 23. 11. 2023 mezi obviněným a vybraným dodavatelem, jímž došlo ke změně termínu ukončení a předání díla;
- Dodatku č. 4 ze dne 13. 5. 2024 mezi obviněným a vybraným dodavatelem, jímž došlo v důsledku méněprací a víceprací ke změně ceny za zhotovení díla;
ke Smlouvě o dílo uzavřené dne 1. 4. 2022 mezi obviněným a vybraným dodavatelem na realizaci veřejné zakázky „Regenerace a rozvoj obecního lesoparku Zruč-Senec. Etapa I.“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení zahájeném dne 21. 2. 2022 uveřejněním výzvy k podání nabídky z téhož dne na profilu zadavatele pod systémovým číslem VZ0133755,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0767/2025/VZ, č. j. ÚOHS-49488/2025/500 ze dne 19. 12. 2025,
r u š í m
a věc
v r a c í m
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Postup zadavatele a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Zadavatel uzavřel dne 1. 4. 2022 smlouvu o dílo s vybraným dodavatelem VYKRUT zahradní služby a. s., IČO 03921921, se sídlem Pavlovova 3048/40, 700 30 Ostrava, jejímž předmětem mělo být plnění veřejné zakázky „Regenerace a rozvoj obecního lesoparku Zruč-Senec. Etapa I.“.
2. Ke smlouvě o dílo byly mezi jejími stranami postupně uzavřeny čtyři dodatky: Dne 16. 6. 2022 dodatek č. 1, jímž byl změněn termín plnění. Dne 13. 3. 2023 dodatek č. 2, jímž došlo k úpravě předmětu díla a v návaznosti na to i ceny. Dne 23. 11. 2023 dodatek č. 3, jímž byl opět změněn termín plnění. Dne 13. 5. 2024 dodatek č. 4, jímž byl upraven předmět díla a v návaznosti na to cena.
3. Úřad po provedeném šetření zahájil přípisem ze dne 13. 10. 2025 řízení o přestupcích, jehož účastníkem je zadavatel jakožto obviněný ve smyslu § 68 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“). Dnem 13. 10. 2025 bylo podle § 249 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon“) v návaznosti na § 78 odst. 2 zákona o přestupcích zahájeno řízení o přestupcích z moci úřední.
II. Napadené rozhodnutí
4. Dne 19. 12. 2025 vydal Úřad ve věci rozhodnutí, jehož výroky I-IV shledal, že se obviněný dopustil 4 přestupků podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 zákona, když umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy o dílo bez provedení nového zadávacího řízení, neboť ke smlouvě o dílo uzavřel 4 dodatky, čímž v případě každého dodatku došlo ke změně smluvních podmínek, která by ve smyslu § 222 odst. 3 písm. a) zákona umožnila účast jiných dodavatelů nebo by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně, a ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) citovaného zákona by měnila ekonomickou rovnováhu závazku z citované smlouvy o dílo ve prospěch jmenovaného vybraného dodavatele, přičemž tímto jednáním mohl ovlivnit výběr dodavatele.
5. Za přestupky popsanými pod výroky I-IV uložil Úřad obviněnému výrokem V pokutu ve výši 70 000 Kč a výrokem VI mu stanovil povinnost zaplatit náklady řízení ve výši 2 500 Kč.
6. Výroky o vině založil Úřad na tom, že nebyly dány žádné důvody pro změnu původní smlouvy o dílo, které by obviněný nemohl předem předvídat. V případě změny termínů navíc nejde využít vyhrazenou změnu závazku ve smyslu § 100 odst. 1 zákona, neboť formulace vyhrazené změny závazku, kterou obviněný zvolil, nepředstavuje výhradu změny dle § 100 zákona.
7. Sankci Úřad uložil ve výši 70 000 Kč, přičemž vyšel ze sazby pro přestupek uvedený ve výroku I napadeného rozhodnutí, k dalším přestupkům přihlédl coby k přitěžujícím okolnostem. Posoudil přestupek jako závažný, neboť zadavatel ohledně podstatných změn smlouvy nepřistoupil k zahájení nového zadávacího řízení. Dále Úřad zohlednil souběh s přestupky potrestanými rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ spočívajícími v neuveřejnění smluvní dokumentace a zohlednil ekonomickou situaci zadavatele.
III. Rozklad obviněného
8. Dne 31. 12. 2025 byl Úřadu proti napadenému rozhodnutí doručen rozklad obviněného z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 19. 12. 2025. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě a odůvodněn byl podáním ze dne 12. 1. 2026.
Námitky rozkladu
9. V rozkladu obviněný namítá, že jeho jednání chybí společenská škodlivost, neboť celková cena veřejné zakázky byla provedenými změnami snížena. Zadávací řízení proběhlo řádně, obdržel dostatečné množství nabídek.
10. Obviněný žádá, aby bylo pro nízkou závažnost jeho jednání upuštěno od potrestání.
11. Nesouhlasí se způsobem uložení souhrnného trestu a s jeho nepřiměřenou výší. Má za to, že přísněji trestné jsou podle své sazby přestupky potrestané již ve věci sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ, tedy v posuzované věci by měl být uložen již jen trest nižší. Navíc je dle obviněného trest uložen nepřezkoumatelně.
12. K výrokům o vině namítá obviněný, že jeho jednání nenaplnilo skutkovou podstatu přestupku. Ohledně termínů plnění si platně vyhradil změnu závazku dle § 100 odst. 1 zákona, tedy dodatek 1 nepředstavuje podstatnou změnu závazku. Dodatek 2 byl uzavřen v souladu s § 222 odst. 5 a 6 zákona, neboť šlo o nezbytné služby, potřeba změn vznikla v důsledku okolností, které zadavatel nemohl předvídat. Změna stavu vegetace nemohla být pro laika jasně patrná. Změny byly patrné až při detailním průzkumu v rámci přesné specifikace zadání pro realizační firmu. Zadavatel jednal s řádnou péčí. Navíc nešlo o vícepráce, ale o změnu zahrnující vícepráce a méněpráce v prakticky stejné hodnotě. Takováto změna dodavatele nijak nezvýhodňuje. Zadavatel je menší obec, která nemůže vynakládat prostředky na specialisty na přezkum stavu lesa, změnu projektu a změnu projektu a správního povolení toliko z opatrnosti. Potřebu změn v terénu by ostatně neeliminovala ani aktualizace projektu. Provedené změny by neumožnily účast jiných dodavatelů.
13. K dodatku 3 obviněný uvádí, že termíny byly stanoveny dle požadavků autorského dozoru, byla stanovena povinnost dodržet celkový počet dnů plnění díla. Převážná část díla byla realizována v termínu dle zadávací dokumentace, resp. v termínu dle vyhrazené změny závazku. Pouze malá část plnění se posunula do jarního období. Tyto změny každopádně nemohly vést k účasti jiných dodavatelů. Změna tohoto typu navíc nemohla změnit ekonomickou rovnováhu ve prospěch dodavatele, neboť pro něj znamená komplikace. Změny nezměnily podstatu zakázky a byly učiněny na základě odborných doporučení, jejich cílem bylo zachování agrotechnických lhůt a vylepšení díla. Dodatek č. 4 byl již pouze upřesněním změn nastíněných v dodatku č. 3.
14. Zadavatel závěrem rozkladu uvádí, že je malou obcí s omezeným odborným aparátem, jednal výlučně v zájmu dosažení nejlepšího možného výsledku, jde o krajinné dílo, jehož specifika nejsou zcela předvídatelná, nedošlo k navýšení ceny díla, naopak byla snížena. Nevznikly žádné jiné vícenáklady, soutěž proběhla transparentně. Dílo je řádně dokončeno.
Závěr rozkladu
15. Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a řízení zastavil, popř. aby napadené rozhodnutí změnil tak, že upustí od potrestání, uloží napomenutí či pouze symbolickou sankci.
IV. Řízení o rozkladu
16. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
17. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech byla podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumána správnost a zákonnost napadeného rozhodnutí v plném rozsahu.
18. Na základě návrhu rozkladové komise je pak nutno konstatovat, že Úřad v napadeném rozhodnutí pochybil v právní kvalifikaci přestupku. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody tohoto rozhodnutí o rozkladu.
V. K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení
19. Napadené rozhodnutí jsem přezkoumal z hlediska jeho věcné a formální správnosti a zákonnosti, přičemž jsem shledal, že věcně posoudil Úřad jednání obviněného správně jako porušení pravidla dle § 222 odst. 1 zákona (byť u dodatků č. 1 a 3 mám pochybnosti o kvalifikaci podstatné změny dle § 222 odst. 3 písm. b) zákona), a to z následujících důvodů.
Ke skutkovému stavu a jeho kvalifikaci
20. Ve věci není sporu o tom, že si zadavatel nechal v roce 2018 vypracovat projektovou dokumentaci (viz bod 15 napadeného rozhodnutí), která se stala podkladem pro posuzované zadávací řízení, resp. pro posuzovanou veřejnou zakázku. V listopadu 2020 obviněný obdržel rozhodnutí OŽP, kterým byl udělen souhlas k zásahu do významného krajinného prvku kácením dřevin, a to v období vegetačního klidu (od 1. 10. do 31. 3. běžného roku). V roce 2022 obviněný přistoupil k zahájení zadávacího řízení a dne 1. 4. 2022 uzavřel smlouvu o dílo na plnění nyní posuzované veřejné zakázky, tedy smlouvu na I. etapu regenerace a rozvoje lesoparku. Termín plnění byl sjednán do 180 dní od uzavření této smlouvy. Dílo tak mělo být zhotoveno do 1. 11. 2022.
21. Již 16. 6. 2022 nicméně obviněný uzavřel s vybraným dodavatelem ke smlouvě o dílo dodatek č. 1, kterým upravil termíny plnění tak, že plnění rozdělil do dvou etap: 16. 1.-14. 4. 2023 (kácení a zmlazení dřevin) a 14. 8.-14. 11. 2023 (ošetření a výsadba dřevin, založení cest a trávníku).
22. V průběhu nově sjednané první etapy, konkrétně 22. 2. 2023, zadavatel uzavřel se třetí stranou smlouvu o výkonu autorského dozoru nad úpravami lesoparku, načež „na základě odsouhlasení autorským a technickým dozorem“ dne 13. 3. 2023 uzavřel s vybraným dodavatelem dodatek č.2 ke smlouvě o dílo, kterým sjednal neprovedení části výsadby borovic a pokosení trávníku, navíc pak sjednal odstranění nevhodných dřevin a chemické odplevelení o celkové hodnotě změny 1,3 mil. Kč (680 tis. méněpráce, 672 tis. vícepráce).
23. Dne 23. 11. 2023, tedy po skončení nově sjednané druhé etapy, kdy již mělo být dílo dle dodatku č. 1 zhotoveno, uzavřel zadavatel ke smlouvě o dílo dodatek č. 3. V tomto dokumentu zadavatel konstatuje, že se v průběhu realizace díla vlivem změny charakteru místa realizace změnily požadavky objednatele a autorského dozoru spočívající ve změnách při umístění výsadeb, trasování cest, umístění travnatých ploch a specifikaci ošetřených dřevin. Zadavatel proto požaduje provést v jarním období rozšíření stávajících travnatých ploch, výsadbu borovic a výsadbu keřů. Nepožaduje provést celkové ošetření dřevin. Nové požadavky se zadavatel zavázal předat objednateli do 28. 2. 2024 k nacenění. Do smlouvy o dílo byla tímto dodatkem vložena 3. etapa provádění díla: ošetření dřevin včetně kácení, založení trávníků, výsadba keřů a borovic do 15. 5. 2024 při dodržení celkové délky realizace díla v podobě 180 kalendářních dnů.
24. Dne 13. 5. 2024, tedy dva dny předtím, než mělo být dílo dokončeno a předáno dle dodatku č. 3, uzavřel zadavatel s vybraným dodavatelem dodatek č. 4 ke smlouvě o dílo, který reflektoval změny předmětu plnění avizované již v dodatku č. 3 a kterým byla sjednána změna smlouvy o celkové hodnotě změny 330 tis. Kč (192 tis. méněpráce a 138 tis. vícepráce).
25. Úřad zadavateli vytýká, že předestřené změny smlouvy o dílo představují podstatné změny závazku, které porušují § 222 odst. 1 zákona, dle něhož platí, že zadavatel nesmí umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku.
26. Zadavatel proti tomu v rozkladu argumentuje jednak tím, že se ohledně termínů pohyboval v rámci vyhrazené změny závazku, jednak tím, že žádná ze změn není podstatnou změnou závazku dle § 222 zákona. Změna nemohla umožnit účast jiných dodavatelů, nemohlo dojít ke změně ekonomické rovnováhy ve prospěch vybraného dodavatele, nevedla k významnému rozšíření rozsahu plnění a byly naplněny podmínky pro nepodstatnou změnu závazku dle § 222 odst. 5 a 6 zákona, tedy šlo o změny nezbytné, jejich potřeba vznikla v důsledku okolností, které zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat, a nemění celkovou povahu veřejné zakázky.
27. Po přezkoumání zjištěného skutkového stavu a jeho právní kvalifikace jsem shledal, že je správný závěr Úřadu, že v posuzovaných případech dodatků šlo o podstatné změny závazku porušující zákon, a to z následujících důvodů.
28. Prakticky žádná okolnost a žádná změna, kterou nyní zadavatel prezentuje jako objektivní, není okolností nebo změnou, jejíž potřeba se nedala předvídat před uzavřením smlouvy o dílo.
29. Zadavatel při přípravě zadávacích podmínek ohledně plnění smlouvy zcela opomenul rozhodnutí OŽP stanovující právo kácet dřeviny až v době vegetačního klidu. Tak, jak byla smlouva o dílo uzavřena, měla být splněna do 1. 11. 2022, přitom však až teprve 1. 10. 2022 začalo období vegetačního klidu. Až tehdy tedy bylo možné začít s kácením, klučením pařezů, rekultivací území a s novou výsadbou.
30. Proto byl vzápětí po uzavření smlouvy uzavřen dodatek č. 1 zcela měnící termín plnění smlouvy. Z dodatku č. 1 je patrné, že si zadavatel po zahájení spolupráce s dodavatelem uvědomil svou chybu, plnění smlouvy přesunul do dalšího roku a rozdělil do dvou etap, „zimně-jarní“ a „podzimní“, které jsou z hlediska arboristických a zahradnických prací smysluplné.
31. Jakkoli je uvedená změna termínu plnění smlouvy zcela logická z hlediska péče o zeleň, není pochopitelná z hlediska přístupu k přípravě zadávací dokumentace a zadání veřejné zakázky. Není zřejmé, proč zadavatel v původním znění smlouvy o dílo směřoval termín plnění smlouvy do nejteplejšího období roku, kdy drtivou většinu zahradnických a arboristických prací provést nelze.
32. Mimoto vyšel zadavatel ze zastaralé dokumentace území a jeho skutečný stav zjistil – jak vyplývá z rozkladu – až „při detailním průzkumu v rámci přesné specifikace zadání pro realizační firmu“. To se pak odrazilo ve změnách požadavků na výsadby a na další práce nezbytné pro úspěšnou obnovu lesoparku, tedy v dodatcích č. 2 a 4.
33. Zadavatel se ve svých podáních brání tím, že vegetace je živý organismus, jehož změny nelze zcela předvídat. Právě proto však je hrubou nedbalostí na straně zadavatele, pokud se ohledně stavu zeleně spolehl na čtyři roky starou dokumentaci a její vady počal odstraňovat až v průběhu realizace zakázky.
34. Všechny dodatky, které zadavatel ke smlouvě o dílo uzavřel, v podstatě jen řeší problémy původní projektové dokumentace a nesprávného nastavení termínu plnění, problémy, jimž bylo možné předejít aktualizací projektu a konzultací s příslušnými profesemi.
35. I z obsahu dodatků vyplývá, že zadavatel disponuje vlastním „technickým dozorem“ (mimo autorského dozoru, který byl k akci smluvně přibrán na počátku roku 2023), z webových stránek zadavatele vyplývá, že zadavatel zaměstnává mistra pro údržbu veřejné zeleně. Pak ovšem není zřejmé, co zadavateli bránilo, aby se na přípravě zadávací dokumentace podílely i osoby, které by zajistily, že požadavky zadavatele budou reflektovat aktuální stav lesoparku a elementární logiku zahradnických a arboristických prací. Ze zadávací dokumentace vyplývá, že byla vypracována zadavatelem ve spolupráci s profesionálním administrátorem, i v oblasti zadávání měl tedy zadavatel odbornou podporu.
36. Z uvedených důvodů nelze přisvědčit tomu, že by potřeba změn vznikla v důsledku okolností, které zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat. Stav území měl být zadavateli znám, měl být ostatně znám přinejmenším osobám, které zadavatel najímá pro správu své zeleně, rozhodnutí OŽP a povinnosti z něj vyplývající mu byly rovněž známy. Zadavatel ostatně ani netvrdí, že by některá ze situací, které musel po uzavření smlouvy řešit, nastala až poté, kdy byla veřejná zakázka zadána.
37. Z uvedeného důvodu rovněž nelze akceptovat ani to, že by zadavatel mohl pro změny, které učinil, využít „vyhrazenou změnu závazku“, ať již tato změna naplňuje či nenaplňuje požadavky § 100 zákona. I ona je postavena na „objektivních okolnostech“, přičemž však nepochybně musí jít o objektivní okolnosti, které se vyskytnou v průběhu plnění smlouvy nebo jejichž existenci zadavatel jednající s dostatečnou péčí nemohl předvídat, nikoliv okolnosti, které mohly a měly být zadavateli známy již před přípravou zadávací dokumentace. Výhradou změny závazku nelze zhojit nedbalost při přípravě zadávací dokumentace, výhrada změny závazku není bianco šek na to, aby se zadavatel až po zadání veřejné zakázky začal přesněji orientovat v předmětu plnění.
38. K vyhrazené změně závazku[1] podotýkám, že se zcela ztotožňuji s její kvalifikací, jak ji v napadeném rozhodnutí provedl Úřad (v bodech 107-110 napadeného rozhodnutí). Výhrada je sice učiněna v zadávací dokumentaci a nemění celkovou povahu veřejné zakázky (jak uvádí zadavatel), nicméně podmínky pro změnu jsou vymezeny příliš neurčitě. Není zřejmé, co jsou objektivní důvody uplatnění této výhrady, není stanoven mechanismus posunutí termínu zahájení plnění, výhrada neupravuje termín ukončení a předání díla, resp. upravuje, ale nepřímo, jinak než posléze vyplynulo z dodatků. Výhrada tak nepředstavuje pro zadavatele možnost využít § 222 odst. 2 zákona, podle něhož se za podstatnou změnu závazku nepovažuje uplatnění vyhrazených změn závazku sjednaných ve smlouvě na základě zadávacích podmínek podle § 100 odst. 1 zákona.
39. Pokud by se výhrada měla na posuzovanou věc aplikovat, pak je otázkou, zda je možné pod objektivní důvody zahrnout i důvody prokazatelně zjistitelné před zahájením zadávacího řízení. Dále je otázkou, proč by v posuzované věci nebylo možné dodržet stanovený termín zahájení plnění. Plnění mohlo být zahájeno, pouze z hlediska některých prací šlo o plnění v nevhodnou dobu. Tedy je přinejmenším diskutabilní, že byla naplněna hypotéza výhrady. Plnění mělo být původně poskytnuto „do 180 kalendářních dnů po uzavření smlouvy o dílo“. Výhradou byl zadavatel toliko oprávněn posunout termín zahájení na pozdější dobu. Nebyl však oprávněn dobu plnění rozdělit na dvě etapy, a už vůbec nebyl oprávněn k těmto dvěma etapám, které by v součtu ještě splňovaly podmínku 180 dnů a dle nichž mělo být splněno do 14. 11. 2023, přidat třetí etapu s termínem „do 15. 5. 2024“. Pak totiž doba plnění celkově činila 180 dnů plus dalších šest měsíců od 15. 11. 2023 do 15. 5. 2024, leda by se ujednání v dodatku č. 3, že „celková délka realizace díla nesmí přesáhnout 180 kalendářních dnů“, muselo vykládat tak, že se kalendářním dnem rozumí pouze den, kdy dodavatel pracoval na plnění této veřejné zakázky. To je však výklad absurdní.
40. K vyhrazené změně tedy uzavírám, že i kdyby se o vyhrazenou změnu jednalo, neopravňovala zadavatele k úpravám termínů plnění, které učinil.
41. Změny provedené dodatky ke smlouvě o dílo nepředstavují přípustné změny závazku ve smyslu § 222 odst. 5 a 6 zákona, a to především proto, že tyto dva typy změn se vztahují na změny, jejichž potřebu zadavatel nemohl předem předvídat. V případě změny dle § 222 odst. 6 zákona to vyplývá přímo z textu tohoto ustanovení, ať už se jedná o znění účinné v době spáchání přestupku či znění pozdější. Ohledně změny dle § 222 odst. 5 zákona byl stejný rozhodný aspekt dovozen rozhodovací praxí i komentářovou literaturou (viz body 154-157 napadeného rozhodnutí).
42. Hodnota změny závazu je pak taková, že přesahuje limity uvedené v § 222 odst. 4 zákona, neboť jde o zakázku na služby. Přípustná hodnota změny by činila 10 % hodnoty veřejné zakázky. Při původní výši ceny díla 3,4 mil. Kč by tedy byla přípustná změna do 0,34 mil. Kč. Hodnota změny závazku však činí 1,3 mil. Kč v případě dodatku č. 2 a 0,33 mil. Kč v případě dodatku č. 4 (viz v podrobnostech body 172 a 226 napadeného rozhodnutí). Dle věty poslední § 222 odst. 4 zákona je při provedení více změn rozhodný jejich součet. Celková hodnota změny ve výši 1,63 mil. Kč tedy přípustnou hodnotu změny ve výši 0,34 mil. Kč výrazně převyšuje.
43. Změny provedené dodatky 1-4 jsou podstatnou změnou z hlediska § 222 odst. 3 písm. a) zákona. Změna termínu plnění v dodatcích 1 a 3 – tedy přesunutí plnění do dvou následujících let – mohla mít vliv na rozhodnutí dodavatelů nabídku podat či nepodat v závislosti na jejich volných kapacitách v těchto termínech. Změna v předmětu plnění veřejné zakázky (vyjadřovaná změnou cen) pak mohla mít vliv na výběr dodavatele v zadávacím řízení. Ekonomická výhodnost nabídky byla v zadávacím řízení jediným hodnoticím kritériem. Na výši nabídkové ceny má přímý vliv typ a objem služeb a dodávek, které mají být poskytnuty. Pokud se změní, změní se i nabídkové ceny, potažmo případně i pořadí nabídek.
44. O čem mám nicméně pochybnost, je kvalifikace podstatné změny v případě dodatků č. 1 a 3 i podle § 222 odst. 3 písm. b) zákona. Z napadeného rozhodnutí není zcela patrné, z čeho Úřad dovozuje, že by provedenými změnami došlo ke změně ekonomické rovnováhy ve prospěch vybraného dodavatele. Není totiž zřejmé, proč by pro dodavatele bylo výhodnější plnit smlouvu v letech následujících namísto v původně plánovaném termínu, neboť o to déle byly určité kapacity dodavatele blokovány, a současně je diskutabilní možnost, že dodavatel dokáže získat zakázku na termín, který se uvolnil v podstatě nečekaně (bod 132 napadeného rozhodnutí), tedy že – slovy Úřadu – dokáže bezprostředně využít „okamžitě dostupné personální kapacity a kapacity technického vybavení“. To, že zadavatel umožnil přizpůsobit plnění veřejné zakázky sezónním podmínkám, byla především objektivní nutnost a potřeba na straně zadavatele, nikoliv zvýhodnění dodavatele.
45. Uvedené úvahy nemění nic na tom, že dodatky č. 1 a 3 porušují § 222 odst. 1 zákona, a nadále platí, že jimi byla učiněna podstatná změna smlouvy dle § 222 odst. 3 písm. a) zákona, neboť tato změna by umožnila účast jiných dodavatelů. V dalším řízení je však třeba vyjasnit, zda dodatky č. 1 a 3 umožňují takovou změnu, která by měnila ekonomickou rovnováhu ve prospěch vybraného dodavatele, popř. zvážit úpravu výroku tak, že bude kvalifikace dle § 222 odst. 3 písm. b) zákona vypuštěna.
Ke kvalifikaci skutků jako přestupků – ke zrušení napadeného rozhodnutí
46. Úřad skutky zadavatele formálně kvalifikoval jako čtyři samostatné přestupky. Po přezkoumání skutkového stavu jsem se s touto kvalifikací neztotožnil, a to z následujících důvodů.
47. Dle § 7 zákona o přestupcích platí, že pokračováním v přestupku se rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku.
48. V posuzované věci jde o postup zadavatele spočívající ve změně smlouvy prostřednictvím čtyř smluvních dodatků. Uzavření všech dodatků je zastřešováno jednotným záměrem zadavatele dosáhnout rekonstrukce lesoparku navzdory původní podobě smlouvy o dílo. Uzavření každého dodatku je skutkem, který naplňuje skutkovou podstatu stejného přestupku, tedy přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona spáchaného porušením § 222 odst. 1 zákona. Přestupek je páchán uzavřením dodatku se stejným dodavatelem ohledně stejné smlouvy o dílo na stejnou veřejnou zakázku. Mezi jednotlivými dodatky je blízká souvislost časová – jednak jsou ohraničeny dobou realizace jediné zakázky, jednak byly uzavřeny v úzké návaznosti tak, aby umožnily co možná optimální postup prací na veřejné zakázce.
49. Přestupky jmenované ve výrocích I-IV napadeného rozhodnutí z uvedených důvodů nejsou samostatnými přestupky, nýbrž jde o jeden pokračující přestupek sestávající se ze čtyř dílčích útoků. Z tohoto důvodu je napadené rozhodnutí rušeno co do výroků o vině a v dalším řízení je třeba, aby Úřad vycházel z toho, že jde o pokračující přestupek.
K posouzení některých aspektů uložení sankce
50. Vzhledem k tomu, že jsou rušeny výroky o vině, není nyní případné zabývat se výrokem o trestu, který může být v novém prvostupňovém rozhodnutí založen na mírně odlišných základech.
51. Obecně však je nutno říci, že Úřad při ukládání sankce nepochybil, pokud vyhodnotil přestupky jako závažné. Z tohoto důvodu pak nelze přistoupit na návrh obviněného, aby bylo upuštěno od potrestání či aby byla uložena sankce jen symbolická. Je v pořádku, že zadávací řízení proběhlo řádně, jak namítá zadavatel, avšak průběh zadávacího řízení není předmětem řízení o přestupku a není zadavateli vytýkán. Naopak z postupu zadavatele po zadání zakázky není patrna žádná mimořádná okolnost, která závažnost jeho jednání snižovala v míře nutné pro uložení symbolické či vůbec žádné sankce.
52. V posuzované věci přihlížel Úřad k souběhu přestupku ve výroku I napadeného rozhodnutí s přestupky potrestanými rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ, které spočívaly v neuveřejnění smluvní dokumentace a změn smluv.
53. V souvislosti s posuzováním souběhu upozorňuji na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2025, č. j. 5 As 98/2022-51, z něhož vyplývá, že rozhodující okamžik pro odlišení souběhu vícečinných přestupků od recidivy je okamžik zahájení řízení o některém z nich.
54. Dle závěrů uvedeného rozsudku rozšířeného senátu NSS by byly v souběhu přestupky stíhané rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ se skutkem ve výroku I napadeného rozhodnutí, neboť poté byl souběh přetržen zahájením řízení sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ. Ostatní skutky by byly vůči těmto sbíhajícím se přestupkům recidivou, neboť byly spáchány po zahájení přestupkového řízení sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ. V tomto ohledu zpřesňuji napadené rozhodnutí.
55. V posuzované věci je však třeba vyjít z toho, že skutky dle výroků I-IV napadeného rozhodnutí jsou pokračující přestupek. Okamžikem jeho spáchání je až okamžik dokonání posledního útoku (uzavření posledního dodatku), tedy den 13. 5. 2024. V takovém případě je nutno konstatovat, že zahájení správního řízení sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ (rok 2022) předcházelo spáchání pokračujícího přestupku (rok 2025) a pokračující přestupek popsaný nyní ve výrocích I-IV napadeného rozhodnutí není v souběhu s přestupky dle rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0254/2022/VZ, nýbrž je vůči nim recidivou.
VI. Závěr
56. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí bylo zjištěno, že Úřad správně zjistil skutkový stav a správně konstatoval, že zadavatel porušil § 222 odst. 1 zákona tím, že uzavřením čtyř dodatků smlouvy o dílo umožnil její podstatnou změnu.
57. V dalším řízení je třeba, aby Úřad opětovně posoudil, zda v případě skutků popsaných nyní ve výrocích I a III napadeného rozhodnutí jde i o podstatnou změnu závazku ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona, tedy o změnu, která mění ekonomickou rovnováhu závazku ve prospěch vybraného dodavatele. Podle výsledku posouzení je následně třeba buď upravit právní kvalifikaci, nebo kvalifikaci podle § 222 odst. 3 písm. b) zákona lépe odůvodnit. Dále je třeba, aby Úřad posoudil skutky popsané ve výrocích I-IV napadeného rozhodnutí jako pokračování v přestupku a aby v návaznosti na to znovu rozhodl o vině a uložení sankce.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
JUDr. Iva Horošková, advokátka, Žižkova 1737/52, 301 00 Plzeň
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] V zadávacích podmínkách zadavatel vyhradil změnu závazku podle § 100 odst. 1 zákona, kterou byl pro provedení změn v termínech oprávněn využít: „Pro případ, kdy z objektivních důvodů nebude možné dodržet stanovený termín zahájení plnění, se termín zahájení plnění posouvá na pozdější dobu s tím, že celková délka doby plnění zůstává nezměněna. Uvedená skutečnost bude zohledněna dodatkem ke smlouvě o dílo.“