číslo jednací: 13221/2026/500
spisová značka: S0317/2017/VZ

• Instance: I.
• Věc: Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016
• Účastníci:
  1. Česká republika – Generální finanční ředitelství
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb.; § 120 odst. 2 písm. a) zák. č. 137/2006 Sb. - pokuta
• Rok: 2017
• Datum nabytí právní moci: 28. 4. 2026
• Související rozhodnutí: S0317/2017/VZ-29169/2017/531/VNe; R0189/2017/VZ-37619/2017/321/HBa; 11329/2025/161; 13221/2026/500

Spisová značka:  ÚOHS-S0317/2017/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-13221/2026/500

Brno 10. 4. 2026

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, v řízení o přestupku zahájeném dne 9. 8. 2017 z moci úřední, jehož účastníkem je

• obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, obviněným při zadávání veřejné zakázky „Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016“ zadávané v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 1. 3. 2016, přičemž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 6. 6. 2016 pod ev. č. 639824 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 110-196568,

rozhodl takto:

I.

Obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 – se dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, tím, že při zadávání veřejné zakázky „Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016“ zadávané v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 1. 3. 2016, přičemž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 6. 6. 2016 pod ev. č. 639824 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 110-196568, nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 citovaného zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) citovaného zákona, neboť technické důvody a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče – IBM Česká republika, spol. s r.o., IČO 14890992, se sídlem V parku 2294/4, 148 00 Praha 4 –  jsou přičitatelné cit. obviněnému, jelikož byly vytvořeny předchozím postupem právního předchůdce cit. obviněného, kterým byla Česká republika – Ministerstvo financí, IČO 00006947, se sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha 1 – při uzavření původní „Smlouvy o systémové integraci“ ze dne 29. 6. 1992 na informační systém ADIS, a nadále byly jak tímto právním předchůdcem, tak obviněným vědomě udržovány, když v období od 1. 1. 1995, tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, nečinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na jmenovaném vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, přičemž uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s cit. vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku.

II.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – Česká
republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 – podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, ukládá

pokuta ve výši 350 000,- Kč (tři sta padesát tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

 I.              ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ

1.             Výzvou k jednání ze dne 1. 3. 2016 (dále jen „výzva“) vyzval obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 (dále jen „obviněný“ nebo též „zadavatel“) – vybraného uchazeče – IBM Česká republika, spol. s r.o., IČO 14890992, se sídlem V parku 2294/4, 148 00 Praha 4 - Chodov (dále jen „vybraný uchazeč“) – k jednání s úmyslem zadat veřejnou zakázku „Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016“ v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění[1] (dále jen „zákon“, „veřejná zakázka“ nebo „zadávací řízení“).

2.             Dne 20. 5. 2016 uzavřel obviněný s vybraným uchazečem „Smlouvu o dílo Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016“ na plnění veřejné zakázky (dále jen „smlouva“).

3.             Oznámení o zadání zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění uveřejnil obviněný ve Věstníku veřejných zakázek dne 6. 6. 2016 pod ev. č. 639824 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 110-196568.

II.              POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

4.             Na základě materiálů zaslaných obviněným[2] a vlastního šetření získal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) pochybnosti o zákonnosti postupu obviněného při zadávání šetřené veřejné zakázky, a to zda se obviněný nedopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že porušil ustanovení § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal na základě výzvy k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, přičemž takový postup mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky a obviněný již uzavřel smlouvu na předmětnou veřejnou zakázku.

5.             Z uvedeného důvodu zahájil Úřad z moci úřední řízení o přestupku ve věci podezření ze spáchání přestupku obviněným podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

III.               PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

6.             Účastníkem řízení o přestupku je podle § 116 zákona obviněný.

7.             Zahájení správního řízení ve věci možného spáchání přestupku oznámil Úřad obviněnému přípisem ze dne 9. 8. 2017 (dále jen „oznámení o zahájení správního řízení“), v němž seznámil obviněného se zjištěnými skutečnostmi, které budou podkladem pro rozhodnutí, a uvedl popis skutku, o kterém má být v řízení rozhodováno, a jeho předběžnou právní kvalifikaci.

8.             Dne 9. 8. 2017, kdy bylo oznámení o zahájení řízení o přestupku obviněnému doručeno, bylo podle § 113 zákona ve spojení s § 78 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), v rozhodném znění, zahájeno řízení z moci úřední ve věci podezření ze spáchání přestupku obviněným.

9.             Usnesením ze dne 9. 8. 2017 určil Úřad obviněnému lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy, či činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko.

10.         Usnesením ze dne 15. 8. 2017 Úřad, v reakci na žádost obviněného ze dne 14. 8. 2017, prodloužil obviněnému lhůtu, ve které mohl navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko. Dne 24. 8. 2017 Úřad obdržel vyjádření obviněného z téhož dne.

11.         Usnesením ze dne 30. 8. 2017 určil Úřad obviněnému lhůtu k provedení úkonu, a sice k předložení smluv, popř. dodatků ke „Smlouvě o systémové integraci č. SI-ČSFR-001/2“ ze dne 29. 6. 1992 (dále jen „původní smlouva“), které obviněný uzavřel s vybraným uchazečem v mezidobí od uzavření původní smlouvy a které na původní smlouvu navazují, do doby uzavření smlouvy na posuzovanou veřejnou zakázku. V reakci na dotčené usnesení Úřad dne 7. 9. 2017 obdržel podání obviněného ze dne 5. 9. 2017. Přílohou předmětného podání učinil obviněný konkrétní smlouvy (k tomu v podrobnostech viz níže).

12.         Usnesením ze dne 18. 9. 2017 určil Úřad obviněnému lhůtu, v níž se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Obviněný se ve lhůtě určené citovaným usnesením, ani později, k podkladům rozhodnutí nevyjádřil.

Vyjádření obviněného ze dne 24. 8. 2017

13.         Obviněný předně konstatoval, že Úřad v oznámení o zahájení správního řízení uvedl pochybnosti o oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění pro zadání předmětné veřejné zakázky, a to v tom smyslu, zda obviněný svým postupem „stav exkluzivity“ vybraného uchazeče sám nevyvolal. Obviněný v obecné rovině vyslovil souhlas s názorem Úřadu, že obcházením zákona není možné odůvodňovat použití jednacího řízení bez uveřejnění. Obviněný si nicméně nebyl schopen rozumně vysvětlit, jak by mohlo být v jednání jeho právního předchůdce, tj. Ministerstva financí, shledáno vědomé způsobení stavu exkluzivity, když v době uzavření původní smlouvy neexistovala v českém právním řádu žádná úprava zadávání veřejných zakázek, kterou by bylo lze obcházet.

14.         Obviněný má za to, že není možné současnou judikaturu týkající se zaviněného jednání zadavatelů při vytvoření stavu exkluzivity příslušným dodavatelům aplikovat na dobu, v níž pravidla pro zadávání veřejných zakázek neexistovala. Úřad by měl dle slov obviněného dospět k závěru, že po právním předchůdci obviněného nebylo možné rozumně požadovat, aby předvídal, jakým směrem se bude právní úprava zadávání veřejných zakázek vyvíjet. Obviněný v této souvislosti odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R30/2015/VZ38136/2016/321/OHo ze dne 19. 9. 2016.

15.         Obviněný dále poznamenal, že judikatorní závěry stran zaviněného vytvoření stavu exkluzivity shodně předpokládají, že si zadavatel nejprve sám vytvořil určitá právní omezení, od nichž posléze odvozuje nezbytnost použití jednacího řízení bez uveřejnění. V nyní projednávané věci je však zapotřebí zohlednit skutečnost, že k vytvoření právního omezení došlo v roce 1992, čili v době, kdy oblast využívání počítačových programů pro správní postupy byla teprve na počátku svého vývoje. Předchůdce obviněného tedy nemohl reálně předvídat, jakým směrem se bude předmětná oblast ubírat, aby si mohl zajistit potřebná oprávnění ohledně možnosti zasahovat do vyvíjeného systému. Obviněný se neztotožňuje s argumentem Úřadu, že oblast vývoje software v 90. letech 20. století je možné označit za dynamické odvětví ICT. Obviněný je naopak toho názoru, že v dané době nebylo reálné predikovat, jakou rychlostí a jakým směrem se bude odvětví ICT vyvíjet, přičemž v době uzavření původní smlouvy byl vybraný uchazeč jediným dodavatelem, jenž byl schopen poptávané řešení dodat, což vyplývá i z předloženého znaleckého posudku, konkrétně ze str. 73. Obviněný nadto dodává, že v době uzavření původní smlouvy nebylo jasné, zda vůbec nadále potrvá zájem na automatizovaném systému pro správu daní, či zda bude v tomto ohledu zvolena jiná cesta.

16.         Obviněný předesílá, že jeho právní předchůdce nemohl v roce 1992 očekávat, že bude v budoucnu třeba zasahovat do informačního systému, jehož vývoj byl předmětem původní smlouvy. Postup právního předchůdce obviněného odpovídal tehdejším podmínkám, a proto jej nelze současnou optikou označovat za vytváření určitých právních omezení za účelem obcházení zákona o veřejných zakázkách. Obviněný podotýká, že i za situace, že by jeho právní předchůdce „na počátku“ mohl předpokládat potřebu rozvoje předmětného projektu, nemohl už objektivně předpokládat, že ho následně přijatá právní úprava, resp. její výklad, v poptání takového rozvoje omezí stanovením konkrétních limitujících podmínek.

17.         Obviněný v dalším poukázal na to, že Úřadem tvrzený stav exkluzivity vybraného uchazeče nezpůsobil on sám, nýbrž jeho právní předchůdce, tzn. Ministerstvo financí, přičemž obviněný vstoupil do právních vztahů svého právního předchůdce týkajících se výkonu působnosti správy daní. Obviněný doplňuje, že k jeho vzniku došlo na základě zákona č. 199/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, a to s účinností od 1. 1. 2011. Obviněný současně poznamenává, že o záměru zadání posuzované veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění byla informována i Rada vlády pro informační společnost, přičemž tato ke zvolenému způsobu zadání opakovaně vyjádřila kladné stanovisko.

18.         Obviněný dále konstatoval, že pokud by se měla aplikovat v současnosti uplatňovaná judikatura, podle níž nelze využít jednací řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv, jestliže exkluzivitu jediného dodavatele způsobil sám zadavatel svým předchozím jednáním, i na šetřenou veřejnou zakázku, znamenalo by to, že by obviněný nemohl dále pokračovat v užívání automatizovaného daňového informačního systému (dále jen „ADIS“), jenž vyžaduje neustálou technickou podporu a jeho urychlené přizpůsobování každé legislativní změně daňových právních předpisů. Jediným dodavatelem předmětných služeb souvisejících s provozem ADIS je přitom nepochybně vybraný uchazeč. Za situace, že nebude obviněný moci použít jednací řízení bez uveřejnění, nemá jak s vybraným uchazečem uzavřít potřebné smlouvy a ADIS se tak pro něj stává nepoužitelným.

19.         Úřadem uplatňovaný postup je dle slov obviněného na jedné straně aplikací současné výkladové praxe, na druhé straně však již nepřináší návod, jak postupovat v případě, že k vytvoření stavu exkluzivity došlo před 25 lety. Obviněný zdůrazňuje, že ADIS je prvkem kritické informační infrastruktury ve smyslu zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o kybernetické bezpečnosti“). Jedná se tudíž o prvek, u něhož by narušení jeho funkce mělo závažný dopad na bezpečnost státu, zabezpečení základních životních potřeb obyvatelstva, zdraví osob nebo ekonomiku státu. Obviněný konstatuje, že ADIS byl do seznamu prvků kritické infrastruktury uveden na základě usnesení vlády č. 390 ze dne 25. 5. 2015, nicméně před tímto datem byl veden coby významný informační systém podle zákona o kybernetické bezpečnosti, tj. jako systém, u něhož narušení bezpečnosti informací může omezit, popř. výrazně ohrozit, výkon působnosti orgánu veřejné moci. Obviněný upozorňuje, že ADIS zabezpečuje komplexní automatizovanou podporu všech daňových procesů potřebných pro výkon správy daní dle platné právní úpravy a taktéž analytické procesy, na základě kterých finanční správa zaměřuje a provádí kontrolní činnost. Jedná se o nástroj, který má umožnit správci daně zjistit a stanovit daň ve správné výši a jako takový by měl svou funkčností odpovídat požadavkům, jež jsou na obviněného kladeny příslušnými zákony, a to v aktuálním čase.

20.         Obviněný sděluje, že pokud by nedošlo k uzavření smlouvy na posuzovanou veřejnou zakázku, bylo by nutné ADIS téměř okamžitě odstavit, neboť by předně nebyla zajištěna jeho řádná funkčnost s ohledem na legislativní změny či rozhodovací praxi správních soudů, resp. ústavního soudu, a rovněž by nebyla zabezpečena řádná správa informačního systému zaručující jeho provoz, a to včetně odstraňování chybových hlášení vzešlých z každodenního provozu. Mezi důsledky, které by mohly nastat, pokud by nebyla uzavřena smlouva na předmětnou veřejnou zakázku, potažmo smlouvy na navazující veřejné zakázky, obviněný řadí: nemožnost řešení havarijních stavů, snížení bezpečnosti systému, ohrožení plynulého výkonu správy daní, nezákonný postup správce daně, nemožnost dostát mezinárodním závazkům České republiky, apod. Dále by mohlo dojít ke vzniku překážky pro vyměření a následné vybrání daně do státního rozpočtu, neboť v některých případech existují elektronické podoby tiskopisů daňových přiznání, pro jejichž podání a zpracování musí být informační systém upraven do vhodné podoby. Obviněný poznamenává, že inkaso daní představuje cca 50 % z celkových příjmů státního rozpočtu, v důsledku čehož je zachování funkčnosti ADIS zcela zásadní.

21.         Obviněný zdůraznil, že v důsledku výše popsaných skutečností by byl výkon správy daní bez technické podpory ADIS značně omezen až vyloučen, což by ve svém důsledku mělo významný dopad na výkon činností finanční správy v oblasti správy daní. Zajištění spolehlivého provozu ADIS není dle obviněného vzhledem k jeho rozsahu a specifičnosti možné realizovat bez součinnosti věci znalého dodavatele. Jedině takový dodavatel je totiž schopen zajistit provedení potřebných změn v krátkém čase. Zásadní problém v aktualizaci ADIS spočívá v neexistenci právních předpisů v době uzavírání smluvních vztahů na ADIS, v důsledku čehož definování úloh a úprav ADIS nezřídka musí vycházet ze znění navržených novel zákonů, aniž by tyto byly platné, jelikož jejich legislativní proces bývá často načasován tak, že jsou přijímány prakticky bez legisvakanční lhůty, přičemž se nicméně předpokládá, že finanční správa je na přijímanou změnu dostatečně připravena, byť jí k tomu není dán prostor.

22.         Závěrem obviněný uvedl, že již činí konkrétní kroky směřující k vybudování informačního systému odpovídajícího moderním požadavkům a přístupům k informačním technologiím, kdy se zavedením nových institutů bude spojeno nové IT řešení, které bude představovat koncepční změnu výběru daní jako takového. V současné době obviněný připravuje projekt zahrnující analýzu stávajícího stavu a návrh nového řešení. Avšak do doby vybudování tohoto nového systému bude dle názoru obviněného nutné zabezpečit provoz a vývoj systému stávajícího, tak, aby tento splňoval veškeré funkční a legislativní požadavky.

23.         Nad rámec shora popsaného Úřad pro úplnost dodává, že obviněný se ke zvolenému postupu při zadávání předmětné veřejné zakázky vyjádřil již v podání ze dne 13. 3. 2017, v rámci šetření jeho postupu Úřadem, které předcházelo zahájení řízení o přestupku. V předmětném podání obviněný ve své podstatě přednesl totožné argumenty, jako tomu bylo následně v jeho vyjádření ze dne 24. 8. 2017 (viz výše). Nad rámec nich obviněný v podání ze dne 13. 3. 2017 mj. konstatoval, že „[i] když formulace smlouvy o systémové integraci (tj. původní smlouvy, pozn. Úřadu) ne zcela přesně koresponduje s dikcí autorského zákona, lze z ní dovodit, že společnost IBM (tj. vybraný uchazeč, pozn. Úřadu) svolení k postoupení majetkových práv k dílu (ADIS) na třetí osobu nepostoupila. (…) Veškerý vývoj, modifikace a jakékoli jiné akce zasahující do zdrojového kódu je oprávněn provádět pouze vykonavatel autorských práv, tj. v tomto případě společnost IBM. (…) Udělená licence tedy nezahrnuje možnost předání oprávnění třetí straně pro provedení úpravy a vytvoření odvozených děl.“

24.         Obviněný dále poukazuje na skutečnost, že judikatura, jak vyplývá např. z rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) č. j. 62 Af 61/2010-332 ze dne 26. 4. 2012) „při posuzování oprávněnosti užití JŘBU ve specifických případech zohledňuje i ochranu investic, které zadavatel v minulosti provedl.“. Současně obviněný dodává, že v případě užití jednacího řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv rozhodovací praxe správních soudů akcentuje skutečnost, že „exkluzivitu“ stávajícího dodavatele nezpůsobil zadavatel, přičemž obviněný odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též jako „NSS“) č. j. 5 Afs 43/2012-54 ze dne 11. 1. 2013 a rozsudek krajského soudu č. j. 62 Af 61/2010-332 ze dne 26. 4. 2012, přičemž „[p]okud tedy dle původní smlouvy o systémové integraci není zadavatel původní veřejné zakázky oprávněn převést na třetí osobu právo užívat/zasahovat do počítačových programů dodaných v rámci systému ADIS, nabízí se argument, že taková skutečnost není objektivní, ale způsobená nastavením zadávacích (a tím i smluvních) podmínek původní veřejné zakázky. GFŘ v této souvislosti uvádí, že původním zadavatelem, a tedy subjektem, který zadávací podmínky původní veřejné zakázky a tedy i smluvní podmínky původní smlouvy o systémové integraci nastavil, bylo nikoliv GFŘ, ale MF. GFŘ následně ve vztahu k zmíněným JŘBU již nepříslušelo vyhodnocovat exkluzivitu vytvořenou MF, ale mělo povinnost vyhodnocovat, zda pokračování v zavedené variantě bude ekonomicky výhodnější než znehodnocení systému a pořízení systému znovu, přičemž vzhledem k vloženým finančním prostředkům ze strany MF byla dána, po projednání s MF, přednost variantě pokračování, neboť právě ta se jevila vzhledem ke stanoveným úkolům a z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky jako nejvhodnější.“.

25.         Obviněný rovněž podotýká, že „nastavení širší licence se v době zadávání původní veřejné zakázky nejevilo jako potřebné a potřebu budoucího zadání nových zakázek nešlo předvídat. Pokud by v takové situaci zadavatel přesto širší licence poptával, byla by cena původní veřejné zakázky nepochybně vyšší.“.

26.         Na závěr obviněný v podání ze dne 13. 3. 2017 uvádí, že „[b]ude-li docházet k nahrazení současného IT řešení správy daní, které jsou v kompetenci finanční správy, vyžádá si toto mnoholetý proces a vynaložení obrovských finančních prostředků. GFŘ v tomto procesu bude postupovat v souladu s rozhodnutími vlády ČR a s ohledem na významnost systému ADIS.“.

Rozhodnutí Úřadu ze dne 9. 10. 2017

27.         Dne 9. 10. 2017 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0317/2017/VZ-29169/2017/531/VNe z téhož dne (dále jen „napadené rozhodnutí“). Výrokem I. Úřad rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť neprokázal, že by předmětnou veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč, a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče byl zaviněně vytvořen předchozím postupem právního předchůdce obviněného při uzavření původní smlouvy, přičemž uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s  vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku. Výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. pokutu ve výši 500 000 Kč.

28.         Proti napadenému rozhodnutí podal obviněný dne 24. 10. 2017 rozklad z téhož dne.

Rozhodnutí o rozkladu ze dne 22. 12. 2017

29.         Dne 22. 12. 2017 vydal předseda Úřadu rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0189/2017/VZ-37619/2017/321/HBa (dále jen „původní rozhodnutí o rozkladu“), kterým napadené rozhodnutí potvrdil a podaný rozklad obviněného zamítl. Předseda Úřadu dospěl k závěru, že Úřad ve správním řízení dostatečně zjistil skutkový stav věci tak, aby mohl posoudit, zda se obviněný v daném případě dopustil porušení zákona. Úřad řádně označil všechny podklady pro vydání napadeného rozhodnutí, na jejichž základě dospěl k dílčím závěrům, které vedly v souhrnu k výsledku, že (podle Úřadu) byly splněny podmínky pro rozhodnutí o spáchání přestupku obviněným a pro uložení sankce. Úřad rovněž přezkoumal zjištěný skutkový stav z hlediska naplnění zákonných ustanovení, přičemž uvedl všechny právní normy, jenž v dané věci aplikoval a současně odůvodnil jejich použití. Vzhledem k uvedenému předseda Úřadu odmítl tvrzení obviněného, že je napadené rozhodnutí zatíženo vadou nesprávného posouzení věci Úřadem. Předseda Úřadu rovněž konstatoval, že Úřad v napadeném rozhodnutí stanovil výši pokuty v souladu se zákonem, přičemž své rozhodnutí přezkoumatelným způsobem odůvodnil.

IV.               SOUDNÍ PŘEZKUM

30.         Obviněný napadl původní rozhodnutí o rozkladu u krajského soudu žalobou, o níž krajský soud vedl soudní řízení pod sp. zn. 29 Af 26/2018. Krajský soud o podané žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 31. 5. 2021, č. j. 29 Af 26/2018-96 (dále též jako „rozsudek KS“), kterým žalobu obviněného zamítl jako nedůvodnou.

31.         Obviněný napadl rovněž rozsudek KS, a to prostřednictvím kasační stížnosti podané u Nejvyššího správního soudu, o níž NSS vedl soudní řízení pod sp. zn. 8 As 314/2021. Vzhledem k tomu, že NSS shledal ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona nejednoznačným v tom smyslu, zda je při posouzení materiální podmínky pro použití JŘBU nezbytné zohlednit skutkové okolnosti a právní stav v době, kdy měl obviněný stav exkluzivity způsobit, obrátil se[3] na Soudní dvůr Evropské Unie (dále jen „SDEU“) s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce ve znění: „Má být zohledněno, za jakých právních a skutkových okolností byla uzavřena smlouva na původní plnění, od něhož se odvíjí navazující veřejné zakázky, při posouzení, zda je splněna materiální podmínka pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, tedy zda zadavatel nezavinil stav exkluzivity svým jednáním, podle čl. 31 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby?“

32.         SDEU předběžnou otázku zodpověděl rozsudkem za dne 9. 1. 2025 ve věci C-578/23, EU:C:2025:4, Česká republika – Generální finanční ředitelství takto: „Článek 31 bod 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby musí být vykládán v tom smyslu, že veřejný zadavatel nemůže použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu tohoto ustanovení odůvodnit ochranou výhradních práv, pokud je důvod takové ochrany přičitatelný jemu. Tato přičitatelnost se posuzuje nejen na základě skutkových a právních okolností, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, ale rovněž na základě všech okolností charakteristických pro období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolí řízení, které má být použito pro zadání navazující veřejné zakázky.“

33.         SDEU v dotčeném rozsudku dále mj. uvedl, že „(…) zadavateli nelze přičítat stav exkluzivity pouze na základě toho, že takový stav způsobil uzavřením dřívější smlouvy, na niž se přitom v době jejího uzavření nevztahovala unijní právní úprava v oblasti veřejných zakázek. Není naopak nutné, aby byl tento stav uvedeným zadavatelem vytvořen nebo udržován záměrně s cílem omezit hospodářskou soutěž při zadávání budoucích veřejných zakázek.

34.         SDEU rovněž konstatoval, že „[j]e na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda s ohledem na okolnosti uzavření původní smlouvy, a zejména na okolnosti charakteristické pro období mezi 1. květnem 2004 a 1. březnem 2016, byl stav exkluzivity, jehož se dovolává GFŘ k tomu, aby odůvodnilo použití čl. 31 bodu 1 písm. b) směrnice 2004/18, přičitatelný jemu samotnému zejména proto, že mělo k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodlo využít jednacího řízení bez uveřejnění.“

35.         Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti obviněného rozsudkem ze dne 6. 2. 2025, č. j. 8 As 314/2021-123 (dále jen „rozsudek NSS“), kterým zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak původní rozhodnutí o rozkladu a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku mj. konstatoval, že právní předchůdce obviněného nemohl v době uzavření původní smlouvy jakkoli předvídat, že by »(…) uzavření smlouvy mohlo vést k tomu, že by v budoucnu nebyl schopen zadávat navazující zakázky v souladu se zákonem. Žádný zákon, který by jej při uzavírání dodatků limitoval totiž neexistoval. Šlo tak uvažovat jen o navazujících zakázkách, ale ne o navazujících „veřejných zakázkách“. Nelze tak dospět k závěru, že by uzavření původní smlouvy vedlo k tomu, že by stěžovatel nemohl zadat nyní posuzovanou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění. Relevantní je to, zda stěžovatel udržoval stav exkluzivity i poté, kdy její další existence již byla podle právní úpravy nežádoucí a zadavatel měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby takový stav ukončil. Pokud stav exkluzivity nebude stěžovateli přičitatelný již na základě hodnocení období od 1. 5. 2004 do zadání nyní řešené veřejné zakázky, je třeba se případně dále zabývat tím, zda stěžovatel neměl s ohledem na zákon č. 199/1994 Sb. učinit kroky k tomu, aby se ze stavu exkluzivity vymanil, již v období od roku 1995 do roku 2004.«

36.         Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku rovněž uvedl, že při posouzení otázky, zda obviněný skutečně neměl možnost vymanit se ze stavu exkluzivity spočívající v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele skutečnými a z hlediska finančního přiměřenými prostředky, nelze přihlížet jen k zadání konkrétní navazující veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, ale je třeba zohlednit i předpoklad dalších pozdějších navazujících zakázek a to, že stav exkluzivity je obecně nežádoucí.

V.              NOVÉ ŘÍZENÍ O ROZKLADU

37.         Přípisem ze dne 17. 3. 2025 bylo obviněnému oznámeno, že v řízení o rozkladu sp. zn. ÚOHS-R0189/2017/VZ se pokračuje.

38.         Předseda Úřadu, vázán právním názorem vyjádřeným v rozsudku NSS, rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-R0189/2017/VZ, č. j. ÚOHS-11329/2025/161 (dále jen „druhostupňové rozhodnutí“) ze dne 31. 3. 2025 rozhodl o rozkladu obviněného tak, že zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil Úřadu k novému projednání. 

39.         Předseda Úřadu konstatoval, že se Úřad „musí vypořádat nikoliv s otázkou vzniku stavu exkluzivity při uzavření původní smlouvy právním předchůdcem obviněného (jak to učinil v napadeném rozhodnutí), ale i s otázkou jeho existence, respektive udržování v následujícím období, ve kterém takový stav nepovažovala účinná právní úprava za žádoucí a které předcházelo zadání veřejné zakázky, jež je předmětem Úřadem vedeného správního řízení. Další otázkou, kterou musí Úřad v souladu se závěry NSS promítnout do posouzení postupu obviněného v pokračujícím správním řízení, je to, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit (…). Zde předseda Úřadu poznamenává, že samotná nutnost přihlédnout k této části argumentace nijak nezpochybňuje závěry vyslovené Úřadem v napadeném rozhodnutí (…), tj. že Úřad nebyl zcela jednoznačně přesvědčen o existenci výhradních práv vybraného uchazeče. Úřad však může vyjít z předpokladu, že stav exkluzivity a s ním souvisejících výhradních práv dodavatele existuje a zaměřit se toliko na to, zda zadavatel prokázal, že mu není zavinění tohoto stavu přičitatelné, resp. že neměl v daném období k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity.“.

40.         K výše citovanému předseda Úřadu následně doplnil, že „jakkoliv z výše uvedeného a z rozsudku NSS může vyplývat nutnost věnovat se v pokračujícím správním řízení i argumentaci a tvrzením obviněného, která nebyla Úřadem z důvodu jiného právního posouzení akceptována, nemění to nic na skutečnosti, že je to obviněný, kdo nese důkazní břemeno při prokázání důvodnosti a zákonnosti svého postupu. Na to ostatně poukazuje i sám NSS (viz body 23 a 48 rozsudku NSS). Za tímto účelem musí Úřad vyzvat obviněného, aby předložil příslušná tvrzení a důkazy týkající se možnosti vymanit se ze stavu exkluzivity v obdobích, kdy již platila úprava, která řetězení smluv s jediným dodavatelem považovala za nežádoucí.“.

 VI.            NOVÉ PROJEDNÁNÍ VĚCI ÚŘADEM

41.         Pokračování správního řízení oznámil Úřad jeho účastníkům oznámením ze dne 8. 4. 2025.

42.         Usnesením ze dne 3. 6. 2025 Úřad určil obviněnému lhůtu k:

• navržení důkazů, učinění jiných návrhů a vyjádření svého stanoviska,
• zaslání sdělení, v němž uvede a doloží, jaké konkrétní kroky činil v období od 1. 1. 1995  do 20. 5. 2016, aby se vymanil ze stavu exkluzivity založeného „Smlouvou o systémové integraci“ ze dne 29. 6. 1992.
• zaslání sdělení, v němž uvede a doloží, v jaké výši a na základě jakých smluvních vztahů (smlouvy, dodatky ke smlouvám, objednávky apod.) vynaložil v období od 1. 1. 1995 do 20. 5. 2016 finanční prostředky v souvislosti s fungováním IS ADIS (Automatizovaný Daňový Informační Systém) zahrnujícím veškeré činnosti s tím spojené (provoz, úpravy, vývoj apod.).

43.         Dne 17. 6. 2025 Úřad obdržel vyjádření obviněného z téhož dne (dále jen „vyjádření obviněného ze dne 17. 6. 2025“), včetně přehledu vynaložených prostředků na systém ADIS. Následně dne 18. 6. 2025 Úřad od obviněného obdržel technické nosiče dat (2 CD) s relevantními dokumenty z období, které předcházelo zadání veřejné zakázky.

Vyjádření obviněného ze dne 17. 6. 2025

44.         Obviněný úvodem konstatuje, že k jeho zřízení došlo zákonem č. 199/2010 Sb., jakožto novelou zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, a to s účinností k 1. 1. 2011. Právě uvedené poukazuje na „nevýhodnou“ pozici obviněného, jakožto zadavatele v šetřené věci. Obviněný podotýká, že (z podstaty věci) nemohl před svým vznikem činit žádné kroky. Následně však podnikl řadu konkrétních kroků směřujících k omezení závislosti na jediném dodavateli, kdy (po řadě neúspěšných pokusů) byla dne 7. 8. 2019 uzavřena smlouva o smlouvě budoucí s výrobcem ADIS.

45.         Obviněný dále uvedl, že v období bezprostředně předcházejícím zahájení zadávacího řízení, které je předmětem přezkumu Úřadu, aktivně jednal s výrobcem ADIS s cílem umožnit realizaci otevřeného zadávacího řízení. Jednání bylo zahájeno výzvou generálního ředitele obviněného ze dne 2. 3. 2015, kdy ve výzvě generální ředitel výslovně vyjádřil nezbytnost zajistit možnou správu a aktualizaci ADIS třetí osobou. Následně byly hledány a posuzovány možné varianty řešení daného stavu vedoucí k požadovanému účelu. Za jedinou možnou variantu byla vyhodnocena varianta převodu majetkových autorských práv k ADIS na obviněného. Za tímto účelem se uskutečnilo společné jednání obviněného a výrobce ADIS. K osobnímu projednání této možnosti došlo dne 17. 9. 2015. Zástupci výrobce ADIS však obviněnému sdělili, že o převodu majetkových práv autorských v horizontu 3 let neuvažují. Toto stanovisko bylo následně potvrzeno i písemně dopisem ze dne 6. 10. 2015. Uvedené dle obviněného zcela jistě poukazuje na aktivitu a iniciativu obviněného, jakožto nástupnického zadavatele, aby se z nežádoucího stavu vymanil. Bohužel v důsledku popsaného negativního postoje a vyjádření výrobce ADIS se obviněný dostal do situace, kdy nebylo možné zajistit předmět veřejných zakázek jinak než prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění, a to z důvodu právní i technické nemožnosti zapojení jiného dodavatele bez zásahu do výhradních práv výrobce systému.

46.         Obviněný dodává, že i přes úvodní neúspěchy pokračoval ve snaze o omezení závislosti na jediném dodavateli, jak dokládá např. dopis generálního ředitele obviněného ze dne 11. 5. 2016. Podle obviněného se od roku 2019 daří stav exkluzivity, založený původní smlouvou ze dne 29. 6. 1992 uzavřenou mezi právním předchůdcem obviněného a výrobcem ADIS, postupně omezovat.

47.         Obviněný zdůrazňuje, že před rozhodnutím o zadání veřejné zakázky formou jednacího řízení bez uveřejnění učinil veškeré dostupné kroky k tomu, aby se popsanému postupu vyhnul. Zároveň konstatuje, že nemohl ovlivnit rozhodnutí a smluvní ujednání svého právního předchůdce, Ministerstva financí, učiněná před rokem 2011. Obviněný, jakožto nástupnický zadavatel, nemůže nést odpovědnost za kroky, činnost či nečinnost právního předchůdce, ale je nezbytné zcela nezaujatě posoudit kroky, které obviněný objektivně mohl učinit a které učinil.

48.         Obviněný také uvádí, že požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů systematicky formulován až od roku 2015. Obecně přitom platí, že rozhodovací praxe má vyjasnit určité aplikační nejasnosti vyplývající z (určitého) právního předpisu; jinými slovy dotváří konkrétní právní předpis. Starší rozhodovací praxe se otázkou vendor lock-in zabývala pouze výjimečně a odpovědnost zadavatele dovozovala pouze v případech, ve kterých došlo k účelovému vytvoření stavu exkluzivity, tzn. v případech, kdy zadavatel postupoval se zjevným úmyslem (o své vůli a vědomě) obejít zákon (např. rozsudek NSS ve věci sp. zn. 5 Afs 43/2012 ze dne 11. 1. 2013). Obviněný ani jeho právní předchůdce takový úmysl nikdy neměl. Obviněný pak naopak aktivně usiloval o nalezení řešení, které by umožnilo otevření soutěže třetím osobám.

49.         Obviněný je přesvědčen, že jeho postup byl v dané situaci zákonný, přiměřený a odpovědný a že učinil maximum pro to, aby se z historicky vzniklého stavu exkluzivity vymanil. Obviněný rovněž odkázal na svá předchozí vyjádření a předané podklady, které blíže popisují smluvní vztahy a podniknuté kroky a které byly předloženy ve všech stupních přezkumu, včetně řízení před správními soudy.

Další průběh správního řízení

50.         Usnesením ze dne 13. 3. 2026 Úřad stanovil obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

51.         Dne 18. 3. 2026 Úřad obdržel vyjádření obviněného k podkladům ze dne 17. 3. 2026, v němž obviněný konstatoval, že již nedisponuje dalšími důkazy, které by Úřadu předložil. Obviněný uvedl, že postupoval v souladu s rozhodovací praxí Úřadu a soudní judikaturou, za dodržení zákonných podmínek pro jednací řízení bez uveřejnění. Obviněný úmyslně nevytvořil ani nezavinil stav exkluzivity a současně činil kroky k jeho odstranění. Obviněný odkázal na veřejnou zakázku „ADIS – podpora, údržba a vývoj 2020-2023“ zadávanou v otevřeném řízení, z níž je podle obviněného zřejmé, že činil relevantní kroky ke snížení závislosti na jediném dodavateli. Obviněný rovněž odkázal na Smlouvu o smlouvě budoucí, kterou uzavřel s výrobcem ADIS a Smlouvu o postoupení oprávnění k výkonu majetkových práv autorských k aplikaci ADIS ze dne 12. 10. 2023, na základě čehož se obviněný vymanil ze závislosti na dodavateli ADIS a již nebude nutné realizovat další JŘBU.

52.         Závěrem obviněný zdůraznil, že požadavek na otevřenost systémů byl systematicky formulován až od roku 2015; v dané situaci obviněný postupoval zákonně a učinil maximum pro nápravu historicky vzniklého stavu exkluzivity.

VII.               ZÁVĚRY ÚŘADU

53.         Úřad – vázán právními názory předsedy Úřadu vyslovenými v druhostupňovém rozhodnutí, resp. Nejvyššího správního soudu dle rozsudku NSS – přezkoumal na základě § 112 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech, přičemž po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace o veřejné zakázce, vyjádření předloženého obviněným, a na základě vlastního zjištění konstatuje, že se obviněný při zadávání veřejné zakázky dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, za což mu byla uložena pokuta uvedená ve výroku II. tohoto rozhodnutí. Ke svému rozhodnutí Úřad uvádí následující.

K výroku I. tohoto rozhodnutí

Relevantní ustanovení právních předpisů

54.         Podle § 21 zákona zákon upravuje tyto druhy zadávacích řízení:

a)      otevřené řízení,

b)      užší řízení,

c)      jednací řízení s uveřejněním

d)      jednací řízení bez uveřejnění

e)      soutěžní dialog

f)       zjednodušené podlimitní řízení.

55.         Podle § 21 odst. 2 zákona může zadavatel pro zadání veřejné zakázky použít otevřené řízení nebo užší řízení a za podmínek stanovených v § 22 a 23 zákona rovněž jednací řízení s uveřejněním nebo jednací řízení bez uveřejnění; otevřené řízení se nepoužije v případě veřejných zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti.

56.         Podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona může zadavatel zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.

57.         Podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.

58.         Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za přestupek uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. a), c) nebo d).

59.         Podle § 112 odst. 1 zákona o přestupcích na přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona.

60.         Podle § 1 odst. 2 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Finanční správě“), se jako orgány Finanční správy České republiky zřizují Generální finanční ředitelství, Odvolací finanční ředitelství a finanční úřady, které jsou správními úřady a organizačními složkami státu.

61.         Podle § 1 odst. 4, věty první, zákona o Finanční správě je Generální finanční ředitelství účetní jednotkou.

62.         Podle § 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o majetku České republiky“), jsou organizačními složkami státu ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis anebo tento zákon (§ 51); obdobné postavení jako organizační složka státu má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu.

63.         Podle § 7 odst. 1, věty první, zákona o majetku České republiky za stát právně jedná vedoucí organizační složky, jíž se toto právní jednání týká, pokud zvláštní právní předpis nebo tento zákon (§ 28 odst. 2) nestanoví jinak.

Skutečnosti zjištěné z dokumentace o veřejné zakázce a z dalších podkladů

64.         Obviněný, resp. jeho právní předchůdce Česká republika – Ministerstvo financí, IČO 00006947, se sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha 1 (dále jen „právní předchůdce obviněného“ nebo „Ministerstvo financí“), uzavřel dne 29. 6. 1992 původní smlouvu s vybraným uchazečem (při kontraktačním procesu v roce 1992 se jednalo o subjekt IBM World Trade, se sídlem Town of Mount Pleasant, Route 9 North Tarrytown, N. Y. 10591, USA, pozn. Úřadu), jejímž předmětem plnění byla dodávka a instalace ADIS.

65.         Dle oddílu „DEFINICE“ v úvodní pasáži původní smlouvy „systém ADIS (…) představuje výrobky, programování, licenční programy IBM nebo třetích stran a materiály, které IBM dodává ve smyslu této smlouvy tak, jak je popsáno v Přílohách A a B, a které jsou nutné pro dokončení přejímacího testu, jak je uvedeno v článku 2 – přejímka.

Konfigurace systému je uvedena pouze pro plánovací účely zákazníka a může být upravena IBM tak, aby IBM mohla splnit své závazky definované v Přílohách A – Rozsah prací a C-Kritéria přejímky. V takovém případě IBM bude písemně informovat zákazníka o takovýchto změnách a tyto budou uvedeny ve formě dodatku k Příloze B – Rozsah dodávek. (…)“.

66.         Z úvodu původní smlouvy vyplývá, že tato obsahuje konkrétní přílohy, mj. i Přílohu A: Rozsah prací, Přílohu B: Rozsah dodávek, a přílohu F: Vzájemně navazující smlouvy.

67.         Podle čl. 1 „CELKOVÝ ROZSAH“ původní smlouvy poskytne vybraný uchazeč „návrh, vývoj testování a integrační činnosti podle rozsahu prací specifikovaném v příloze A. (...)“.

68.         V příloze A „ROZSAH PRACÍ“ původní smlouvy je uvedeno následující:

„A.1 Úvod

Rozsah projektu

Úkolem je zavedení systému založeného na informačních technologiích, který by umožnil Ministerstvu financí České republiky správu a vybírání daní v České republice v roce 1993. Základem tohoto daňového systému jsou zákony přijaté Českou národní radou v roce 1992 před podpisem smlouvy, dříve přijaté a dosud platné zákony, jakož i federální zákony platné v ČR a realizované prostřednictvím územních finančních orgánů České republiky.

Projekt je plánován ve třech fázích:

Fáze 1 Infrastruktura a základní aplikační systém, dokončení plánováno do 31. ledna 1993

Fáze 2 Další vývoj programového vybavení ADIS, zavedení nových funkcí vycházejících z daňových zákonů schválených po zahájení fáze 1, doplňkové funkce základního aplikačního systému

Fáze 3 Dodatečné funkce systému po ukončení fáze 2

(…)

Tato smlouva se týká pouze Fáze 1, následuje detailní popis této Fáze 1 viz níže.

Požadavky zákazníka

Ministerstvo financí požaduje aplikační systém založený na operačním systému UNIX, který by napomáhal správě a vybírání daní ve

- 218 finančních úřadech (viz příloha D.5.B),

- 8 finančních ředitelstvích (v Praze 2x), Českých Budějovicích, Plzni, Ústí nad Labem, Hradci Králové, Brně, Ostravě

- 1(jednom) centrálním výpočetním středisku na Ministerstvu financí v Praze.

Tento aplikační systém bude obsahovat následující funkce:

1. Převod funkcí systému dosud používaného na finančních úřadech: tento systém bude dokumentován při globální analýze Fáze 1.

2. Funkce podporující správu daně z přidané hodnoty

3. Funkce podporující registraci daňových poplatníků

4. Konverze stávajících dat do nové databáze

Aplikace bude navržena naprosto novým způsobem s přihlédnutím k novým možnostem technického vybavení a databázového systému

Fáze 1 projektu ADIS má tři cíle:

1. Instalovat novou infrastrukturu pro informační technologii

2. Zaškolit uživatele a techniky v obsluze nového systému

3. Poskytnout uživatelům programové vybavení popisované v Příloze B

(…)“.

69.         Co se týče ochrany autorských práv k předmětu plnění, které původní smlouva označuje souhrnným pojmem „materiály“, obsahovala původní smlouva níže uvedená ujednání.

70.         Dle úvodního textu původní smlouvy se pod pojmem „materiály“ rozumí „písemné práce nebo jiné autorské práce, které jsou zákazníkovi dodány, jako programy, seznamy programů, programovací nástroje, dokumentace, zprávy, výkresy a podobné práce, které jsou označeny jako materiály v Příloze B – Rozsah dodávek.

Na tyto materiály se vztahují ustanovení článku 11 – Práva k datům.“.

71.         Dle čl. 11 „PRÁVA NA DATA“, odst. 11.2, původní smlouvy bude mít obviněný „nárok a vlastnictví autorských práv ke všem materiálům označeným v Příloze B – Rozsah dodávek, jako „materiály zákazníka“.“.

72.         Dle shora jmenovaného článku, konkrétně dle odst. 11.3, původní smlouvy si vybraný uchazeč nebo třetí strana „ponechá vlastnictví autorských práv vůči všem materiálům, které nejsou označeny jako „materiály zákazníka“. Avšak zákazník bude mít nárok na kopii takovýchto materiálů, které IBM dodá zákazníkovi, včetně kopií obsažených v rámci „materiálů zákazníka“.

Zákazník bude mít právo reprodukovat takovéto materiály a připravovat z nich odvozené produkty pro své vlastní vnitřní použití, ale nebude, bez předchozího souhlasu IBM, poskytovat jakékoliv takovéto materiály a nebo odvozené produkty a jejich kopie kterékoliv třetí straně.“

73.         V rámci oddílu B.4. „MATERIÁLY:“ přílohy B „ROZSAH DODÁVEK“ původní smlouvy je uvedeno:

 „B.4.1. ADIS APLIKAČNÍ PROGRAMY VERZE 1 (materiál zákazníka)

Bude dodán zdrojový kód programového vybavení. Programové vybavení vyvinuté firmou IBM nebo jejími subdodavateli podle této smlouvy bude:

(…).“

74.         V příloze F: Vzájemně navazující smlouvy, konkrétně v části „Vnitřní kód podléhající licenci“, původní smlouvy bylo sjednáno: „IBM vlastní autorská práva na licenci vnitřního kódu (Kód). IBM je vlastníkem všech kopií kódu, včetně těch, které z něj byly pořízeny. (…) Je-li zákazník vlastníkem správného procesoru konkrétního stroje, IBM udílí zákazníkovi licenci k používání kódu poskytnutému jako část, nebo ve spojení s konkrétním strojem. Každá licence opravňuje zákazníka:

Provádět kód a tím umožnit konkrétnímu stroji, aby fungoval v souladu s údaji oficiálně publikovanými firmou IBM.

Pořídit si záložní archivní kopii kódu, jestliže mu taková nebyla poskytnuta firmou IBM. Zákazník smí tuto kopii použít jen jako náhradu originálu na konkrétním stroji;

a

Provádět a zobrazovat kód, pokud je to nezbytné pro údržbu u [] daného stroje.

Zákazník nesmí:

Jinak kopírovat, uzpůsobovat, zobrazovat, upravovat nebo elektronickou cestou rozšiřovat kód než jak může být oprávněn podle údajů;

Aplikovat na kód zpětné překladače jazyka ASSEMBLER nebo jiné překladače, dekódovat nebo překládat kód; nebo

Poskytovat druhotné licence, kód postupovat nebo pronajímat.“.

75.         Obviněný dne 2. 3. 2016 výzvou k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění (dále jen „výzva“) ze dne 1. 3. 2016 zahájil zadávání posuzované veřejné zakázky formou jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

76.         Důvody pro zadání předmětné veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění popsal obviněný v dokumentech »Žádost o podání výzvy „Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016“ k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění k veřejné zakázce v souladu s ustanovením § 34 odst. zákona č. 137/2006, o veřejných zakázkách« ze dne 26. 2. 2016 (dále jen „žádost o podání výzvy“), „Záznam o průběhu a výsledku jednání v jednacím řízení bez uveřejnění“ ze dne 19. 5. 2016 (dále jen „záznam o průběhu a výsledku jednání“) a v „Písemné zprávě zadavatele“ ze dne 2. 6. 2016 (dále jen „písemná zpráva zadavatele“).

77.         V žádosti o podání výzvy obviněný pod bodem b) „Odůvodnění návrhu realizace VZ“ uvedl, že „[v] současné době GFŘ ČR provozuje na všech úrovních Finanční správy České republiky daňový informační systém ADIS. Systém je strategickým systémem pro správu daní v České republice a je používán, cca 15 000 uživateli finanční správy, veřejností v oblasti elektronických daňových podání, ostatními daňovými správami států EU v oblasti mezinárodní výměny informací a dalšími uživateli ze státní správy. Informační systém ADIS významným způsobem zefektivňuje výkon správy daní zejména u prvoinstančních finančních orgánů tj. finančních úřadů, resp. územních pracovišť, sjednocuje metodiku správy daní v České republice a zvyšuje průkaznost evidence daňových příjmů veřejných rozpočtů, a to jak pro potřeby Ministerstva financí, tak i pro potřeby oprávněných příjemců uvedených finančních prostředků. Na všech úrovních orgánů finanční správy (místní, regionální i centrální) poskytuje strategické informace využitelné k operativnímu řízení, ale také pro tvorbu materiálů koncepčního charakteru.

Základní údržba aplikace ADIS je služba, která zabezpečuje činnosti v oblasti základní pozáruční údržby aplikačního programového vybavení v projektu ADIS, které bylo v průběhu let od vzniku projektu r. 1992 dodáno. Obecně základní údržba zabezpečuje trvalou funkčnost celého komplexu aplikačních programů a databází po skončení záruky.“.

Pod bodem g) „Návrh druhu zadávacího řízení , včetně odůvodnění“ žádosti o podání výzvy je dále uvedeno, že „VZ probíhá jako jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4., písm. a)

a)      veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem. Firma IBM ČR, s.r.o. je dodavatelem řešení již od roku 1992 (Smlouva o systémové integraci č.j. 24/001/1992), které podléhá autorskému právu a IBM je vlastníkem majetkových autorských práv a jako systémový integrátor projektu ADIS má jednak potřebné znalosti a dovednosti, nese tímto odpovědnost po technické i aplikační stránce za IS ADIS sloužící k výběru daní v ČR.“

78.         V písemné zprávě zadavatele obviněný mj. konstatoval, že „se jedná o veřejnou zakázku, která může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem, tj. dodavatelem, který disponuje určitými vlastnostmi, kterými nedisponuje žádný jiný dodavatel. V předmětné veřejné zakázce jsou naplněny dva důvody pro použití tohoto druhu řízení, a to technické důvody a důvod ochrany výhradních práv dodavatele.

Veřejná zakázka může být splněna pouze jediným dodavatelem i z důvodů ochrany výhradních práv, kdy zadavatel požaduje úpravu informačního systému, které je autorským dílem ve smyslu autorského zákona, a tato úprava předpokládá zásah do autorských práv dodavatele. Toto autorské dílo vzniklo uzavřením již původní smlouvy v roce 1992. Zadavatel nedisponuje potřebnými oprávněními (tedy právy zasahovat a měnit tento systém, které by mohl poskytnout třetí osobě), jedinou osobou, která je z hlediska ochrany výhradních práv oprávněna tuto úpravu provést, je dodavatel tohoto informačního systému.

Technické důvody lze spatřovat v tom, že zadavatel dnes využívá rozsáhlý informační systém a nyní poptává plnění (upgrade tohoto systému), jehož dodání by mělo za následek nekompatibilitu s dnes využívaným informačním systémem, pokud by bylo poskytnuto dodavatelem odlišným od toho, který mu poskytl původní plnění. Jedná se tedy o technickou neslučitelnost původního plnění (informační systému) a nově poptávaného plnění (upgrade tohoto systému), pokud by bylo poskytnuto rozdílnými dodavateli, které by mělo za následek vyvolání škodlivého stavu na straně zadavatele a nefunkčnost původního plnění. Jedinou osobou, která je z technického hlediska schopna provést poptávané plnění (upgrade), je vzhledem ke své nezastupitelné detailní znalosti daného informačního systému, dodavatel tohoto informačního systému, což je i doloženo znaleckým posudkem v oboru IT.“.

79.         Konkrétní důvody pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění specifikoval obviněný rovněž v bodu 7. „Zdůvodnění, proč byl v jednacím řízení bez uveřejnění vyzván k jednání vybraný dodavatel“ záznamu o průběhu a výsledku jednání, z něhož je zřejmé, že se vybraný uchazeč podílí na rozvoji a údržbě ADIS již od roku 1992 a pro řešení rozvoje předmětného systému má vybudovány řešitelské týmy, a to i u jeho subdodavatelů, čímž je garantována návaznost na již provozované moduly. Dále obviněný v předmětné pasáži s odkazem na znalecký posudek č. 47-2015 ze dne 15. 1. 2016, vypracovaný Ing. Martinem Mlýnkem, znalcem jmenovaným rozhodnutím předsedy krajského soudu ze dne 19. 3. 2012, č. j. Spr. 4465/2011-37, pro základní obor: kybernetika, odvětví: kybernetická odvětví různá, se specializací: technologické celky, přístrojová a automatizační technika, automatizované systémy řízení, programovatelné automaty, výrobní linky, řídicí systémy, PLC, informační systémy, výpočetní technika, HW, SW, databáze a jejich struktury, hydraulické systémy a elektronické prvky (dále jen „znalecký posudek“), uvedl, že „není z technického hlediska možné oddělení modulů systému IS ADIS, bez vazby na jádro a ostatní moduly, není možné samostatné fungování modulů, jejich správa a ani vývoj. Předmět VZ zasahuje do stávajících modulů.

Systém ADIS je vytvářen a zaváděn na MF od roku 1992. Trvale se rozvíjí. Neustále je doplňována funkcionalita podle legislativních požadavků a je zvyšována technologická úroveň se zaváděním nových technologických postupů. Jsou realizovány požadavky vyplývající z členství našeho státu v Evropské unii. Je vyvinut a rozvíjen generálním dodavatelem firmou IBM Česká republika, spol. s r. o. na základě smluv s MF. Firma IBM je vlastníkem licenčních práv a se systémem ADIS je obeznámen autorský tým firmy IBM sdružující i pracovníky dalších firem, podílejících se pod vedením IBM na vývoji.

GFŘ činilo kroky a zahájilo jednání o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS. IBM v horizontu 3 let o převodu práv však neuvažuje.

Proto z důvodů technologické návaznosti, plynulosti rozvoje aplikace systému a z důvodu ochrany práv z průmyslového duševního vlastnictví je kvalifikované plnění předmětu výzvy realizovatelné pouze autorským týmem firmy IBM.“.

80.         Z bodu 2 „Úvod“, konkrétně z odstavce 2.1 „Úkoly znalce“, znaleckého posudku vyplývá, že znalci byla objednatelem tohoto posudku, tzn. obviněným, položena následující otázka: „Posuďte systém ADIS z pohledu jádra a samostatných modulů a zda jednotlivé moduly jsou v technické rovině natolik odděleny, že je možné jejich samostatná funkčnost, správa a další vývoj bez vazby na zbylé moduly či jádro systému“.

81.         V bodu 5 „Posudek“, konkrétně v odstavci 5.3 „Popis stavu informačního systému“, oddílu 5.3.1 „Historie systému“, znaleckého posudku znalec popisuje vývoj a stav systému ADIS, který „je budován od roku 1992 a díky legislativě (zde je nutné dělat změny každý rok minimálně jednou) a také potřebu lepších kontrol, vazeb a potřeb státu provádět a vyvíjet další úkoly je nutné neustále měnit. Toto není práce jednoduchá a hlavně nemožné dělat odděleně bez dalších vazeb na další moduly, kontroly, úkoly, atd. (…)

Tento systém byl několikrát přebudováván jak po stránce HW tak hlavně po stránce SW a poslední obrovská rekonfigurace a změna systému práce, HW, úložišť a dalších se dá říct, že skončila 7/2015. Tímto, ale vznikl ucelený a konečně jednotný systém přístupů, organizace serverů, dat, s jednotnou kontrolou všech uživatelů (…) HW, systémů řízení bází dat, číselníků, archivací dat, zabezpečení HW i dat, atd., jedním slovem všeho. (…).“

82.         V bodu 8 „Závěr“, odstavci 8.1 „Odpovědi na otázky“, konkrétně v oddílu 8.1.1 „Otázka 01“, znaleckého posudku znalec „prohlašuje, že:

o   na základě, předané dokumentace, místního šetření a analýz, oddělení modulů systému IS ADIS z technického hlediska NENÍ MOŽNÉ

o   bez vazby na jádro a ostatní moduly NENÍ MOŽNÉ samostatné fungování modulů, jejich správa a ani vývoj“.

83.         Na základě provedeného jednacího řízení bez uveřejnění uzavřel obviněný s vybraným uchazečem dne 20. 5. 2016 smlouvu na realizaci veřejné zakázky.

84.         Podle čl. 2 „Předmět smlouvy“ smlouvy je jejím předmětem „základní údržba aplikace ADIS, která zabezpečuje činnosti a odborné služby v oblasti základní pozáruční údržby aplikačního programového vybavení v projektu ADIS, které je provozováno jako součást aktuální verze ADIS k datu podpisu této Smlouvy a bylo dodáno v posledních 3 letech před podpisem této Smlouvy a nevztahuje se na ně již příslušná záruka. V rámci základní údržby je požadováno zabezpečení trvalé funkčnosti komplexu aplikačních programů a databází po skončení záruky, které byly dodány v posledních 3 letech před podpisem této Smlouvy.“.

85.         Celková cena za splnění posuzované veřejné zakázky byla v čl. 3 „Cena a platební podmínky“, konkrétně v odst. 3.1 „Cena“, bodu 1., smlouvy sjednána na částku 33 294 389,- Kč bez DPH, tj. 40 286 210, 68 Kč s DPH.

86.         V období let 1993 až 2011 byla mezi právním předchůdcem obviněného  a IBM uzavřena řada smluv týkajících se ADIS a řešících převážně jeho rozvoj a údržbu. V roce 2011 byl ADIS v důsledku vzniku obviněného převeden pod jeho správu a nové smlouvy týkající se tohoto informačního systému byly od této doby již uzavírány obviněným. Obviněný je organizací přímo řízenou Ministerstvem financí.

87.         Úřad má dále k dispozici konkrétní smlouvy uzavřené v letech 2013 – 2015 mezi obviněným a vybraným uchazečem týkající se ADIS (dále jen „dílčí smlouvy“). Jedná se, mimo jiné, o následující dílčí smlouvy:

1)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačního modulu IS ADIS pro poskytování Web služby nad veřejným registrem plátců DPH podle novely zákona č.235/2004 sb., o dani z přidané hodnoty platné od 1. 1. 2013““, č. smlouvy CEP005P, uzavřená dne 11. 3. 2013.

2)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „ADIS-Zajištění aplikačního modulu IS ADIS pro 2. fázi úprav podle zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky““, č. smlouvy CEP009P, uzavřená dne 26. 6. 2013.

3)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „ADIS - Zajištění aplikačního modulu IS ADIS pro zavedení systému M1SS““, č. smlouvy CEP012P, uzavřená dne 27. 9. 2013.

4)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačních modulů IS ADIS - zavedení legislativních a procesních změn I.““, č. smlouvy CEP013P, uzavřená dne 27. 11. 2013.

5)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačních modulů IS ADIS - zavedení legislativních a procesních změn II.““, č. smlouvy CEP014P, uzavřená dne 27. 11. 2013.

6)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačních modulů IS ADIS - zavedení legislativních a procesních změn III.““, č. smlouvy CEP022P, uzavřená dne 20. 12. 2013.

7)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačních modulů IS ADIS - zavedení legislativních a procesních změn““, č. smlouvy CEQ007P, uzavřená dne 8. 10. 2014.

8)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačního modulu IS ADIS pro zavedení systému FATCA““, č. smlouvy CEQ009P, uzavřená dne 28. 11. 2014.

9)      Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačního modulu ADIS pro zavedení platby daně on-line““, č. smlouvy CEQ021N, uzavřená dne 18. 12. 2014.

10)  Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „Zajištění aplikačního modulu IS ADIS pro zpracování kontrolních hlášení DPH““, č. smlouvy CER004P, uzavřená dne 15. 7. 2015.

11)  Smlouva o dílo „Vývoj aplikace „ADIS – Legislativní a procesní změny v roce 2015 a 2016““, č. smlouvy CER007P, uzavřená dne 30. 9. 2015.

12)  Smlouva o dílo „Základní pozáruční servis aplikace ADIS na rok 2013“, č. smlouvy CEP001N, uzavřená dne 14. 2. 2013.

13)  Smlouva o dílo „Základní pozáruční servis aplikace ADIS na rok 2014“, č. smlouvy CEQ001N, uzavřená dne 26. 2. 2014.

14)  Smlouva o dílo „Základní pozáruční servis aplikace ADIS na rok 2015“, č. smlouvy CER002N, uzavřená dne 24. 3. 2015.

88.         Z předložených dílčích smluv uvedených v předchozím bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí vyplývá, že jejich předmětem bylo: vytvořit a dodat obviněnému úpravy aplikačního programového vybavení a dodat nové aplikační programové vybavení, které tvoří součást ADIS, a to konkrétně vytvořit aplikační modul ADIS pro poskytování Web služby nad veřejným registrem plátců DPH podle novely zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty účinné od 1. 1. 2013 [smlouva uvedená v bodu 1)], vytvořit aplikační modul ADIS pro realizaci 2. fáze úprav podle zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky [smlouva uvedená v bodu 2)], vytvořit aplikační modul ADIS pro zavedení systému pro zvláštní režim pro telekomunikační služby, služby rozhlasového a televizního vysílání nebo elektronické služby poskytnuté osobou povinnou k dani usazenou ve Společenství, avšak nikoli v členském státě spotřeby (Mini One-Step Shop) [smlouva uvedená v bodu 3)], vytvořit aplikační modul ADIS pro realizaci I. fáze jednoho inkasního místa a harmonizace základů daní z příjmů a veřejných pojistných [smlouva uvedená v bodu 4)], upravit aplikační programové vybavení v souvislosti s fungováním 2. pilíře důchodové reformy [smlouva uvedená v bodu 5)], vývoj aplikačního programového vybavení pro aplikační modul IS ADIS pro realizaci změn vyplývajících ze změn daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a změn některých zákonů, z nového zákona o dani z nabytí nemovité věci a z procesních změn [smlouva uvedená v bodu 6)], vývoj aplikačního programového vybavení pro aplikační modul IS ADIS pro realizaci změn vyplývajících z rekodifikace soukromého práva, změn v daňových zákonech, a z procesních a organizačních změn [smlouva uvedená v bodu 7)], vývoj aplikačního programového vybavení pro aplikační modul IS ADIS pro realizaci změn vyplývajících ze zákona o výměně informací o účtech s jinými státy pro účely správy daní (systém FATCA) [smlouva uvedená v bodu 8)], vývoj aplikačního programového vybavení pro aplikační modul IS ADIS pro zajištění využívání QR kódu na vybraných formulářích daňových přiznání [smlouva uvedená v bodu 9)], vývoj aplikačního programového vybavení pro aplikační modul IS ADIS pro zpracování kontrolního hlášení DPH podle zákona č. 360/2014 Sb. změna zákona o dani z přidané hodnoty, který novelizuje zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, jehož účinnost nastává od 1. 1. 2016 [smlouva uvedená v bodu 10)], vývoj aplikačního programového vybavení – úprava informačního systému Finanční správy na základě legislativních a procesních změn v roce 2015 a 2016 [smlouva uvedená v bodu 11)], zajistit základní údržbu aplikace ADIS [smlouvy uvedené v bodu 12) až 14)].

89.         Ustanovení smluv specifikovaných výše týkající se licenčních ujednání a autorských práv, jsou vymezena následovně:

„Práva na produkty nemateriální povahy

1.      Zhotovitel (tj. vybraný uchazeč, pozn. Úřadu) uvede, jaké Materiály (Materiály ve smyslu definice uvedené v článku 1 Obecné definice) budou dodány Objednateli (tj. obviněnému, pozn. Úřadu), a označí tyto Materiály jako Materiály typu I, Materiály typu II či jiným způsobem, který si smluvní strany dohodnou. Pokud nebudou Materiály tímto způsobem označeny, má se za to, že se jedná o Materiály typu II.

2.      Materiály typu I jsou Materiály, které byly vytvořené Objednatelem v období provádění služeb a/nebo náležející Objednateli (…), kde Objednateli náleží veškerá práva autorským zákonem udělená. (…).

3.      Materiály typu II jsou Materiály, které byly vytvořené v období provádění služeb či jindy (např. ty, které vznikly již před obdobím poskytování služeb) a jsou vlastnictvím Zhotovitele nebo třetí strany a Zhotovitel či třetí strana k nim má všechna autorská práva (včetně vlastnictví copyrightu). Zhotovitel dodá jednu kopii tohoto Materiálu Objednateli. Zhotovitel tímto uděluje Objednateli neodvolatelnou, časově neomezenou, nevýhradní, celosvětovou, vyplacenou licenci používat, vykonávat, reprodukovat, zobrazovat, provádět a distribuovat pouze pro vnitřní potřebu kopie tohoto Materiálu typu II. (…)“.

90.         Z čl. 1 „Obecné definice“ dílčích smluv pak, mimo jiné, vyplývá, že „[p]od pojmem „Materiály“ se rozumí díla, jež jsou předmětem autorských práv (jako jsou počítačové programy, výpisy zdrojového kódu, programovací nástroje, dokumentace, reporty, nákresy apod.), jež může Zhotovitel dodat Objednateli jako součást služby. Na tyto materiály se vztahují ustanovení článku (...) Práva na produkty nemateriální povahy této Smlouvy. (…).“.

91.         Dne 17. 9. 2015 proběhlo jednání mezi obviněným a IBM ohledně odkupu licenčních práv k informačnímu sytému ADIS. Cílem jednání byl „úplný převod majetkových autorských práv k systému z IBM na GFŘ, tak, aby informační systém mohly upravovat i další třetí strany a finanční správa nebyla závislá na jednom dodavateli.“ V zápisu o jednání je dále uvedeno, že „[z]ástupci IBM sdělili GFŘ, že v současné době a v horizontu 3 let IBM neuvažuje o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS.“ Své stanovisko IBM potvrdila i písemně dopisem ze dne 6. 10. 2015.

Relevantní právní úprava

90.         Vzhledem ke skutečnosti, že dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon o přestupcích, je třeba s ohledem na § 112 odst. 1 zákona o přestupcích na dosavadní jiné správní delikty, tedy i na správní delikty upravené zákonem, ode dne účinnosti zákona o přestupcích hledět jako na přestupky (pro úplnost Úřad uvádí, že v tomto ohledu došlo taktéž ke změně odborného názvosloví, kdy pojem „správní delikt“ byl nahrazen pojmem „přestupek“). Obdobně pak lze konstatovat, že zákon o přestupcích zavádí pojem „obviněný“, kdy podle § 69 zákona o přestupcích se podezřelý z přestupku stává obviněným, jakmile vůči němu správní orgán učiní první úkon v řízení. Vzhledem ke skutečnosti, že předmětné správní řízení je vedeno ve věci podezření za spáchání přestupku, je zadavatel v tomto rozhodnutí označován v souladu se zákonem o přestupcích též jako obviněný (i v tomto případě se jedná pouze o změnu odborného názvosloví nemající vliv na hmotněprávní posouzení jednání obviněného, resp. zadavatele).

91.         Obviněný pak v šetřeném zadávacím řízení postupoval podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném ke dni zahájení zadávacího řízení, a v mezidobí od zahájení zadávacího řízení do vydání tohoto rozhodnutí, konkrétně dne 1. 10. 2016, nabyl účinnosti zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“). Podle § 274 odst. 1 písm. a) ZZVZ se podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo podle zákona č. 139/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, postupuje v řízeních o přezkoumání úkonů zadavatele a řízeních o správních deliktech zahájených Úřadem po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, jestliže se týkají zadávání veřejných zakázek nebo rámcových smluv podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; Úřad tudíž v předmětném správním řízení postupuje dle zákona, a tedy rozhodné znění pro postup Úřadu v předmětném správním řízení o přestupku je znění zákona v rozhodném znění (znění zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách účinné od 1. 1. 2016 do 30. 9. 2016). Úřad však pro úplnost dodává, že bylo nutno v rámci správního řízení posoudit, zda právní úprava zakotvená v ZZVZ není pro obviněného příznivější, a zda ji tudíž není nutno s ohledem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) na šetřený případ aplikovat. Pokud jde o podmínky pro možnost zadání veřejné zakázky v JŘBU, tyto ZZVZ upravuje v § 63, který stanoví, že jednací řízení bez uveřejnění může být zadavatelem použito mj. v případě, kdy veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, neboť z technických důvodů neexistuje hospodářská soutěž, nebo je to nezbytné z důvodu ochrany výhradních práv včetně práv duševního vlastnictví. Tato úprava tedy příznivější oproti právní úpravě účinné v době uzavření Smlouvy není. Úřad současně dodává, že jelikož v daném případě byla na základě JŘBU uzavřena (samostatná) smlouva, která nemění původní smlouvu, nelze na šetřený případ jako případnou pozdější příznivější právní úpravu aplikovat ani ustanovení § 222 ZZVZ týkající se změny závazků ze smlouvy.

92.         Úřad dále dodává, že podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku, podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. S ohledem na skutečnost, že žádná novela zákona, ani ZZVZ, která nabyla účinnosti od okamžiku spáchání přestupku, nepředstavuje v kontextu posuzované věci v žádném ohledu příznivější právní úpravu pro obviněného, posuzoval Úřad jednání obviněného z materiálního pohledu podle zákona účinného v době spáchání přestupku, tedy ke dni 20. 5. 2016, kdy došlo k uzavření smlouvy v šetřeném jednacím řízení bez uveřejnění.

Právní posouzení Úřadem

92.         Úřad v obecné rovině uvádí, že jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, v němž byla šetřená veřejná zakázka zadána, je výjimečný způsob zadání veřejné zakázky, kdy je zakázka sice zadávána v režimu podle zákona, ale vzhledem k povaze tohoto řízení je hospodářská soutěž fakticky zcela vyloučena; vyloučen je tak ten aspekt zadávacího řízení, jenž má zajistit ekonomickou výhodnost pořízení předmětu plnění veřejné zakázky a rovněž omezit jakékoli nezákonné či korupční jednání. Současně je tento druh zadávacího řízení postupem podle zákona nejméně formalizovaným a kontrolovatelným.

93.         JŘBU by tedy mělo být skutečně krajním řešením tam, kde není jinak možné zajistit plnění požadované zadavatelem, a v žádném případě by nemělo docházet k jeho nadužívání. Zadání veřejné zakázky v JŘBU lze uskutečnit pouze v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není, resp. by nebylo možné dosáhnout v „klasickém“ zadávacím řízení, typicky v otevřeném řízení. V totožném duchu se vyjádřil v rozsudku ze dne 11. 1. 2013 sp. zn. 5 Afs 42/2012 i NSS, když uvedl, že zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění je „[m]ožné použít v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není nebo nebylo možné dosáhnout v „klasickém“ zadávacím řízení, tj. soutěží o zakázku. Zadavatel se může obrátit na jednoho nebo více vybraných zájemců, s nimiž bude vyjednávat smluvní podmínky, aniž by tento záměr musel předem uveřejnit, pouze za podmínek uvedených v ustanovení § 23 zákona.“. Otázku splnění podmínek pro zadání v JŘBU je proto v souladu s ustálenou judikaturou nezbytné posuzovat restriktivně, což vyplývá např. z rozsudku NSS sp. zn. 1 Afs 23/2012 ze dne 20. 11. 2012 nebo z rozsudku krajského soudu sp. zn. 62 Af 95/2013 ze dne 13. 1. 2015.

94.         JŘBU podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona tedy lze v případě technických důvodů či důvodu ochrany výhradních práv využít pouze tehdy, neexistuje-li přiměřená alternativa jiného dodavatele, kdy tato neexistence však stojí na objektivních základech a není důsledkem vlastní činnosti zadavatele (spočívající např. v předchozím uzavření smluv či nezajištění nezbytných práv). Úřad konstatuje, že zadavatel musí při zadávání „prvotní“ veřejné zakázky (na základě které pořizuje určité plnění) posoudit potřebu budoucích (navazujících) plnění a v případě existence takové potřeby uzavřít takovou smlouvu, která nezaloží stav exkluzivity jedinému dodavateli a umožní realizovat tato předpokládaná navazující plnění bez využití jednacího řízení bez uveřejnění, např. tedy umožní plnění zadat v otevřenějších typech zadávacích řízení. V opačném případě by totiž zadavatel byl s budoucím užitím jednacího řízení bez uveřejnění srozuměn, resp. by pro něj zaviněně vytvořil podmínky (a takové jednací řízení bez uveřejnění by pak bylo logicky nezákonné).

95.         Pro „dokreslení“ shora uvedeného, resp. restriktivního charakteru využitelnosti jednacího řízení bez uveřejnění, je v dalším možno odkázat i na odstavec 50 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, s účinností ke dni 18. 4. 2016, ve kterém se uvádí, že „[s] ohledem na škodlivé účinky na hospodářskou soutěž by jednací řízení bez uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení mělo být používáno pouze ve zcela výjimečných případech. Tato výjimka by měla být omezena na případy, kdy buď uveřejnění není možné z mimořádně naléhavých důvodů, které veřejný zadavatel nemohl předvídat a které mu nelze přičítat, nebo pokud je od začátku jasné, že by uveřejnění nepřineslo větší hospodářskou soutěž nebo lepší výsledky zadávání veřejných zakázek, především v případech, kdy objektivně existuje pouze jeden hospodářský subjekt, který může veřejnou zakázku provést. To je případ uměleckých děl, u nichž totožnost umělce ze své podstaty určuje jedinečný charakter a hodnotu samotného uměleckého předmětu. Výjimečnost může vyplývat i z jiných skutečností, avšak k použití jednacího řízení bez uveřejnění může opravňovat jen situace objektivní výlučnosti, pokud situaci výlučnosti nevytvořil sám veřejný zadavatel s ohledem na budoucí zadávací řízení.“. Daná směrnice výstižně ilustruje názorovou ustálenost stran omezené použitelnosti jednacího řízení bez uveřejnění pro zadání konkrétní veřejné zakázky.

96.         Prokázání důvodů použití jednacího řízení bez uveřejnění je plně na zadavateli, jenž by měl být schopen objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení doložit (k tomu srov. např. závěry vyplývající z rozsudků SDEU ze dne 10. 3. 1987, C-199/85 Komise Evropských společenství proti Italské republice, či z rozsudku ze dne 28. 3. 1996, C-318/94 Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo). V této souvislosti je rovněž možné odkázat na rozsudek SDEU ve věci C‑385/02 ze dne 14. 9. 2004, v němž Soudní dvůr konstatoval, že ustanovení o možném použití JŘBU „musí být vykládána restriktivně a důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících výjimku nese ten, kdo se jich dovolává (…)“ (viz články č. 19 a č. 20 rozsudku). Z této premisy dále vychází i konstantní tuzemská judikatura, ze které je možno odkázat např. na rozsudek krajského soudu č. j. 62 Af 48/2012-160 ze dne 3. 10. 2013, kde soud k použití JŘBU uvádí, že „použití jednacího řízení bez uveřejnění [je] jednou z výjimek z jinak povinného použití ‚otevřenějších‘ zadávacích řízení – zásadně řízení otevřeného podle § 21 odst. 1 písm. a) ZVZ (…). Pokud jde o obecnější rovinu, tu lze skutečně použít východiska Soudního dvora o potřebě restriktivního výkladu výjimky spočívající v možnosti použít jednací řízení bez uveřejnění, jak plyne z rozsudku Soudního dvora ze dne 14. 9. 2004 ve věci C-385/02 (Komise proti Itálii). Přestože se v této věci Soudní dvůr nevyjadřoval ke stavu skutkově totožnému, jaký je ve věci právě posuzované, plyne z něj, že ustanovení (směrnic), která umožňují výjimky z pravidel zadávání veřejných zakázek (a za takovou výjimku v dané věci Soudní dvůr považoval právě ‚odklon‘ od přísnějšího postupu formou jednání bez uveřejnění), musí být vykládána restriktivně, přitom důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících aplikaci výjimky nese ten, kdo se jich dovolává (tj. zadavatel). (…) Potřebou restriktivního výkladu podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění není tedy třeba se dále podrobněji zabývat; toto obecné východisko žalovaného je oprávněné.“ (pozn. – zvýraznění textu provedeno Úřadem).

97.         Úřad v této souvislosti v dalším odkazuje na rozsudky krajského soudu sp. zn. 62 Af 95/2013 ze dne 13. 1. 2015 a sp. zn. 62 Af 93/2015 ze dne 1. 6. 2017 a na rozsudek NSS sp. zn. 3 As 18/2015 ze dne 25. 11. 2015, v němž bylo explicitně uvedeno, že „smyslem daného řízení (pozn. – tj. řízení vedeného před Úřadem ve věci oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění příslušným zadavatelem) bylo posouzení toho, zda stěžovatel prokázal, že naplnil podmínky pro využití jednacího řízení bez uveřejnění.“

98.         Ze shora řečeného je tak zřejmé, že důkazní břemeno leží v šetřeném případě zcela na obviněném, jehož povinností je, aby doložil, že pro zadání předmětné veřejné zakázky formou JŘBU byly prokazatelně splněny všechny podmínky předvídané v ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona, a že tedy předmět takto zadané zakázky nemohl být zadán v jiném druhu zadávacího řízení, které je oproti JŘBU z podstaty transparentnější. Dochází tak k výjimečné situaci, kdy je důkazní břemeno, jež v případě přestupků leží na správním orgánu, který musí zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, přeneseno na toho, kdo se dovolává zmíněné výjimky z použití otevřenějších zadávacích řízení, tedy na obviněném. V případě jednacích řízení bez uveřejnění je to tedy právě zadavatel, resp. obviněný, kdo musí jednoznačně prokázat, že postupoval v souladu se zákonem a že z hlediska tvrzeného důvodu opravdu neexistoval v době zadání veřejné zakázky jiný dodavatel schopný splnit předmět veřejné zakázky.

99.         Úřad uvádí, že povinnost zjištění skutkového stavu věci Úřadem se s ohledem na přenos důkazního břemene v souvislosti s doložením naplnění podmínek opravňujících použití JŘBU vztahuje pouze na zjištění, zda obviněný toto důkazní břemeno unesl. Je tedy povinností obviněného, aby svůj postup spočívající v zadání veřejné zakázky v JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona byl schopen nejen odůvodnit, ale své závěry o existenci důvodů ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona také doložit relevantními podklady. Úřad tedy nerezignuje na svoji povinnost zjistit úplný skutkový stav věci, avšak nemůže za obviněného objektivní důvody k použití JŘBU ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona domýšlet a existenci takových „domyšlených“ důvodů prokazovat. Úřad má tedy v šetřeném případě povinnost posoudit, zda obviněný důkazní břemeno unesl, tedy zda prokázal naplnění důvodů pro použití JŘBU.

100.     Z pohledu posouzení postupu zadavatele v JŘBU je pak obecně nutné posoudit jednak naplnění „formální“ stránky JŘBU, tj. zda byly dány objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení (autorskoprávní či technické), jednak naplnění „materiální“ podmínky pro použití JŘBU, a to, zda obviněný stav výlučnosti dodavatele sám nevytvořil.

101.     Stran naplnění „formální“ a „materiální“ stránky JŘBU s ohledem na genezi šetřené věci a zejména s ohledem na závěry předsedy Úřadu uvedené v druhostupňovém rozhodnutí, kde je výslovně uvedeno, že: „Úřad však může vyjít z předpokladu, že stav exkluzivity a s ním souvisejících výhradních práv dodavatele existuje a zaměřit se toliko na to, zda zadavatel prokázal, že mu není zavinění tohoto stavu přičitatelné (…)“, Úřad konstatuje, že se v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí zaměřil výhradně na posouzení splnění materiální podmínky pro použití JŘBU. Ve vztahu k formální stránce Úřad uvádí, že se přiklonil k předpokladu existence technických důvodů a výhradních práv vybraného uchazeče v době uzavření smlouvy na veřejnou zakázku, k čemuž směřovala argumentace obviněného.

102.     V otázce zavinění stavu exkluzivity dosud existoval judikaturní rozpor[4], neboť z dosavadní judikatury nebylo zřejmé, zda je pro posouzení zavinění stavu exkluzivity (a s ní související existence výhradních práv dodavatele a technických důvodů) rozhodné pouze a výhradně uzavření původní smlouvy, která takový stav založila, nebo zda je třeba zkoumat i následný postup zadavatele. Jasnou odpověď na tuto otázku pak poskytuje rozsudek č. j. 8 As 314/2021-123, který uvádí, že v rámci posouzení vzniku stavu exkluzivity by měly být zohledněny i okolnosti v době mezi uzavřením původní smlouvy a konkrétního posuzovaného JŘBU. Dle SDEU přitom pro posouzení, zda je z  pohledu unijního práva stav exkluzivity zadavateli přičitatelný, nejsou podstatné okolnosti uzavření dřívější smlouvy, jestliže se na ni v době jejího uzavření nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek.

103.     NSS pak v rámci výše zmíněného rozsudku vysvětlil, že při posuzování naplnění materiální podmínky pro použití JŘBU je na základě závěrů SDEU v rozsudku ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025 potřeba reflektovat skutečnost, že „[m]ůže (…) nastat situace, kdy při uzavření původní smlouvy dojde k oprávněnému založení stavu exkluzivity, avšak v mezidobí před zadáním navazující veřejné zakázky dojde ke změně okolností, v důsledku kterých se zadavatel může ze stavu exkluzivity vymanit a navazující nebo zcela novou veřejnou zakázku zadat v některé z otevřenějších forem zadávacího řízení. Pokud by tak neučinil, stav exkluzivity by mu byl přičitatelný. Zadavatel se tedy nemůže stavem exkluzivity hájit do nekonečna, pokud má možnost se z něj vymanit.“.

104.     V této souvislosti Úřad uvádí, že původní smlouva byla uzavřena v roce 1992, tzn. byla uzavřena v době, kdy nejen že se na Českou republiku nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek, ale neexistoval ani jiný platný právní předpis, který by upravoval zadávání veřejných zakázek; lze tudíž konstatovat, že v době uzavření původní smlouvy nedošlo k nezákonnému založení stavu exkluzivity, neboť obviněný nebyl schopen předvídat, jakým směrem se bude ubírat legislativa vztahující se k zadávání veřejných zakázek, popř. celé IT odvětví. Pro hodnocení snahy vymanit se ze stávající exkluzivity má být (dle rozsudku NSS) přitom podstatné období, kdy existovala právní úprava, která použití JŘBU určitým způsobem omezovala (tedy zejména od přistoupení České republiky k Evropské unii). V roce 1992, kdy právní předchůdce obviněného (Ministerstvo financí) uzavřel původní smlouvu, nebyla Česká republika součástí Evropské unie a nebyl ještě účinný ani zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Právní předchůdce obviněného tedy nemohl jakkoli předvídat, že by uzavření smlouvy mohlo vést k tomu, že by v budoucnu nebyl schopen zadávat navazující zakázky v souladu se zákonem, neboť žádný zákon, který by jej při uzavírání dodatků limitoval, tehdy neexistoval. Nejvyšší správní soud pak v rozsudku NSS uvedl, že je třeba se zabývat tím, zda stav exkluzivity není obviněnému přičitatelný na základě hodnocení období od 1. 5. 2004 do zadání veřejné zakázky (ev. od roku 1995 do roku 2004), přičemž podle SDEU je v této souvislosti podstatné, zda obviněný měl „k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodl využít jednacího řízení bez uveřejnění.“.

105.     Úřad tak s ohledem na závěry rozsudku NSS nadále vychází z toho, že obviněnému nelze vytýkat založení stavu exkluzivity v červnu 1992 (neboť v tu dobu neexistovala relevantní právní úprava zadávání veřejných zakázek), nicméně v souladu se závazným právním názorem vysloveným v rozsudku NSS a následně v druhostupňovém rozhodnutí se Úřad zabýval tím, zda další trvání stavu exkluzivity bylo způsobeno jednáním či nečinností obviněného.

106.     Posuzovaným obdobím je pak v souladu se závěry rozsudku NSS období od 1. 1. 1995[5] (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb.) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření smlouvy na šetřenou veřejnou zakázku).

107.     Úřad tedy dále posuzoval období před zadáním navazující (šetřené) veřejné zakázky a posuzoval okolnosti, v důsledku kterých by se obviněný mohl ze stavu exkluzivity vymanit a navazující (šetřenou) veřejnou zakázku zadat v některé z otevřenějších forem zadávacího řízení.

108.     Pokud by Úřad dospěl k závěru, že obviněný měl v mezidobí možnost vymanit se ze stavu exkluzivity, ale neučinil tak, stav exkluzivity by mu byl přičitatelný a obviněný by nebyl oprávněn zadat šetřenou veřejnou zakázku v JŘBU, neboť by nebyla naplněna materiální podmínka pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

109.     Úřad se tedy zabýval tím, zda obviněný prokázal, že se již před zadáním veřejné zakázky v JŘBU (tj. v období od 1. 1. 1995, resp. od roku 2011, kdy byl obviněný zřízen) snažil ze stavu exkluzivity vymanit a jeho snahy nebyly – bez jeho zavinění – úspěšné. A dále pak tím, zda „při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit“, jak uložil Úřadu jeho předseda v druhostupňovém rozhodnutí.

110.     Co se týká snahy obviněného vymanit se ze stavu exkluzivity, obviněný v této souvislosti konstantně argumentuje tím, že se v roce 2015 uskutečnilo jednání se zástupci společnosti IBM, jehož cílem bylo umožnit realizaci otevřeného zadávacího řízení, nicméně vybraný uchazeč v rámci těchto jednání obviněnému sdělil, že o převodu majetkových práv autorských obviněnému v horizontu 3 let neuvažuje.

111.     Na základě zmíněného tak lze konstatovat, že v období od roku 1995 (kdy již tuzemská právní úprava obsahovala určitá omezení pro uzavření smlouvy s jediným dodavatelem bez zadávacího řízení), resp. od roku 2004 (kdy vešla v platnost unijní úprava veřejných zakázek) do roku 2015 právní předchůdce obviněného, resp. obviněný (od roku 2011) nečinil žádné kroky, aby se vymanil ze stavu exkluzivity vybraného uchazeče, přestože min. od roku 2004 již musel právní předchůdce obviněného a později i samotný obviněný vědět, že se musí co nejdříve vymanit ze závislosti na jediném dodavateli a že stav, ve kterém se nachází, není souladný se zákonem.

112.     Jak již Úřad zmínil, v roce 2015 se uskutečnilo jednání obviněného se zástupci vybraného uchazeče, společnosti IBM, přičemž ze zápisu z daného jednání ze dne 17. 9. 2015 se podává, že „[n]a jednání zástupci IBM požádali o upřesnění rozsahu, v jakém by mělo GFŘ zájem nabýt majetková autorská práva k informačnímu systému ADIS. Zástupci GFŘ sdělili, že by se jednalo o úplný převod majetkových autorských práv k systému z IBM na GFŘ (…)  tak[,] aby informační systém mohly upravovat i další třetí strany a finanční správa nebyla závislá na jednom dodavateli. Zástupci IBM sdělili GFŘ, že v současné době a v horizontu 3 let IBM neuvažuje o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS.“. Uvedené stanovisko sdělil vybraný uchazeč obviněnému rovněž dopisem ze dne 6. 10. 2015.

113.     K tomu Úřad uvádí, že zápis z daného jednání je velmi stručný, když obsahuje jen pár vět shrnujících průběh uskutečněného jednání. Úřad jej proto hodnotí jako zcela bezobsažný, když neobsahuje konkrétní návrh obviněného, konkrétní podmínky, provedenou analýzu celé věci, popř. nepředkládá jiné vyjednávací nástroje, které by mohly vybraného uchazeče přesvědčit o změně jeho přístupu v dané věci. Aby Úřad mohl jednání s vybraným uchazečem považovat za relevantní a skutečnou snahu obviněného, která by mohla představovat důkaz o snaze vymanit se ze závislosti na jediném dodavateli, musel by obviněný Úřadu předložit relevantní podklady (návrh smlouvy o převodu práv apod.), nikoliv de facto pouze obecné konstatování stávajícího dodavatele, že předmětná práva neposkytne – uvedené není dle názoru Úřadu dostatečným důkazem pro to, aby mohl Úřad konstatovat, že obviněný unesl důkazní břemeno co do snahy vymanit se ze závislosti na konkrétním dodavateli.

114.     Úřad neopomněl, že mu obviněný doručil v rámci svého vyjádření ze dne 13. 3. 2017 rovněž dokument ze dne 1. 2. 2016 zpracovaný společností PELIKÁN KROFTA KOHOUTEK advokátní kancelář s.r.o., IČO 27592936, se sídlem Újezd 450/40, 118 01 Praha 1, jehož obsahem bylo „posouzení dispozice s autorskými právy v rámci systému Automatizovaného daňového informačního systému.“. Na základě obviněným předložených dokumentů (tj. smluvní dokumentace pořízené v letech 1992 až 2014) dospěla výše uvedená advokátní kancelář k následujícímu závěru:

„Zdrojové kódy systému ADIS podle dostupných materiálů podléhají ochraně dle autorského zákona, přičemž ze smluvní dokumentace nevyplývá, že by si Ministerstvo financí ČR nebo Generální finanční ředitelství zajistilo právo poskytnout zdrojové kódy k tomuto systému třetím osobám za účelem změn, nebo zpřístupnění systému ADIS. Poskytnutá licence v daném případě zahrnuje pouze neodvolatelnou, nevýhradní, celosvětovou, vyplacenou licenci používat, vykonávat, reprodukovat, zobrazovat, provádět a distribuovat pouze pro vnitřní potřebu kopie materiálů, jejichž autorem je IBM.

Domníváme se tedy, že v daném případě GFŘ musí zajistit svolení nositele autorských práv systému ADIS ke změně a zpracování původního autorského díla, pokud by k této činnosti mělo dojít ze strany třetí osoby.

(…)

I když formulace smlouvy ne zcela koresponduje s dikcí autorského zákona, lze z ní dovodit, že autor svolení k postoupení majetkových práv k dílu na třetí osobu nepostoupil. Pokud v rámci systému ADIS byl GFŘ dodán i program chráněný autorským zákonem a poptávané plnění by obsahovalo užití / zásah do autorských práv k ADIS, pak plnění mohl provést buďto autor (IBM), případně GFŘ/MF jako zadavatel původní veřejné zakázky.

Závěrem tedy konstatujeme, že se po posouzení předložené smluvní dokumentace přikláníme k názoru, že GFŘ/MF nedisponuje autorskými právy ke zdrojovému kódu systému ADIS a není tak oprávněno volně bez svolení IBM s tímto systémem (resp. zdrojovými kódy) nakládat.“ 

115.     Úřad nicméně uvádí, že ani zmíněné stanovisko nedokládá záměr obviněného vymanit se ze stavu exkluzivity vybraného uchazeče, neboť nedokládá ničeho, co by vybraného uchazeče mělo přesvědčit o změně jeho přístupu v dané věci. K tomu lze doplnit, že i kdyby obviněný skutečně prokázal, že dodavatel, ve vztahu ke kterému je proprietárně uzamčen (vendor lock-in), není ochoten svá výhradní práva postoupit, nemohlo by to ničeho změnit na skutečnosti, že je mu stav exkluzivity přičitatelný. O to více měl totiž obviněný učinit skutečné a účinné kroky k tomu, aby se závislosti na dodavateli (který takto dává najevo, že stav proprietárního uzamčení bude min. ještě po nějakou dobu trvat) zbavil. Připustit opak by znamenalo, že se obviněný bude moci na neochotu dodavatele postoupit svá výhradní práva odkazovat i nadále (protože je zřejmé, že takového výhradního dodavatele ke vstřícnosti ekonomicky vlastně nic nenutí).

116.     V rámci správního řízení doručil obviněný Úřadu také dopis generálního ředitele obviněného ze dne 11. 5. 2016 adresovaný vybranému uchazeči, v němž obviněný uvádí, že „Finanční správa si za účelem řádného zhodnocení budoucích možných kroků ohledně IS ADIS nechala vypracovat odborné stanovisko společností Deloitte Advisory (…). V této zprávě jsou navržena čtyři doručení, jakým způsobem by mohla Finanční správa postupovat ohledně dalšího vývoje IS ADIS s tím, že jako nejvhodnější je označena varianta 2, tzv. irský přístup[6], přičemž obviněný žádal společnost IBM o reakci na níže uvedené dotazy:

• Zaváže se smluvně společnost IBM zajistit na žádost Generálního finančního ředitelství napojení IS ADIS na integrační vrstvu?
• Navrhne společnost IBM rozdělení stávajícího IS ADIS do více funkčních celků, které by bylo možné najednou nebo postupně samostatně napojit na integrační vrstvu?
• Zaváže se smluvně společnost IBM zmapovat transakce/procesy u každého celku/komponenty IS ADIS pro účely zabezpečení služby systémové integrace pro potřeby dodavatele této služby?
• Zaváže se smluvně společnost IBM ke garanci poskytnutí součinnosti dle výše uvedených bodů?“

117.     K tomu Úřad pouze poznamenává, že se jedná o dokument vyhotovený (dne 11. 5. 2016) až po zahájení šetřeného zadávacího řízení (dne 1. 3. 2016), přičemž v něm obviněný požádal společnost IBM o odpověď do 14 dnů, tedy v termínu, ve kterém již došlo k uzavření smlouvy na šetřenou veřejnou zakázku (dne 20. 5. 2016). Je tak zřejmé, že předmětný dokument nemůže dokládat snahu obviněného vymanit se ze stavu exkluzivity společnosti IBM vyvinutou před zadáváním veřejné zakázky.

118.     Vzhledem k tomu, že žádný jiný argument ohledně snahy vymanit se ze závislosti na vybraném uchazeči v období roku 2004 (resp. od roku 1995), příp. od roku 2011 obviněný neuvedl, Úřad konstatuje, že obviněný v této souvislosti neunesl důkazní břemeno.

119.     Tvrdí-li obviněný, že „požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů systematicky formulován až od roku 2015“, Úřad k tomu podotýká, že skutečnost, že ke konkrétnímu zákonnému ustanovení neexistuje (ustálená) judikatura, neznamená, že zadavatelé nejsou povinni takové zákonné ustanovení dodržovat a naplnit podmínky pro jeho uplatnění. Judikatura se vždy vyvíjí v čase a nelze se odvolávat na její neexistenci za situace, kdy zákon stanovuje zcela konkrétní podmínky, natož konkrétní podmínky pro použití určitého výjimečného postupu, který je zadavatel oprávněn použít ve zcela ojedinělých případech. V této souvislosti pak Úřad odkazuje na již několikrát zmíněný rozsudek č. j. 8 As 314/2021-123, v němž Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že „[j]iž před rokem 2004 totiž v tuzemsku existovala právní úprava zadávání veřejných zakázek, konkrétně zákon č. 199/1994 Sb. (…) Ten v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění a který rovněž omezoval z důvodu ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně stanovené případy (…). Zadavatelé tak již v této době byli nuceni se zamýšlet nad tím, zda v konkrétním případě splňují podmínky pro použití výzvy jednomu zájemci k podání nabídky“, tzn. i Nejvyšší správní soud obecně odkazuje na právní úpravu platnou od roku 1995, která měla být pro obviněného dostatečným podkladem pro to, aby byl veden snahou se ze závislosti na jediném dodavateli vymanit. I pokud by Úřad uznal, že prvotní vývoj v oblasti zadávání veřejných zakázek byl velmi dynamický, proměnlivý a veškerá pravidla zadávání veřejných zakázek se teprve formulovala a v právním prostředí fixovala, pak nejpozději v roce 2004 (právní předchůdce obviněného), resp. v roce 2011 (sám obviněný), kdy se stala závaznou i unijní úprava práva veřejných zakázek, bylo zřejmé, že podmínky pro využití nesoutěžních postupů jsou chápány restriktivně.

120.     Obviněný dále uvádí, že od roku 2019 se daří postupně omezovat stav exkluzivity společnosti   IBM (obviněný zmiňuje, že dne 7. 8. 2019 byla uzavřena Smlouva o smlouvě budoucí se společností IBM), což Úřad samozřejmě kvituje, nicméně pro posouzení šetřené věci je tato skutečnost irelevantní (s ohledem na časový odstup 3 let od uzavření Smlouvy). Pokud obviněný taktéž zmiňuje skutečnost, že souhlasné stanovisko s jeho postupem vyjádřila před zahájením jednání o uzavření smlouvy i Rada vlády pro informační společnost (k tomu obviněný předložil souhlasné stanovisko č. j. MV-65897-2/EG-2016 ze dne 9. 5. 2016) a taktéž Odbor Hlavního architekta eGovernmentu (k tomu obviněný předložil souhlasné stanovisko č. j. MV-51226-11/OHA-2016 ze dne 26. 4. 2016), pak k tomu Úřad konstatuje, že uvedené shledává k šetřené věci rovněž irelevantním, neboť obecně je příslušný k rozhodnutí o tom, zda zadavatel (obviněný) při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem (resp. zda se dopustil přestupku), dle § 112 zákona, resp. dle § 248 ZZVZ, pouze Úřad. Navíc je to pouze zadavatel, kdo odpovídá za zadání konkrétní veřejné zakázky.

121.     Co do posouzení skutečnosti, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit, Úřad konstatuje, že obviněný uvedl, že v období od roku 1992 do roku 2016 činily vynaložené finanční prostředky v souvislosti s IS ADIS částku ve výši 7 169 460 864,20 Kč (a to na základě cca 190 smluvních vztahů). Zde nelze opomenout, že se jedná o částky historické, tzn. hodnota vynaložených prostředků přepočtená na současnou hodnotu peněz by byla daleko vyšší. Rovněž je nutno podotknout, že v daném případě se nejedná o situaci, kdy by značná část finančních prostředků byla vynaložena na vybudování samotného systému v počátečních letech od uzavření původní smlouvy a posléze již docházelo toliko k jeho udržování či aktualizování. Je tomu právě naopak. Sám obviněný totiž uvádí, že v letech 1992-2002 byly v souvislosti s IS ADIS vynaloženy finanční prostředky „pouze“ ve výši cca 1,09 mld. Kč, kdežto v následujících letech (2003-2016) se již jednalo o částku ve výši cca 6,07 mld. Kč, tzn. právní předchůdce obviněného a posléze samotný obviněný vědomě udržovali stav exkluzivity vybraného uchazeče, když v průběhu času (zejména od roku 2003) vynakládali značné finanční prostředky na další rozvoj daného systému.

122.     Vzhledem k celkové hodnotě vynaložených finančních prostředků (kdy jenom sám obviněný od roku 2011 do roku 2016 vynaložil finanční prostředky ve výši cca 2,5 mld. Kč) tak zcela jistě nelze hovořit o tom, že by nebylo ve finančních možnostech obviněného (příp. jeho právního předchůdce) vymanit se ze stavu exkluzivity vybraného uchazeče. Zde Úřad podotýká, že do roku 2011 byly v souvislosti s IS ADIS vynaloženy finanční prostředky ve výši cca 4,6 mld. Kč, což je dle názoru Úřadu suma, která sama o sobě měla být pro obviněného varovným signálem a měla znamenat snahu okamžitě danou situaci řešit a nechat odborně posoudit, zda jsou takové náklady přiměřené a zda by nebylo ekonomicky výhodnější pořídit systém nový; žádná taková analýza však nevznikla, resp. nebyla obviněným v rámci tohoto správního řízení předložena; naopak je zcela zřejmé, že obviněný (stejně jako jeho právní předchůdce) tento stav vůbec neřešil a zvolil tzv. „nejjednodušší“ variantu spočívající v řetězení právních vztahů se stávajícím dodavatelem. Tvrzení obviněného, že pořízení nového systému by bylo neúměrně nákladné, tak na základě výše uvedeného neobstojí. V této souvislosti lze odkázat též na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R173/2014/VZ-13930/2015/321/IPs ze dne 11. 6. 2015, v němž předseda Úřadu dovodil, že pokud zadavatel vytvořením stavu  exkluzivity  vyloučil možnost zadání  zakázky v zadávacím řízení,  jež by  umožnilo  řádnou  soutěž o zakázku a tím i možnost více nabídek s potenciální lepší nabídkovou cenou, stal se zcela  závislým  na jednom dodavateli, jenž si pak následně může určovat cenu všech dalších plnění, která na původní zakázku navazují. Takové jednání nemůže být dle závěru cit. rozhodnutí předsedy Úřadu označeno za hospodárné.

123.     Pro úplnost lze zmínit, že obviněný v současné době realizuje zadávací řízení na veřejnou zakázku „Nový daňový informační systém (nDIS) – I. Etapa“ (ev. č. zakázky Z2023-059869), jejímž předmětem plnění je dle oznámení o zahájení zadávacího řízení (ev. č. formuláře F2023-059869) de facto vybudování celého nového daňového systému (v dalších etapách by mělo dojít toliko k doplnění dalších daňových agend) , přičemž obviněný stanovil předpokládanou hodnotu zmíněné veřejné zakázky ve výši 1,1 mld. Kč bez DPH. Z prostého porovnání částky, kterou obviněný vynaložil v souvislosti s fungováním IS ADIS v letech 2011-2016 (2,5 mld. Kč), a předpokládané hodnoty nového daňového systému (1,1 mld. Kč, ev. 2 mld. Kč, které obviněný předpokládá vynaložit v souvislosti s I. etapou nového daňového systému) je tak zřejmé, že pořízení nového systému bylo/je bezpochyby ekonomičtějším řešením dané situace.

124.     Na základě shora uvedeného je tak zřejmé, že stav exkluzivity je bez dalšího přičitatelný obviněnému, neboť setrvání v tomto stavu bylo zaviněné jeho nečinností.

125.     Úřad konstatuje, že obviněný neprokázal, že by v období od roku 1995 (případně od roku 2011) do roku 2016 podnikl takové kroky, které by byly způsobilé k vymanění se ze závislosti na jediném dodavateli IS ADIS, když kroky činěné obviněným byly činěny buď pozdě, nebo nedostatečně tak, aby mohly představovat skutečnou a vážnou snahu obviněného o vymanění se ze závislosti na společnosti IBM, tzn. skutečnost, že nedošlo k odstranění závislosti na jediném dodavateli, je tak zaviněna jednáním, resp. nečinností obviněného; zároveň dospěl Úřad k závěru, že bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.

126.     Úřad shrnuje, že obviněný neunesl důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť nenaplnil materiální podmínku jeho použití, když technické důvody a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče byly vytvořeny předchozím postupem právního předchůdce obviněného a obviněným byl tento stav nadále udržován, když neučinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný  nemohl  veřejnou  zakázku v JŘBU s odkazem na technické důvody a z důvodu ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zadat.

K vlivu na výběr nejvhodnější nabídky

127.     Úřad konstatuje, že nezákonný postup obviněného mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky, neboť použitím JŘBU obviněný nedůvodně omezil okruh dodavatelů, kteří by se mohli zadávacího řízení zúčastnit, resp. zcela vyloučil možnost účasti jakéhokoliv jiného dodavatele než vybraného uchazeče, přičemž nelze vyloučit, že pokud by obviněný dodržel postup stanovený zákonem a zadával plnění odpovídající předmětu veřejné zakázky v jiném (otevřenějším) druhu zadávacího řízení, mohl obdržet i nabídky jiných dodavatelů, kteří mohli obviněnému nabídnout výhodnější plnění než vybraný uchazeč.

128.     K otázce posouzení podstatného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky Úřad uvádí, že výkladem § 120 odst. 1 písm. a) zákona ve vztahu k naplnění druhého znaku skutkové podstaty, kterým je podstatné ovlivnění nebo možnost podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 Afs 78/2012 ze dne 25. 7. 2013, podle něhož „[z]e zákonného znění přitom expressis verbis plyne, že ke spáchání deliktu dojde, i pokud porušením zákona zadavatel pouze mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ze zákona je tedy zřejmé, že postačí pouhá potencialita podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.“

129.     Krajský soud pak v rozsudku č. j. 31 Af 23/2012-40 ze dne 26. 9. 2012 k materiální stránce přestupku uvedl, že „[z] dikce ‚podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit‘ vyplývá, že může jít o poruchový nebo i ohrožovací správní delikt. Zákonodárce tedy (za běžných okolností) spatřuje společenskou škodlivost již v tom, že mohlo dojít, nikoli nutně muselo, k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Není tedy pravdou, že nedošlo k naplnění materiálního znaku správního deliktu (…). Již pouhá existence takové možnosti je společensky škodlivá, a došlo tedy k naplnění materiálního znaku (společenské škodlivosti) správního deliktu uvedeného v ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách.“

130.     Se shora uvedeným závěrem krajského soudu vyslovil souhlas i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 4 As 61/2016-34 ze dne 28. 6. 2016, když konstatoval, že v případě, kdy správní orgán (Úřad) „shledá, že se v daném případě jedná o ohrožovací formu správního deliktu, nelze faktický vznik škody z logiky věci nijak prokazovat. Pokud by totiž správní orgán toto ohrožení právem chráněného zájmu blíže prokazoval, ve skutečnosti by jeho dokazování směřovalo k tomu, do jaké míry došlo ke skutečné poruše u tohoto právem chráněného zájmu (…) Nejvyšší správní soud se v tomto směru ztotožňuje s názorem (…), že takové dokazování by bylo nepřiměřeně obtížné či přímo někdy i nemožné, neboť by bylo nutné oslovit blíže neurčený okruh jiných dodavatelů nacházejících se často na velkém území. Takové dokazování by proto bylo často za hranicí možností správního orgánu a mohlo by vést k nemožnosti účinného postihování porušení povinností zadavatelů dle ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ.“.

Shrnutí

131.     S ohledem na vše výše uvedené Úřad konstatuje, že obviněný se dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání předmětné veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v JŘBU, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť technické důvody a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče jsou přičitatelné obviněnému, jelikož byly vytvořeny předchozím postupem právního předchůdce obviněného při uzavření původní smlouvy, a obviněným byly nadále udržovány, když v období od 1. 1. 1995, tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, nečinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný  nemohl  veřejnou  zakázku v JŘBU s odkazem na technické důvody a důvod ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zadat, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s  vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. tohoto rozhodnutí – uložení pokuty

132.     Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem naplnil skutkovou podstatu přestupku dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

133.     Podle § 121 odst. 3 zákona odpovědnost právnické osoby za přestupek zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán. Totožně upravoval dobu, ve které dochází k zániku odpovědnosti za přestupek, od 1. 10. 2016 do 30. 6. 2017 i § 270 odst. 3 ZZVZ. Podle § 270 ZZVZ ve znění účinném od 1. 7. 2017 do 31. 1. 2022 pak činí promlčecí doba taktéž 5 let. Pro úplnost Úřad uvádí, že následovaly další dvě novely ustanovení § 270 ZZVZ, a to novely účinné od dne
1. 2. 2022 a 16. 7. 2023, přičemž novely stanovily, že odpovědnost za přestupek zanikne nejpozději uplynutím 10 let od jeho spáchání.

134.     Podle 31 odst. 1 zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.

135.     V návaznosti na posledně citované ustanovení zákona Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v § 121 odst. 3 zákona (ve znění účinném v době zadání veřejné zakázky). Úřad uvádí, že ke spáchání přestupku obviněným došlo uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku dne 20. 5. 2016. Úřad se v šetřeném případě dozvěděl o možném spáchání přestupku obviněným dne 16. 2. 2017, přičemž správní řízení bylo zahájeno dne 9. 8. 2017. Z právě uvedeného plyne, že v šetřeném případě byla zachována subjektivní lhůta 3 let nutná pro zahájení správního řízení. Co se týče pětileté maximální objektivní promlčecí doby, v ní muselo být řízení o přestupku pravomocně skončeno, jinak odpovědnost zadavatele za přestupek zanikla. Běh této doby se dle příslušné právní úpravy nepřerušoval doručením oznámení o zahájení správního řízení ani vydáním rozhodnutí, jímž byl zadavatel uznán vinným. Jak již bylo uvedeno, k jednání zadavatele, jímž se měl dopustit přestupku, došlo dne 20. 5. 2016, kdy následujícího dne, tj. 21. 5. 2016, počala běžet pětiletá promlčecí doba, jež měla uplynout dne 20. 5. 2021. V této době bylo správní řízení pravomocně ukončeno (napadené rozhodnutí a původní rozhodnutí o rozkladu nabyly právní moci dne 22. 12. 2017). Následně však bylo původní rozhodnutí o rozkladu napadeno žalobou podanou u krajského soudu, jež byla rozsudkem KS zamítnuta. Po dobu tohoto řízení před krajským soudem pětiletá objektivní promlčecí doba v souladu s § 41 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v rozhodném znění (dále jen „sřs“) neběžela. Řízení před krajským soudem ve věci rozsudku KS bylo zahájeno dne 21. 2. 2018 a rozsudek KS nabyl právní moci dne 29. 9. 2021. Následující den, t.j. 30. 9. 2021, se tedy pětiletá objektivní promlčecí doba opět rozběhla. Proti rozsudku KS byla však podána kasační stížnost, kdy ani po dobu řízení ve věci rozsudku NSS před NSS pětiletá objektivní promlčecí doba v souladu s § 41 sřs neběžela. Řízení před NSS ve věci rozsudku NSS bylo zahájeno dne 8. 10. 2021 a rozsudek NSS, jímž NSS rozhodl o zrušení rozsudku KS, původního rozhodnutí o rozkladu a o vrácení věci Úřadu k dalšímu řízení, nabyl právní moci dne 7. 2. 2025. Následující den, tj. dne 8. 2. 2025 se opět pětiletá objektivní promlčecí doba rozběhla. Od uvedeného data nebylo dosud předmětné správní řízení ve věci možného spáchání přestupku obviněným podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona pravomocně ukončeno, když v rámci dalšího šetření věci bylo vydáno druhostupňové rozhodnutí, jímž bylo zrušeno napadené rozhodnutí a věc byla vrácena Úřadu k novému projednání, přičemž druhostupňové rozhodnutí nabylo právní moci dne 31. 3. 2025.  S ohledem na výše uvedené časové údaje v šetřené věci dosud k marnému plynutí pětileté objektivní promlčecí doby nedošlo. Úřad tedy shledal, že odpovědnost obviněného za nyní šetřený přestupek podle ust. § 120 odst. 1 písm. a) zákona uplynutím promlčecí doby nezanikla.

136.     Vzhledem ke zjištěnému přestupku a trvající odpovědnosti zadavatele za něj Úřad přistoupil k uložení pokuty.

137.     Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona účinného v době spáchání přestupku se za přestupek uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.

138.     Cena veřejné zakázky, při jejímž zadání se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí, a za kterou mu může být uložena pokuta, činí dle smlouvy uzavřené s vybraným uchazečem na plnění veřejné zakázky celkem 40 286 210,68 Kč včetně DPH. Horní hranice možné pokuty (10 % z ceny veřejné zakázky) za spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí tedy činí částku ve výši 4 028 621,- Kč.

139.     Vzhledem k tomu, že se obviněný dopustil přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí dne 20. 5. 2016, když uzavřel smlouvu, posoudil Úřad při ukládání sankce obviněnému – s ohledem na čl. 40 odst. 6 větu druhou Listiny – možnou aplikaci ZZVZ. V této souvislosti lze uvést, že jednání obviněného je přestupkem jak podle zákona, tak podle ZZVZ [§ 120 odst. 1 písm. a) zákona, § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ], přičemž zadavateli by při ukládání sankce dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona účinného do 30. 9. 2016 hrozila stejně vysoká pokuta jako dle ZZVZ [srov. ust. § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ], tj. do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit. Za tohoto stavu věci není dle Úřadu pozdější právní úprava [tj. právní úprava obsažená v ust. § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ] pro obviněného příznivější, a proto jednání obviněného Úřad posuzoval a sankci uložil podle právní úpravy účinné v době spáchání přestupku.

140.     Podle § 121 odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Podle § 112 odst. 3 zákona o přestupcích na určení druhu a výměry sankce za dosavadní přestupky a jiné správní delikty se ode dne nabytí účinnosti zákona o přestupcích použijí ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu, je-li pro pachatele výhodnější. Úřad proto rovněž přihlédne k § 37 a násl. zákona o přestupcích, neboť obsahuje širší výslovný katalog skutečností než úprava obsažená v zákoně (která je svojí povahou speciální), které je nutno při určení druhu a výměru správního trestu zvažovat.

141.     Podle § 37 zákona o přestupcích při určení druhu a výměry správního trestu se přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku, dále k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo více skutky nebylo rozhodnuto ve společném řízení a dále k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem a k povaze činnosti právnické osoby. Podle § 38 zákona o přestupcích povaha a závažnost přestupku je dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku, okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti cit. ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu). Úřad nepřehlédl, že § 38 zákona o přestupcích byl s účinností ke dni 1. 2. 2022 novelizován, nicméně tato novela se týkala povahy a závažnosti přestupku spáchaného fyzickou osobou, a nemá tudíž žádný dopad do vedeného správního řízení.

142.     Hlavním kritériem, které je dle citovaných ustanovení zákona a zákona o přestupcích rozhodné pro určení druhu a výměry správního trestu, je povaha a závažnost přestupku. Jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního přestupkového jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu. Oba uvedené právní předpisy pak demonstrativním výčtem vymezují, co lze pod pojem závažnost přestupku podřadit (význam zákonem chráněného zájmu, význam a rozsah jeho následků, způsob jeho spáchání, okolnosti, za nichž byl spáchán). Úřad nad rámec uvedených kritérií pak může přihlédnout i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti přestupku, a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako polehčující či přitěžující, kdy je třeba konstatovat, že katalog polehčujících a přitěžujících okolností uvedený v § 39 a § 40 zákona o přestupcích je toliko demonstrativní.

143.     Úřad dále uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek NSS sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).

144.     V posuzovaném případě je v užším smyslu objektem přestupku zákonem chráněný zájem, aby pro použití zvoleného druhu zadávacího řízení – jednacího řízení bez uveřejnění, jakožto procesního postupu směřujícího k zadání veřejné zakázky, byly splněny zákonem stanovené podmínky a jeho neoprávněným použitím nedocházelo k omezování hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Objektem přestupku je v širším smyslu zákonem chráněný zájem, aby k situaci, kdy je veřejná zakázka zadána fakticky bez jakékoli hospodářské soutěže, tedy nejméně transparentním způsobem, jaký zákon umožňuje, docházelo pouze výjimečně a toliko za splnění přísných, zákonem stanovených podmínek, zejména pak v situaci, kdy neexistuje žádná jiná varianta (přičemž tuto situaci zadavatel nesmí zavinit). V šetřeném případě byl konkrétním jednáním obviněného, spočívajícím v postupu v jednacím řízení bez uveřejnění, ačkoliv pro tento druh zadávacího řízení nebyly splněny podmínky, tento právem chráněný zájem nejen narušen, ale zcela popřen.

145.     Úřad z hlediska způsobu spáchání přestupku uvádí, že ke spáchání přestupku obviněným došlo uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku s (předem) vybraným uchazečem, aniž by pro daný druh zadávacího řízení (které de facto spočívá v prostém výběru konkrétního dodavatele bez jakékoli soutěže) byly splněny zákonem stanovené podmínky.

146.     Následkem přestupku je skutečnost, že soutěž o veřejnou zakázku v tomto případě fakticky neprobíhala, a nemusel tak být vybrán uchazeč s nejnižší nabídkovou cenou. Vybraný uchazeč totiž nebyl v souvislosti s předmětem veřejné zakázky zadané v jednacím řízení bez uveřejnění vystaven jakékoliv konkurenci, neproběhla žádná soutěž o cenu nebo ekonomickou výhodnost nabídky. Úřad konstatuje, že nezákonné vyloučení principu soutěže, na němž je zadávání veřejných zakázek založeno, je jedním z nejzávažnějších porušení zákona, jehož hlavním cílem je ochrana veřejných prostředků právě prostřednictvím toho, aby smlouvy na veřejné zakázky byly uzavírány při zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže.

147.     Úřad jako polehčující okolnost hodnotí skutečnost, že autorskoprávní „exkluzivitu“ vybraného uchazeče zaviněně založil právní předchůdce obviněného, a nikoliv sám obviněný. Tato skutečnost však obviněného nezbavila povinnosti zkoumat důsledně naplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění a zkoumat nejen formální, ale i materiální stránku těchto podmínek.

148.     Při ukládání sankce pak Úřad přihlédl zejména k době, která uplynula od spáchání přestupku (téměř deset let), neboť účel správního trestání může být v takovém případě oslaben, a Úřad tak přistoupil ke zmírnění sankce. Tato úvaha je v souladu se zásadou přiměřenosti trestu, jakož i s cílem postihu, kterým je nejen potrestání pachatele, ale i jeho náprava a prevence do budoucna. Úřad zároveň přihlédl i k povaze činnosti obviněného.

149.     Úřad při stanovení výše pokuty neshledal žádné další polehčující či přitěžující okolnosti, které by ovlivnily výši udělené pokuty.

150.     Úřad ke konkrétnímu významu „závažnosti přestupku“ v šetřeném případě shrnuje, že posoudil způsob spáchání přestupku, jeho následky a intenzitu těchto následků, a dále okolnosti, za nichž byl přestupek spáchán, přičemž stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) vzhledem k vysoké intenzitě následků přestupku a přihlédnutím k okolnostem jeho spáchání označuje Úřad přestupek jako závažný.

151.     Úřad se dále zabýval skutečností, zda přestupek, za který je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů.  Rozšířený senát NSS v rozsudku č. j. 5 As 98/2022-51 ze dne 9. 10. 2025 zdůraznil, že aktuálně účinné znění zákona o přestupcích představuje ucelený a předvídatelný systém pravidel pro posuzování souběhu přestupků a jejich trestání, přičemž hmotněprávní důsledky souběhu přestupků jsou úzce a neoddělitelně provázány s procesní úpravou společného řízení a rozhodným mezníkem pro časové vymezení vícečinného souběhu přestupků je okamžik zahájení řízení o některém z nich. Přestupek spáchaný až po zahájení řízení o jiném přestupku již s tímto přestupkem netvoří souběh ve smyslu zákona o přestupcích, neboť o takových přestupcích nelze podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích vést společné řízení. NSS současně uvedl, že za této právní úpravy již není namístě vymezovat souběh přestupků analogií z trestního práva, neboť zákonodárce otázku časového ohraničení souběhu řeší přímo a výslovně. Rozšířený senát NSS se dále zabýval významem ustanovení § 37 písm. b) zákona o přestupcích, podle něhož se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo více skutky, nebylo rozhodnuto ve společném řízení. NSS dovodil, že toto ustanovení dopadá pouze na případy, kdy společné řízení podle § 88 zákona o přestupcích mohlo a mělo být vedeno, avšak z určitého důvodu vedeno nebylo. Naopak v situacích, kdy zákon o přestupcích vedení společného řízení výslovně vylučuje (tedy právě u přestupků spáchaných po zahájení řízení o jiném přestupku podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích), nelze § 37 písm. b) zákona o přestupcích chápat jako prostředek k dodatečnému zohlednění jiných přestupků obviněného při ukládání správního trestu. V takových případech by uplatnění zásady absorpce bylo v rozporu se zjevně projeveným úmyslem zákonodárce, který přestupky spáchané po zahájení řízení o jiném přestupku záměrně vyňal z režimu společného projednání a úhrnného trestání.

152.     Na základě výše uvedených východisek Úřad posoudil, zda v projednávané věci existuje důvod přihlédnout k jiným souběžným přestupkům obviněného ve smyslu § 37 písm. b) zákona o přestupcích, o nichž nebylo rozhodnuto spolu s právě projednávaným přestupkem ve společném řízení, ačkoliv to podle zákona o přestupcích přicházelo v úvahu.

153.     Úřad ze své úřední činnosti zjistil, že v souběhu s přestupkem obviněného jsou přestupky projednávané v rámci správních řízení vedených pod sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ (zahájeno dne 9. 8. 2017, přestupek spáchán dne 14. 7. 2016), ÚOHS-S0320/2017/VZ (zahájeno dne 10. 8. 2017, přestupek spáchán dne 24. 6. 2016), ÚOHS-S0345/2017/VZ (zahájeno dne 25. 8. 2017, přestupek spáchán dne 10. 3. 2016) a ÚOHS-S0310/2017/VZ (zahájeno dne 7. 8. 2017, přestupek spáchán dne 20. 5. 2016). Ve všech citovaných případech se jednalo o přestupky podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona v rozhodném znění, kterých se obviněný dopustil tím, že při zadávání veřejné zakázky „Poskytnutí technické a provozní podpory IS CEDR II do 31. 12. 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ), veřejné zakázky „Technická podpora IS VEMA 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ), veřejné zakázky „Vývoj IS CEDR II v roce 2015 (sp. zn. ÚOHS-S0345/2017/VZ) a  veřejné zakázky „ADIS – Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0310/2017/VZ) v jednacím řízení bez uveřejnění nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětné veřejné zakázky z technických důvodů a/nebo z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, přičemž obviněnému byly uloženy pokuty ve výši 100 000 Kč (sp. zn. ÚOHS-S0319/ 2017/VZ), 500 000 Kč (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ), 100 000,- Kč (sp. zn. ÚOHS-S0345/2017/VZ) a 400 000,- Kč (sp. zn. ÚOHS-S0310/2017/VZ). Horní hranice možné pokuty ve smyslu § 120 odst. 2 písm. a) zákona, tj. 10 % z celkové ceny veřejné zakázky, činila ve správním řízení sp. zn. S0319/2017/VZ částku 363 000 Kč, ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ částku 2 141 700 Kč, ve správním řízení ÚOHS-S0345/2017/VZ částku 383 364,30 Kč a ve správním řízení ÚOHS-S0310/2017/VZ částku 1 818 421,396 Kč.

154.     Úřad konstatuje, že má-li uložit obviněnému pokutu za přestupek, který je v souběhu s jiným přestupkem, za který již byla obviněnému uložena pokuta, pak s ohledem na to, že nemá zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“, lze absorpční zásadu aplikovat pouze tím způsobem, že v rámci uložení pokuty za přestupek, o němž rozhoduje později, zohlední předchozí uložené pokuty za přestupky, jež jsou s nyní sankcionovaným přestupkem v souběhu. Vyhodnotit přitom musí souběh daných přestupků tak, jako by postupoval v případě, kdy by byly sbíhající se přestupky řešeny ve společném správním řízení, tudíž musí posoudit, který z přestupků, jež obviněný spáchal ve vzájemném souběhu, považuje za nejzávažnější (a jaký přestupek by byl brán pouze jakožto přitěžující okolnost), přičemž následně určí, jakou pokutu by uložil, pokud by posuzoval přestupky současně a ukládal pouze pokutu jedinou, přičemž následně po zohlednění již uložených pokut za sbíhající se přestupky určí „výslednou“ výši pokuty za právě řešený přestupek. Úřad proto posoudil všechny dotčené přestupky optikou toho, který z nich je nejzávažnější.

155.     Úřad shledal, že u všech souběžných přestupků se jedná o skutkově velmi obdobné a právně v podstatě totožné přestupky, kdy se ve všech případech obviněný dopustil přestupku dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, tj. ve všech případech tak platil i stejný zákonný předpoklad o možné výši pokuty dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona. Porovnáním skutečné hranice maximální možné pokuty pak Úřad dospěl k závěru, že jako nejzávaznější je třeba považovat nyní projednávaný přestupek, neboť v tomto případě je hranice maximální možné pokuty, jehož se obviněný dopustil (4 028 621,- Kč) vyšší než ve správních řízeních sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ (363 000 Kč), sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ (2 141 700 Kč), sp. zn. ÚOHS-S0345/2017/VZ (383 364,30 Kč) a sp. zn. ÚOHS-S0310/2017/VZ (1 818 421,396 Kč).

156.     Ve vztahu k aplikování tzv. absorpční zásady tedy Úřad sděluje, že považuje za nejzávažnější ze sbíhajících se přestupků nyní projednávaný, a proto je možné v nyní posuzovaném případě uložit pokutu v maximální výši 4 028 621,- Kč. Ve vztahu ke sbíhajícím se přestupkům Úřad uvádí, že je přičítá obviněnému coby přitěžující okolnosti. V tomto kontextu tak Úřad v rámci aplikování tzv. absorpční zásady s ohledem na výše uvedené konstatuje, že pokud by posuzoval všechny sbíhající se přestupky současně a ukládal pouze jedinou pokutu, uložil by nyní pokutu ve výši 1 450 000 Kč. Úřad přihlédl k již uloženým pokutám za sbíhající se přestupky, kdy od částky pokuty, kterou by uložil ve společném řízení, Úřad odečetl pokuty již uložené ve výše citovaných rozhodnutích (100 000 Kč, 100 000 Kč, 400 000 Kč a 500 000 Kč), a obviněnému tak v projednávané věci uložil konečnou výši pokuty tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

157.     Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl i k ekonomické situaci obviněného, neboť v určitém případě se pokuta – ať už uložená v jakékoli výši – může jevit jako krajně „nespravedlivá“, a to konkrétně v situaci, kdy by zcela „zmařila“ ekonomickou podstatu pachatele přestupku. Nepřípustné jsou totiž takové pokuty, jež mají likvidační charakter. V případě organizační složky státu lze uvažovat o tom, že účinek obdobný onomu „zmaření“ ekonomické podstaty daného subjektu by tu měla pokuta, která by např. byla způsobilá paralyzovat činnost takové organizační složky. Úřad dospěl k závěru, že pokuta uložená ve výši uvedené ve výroku II. tohoto rozhodnutí není způsobilá negativně ovlivnit (ve smyslu paralýzy jeho činnosti) působení zadavatele, který je organizační složkou České republiky, neboť z rozpočtu obviněného na rok 2026 vyplývá, že obviněný podle schváleného rozpočtu předpokládá v roce 2026 příjmy ve výši 180 291 000 Kč[7]. Vzhledem k uvedenému nelze dle Úřadu považovat stanovenou výši pokuty za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující do ekonomické podstaty zadavatele (a v tomto smyslu nespravedlivou).

158.     V souvislosti s právě uvedeným je třeba mít dále na paměti, že pokuta uložená zadavateli (obviněnému) za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem (obviněným) pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Obdobně se vyjádřil i krajský soud v rozsudku sp. zn. 62 Af 46/2011 ze dne 6. 12. 2012, ve kterém uvedl, že konkrétní forma postihu musí působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností (preventivní funkce) a zároveň musí být postih dostatečně znatelný v zadavatelově materiální sféře, aby v něm byla dostatečně obsažena i jeho represivní funkce, aniž by byl ovšem pro zadavatele likvidačním.

159.     V tomto smyslu Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do majetkové sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se v konečném důsledku nemusí uložená sankce projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení sankce.

160.     Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta je vzhledem k okolnostem případu přiměřená a naplňuje dostatečně obě shora zmíněné funkce (represivní i preventivní).

161.     Úřad posoudil postup obviněného ze všech výše uvedených hledisek a vzhledem ke zjištěnému přestupku obviněného přistoupil k uložení pokuty, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

162.     Pokuta uložená ve výroku II. tohoto rozhodnutí je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí na účet Celního úřadu v Praze zřízený u České národní banky číslo 3754-67724011/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Podle § 117c odst. 1 písm. b) zákona se rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu činí v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží

Česká republika – Generální finanční ředitelství, Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Obviněný zahájil zadávací řízení dne 2. 3. 2016 odesláním výzvy vybranému uchazeči, tj. v době účinnosti zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, který byl ke dni 1. 10. 2016 zrušen a nahrazen zákonem č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (podrobněji k rozhodné právní úpravě viz níže v odůvodnění tohoto rozhodnutí).

[2] Úřad obdržel dne 13. 3. 2017 od zadavatele vyjádření z téhož dne a dokumentaci k veřejné zakázce.

[3] Na základě usnesení NSS ze dne 12. 9. 2023, čj. 8 As 314/2021-50.

[4] Rozporná judikatura ve věci ne/zaviněného založení stavu exkluzivity, jakožto otázky posuzované v rámci oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění, je podrobněji popsána v bodech 26. – 29. odůvodnění rozsudku NSS č. j. 8 As 314/2021-123.

[5] NSS uvedl: „Již jen období od 1. 5. 2004 (vstup ČR do EU) však bude zpravidla dostatečně dlouhé pro posouzení, zda

je stav exkluzivity zadavateli přičitatelný s ohledem na možnost vymanění se ze stavu exkluzivity, do kterého se dostal ještě před rokem 2004. Pokud by totiž v tomto období měl zadavatel skutečnou možnost stav exkluzivity ukončit, pak bude nepodstatné, zda jej nemohl ukončit dokonce již dříve nebo se do něj neměl vůbec dostat. Nelze však vyloučit, že v

určitých případech bude nutné zabývat se též jednáním či nečinností stěžovatele před rokem 2004 z pohledu vnitrostátního práva. Tak tomu bude zejména za situace, kdy posouzení časového úseku od roku 2004 do zadání veřejné

zakázky nepovede k jednoznačnému závěru o tom, zda je stav exkluzivity zadavateli přičitatelný či nikoliv. Již před rokem

2004 v tuzemsku existovala právní úprava zadávání veřejných zakázek, konkrétně zákon č. 199/1994 Sb. Ten v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění

a který rovněž omezoval z důvodu ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně

stanovené případy. Zadavatelé tak již v této době byli nuceni se zamýšlet nad tím, zda v konkrétním případě splňují podmínky pro použití výzvy jednomu zájemci k podání nabídky.“.

[6] Dle „Studie posouzení stávajícího daňového IS Finanční správy ČR“ zpracované společností Deloitte Advisory s.r.o. princip „irského modelu“ spočívá ve vývoji na bázi nejmodernějších komponent JAVA a nasazení open source řešení, přičemž hlavní body této varianty jsou následující: (a) Budou „zamrazeny“ definované oblasti, u kterých nebude v důsledku změny legislativy docházet k významným věcným změnám (např. daň z nemovitosti, silniční daň, případně uzávěrky aj.), (b) Zbytek oblastí bude buď nově vyvinut za použití standardních komponent (např. identity management) a nebo migrován do JAVA, (c) EPI bude nahrazeno standardním document management systémem (DMS), (d) Pro standardizovanou výměnu dat a informací se všemi subjekty bude nasazena integrační platforma, (e) Primárním komunikačním kanálem bude nový portál daňové správy. 

[7]dostupné z: https://monitor.statnipokladna.gov.cz/ucetni-jednotka/72080043/schvaleny-rozpocet/prijmy-druhovy?rad=t&obdobi=2612