číslo jednací: 16525/2026/162
spisová značka: R0049/2026/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Úprava ulice Sadové, městys Svatava |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno, řízení zastaveno |
| Rok | 2026 |
| Datum nabytí právní moci | 12. 5. 2026 |
| Dokumenty |  2026_R0049.pdf 339 KB |
|
PID |
UOHSX00MU6IU |
|
Adresát/i dle rozdělovníku
|
|
Č. j. |
ÚOHS-16525/2026/162 |
||
|
Sp. zn. |
ÚOHS-R0049/2026/VZ |
||
|
Datum, místo |
7. 5. 2026, Brno |
Rozhodnutí předsedy
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Ve správním řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 10. 3. 2026 obviněným
■ městys Svatava, IČO 00573141, se sídlem ČSA 277, 357 03 Svatava, zastoupen na základě plné moci ze dne 25. 11. 2024 JUDr. Václavem Krondlem, advokátem, ev. č. ČAK 00330, se sídlem Jiráskova 1343/2, 360 01 Karlovy Vary,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0913/2025/VZ, č. j. ÚOHS-07255/2026/500, vydanému dne 24. 2. 2026 ve správním řízení zahájeném z moci úřední,
ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, obviněným v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky „Úprava ulice Sadové, městys Svatava“ ve zjednodušeném podlimitním řízení na základě výzvy k podání nabídek uveřejněné na profilu zadavatele dne 9. 12. 2021,
jsem na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. a) a § 152 odst. 5 téhož zákona, ve spojení s § 257 písm. f) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek a ve spojení s § 86 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0913/2025/VZ, č. j. ÚOHS-07255/2026/500 ze dne 24. 2. 2026,
ruším
a správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0913/2025/VZ ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, který měl spočívat v tom, že obviněný – městys Svatava – nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 citovaného zákona, když umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy o dílo uzavřené dne 19. 4. 2022 s vybraným dodavatelem – společníky společnosti „Úprava ulice Sadové, městys Svatava“ Silnice Topolany a.s., IČO 05758734, se sídlem Nerudova 67/10, 430 01 Chomutov, a PETROM STAVBY, a.s., IČO 26769611, se sídlem Běchovická 701/26, 100 00 Praha 10, na realizaci veřejné zakázky „Úprava ulice Sadové, městys Svatava“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení na základě výzvy k podání nabídek uveřejněné na profilu zadavatele dne 9. 12. 2021, když smluvní pokutu stanovenou článkem VIII.7 smlouvy ve výši 3 000 Kč za každý započatý den prodlení se splněním povinnosti stanovené v čl. VII.8 cit. smlouvy spočívající v závazku dodavatele „poskytnout objednateli neod[v]olatelnou bankovní záruku na první žádost bez dalších podmínek za plnění svých povinností z nároku z vad v záruční lhůtě ve výši 5 % z ceny díla a to nejpozději do 1 měsíce od provedení díla na dobu trvání celé záruční lhůty plus 5 měsíců“, vymáhal po cit. vybraném dodavateli až žalobou dne 18. 11. 2025, tedy s významným časovým odstupem od okamžiku, kdy zadavateli v důsledku porušení cit. smluvní povinnosti vybraným dodavatelem nárok na úhradu smluvní pokuty vznikl, tj. ode dne 26. 7. 2023, ačkoliv okolnosti šetřeného případu nebránily jejímu dřívějšímu uplatnění, čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) cit. zákona došlo ke změně ekonomické rovnováhy závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, aniž by byly splněny podmínky pro aplikaci některé z výjimek dle § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 cit. zákona, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele ve výše specifikovaném zadávacím řízení,
zastavuji,
neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení pokuty podle § 268 téhož zákona, neboť stíhaný skutek není přestupkem.
ODŮVODNĚNÍ
Postup obviněného a průběh správního řízení
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) obdržel dne 12. 11. 2024 podnět k prošetření postupu zadavatele v souvislosti se smlouvou o dílo uzavřenou dne 19. 4. 2022 (dále jen „smlouva o dílo“) s vybraným dodavatelem – společníky společnosti „Úprava ulice Sadové, městys Svatava“ Silnice Topolany a.s., IČO 05758734, se sídlem Nerudova 67/10, 430 01 Chomutov, a PETROM STAVBY, a.s., IČO 26769611, se sídlem Běchovická 701/26, 100 00 Praha 10 (dále jen „vybraný dodavatel“), na realizaci veřejné zakázky „Úprava ulice Sadové, městys Svatava“ zadávané ve zjednodušeném podlimitním řízení.
2. Po přezkoumání dokumentace obdržené v rámci šetření podnětu získal Úřad pochybnost o souladu postupu obviněného se zákonem, konkrétně zda se obviněný nedopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona. Úřad vydal dne 28. 11. 2025 příkaz č. j. ÚOHS-46679/2025/500, který byl následně k podanému odporu obviněného zrušen.
Napadené rozhodnutí
3. Napadeným rozhodnutím Úřad rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 zákona, když umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy o dílo, a to tím, že smluvní pokutu stanovenou článkem VIII.7 smlouvy ve výši 3 000 Kč za každý započatý den prodlení, vymáhal po vybraném dodavateli až žalobou dne 18. 11. 2025, tedy s významným časovým odstupem od okamžiku, kdy zadavateli v důsledku porušení smluvní povinnosti vybraným dodavatelem nárok na úhradu smluvní pokuty vznikl. Tím ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona došlo ke změně ekonomické rovnováhy závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, aniž by byly splněny podmínky pro aplikaci některé z výjimek dle § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 zákona, přičemž tím obviněný mohl ovlivnit výběr dodavatele.
4. Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad obviněnému uložil pokutu ve výši 30 000 Kč se splatností dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí. Výrokem III napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému povinnost uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč do dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí a výrokem IV Úřad nevyhověl žádosti obviněného o přerušení správního řízení do doby, než bude rozhodnuto soudem o nároku na smluvní pokutu.
5. Úřad při posouzení viny vycházel především z reálných dopadů chování zadavatele na smluvní vztah a na soutěžní prostředí, nikoli jen z formální existence smluvních ujednání. Za rozhodující považoval to, že obviněný bez zbytečného odkladu nerealizoval žalobní právo na uplatnění smluvní pokuty za prodlení s předložením bankovní záruky. Ačkoli obviněnému byl rozsah prodlení i výše pokuty známa nejpozději v červenci 2023, k vymáhání přistoupil až těsně před uplynutím promlčecí lhůty, aniž by mu v dřívějším vymáhání bránily objektivní okolnosti. Úřad zdůraznil, že tím došlo k časovému zvýhodnění dodavatele, který mohl s peněžními prostředky po dlouhou dobu disponovat, a že právě tento časový aspekt představuje zásah do ekonomické rovnováhy smluvního vztahu.
6. Současně Úřad akcentoval, že k nepřípustné změně závazku nemusí dojít pouze formálním dodatkem, ale i faktickým jednáním či opomenutím zadavatele, pokud se odchýlí od podmínek, za nichž byla zakázka soutěžena. Smluvní sankce byly součástí zadávacích podmínek a dodavatelé s nimi museli kalkulovat při rozhodování o účasti v zadávacím řízení a při tvorbě nabídek; pokud by věděli, že zadavatel sankce nebude uplatňovat včas, mohlo by to ovlivnit jejich soutěžní chování. Úřad proto uzavřel, že opožděné vymáhání pokuty představovalo faktickou modifikaci vysoutěžených podmínek.
Rozklad obviněného
7. Dne 10. 3. 2026 obdržel Úřad obviněného proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 25. 2. 2026. Rozklad tedy byl podán v zákonné lhůtě. Podaným rozkladem obviněný napadal výroky I, II a III napadeného rozhodnutí, jelikož proti výroku IV nebylo možné podat rozklad dle § 262 písm. a) zákona, neboť se jím upravuje vedení správního řízení.
Námitky rozkladu
8. Obviněný namítá věcnou nesprávnost rozhodnutí Úřadu, neboť má za to, že správní orgán posoudil jeho jednání jako porušení § 222 odst. 1 zákona, aniž by se předběžně a řádně vypořádal s otázkou platnosti ujednání o smluvní pokutě dle čl. VIII.7 smlouvy o dílo ve vazbě na čl. VII.8 této smlouvy. Podle obviněného je otázka určitosti a platnosti tohoto smluvního ujednání zásadní, neboť pouze v případě jeho platnosti by mohl vzniknout reálný nárok na smluvní pokutu, jejíž nevymáhání je kladeno obviněnému k tíži. Pokud by ujednání o smluvní pokutě bylo neplatné, nemohl by porušit povinnost dle § 222 odst. 1 zákona tím, že smluvní pokutu nevymáhal, neboť by šlo o neexistující pohledávku. Vymáhání takové pohledávky by bylo předem neúspěšné a vedlo by pouze ke vzniku dalších nákladů na právní zastoupení a případné povinnosti k náhradě nákladů řízení ve prospěch zhotovitele, což považuje obviněný za absurdní důsledek výkladu přijatého správním orgánem.
9. Obviněný rovněž namítá nesprávný procesní postup správního orgánu při posouzení předběžné otázky podle § 57 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Správní orgán si sice mohl učinit vlastní úsudek o této otázce, avšak v takovém případě byl povinen provést dokazování srovnatelné s dokazováním, které by probíhalo v civilním soudním řízení. Takové dokazování však v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí provedeno nebylo a argumentace obviněného týkající se neplatnosti smluvní pokuty byla vypořádána pouze kusým způsobem.
10. Další námitka směřuje proti odůvodnění rozhodnutí v části týkající se hospodárnosti řízení a zájmu na jeho rychlém projednání. Obviněný poukazuje na to, že ačkoliv je možný postup správního orgánu, při němž si sám vyřeší předběžnou otázku, může to vést k situaci, že civilní soud dospěje k odlišnému závěru, což by následně zakládalo důvody pro uplatnění mimořádných opravných prostředků a zrušení správního rozhodnutí. Takový postup podle obviněného zbytečně vystavuje účastníka řízení právní nejistotě a měl by pro něj být rozumný důvod, za který ale dle názoru obviněného nelze považovat obecný zájem na rychlosti řízení. V napadeném rozhodnutí však není uveden žádný konkrétní důvod, který by takový postup odůvodňoval, a proto je rozhodnutí v této části nepřezkoumatelné a věcně nesprávné.
Závěr rozkladu
11. Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil k novému řízení Úřadu.
Řízení o rozkladu
12. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
13. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, byl podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) přezkoumán soulad výroků napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí. S přihlédnutím k návrhu rozkladové komise byl přijat následující závěr.
14. Úřad nerozhodl v souladu s právními předpisy o vině obviněného, neboť závěr Úřadu o tom, že zadavatel spáchal přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 zákona, když smluvní pokutu vymáhal až s výrazným časovým odstupem, je závěrem nesprávným. Vzhledem k vázanosti výroků o vině a trestu a výroku o nákladech řízení, nastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí v jeho výrocích I až III. Současně předseda Úřadu dospěl po přezkoumání skutkové podstaty daného případu k závěru, že uvedený skutek není přestupkem, a proto správní řízení ve věci možného spáchání přestupku zadavatelem zastavil. Dále v tomto rozhodnutí budou v podrobnostech uvedeny důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení.
K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí
K zásadě „žádný trestný čin bez zákona“
15. Při přezkumu napadeného rozhodnutí je nezbytné vycházet z toho, že Úřad v řízení prvního stupně posuzoval jednání obviněného jako přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona. Napadené rozhodnutí tak představuje výkon správního trestání, na který plně dopadají ústavní zásady trestního práva.[1]
16. Mimo jiné mezi tyto zásady patří i zásada vyjádřená v čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a v § 5 zákona o přestupcích.
17. Dle čl. 39 Listiny základních práv a svobod platí, že jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku, lze za jeho spáchání uložit.
18. Dle § 5 zákona o přestupcích platí, že přestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.
19. Tato zásada, shrnovaná pravidlem nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege (volně přeloženo: „žádný trestný čin bez zákona, žádný trest bez zákona“, dále jen „zásada nullum crimen sine lege“), vyjadřuje, že jednání lze považovat za trestný čin (přestupek) pouze tehdy, pokud to zákon výslovně a konkrétně stanovil ještě před jeho spácháním[2]. Tento princip garantuje právní jistotu, chrání jednotlivce před libovůlí státu a zajišťuje, aby přestupková odpovědnost byla dovozována výlučně z porušení povinností, které jsou stanoveny zákonem jasně, určitě a předvídatelně. V řízení o přestupku proto není přípustné sankcionovat jednání, které se jeví jako protiprávní teprve na základě takové interpretace zákona, která nemá oporu v jeho textu a zároveň s tím v jeho smyslu a účelu. Odpovědnost za přestupek či trestný čin lze tedy dovodit pouze tehdy, pokud je zákaz určitého jednání, jehož porušení je obviněnému vytýkáno, ze zákona zjevný při použití zavedených interpretačních metod[3] (zejm. jazykový, logický, systematický a teleologický výklad). Požadavek právní jistoty bude naplněn pouze tehdy, pokud bude příslušný zákaz ze zákona možno dovodit výkladem, který je rozumný, přesvědčivý, logicky srozumitelný, vnitřně bezrozporný a respektuje jednak zásady, na kterých příslušný zákon spočívá, jednak i vazby dotčeného zákona na zákony jiné (např. jeho vazby jako předpisu speciálního k předpisům obecným). Právě a pouze takový výklad právního předpisu potom bude možno použít pro vyvození přestupkové odpovědnosti. Zjednodušeně řečeno, obviněný musí mít možnost ze zákona rozumnou úvahou dovodit, jaké jednání je zakázáno a sankcionováno odpovědností za přestupek.[4]
20. Ustanovení § 5 zákona o přestupcích se vztahuje jak na trestání osob fyzických, tak osob právnických, jakou je i nynější obviněný. Lze dodat, že i Ústavní soud ve své ustálené judikatuře vychází z toho, že základní práva a svobody se nevztahují výlučně na fyzické osoby, ale mohou svědčit i právnickým osobám, pokud to povaha daného práva nevylučuje. Zásada nullum crimen sine lege nepochybně patří mezi základní práva, jejichž povaha nebrání tomu, aby se uplatnila i vůči právnickým osobám. Smyslem čl. 39 Listiny je ochrana adresátů veřejné moci před svévolí při ukládání sankcí a před analogickým výkladem skutkových podstat deliktů. Tento ochranný účel se uplatní bez ohledu na to, zda je sankcionovaným subjektem fyzická osoba, nebo právnická osoba. Skutečnost, že nynější obviněný je právnickou osobou, tak není na překážku tomu, aby požíval beneficií, která plynou z ustanovení ústavního pořádku týkajících se lidských práv.
21. Judikatura Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu také dlouhodobě vychází z toho, že zásady trestního práva hmotného, včetně čl. 39 Listiny, se uplatní i ve správním trestání, a to právě s ohledem na sankční povahu správních deliktů. Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) opakovaně zdůrazňuje, že správní trestání představuje výkon trestní represe ve smyslu materiálním, a proto musí respektovat základní ústavní garance vyplývající z Listiny, konkrétně se k této zásadě vyjadřoval např. v rozsudku č. j. 2 As 277/2020-32 ze dne 24. 11. 2020 (viz body 21 až 25 rozsudku) či v rozsudku č. j. 6 As 130/2018-59 ze dne 21. 11. 2018 (bod 27).
22. Z výše uvedených úvah tedy plyne, že zásadu nullum crimen sine lege je třeba uplatnit i ve zdejším případě.
K závěrům Úřadu o vině obviněného
23. Napadené rozhodnutí je založeno na závěru, že obviněný porušil § 222 odst. 1 zákona když umožnil podstatnou změnu závazku tím, že smluvní pokutu vymáhal po vybraném dodavateli až žalobou dne 18. 11. 2025, tedy s významným časovým odstupem od okamžiku, kdy zadavateli v důsledku porušení smluvní povinnosti vybraným dodavatelem nárok na úhradu smluvní pokuty vznikl, tj. ode dne 26. 7. 2023, ačkoliv okolnosti šetřeného případu nebránily jejímu dřívějšímu uplatnění, přičemž tato změna závazku ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona způsobila změnu ekonomické rovnováhy závazku ve prospěch vybraného dodavatele (viz výrok I napadeného rozhodnutí). V odůvodnění napadeného rozhodnutí pak Úřad pochybení obviněného vymezil tak, že obviněný neuplatnil smluvní pokutu ve lhůtě přiměřené okolnostem (viz bod 81 napadeného rozhodnutí), a tím umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku. V dalších částech odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad své závěry dále podkládá úvahami o očekávání uchazečů o veřejnou zakázku v tom směru, že tito uchazeči „vědí“, že zadavatel bude případnou smluvní pokutu vymáhat bez zbytečného odkladu (viz bod 70 napadeného rozhodnutí).
24. Úřad pro své závěry vychází ze skutkových zjištění, která jsou v rozhodnutí podrobně popsána. Zejména Úřad vycházel z toho, že dílo bylo převzato dne 20. 10. 2022, povinnost předložit bankovní záruku měla být splněna do 20., resp. 21. 11. 2022, bankovní záruka byla fakticky předložena až dne 25. 7. 2023 a prodlení zhotovitele tedy započalo dne 22. 11. 2022. Od tohoto dne podle Úřadu obviněnému vznikal nárok na smluvní pokutu sjednanou na denním principu částkou 3 000 Kč (viz body 63 a 79 napadeného rozhodnutí) až do okamžiku složení bankovní záruky. Úřad současně konstatuje, že obviněný výzvou ze dne 18. 9. 2025 ve znění jejího doplnění z 3. 11. 2025 vyzval vybraného dodavatele k úhradě smluvní pokuty, přičemž následně nárok na smluvní pokutu uplatnil podanou žalobou až dne 18. 11. 2025 (viz body 68 a 80). Uvedený skutkový stav Úřad hodnotí tak, že zadavatel smluvní pokutu „vymáhal s významným časovým odstupem od chvíle, kdy mohl smluvní pokutu uplatnit poprvé (přestože k uplatnění u soudu přistoupil ještě před promlčením nároku), ačkoliv okolnosti nebránily jejímu dřívějšímu uplatnění“ (viz bod 86 napadeného rozhodnutí).
25. V této souvislosti Úřad opírá své právní závěry zejména o rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2023, č. j. 8 Afs 157/2021‑35. Tento rozsudek je možné z hlediska právního rámce považovat pro nyní řešenou věc za relevantní, neboť se výslovně zabývá otázkou, zda neuplatnění nebo uplatnění smluvní pokuty s časovým odstupem může představovat podstatnou změnu závazku podle § 222 zákona. Právní věta tohoto rozsudku, publikovaná ve sbírce rozhodnutí NSS[5], totiž zní:„Uplatnění smluvní pokuty s významným časovým odstupem od chvíle, kdy zadavatel mohl smluvní pokutu uplatnit poprvé, zpravidla způsobí podstatnou změnu závazku na veřejnou zakázku dle § 222 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek.“
26. Úřad z tohoto rozsudku také vyzdvihl názor NSS, že jakékoliv okamžité neuplatnění práva neznamená automaticky podstatnou změnu závazku, když v určitých případech může být oprávněné nároky v danou chvíli neuplatnit, avšak je třeba vždy zhodnotit konkrétní skutkové okolnosti (viz bod 78 napadeného rozhodnutí). Po zhodnocení skutkových okolností daného případu uzavřel, že uplatnění nároku na smluvní pokutu obviněným bylo časově odloženo nepřiměřeně, což vedlo k narušení ekonomické rovnováhy smlouvy, zejména s ohledem na časovou hodnotu peněz.
27. Na tomto místě nelze pominout, že Úřad v napadeném rozhodnutí netvrdí, že by se obviněný smluvní pokuty vzdal zcela (že by ji prominul) či z části (že by ji snížil) nebo že by uzavřel dodatek ke smlouvě, jímž by jinak změnil práva a povinnosti smluvních stran. Úřad rovněž netvrdí, že by obviněný prohlásil, že smluvní pokutu nebude uplatňovat. Přestupek je dovozován výlučně z časového aspektu výkonu žalobního práva, tedy z toho, že smluvní pokuta byla u soudu uplatněna později, než Úřad považuje za správné, byť žádné konkrétní označení časového údaje, který by Úřad považoval za přiměřený, napadené rozhodnutí neobsahuje.
28. Obviněný je tak shledáván vinným z porušení povinnosti vymáhat smluvní pokutu v přiměřené době od okamžiku vzniku nároku na její zaplacení. Z napadeného rozhodnutí se dále podává, že Úřad inklinuje k vymezení této přiměřené doby jako lhůty „bez zbytečného odkladu“, a dále je zřejmé, že dobu „těsně před uplynutím promlčecí lhůty“ již považuje za uplatnění nároku ve lhůtě nepřiměřené.
K hodnocení časového aspektu uplatnění nároku jako porušení právní povinnosti
29. Skutková podstata přestupku obsažená v § 268 odst. 1 písm. a) zákona odkazuje na nedodržení pravidel stanovených tímto zákonem. Úřad obviněného viní z nedodržení zákazu umožnění podstatné změny závazku (§ 222 odst. 1 zákona).
30. V souladu se zásadou nullum crimen sine lege je třeba ověřit, zda se mohl obviněný dobrat standardními výkladovými metodami závěru, že odklad soudního vymáhání smluvní pokuty může vést k tomu, že dojde k podstatné změně závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku.
31. Účelem § 222 zákona je veřejnoprávně regulovat možnost měnit závazek (právní poměr) založený smlouvou na veřejnou zakázku. Pokud by nešlo o závazek ze smlouvy na veřejnou zakázku, byla tato možnost výrazně širší, neboť soukromé právo přiznává stranám závazkových právních poměrů širokou autonomii vůle. Zákon má však za cíl právě tuto autonomii omezit tím, že zakazuje určité druhy změn závazku (změny podstatné ve smyslu jeho § 222 odst. 3). Účelem § 222 zákona naopak není zakotvit speciální právní úpravu procesu, jakým ke změně závazku dochází a jak se stává perfektním (výměna projevů vůle, jejich náležitosti, podmínky platnosti změny apod.). Žádná právní úprava těchto otázek v § 222 obsažena není. Tyto otázky tedy upravuje zákon 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“) jako předpis obecný.
32. Občanský zákoník rozlišuje změny závazku v subjektech (tj. v osobě věřitele a dlužníka, § 1879 a násl.) a změny závazku v obsahu (změnu práv a povinností, které stranám ze závazku plynou, § 1901 a násl.). Těžiště právní úpravy § 222 zákona se týká změn závazků co do jeho obsahu, tedy změn v právech a povinnostech ze závazku plynoucích. V tom navazuje na předchozí právní úpravu (zákon č. 137/2006 Sb.), která v § 82 odst. 7 zapovídala „podstatnou změnu práv a povinností vyplývajících ze smlouvy“. Ustanovení § 222 odst. 10 se pak týká změn závazku v subjektu dodavatele.
33. Při hodnocení významu časového aspektu uplatnění smluvní pokuty u soudu z hlediska jeho možné protiprávnosti je nutné se nejprve zaměřit na otázku, o jaký druh změny závazku jde. Změna v subjektu zjevně nepřichází v úvahu. Muselo by tedy jít o změnu v obsahu závazku.
34. Dle § 1901 občanského zákoníku platí, že stranám je na vůli ujednat si změnu svých práv a povinností. Z uvedeného ustanovení je zjevné, že aby došlo ke změně závazku v jeho obsahu, musí dojít ke změně určitého práva nebo povinnosti jedné či druhé strany. V nynějším případě je tedy třeba identifikovat, jaký byl obsah práv a povinností před domnělou změnou a po ní, resp. které z práv nebo která z povinností došla určité změny.
35. Úřad, resp. Nejvyšší správní soud vycházejí z názoru, že změna závazku může být způsobena odkladem vymáhání nároku na smluvní pokutu, který již vznikl. V následujících odstavcích bude přezkoumáno, zda takový odklad může znamenat změnu v právech či povinnostech jednak na straně dodavatele, jednak na straně zadavatele.
36. Pokud jde o stranu dodavatele, je situace poměrně přehledná. Dodavateli vznikla povinnost uhradit smluvní pokutu. Tato povinnost existuje ve své původní podobě beze změny do doby, než zadavateli uplyne promlčecí lhůta. Poté se z ní stane povinnost tzv. naturální – nárok na dodavateli nelze vymoci, nicméně splní-li svoji povinnost a pokutu uhradí, zadavateli nevznikne bezdůvodné obohacení. Tomu odpovídá právo zadavatele na zaplacení smluvní pokuty, které se s promlčením rovněž stane právem naturálním. Až do okamžiku marného uplynutí promlčecí lhůty se tak právem na zaplacení smluvní pokuty, resp. s povinností ji uhradit nic neděje. Pouhý odklad soudního vymáhání tedy žádnou změnu závazku nepůsobí. Je sice pravdou, že v případě odkladu vymáhání si dodavatel může ponechat finanční prostředky po delší dobu, než kdyby pokutu uhradil ihned, nicméně děje se tak v režimu původních smluvních podmínek, původních práv a povinností, tedy beze změny obsahu závazku, ale naopak v jeho původním rámci. Nelze tedy rozumně tvrdit, že by odkladem soudního vymáhání smluvní pokuty na dodavateli, který nepřekročí promlčecí lhůtu, docházelo ke změně právního postavení dodavatele. V tomto tedy změna závazku spočívat nemůže a v souladu se zásadou nullum crimen sine lege nelze po obviněném požadovat, aby takové závěry činil.
37. Pokud jde o stranu zadavatele, je situace složitější. Pokud by v souvislosti s odkladem soudního vymáhání mělo dojít ke změně určité povinnosti zadavatele, je otázkou, která povinnost by to měla být a jak by došlo k její změně. Úřad, resp. Nejvyšší správní soud (ve výše citované právní větě) jako by předpokládaly, že obsahem závazku je povinnost uplatnit nárok na smluvní pokutu v přiměřené lhůtě či bez zbytečného odkladu po jeho vzniku. Nejprve je tedy třeba zodpovědět otázku, zda je vůbec taková povinnost v závazku ze smlouvy o dílo zahrnuta. Musela by totiž vyplývat buď ze soukromoprávní úpravy závazkových vztahů, anebo ze smlouvy samotné s odkazem na § 1725 občanského zákoníku, větu druhou. Až pokud bychom došli k závěru, že taková povinnost obsahem závazku je, lze uvažovat o tom, jak by došlo k její změně.
38. Zaprvé, ve smlouvě taková povinnost zadavatele sjednána není. Není divu. Zadavatel by sám sebe svazoval a dodavateli by taková úprava nijak ku prospěchu nebyla.
39. Zadruhé, pokud jde o úpravu relativních majetkových práv, pak smluvní pokuta je upravena v občanském zákoníku konkrétně v ustanoveních § 2048 a násl. Podle § 2048 občanského zákoníku vzniká nárok na smluvní pokutu porušením smluvní povinnosti, k jejímuž zajištění byla smluvní pokuta sjednána. Občanský zákoník však nestanoví žádnou lhůtu, ve které by musel být tento nárok uplatněn, ani neobsahuje pravidlo, podle něhož by věřitel byl povinen uplatnit smluvní pokutu bezprostředně či bez zbytečného odkladu po vzniku nároku. Ani z předpisů závazkového práva tedy domnělá povinnost neplyne.
40. Obsah závazku může plynout i z předpisů práva správního, mají-li určité jeho normy za cíl např. určit minimální standard plnění, a tím chránit jednu ze stran závazku (např. povinnosti určitého odborného postupu v medicíně či ve stavebnictví). Protože jde stále o soukromé subjektivní povinnosti, odpovídá jim vždy právo druhé strany požadovat jejich splnění. Zde zvažovaná povinnost uplatnit pohledávku ve lhůtě bez zbytečného odkladu však by však nevedla k zajištění účelu smlouvy či k ochraně zájmů smluvních stran, ale naopak k zajištění co nejdřívějšího vymožení dlužných částek do veřejného rozpočtu spravovaného zadavatelem, což by odpovídalo spíše regulaci veřejnoprávní, svazující toliko zadavatele třeba i proti jeho vůli, a nepropisující se do obsahu závazku. Ostatně, kdyby mělo soukromé subjektivní povinnosti zadavatele uplatnit pohledávku vůči dodavateli odpovídat nějaké soukromé subjektivní právo dodavatele, muselo by jít o právo požadovat, aby zadavatel k vymáhání předmětné pohledávky přistoupil. To by bylo samozřejmě absurdní. Pro úplnost lze dodat, že zvažován byl zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Žádný z těchto předpisů však spornou povinnost neobsahuje. A i pokud by tomu tak bylo, lze mít významné pochybnosti, zda by šlo o povinnost, která by tvořila obsah závazku. Jen takové povinnosti jsou potom předmětem změn závazku v jeho obsahu.
41. Výše uvedená povinnost vymáhat pohledávku bez zbytečného odkladu tedy obsahem závazku ze smlouvy o dílo není, těžko tedy lze uvažovat o její změně.
42. Nelze přehlédnout, že časové omezení vymáhání subjektivního práva je v soukromém právu řešeno institutem promlčení, upraveným v § 609 a násl. občanského zákoníku. To je také jedinou časovou limitací, která vymáhání soukromých subjektivních práv omezuje (nestanoví-li zákon v konkrétním případě zvláštní lhůty). Jak již bylo řečeno, uplynutí promlčecí doby samo o sobě nevede k zániku práva; dochází pouze k oslabení jeho soudní vymahatelnosti v tom smyslu, že dlužník může uplatnit námitku promlčení. Je‑li námitka promlčení uplatněna řádně a včas, stává se pohledávka soudně nevymahatelnou, avšak nadále existuje jako tzv. naturální obligace. Pokud však dlužník námitku promlčení neuplatní, zůstává pohledávce zachována i její soudní vymahatelnost. Z této úpravy plyne, že soukromé právo vychází z principu dispoziční volnosti věřitele při rozhodování o tom, kdy a jakým způsobem svůj nárok uplatní. Pokud by tak učinil až po uplynutí promlčecí doby, riskuje tím, že jeho nárok nebude dále soudně vymahatelný, avšak nárok jako takový nezanikne. Samotný časový odstup mezi vznikem nároku na smluvní pokutu a jeho uplatněním ovšem není soukromým právem hodnocen ani jako protiprávní skutečnost, ani jako porušení povinnosti věřitele, ale jako pouhé nevyužití oprávnění, které věřiteli zákon poskytuje. Ani promlčením pohledávky tak nedochází stricto sensu ke změně v soukromých subjektivních právech či povinnostech plynoucích ze závazku. Je k diskusi, zda by bylo možno pod změnu závazku ve smyslu § 222 zákona s ohledem na teleologický výklad tohoto ustanovení podřadit promlčení pohledávky zadavatele, tedy situaci, že by zadavatel byl tak pasivní, až by nakonec o právo vymáhat pohledávku přišel. Plynutí času v době před uplynutím promlčecí lhůty, a to je situace řešená ve zdejším případě, však na obsah závazku nemá vůbec žádný vliv. Až případné promlčení vede toliko k příslušnému oslabení práva, stejně však nevede k jeho úplnému zániku. Do té doby nicméně zůstává právo zachováno v původní podobě.
43. Lze tedy shrnout, že obviněný nemohl jazykovým, systematickým ani logickým výkladem ani zákona, ani občanského zákoníku ani jiných právních předpisů dojít k závěru, že by součástí závazku ze smlouvy o dílo byla povinnost vymáhat smluvní pokutu bez zbytečného odkladu či v přiměřené době, která by mohla dojít změny, a tedy že by odklad soudního vymáhání smluvní pokuty vůbec mohl představovat změnu závazku.
44. Lze podotknout, že i pokud nebudeme uvažovat soukromé subjektivní povinnosti, které jsou součástí závazku, ale zaměříme se jen na povinnosti veřejnoprávní, které stíhají toliko zadavatele, pak stejně nenalezneme obecnou povinnost veřejného zadavatele uplatnit smluvní pokutu bez zbytečného odkladu. Načasování soudního vymáhání pohledávek je v rámci promlčecí doby věřiteli obecně ponecháno na vůli.
K významu rozsudku NSS č. j. 8 Afs 157/2021-35
45. Zvláštní význam pro posouzení této otázky má rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2023, č. j. 8 Afs 157/2021‑35, na který je v napadeném rozhodnutí odkazováno.
46. V prvé řadě je třeba uvést, že právní věta, byť uveřejněná ve sbírce rozhodnutí NSS, není zákonem, a není tedy způsobilá naplnit požadavky zásady nullum crimen sine lege a článku 39 Listiny. Jinými slovy, skutečnost, že NSS publikoval výše citovanou právní větu, neznamená, že by bylo možno zde zachycený právní názor použít v řízení o přestupku ke zdůvodnění závěru, že pouhý odklad soudního vymáhání smluvní pokuty představuje jakoukoliv, natož podstatnou, změnu závazku. Z právních předpisů takový závěr nevyplývá a výklad, který k této otázce NSS poskytl, je výkladem velmi kreativním.
47. Rozsudek dále obsahuje teleologickou argumentaci (tj. argumentaci účelem právní úpravy), ze které má plynout, že odklad vymáhání nároku může představovat změnu závazku. Níže tedy bude věnován prostor otázce, zda k podobným závěrům mohl rozumně dojít i obviněný. Pokud by tomu tak bylo, vyhověl by postup Úřadu zásadě nullum crimen sine lege. Pokud ne, potom nelze odpovědnost za přestupek dovodit.
48. Právní názor zachycený v právní větě vychází v podstatě z bodu 26 rozsudku, který říká: „Stanoví-li zadavatel v zadávací dokumentaci termín provedení díla, který utvrdí smluvní pokutou, zvažují potenciální dodavatelé před podáním nabídky, zda budou schopni ve stanovené době dílo provést mj. i s ohledem na smluvní pokutu. Počítají totiž s tím, že v případě, že se dostanou do prodlení, bude po nich zadavatel (bez zbytečného odkladu) mimo jiné požadovat úhradu či jiné vyrovnání smluvní pokuty. Dodavatelé, kteří nejsou schopni v dané době dílo provést, se tak o veřejnou zakázku buď vůbec neuchází či riziko prodlení spojené s uplatněním nároku na smluvní pokutu zohlední ve své nabídce. Pokud následně zadavatel smluvní pokutu po vybraném dodavateli nepožaduje, jedná podstatně odlišně, než plynulo ze zadávacích podmínek. I pokud se ji nakonec rozhodne uplatnit, ale učiní tak s velkým časovým odstupem, byť před promlčením nároků, znamená to, že dodavatel smluvní pokutu musí hradit podstatně později, než plynulo ze zadávacích podmínek. S ohledem na časovou hodnotu peněz (především náklady ušlých příležitostí a inflaci) představuje i takovéto výrazně opožděné uplatnění smluvní pokuty samo o sobě zvýhodnění. Jiný dodavatel se totiž mohl rozhodnout zakázky neúčastnit třeba i z důvodu, že v případě prodlení by nebyl schopen s ohledem na jeho cash flow smluvní pokutu zaplatit v době, kdy na ni vznikne nárok, ale třeba až později. I pokud vybraný dodavatel má dostatečné prostředky, může v důsledku významného odložení vznesení nároku na smluvní pokutu s částkou připadající na smluvní pokutu v mezidobí nakládat a dosáhnout s jejím využitím dalšího zisku. Ve skutečné hodnotě (se zohledněním inflace) také smluvní pokuta s odstupem delší doby činí méně, než pokud by ji dodavatel musel hradit ihned (jak plynulo ze zadávacích podmínek). Taktéž pokud by zadavatel bez zbytečného odkladu vyzval dodavatele k úhradě smluvní pokuty a ten by ji neuhradil, musel by navíc hradit i úrok z prodlení. Právě s ohledem na časovou hodnotu peněz (ať již v podobě delšího času na získání potřebných prostředků nebo v podobě bezúročné možnosti s nimi nadále volně nakládat) je podstatné odložení povinnosti hradit smluvní pokutu samo o sobě zvýhodněním dodavatele.“ (tučné zvýraznění doplněno)
49. Názor NSS vychází z úvahy, že dodavatelé očekávají vymáhání svých dluhů ze strany zadavatele ve lhůtě bez zbytečného odkladu. Taková úvaha se nejeví jako případná. Otázka, kdy zadavatel započne vymáhat své pohledávky, závisí na tom, v jaké hospodářské situaci se nachází – kolik má zaměstnanců určených k výkonu této agendy, jaké mají odborné právní dovednosti, jestli má případně prostředky na externí vymáhací služby a jak je konkrétní spor složitý, anebo jestli zadavatel zkrátka momentálně neřeší něco významnějšího, co vyčerpává jeho kapacity. Tyto aspekty jsou důležité zejména u obcí, které mají velmi omezené zdroje. Dodavatelé si toho přirozeně vědomi jsou, neboť jsou se zadavateli v každodenním intenzivním kontaktu (na rozdíl od Úřadu a správních soudů). Teze, ze které NSS vyšel, je sice pravděpodobně souladná s principem péče řádného hospodáře, je však odtržená od reálného života.
50. Obecné úvahy NSS stran hodnoty peněz a jejích proměn jsou jistě v pořádku. Ustanovení § 222 zákona nicméně reguluje změny závazku. Z pouhého finančního zvýhodnění dodavatele v důsledku odkladu vymáhání jeho dluhu nelze dovodit, že ke změně závazku došlo. K tomu by totiž v závazku musela být obsažena povinnost zadavatele vymáhat pohledávky bezodkladně a dodavatele takto nezvýhodňovat. Taková povinnost však, jak již bylo výše podrobně rozebráno, součástí závazku z logických důvodů v drtivé většině případů nebude. Uvedené finanční zvýhodnění je tak, jak již bylo řečeno, zvýhodněním při zachování původních práv a povinností, které závazek obsahuje.
51. Má-li NSS za to, že ke změně závazku dochází pasivitou zadavatele, pak je třeba také odlišit jednak nevymáhání splatné pohledávky u soudu, jednak neuplatnění pohledávky, jejíž splatnost je ponechána na výzvě věřitele ve smyslu § 1958 občanského zákoníku. Pokud jde o nevymáhání splatné pohledávky u soudu, děje-li se tak v době před uplynutím promlčecí lhůty, ke změně žádné subjektivní povinnosti dlužníka, a tedy ani k žádné změně závazku nedochází. To bylo rozebráno v části tohoto rozhodnutí týkající se promlčení. Pokud jde o problematiku § 1958 občanského zákoníku, zde jde o pohledávky, jejichž splatnost nebyla ve smlouvě sjednána. Občanský zákoník zde stanoví, že neujednají-li strany, kdy má dlužník splnit dluh, může věřitel požadovat plnění ihned a dlužník je poté povinen splnit bez zbytečného odkladu. V takovém případě nastává splatnost po uplynutí lhůty bez zbytečného odkladu a poté přirůstá rovněž zákonný úrok z prodlení. Zde by se dalo teoreticky uvažovat o tom, že zadavatel musí pohledávku zesplatnit co nejdříve, aby nepřišel o poměrnou část úroku z prodlení. Taková úvaha by však byla stále pouze v rovině péče řádného hospodáře, neboť opět není dána konkrétní povinnost zadavatele učinit výzvu ve smyslu § 1958 občanského zákoníku v konkrétní lhůtě.
52. Lze tedy shrnout, že argumentace NSS stran údajné změny závazku v důsledku odkladu vymáhání pohledávky přesvědčivá není. Těžko tedy může být oporou pro vyvození odpovědnosti za přestupek. Ta totiž podléhá režimu čl. 39 Listiny a zásadě nullum crimen sine lege.
Shrnutí
53. V nynějším případě vznikla dodavateli povinnost hradit smluvní pokutu denní částkou z důvodu, že včas nepředložil požadovanou bankovní záruku. Zadavatel po určitou dobu s dodavatelem jednal, protože dodavateli se nárok na smluvní pokutu jevil sporným. Zadavatel si nechal zpracovat ke sporným otázkám zpracovat právní stanovisko a nakonec k vymáhání smluvní pokuty přistoupil v době, která byla dle názoru Úřadu již blízko konci promlčecí lhůty. Úřad tento postup zadavateli vytkl s tím, že bezdůvodně otálel s vymáháním smluvní pokuty, čímž údajně došlo ke změně závazku. Dle názoru předsedy Úřadu ovšem takový postup Úřadu není správný.
54. Úřad, vycházeje z judikatury NSS, označil za přestupek jednání, které nemohlo být obviněným vnímáno jako přestupek, protože rozumnou interpretací práva nelze dospět k závěru, že by odklad soudního vymáhání smluvní pokuty při současném zachování promlčecí lhůty mohl být považován za změnu závazku. Odloží-li zadavatel vymáhání smluvní pokuty a nepřekročí-li při tom promlčecí lhůtu, nedochází ke změně závazku, ale toliko k využití časového prostoru, který mu poskytuje občanský zákoník a který ostatně přísluší každému jinému věřiteli.
55. V souladu se zásadou nullum crimen sine lege tak v nynějším přestupkovém řízení nelze obviněnému vytknout porušení zákona spočívající v umožnění podstatné změny závazku. V důsledku toho je namístě jediný závěr, a sice že stíhaný skutek není přestupkem. Není tak ani logicky dán důvod pro uložení sankce. V potaz je třeba vzít rovněž to, že zadavatel přistoupil k věci aktivně, s dodavatelem jednal, problematické otázky se snažil vyřešit. Nejde tedy o případ, kdy by zadavatel byl liknavý.
56. Proto je dán důvod pro zastavení řízení o přestupku dle § 86 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích a § 257 písm. f) zákona.
K dalším důvodům nezákonnosti a nesprávnosti napadeného rozhodnutí
57. Ačkoliv již v tomto rozhodnutí bylo z důvodů uvedených výše napadené rozhodnutí shledáno nezákonným, vyvstala potřeba se nad rámec vyjádřit i k dalším otázkám zákonnosti a správnosti napadeného rozhodnutí.
58. Úřad v napadeném rozhodnutí uzavřel, že obviněný nevymáhal smluvní pokutu v přiměřené lhůtě s tím, že k jejímu vymáhání přistoupil až po 1 roce a 4 měsících od doby, kde tak dle Úřadu učinit mohl, a to při samém konci promlčecí lhůty. Dle Úřadu obviněnému v důsledku porušení smluvní povinnosti vybraným dodavatelem nárok na úhradu smluvní pokuty vznikl dne 26. 7. 2023, a ačkoliv okolnosti šetřeného případu nebránily jejímu dřívějšímu uplatnění, uplatnil jej obviněný až s významným časovým odstupem.
59. K tomu je třeba uvést, že závěry přijaté Úřadem v napadeném rozhodnutí jsou založeny na nesprávném či nedostatečném posouzení skutkových a právních okolností daného případu a nejdou dostatečně podloženy a odůvodněny.
60. Pro posouzení toho, zda lze postup zadavatele označit za „významný časový odstup“ ve smyslu závěrů Úřadu, je nezbytné nejprve vyjasnit, od jakého okamžiku bylo možné právo fakticky vykonat. Rozsudek NSS, na němž Úřad své závěry převážně založil, totiž neztotožňuje jakýkoli časový rozdíl mezi vznikem nároku a jeho uplatněním s právně relevantním časovým odstupem. Rozhodující je existence okamžiku, od něhož bylo možné právo vykonat, a teprve následně může dojít k posouzení, zda byl výkon práva vůči tomuto okamžiku časově posunut.
61. Úřad však v napadeném rozhodnutí tento krok neprovedl a bez dalšího vycházel z okamžiku vzniku nároku na úhradu smluvní pokuty od 26. 7. 2023, výslovně k tomu Úřad uvedl: „(…) vymáhal po cit. vybraném dodavateli až žalobou dne 18. 11. 2025, tedy s významným časovým odstupem od okamžiku, kdy zadavateli v důsledku porušení cit. smluvní povinnosti vybraným dodavatelem nárok na úhradu smluvní pokuty vznikl, tj. ode dne 26. 7. 2023, (…)“ (viz výrok napadeného rozhodnutí). Současně ovšem Úřad v napadeném rozhodnutí vycházel z toho, že: „Obviněnému tedy v souladu se smlouvou vznikl ode dne 22. 11. 2022 nárok na úhradu smluvní pokuty ve výši 3 000 Kč za každý den prodlení. K 25. 7. 2023 tedy nárok zadavatele činil 735 000 Kč.“ (viz bod 63 napadeného rozhodnutí). Datum 25. 7. 2023 představuje den, kdy dodavatel předložil bankovní záruku, tedy den, kdy právo na smluvní pokutu přestalo přirůstat. Úřad v napadeném rozhodnutí na různých místech označuje různě okamžik vzniku nároku na úhradu smluvní pokuty, což činí jeho úvahy vnitřně rozpornými.
62. Úřad také zcela pominul zásadní rozlišení mezi vznikem nároku a jeho splatností, které by bylo pro posouzení časového aspektu zásadní. Zatímco právo na smluvní pokutu vzniká porušením zajištěné povinnosti, její splatnost nastává buď způsobem výslovně sjednaným ve smlouvě, nebo není-li splatnost pak nastává podle pravidel určených občanským zákoníkem (§ 1958, lhůta bez zbytečného odkladu od doručení výzvy). Pro soudní vymáhání, jehož odklad Úřad obviněnému vytýká, je přitom okamžik splatnosti zásadní (žalovat lze jen splatnou pohledávku).
63. Ze skutkových zjištění obsažených ve spise přitom vyplývá, že uzavřená smlouva splatnost smluvní pokuty výslovně neupravovala. Za této situace nelze bez dalšího dovodit, že by smluvní pokuta byla vymahatelná bezprostředně po vzniku nároku. Dokud pohledávka nebyla učiněna splatnou výzvou věřitele, nemohlo dojít k jejímu prodlení ani k výkonu žalobního práva, a tudíž ani k existenci právně relevantního významného časového odstupu mezi splatností a uplatněním práva u soudu. Nevyjasnění okamžiku splatnosti proto vylučuje závěr o existenci takového časového odstupu. To se plně uplatní i v případě smluvní pokuty sjednané na denním principu, neboť skutečnost, že nárok na smluvní pokutu vzniká postupně za každý den prodlení, neznamená, že by se jednotlivé denní částky stávaly automaticky denně splatnými.
64. Rovněž závěr Úřadu, že obviněný pohledávku uplatnil žalobou až ke konci promlčecí doby je problematický. Smluvní pokuta je koncipována jako denní, tedy každý den vzniká jeden nárok na smluvní pokutu ve výši 3000 Kč. Každý takový nárok se promlčuje separátně v promlčecí lhůtě odvíjející se od jeho splatnosti. Spisem prochází údaj o tom, že 18. 9. 2025 učinil zadavatel dodavateli předžalobní výzvu. Taková výzva by mohla být teoreticky relevantní z pohledu § 1958 občanského zákoníku. Pokud chtěl Úřad činit závěr stran promlčení pohledávek ze smluvní pokuty, měl nejdříve objasnit, kdy se staly splatnými.
65. Pokud Úřad založil závěr o existenci významného časového odstupu mezi vznikem nároku a jeho uplatněním na předpokladu, že rozhodným okamžikem je již vznik nároku, je tento závěr nepodložený. Za daných skutkových a právních okolností nelze postup obviněného považovat za postup zatížený významným časovým odstupem, neboť Úřad neučinil žádný závěr o tom, kdy by mělo k promlčení dojít, přičemž výše uvedené úvahy o běhu promlčecí lhůty závěry Úřadu obsažené v napadeném rozhodnutí nepodporují.
66. I z těchto nad rámec uvedených důvodů je nutné napadené rozhodnutí považovat za nesprávné a nezákonné.
Závěr
67. Úřad v napadeném rozhodnutí založil odpovědnost obviněného za přestupek na konstrukci, která předpokládá existenci povinnosti zadavatele uplatnit smluvní pokutu v „přiměřené lhůtě“ nebo „bez zbytečného odkladu“, ačkoliv taková povinnost nevyplývá z žádného právního předpisu. Nemohlo tedy dojít ke změně závazku, protože neodpadla žádná soukromá subjektivní povinnost, kterou by dodavatel před domnělou změnou měl, a po ní naopak neměl. V důsledku odkladu soudního vymáhání práva při zachování promlčecí lhůty totiž obecně nedochází k zániku dlužného nároku. V souladu s čl. 39 Listiny tak nelze odpovědnost za přestupek vyvodit a stíhaný skutek nemůže být za přestupek považován. Už to je důvod pro zastavení řízení o přestupku.
68. Dále Úřad nevyjasnil, zda se v projednávané věci vůbec jednalo o odklad výkonu splatného práva, a pokud ano, nevypořádal se přesvědčivě s otázkou bezdůvodnosti, resp. „zbytečnosti“ takového odkladu, která závisí právě na posouzení splatnosti. Tyto dílčí nedostatky jsou však bezvýznamné, je-li dán výše uvedený důvod pro zastavení řízení o přestupku.
69. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad nerozhodl v souladu se zákonem, bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí. Napadené rozhodnutí nemůže obstát a správní řízení je namístě zastavit.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Adresáti
JUDr. Václav Krondl, advokát, se sídlem Jiráskova 1343/2, 360 01 Karlovy Vary
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Srov. bod V. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73.
[2] Zásada nullum crimen sine lege se sice podle čl. 39 Listiny explicitně vztahuje na trestní právo, avšak dle ustálené judikatury Ústavního soudu se materiálně uplatní i v oblasti správního trestání jako projev zásady legality veřejné moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny); srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 a sp. zn. Pl. ÚS 34/15 ze dne 13. 6. 2017. Její součástí je požadavek nullum crimen sine lege certa, tedy aby trestnost jednání byla stanovena určitě, jasně a předvídatelně; adresát práva musí být schopen rozpoznat, jaké jednání je postižitelné a jaký následek může vyvolat, srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 5/25 ze dne 4. 2. 2026, body 78–80. Tento požadavek odpovídá rovněž čl. 7 odst. 1 Úmluvy a judikatuře ESLP, podle níž musí být norma přístupná a předvídatelná (např. Cantoni proti Francii ze dne 11. 11. 1996, č. 17862/91, body 29 a 31; Del Río Prada proti Španělsku ze dne 21. 10. 2013, č. 42750/09, body 91–93), přičemž nepřípustné jsou vágní formulace i extenzivní výklad v neprospěch obviněného (např. Liivik proti Estonsku ze dne 25. 6. 2009, č. 12157/05, bod 94; Vasiliauskas proti Litvě ze dne 20. 10. 2015, č. 35343/05, bod 154). Z recentní judikatury Ústavního soudu lze dále odkázat na nález sp. zn. II. ÚS 3169/25 ze dne 11. 3. 2026.
[3] Srov. např. výklad k pojmům analogie a extenzivní výklad v komentáři k čl. 39 Listiny: „V českém právním řádu je analogie v neprospěch pachatele zakázaná (…) Od analogie je přitom třeba odlišovat tzv. extenzivní výklad, který je naopak zásadně přípustný. Zatímco při analogii aplikujeme zákonné ustanovení, které však na danou situaci při obecně uznávaných metodách výkladu nedopadá, při extenzivním výkladu užíváme zákonné znění v jeho širokém pojetí, avšak pouze v mantinelech jeho vyhlášené podoby.Kupříkladu extenzivním výkladem pojmu obydlí podle § 178 TrZ (porušování domovní svobody) lze odsoudit pachatele za narušení prostoru oplocené zahrady nebo sklepa, analogicky však již nelze pod danou skutkovou podstatu subsumovat kupříkladu přechod přes pole nebo vstup do kanceláře.“ (tučné zvýraznění doplněno; NOVÁK, Jiří. Čl. 39 [Výhrada zákona pro stanovení trestnosti jednání a ukládání trestů]. In: HUSSEINI, Faisal, BARTOŇ, Michal, KOKEŠ, Marian, KOPA, Martin a kol. Listina základních práv a svobod. 1. vydání (1. aktualizace). Praha: C. H. Beck, 2021. Dostupné na beck-online.cz.)
[4] „Nesrozumitelný či neurčitý zákon nedává jednotlivci možnost seznat zakázané jednání (resp. hrozbu konkrétního trestu). Trestní předpis se tedy musí vyvarovat neurčitých formulací. Mít dostatečně srozumitelnou právní úpravu je odpovědností státu, který tudíž může autoritativně vyslovit závěr o něčí vině jen ohledně takového jednání, o němž mohl pachatel v době, kdy se ho dopouštěl, důvodně předpokládat, že jde o jednání trestné (I. ÚS 558/01, obdobně IV. ÚS 469/04). Z právě uvedeného vyplývá legitimní očekávání nebýt potrestán za jednání, jež nebylo jasně jako trestné označeno.“ (tučné zvýraznění doplněno, komentář k čl. 39 Listiny, tamtéž).