číslo jednací: 09057/2026/500
spisová značka: S0310/2017/VZ

• Instance: I.
• Věc: ADIS – Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016
• Účastníci:
  1. Česká republika – Generální finanční ředitelství
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb.; § 120 odst. 2 písm. a) zák. č. 137/2006 Sb. - pokuta
• Rok: 2017
• Datum nabytí právní moci: 26. 3. 2026
• Související rozhodnutí: S0310/2017/VZ-28633/2017/513/JLí; R0184/2017/VZ-37579/2017/323/EBr; 12337/2025/163; 09057/2026/500

Spisová značka:  ÚOHS-S0310/2017/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-09057/2026/500

Brno 10. 3. 2026

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném z moci úřední dne 7. 8. 2017, jehož účastníkem je

• obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) cit. zákona obviněným při zadávání veřejné zakázky „ADIS – Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016“, v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 1. 3. 2016, přičemž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 6. 6. 2016 pod ev. č. 639826 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 9. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 110-196567,

rozhodl takto:

I.

Obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 – se dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, tím, že při zadávání veřejné zakázky „ADIS – Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016“ v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 1. 3. 2016, přičemž oznámení o zadání bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 6. 6. 2016, pod ev. č. 639826 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 9. 6. 2016, pod ev. č. 2016/S 110-196567, nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 citovaného zákona, když předmětnou veřejnou zakázku z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) citovaného zákona, neboť neprokázal, že by předmětnou veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč – IBM Česká republika, spol. s r.o., IČO 14890992, se sídlem V Parku 2294/4, 148 00 Praha 4 – a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče je přičitatelný obviněnému, jelikož byl vytvořen předchozím postupem právního předchůdce obviněného, kterým byla Česká republika – Ministerstvo financí, IČO 00006947, se sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha – při uzavření původní smlouvy na dodávku Automatizovaného daňového informačního systému dne 29. 6. 1992 se společností IBM World Trade Europe/Middle East/Africa Corporation, International Business Machines, Town of  Mount  Pleasant, Route 9, North Tarrytown, N. Y. 10591, USA, a obviněným byl nadále udržován, když v období od 1. 1. 1995, tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, nečinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na jmenovaném vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný nemohl citovanou veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění s odkazem na důvod ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zadat, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky,a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s uvedeným vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku.

II.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 –– podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, ukládá

pokuta ve výši 400 000 Kč (čtyři sta tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

I.               ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ

1.   Dne 2. 3. 2016 odeslal obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 (dále jen „zadavatel“ nebo „obviněný“) – dodavateli IBM Česká republika, spol. s r.o., IČO 14890992, se sídlem V Parku 2294/4, 148 00 Praha 4, (dále jen „vybraný uchazeč“ nebo „společnost IBM“) písemnou výzvou k jednání ze dne 1. 3. 2016 (dále jen „výzva“) dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, (dále jen „zákon“) k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění za účelem zadání veřejné zakázky „ADIS – Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016“ (dále jen „veřejná zakázka“).

2.   Obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s vybraným uchazečem smlouvu na plnění veřejné zakázky. Oznámení o zadání zakázky bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 6. 6. 2016 pod ev. č. 639826 a v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněno dne 9. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 110-196567.

II.       POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

3.   Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) získal pochybnost, zda zadavatel svým postupem při zadávání šetřené veřejné zakázky neporušil ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Obviněný se ve fázi šetření před zahájením správního řízení vyjádřil v přípise ze dne 13. 3. 2017.

Vyjádření obviněného ze dne 13. 3. 2017

4.   Obviněný k Automatizovanému daňovému informačnímu systému (dále jen „ADIS“) uvádí, že „ADIS je nejvýznamnější informační systém finanční správy, který slouží ke správě všech daní v kompetenci finanční správy, a který je zároveň prvkem kritické informační infrastruktury ve smyslu zákona o kybernetické bezpečnosti. Jedná se o zcela stěžejní informační systém, na jehož funkčnosti je závislý výkon působnosti finanční správy. Vzhledem k významnosti ADIS je nezbytné stále udržovat tento informační systém v chodu a zcela v souladu s aktuálním zněním všech daňových předpisů.“

5.   Obviněný dále uvádí, že vývoj informačního systému ADIS byl ze strany Ministerstva financí (dále také jen „MF“) započat před více jak 20 lety a ke dni 1. 1. 2011 přešel na Generální finanční ředitelství (dále také jen „GFŘ“) včetně souvisejících smluvních vztahů. Informační systém ADIS byl již od počátku vyvíjen vybraným uchazečem případně jeho právním předchůdcem a podle zpracovaných znaleckých posudků v oblasti IT a právních stanovisek posuzujících dosavadní smluvní vztahy jsou všechny moduly systém ADIS od sebe neoddělitelné a ADIS takto jako celek zcela náleží vybranému uchazeči, který podle svého prohlášení nemá v plánu v následujících letech převádět majetková práva autorská na zadavatele. Veškerý vývoj, modifikace a jakékoli jiné akce zasahující do zdrojového kódu je oprávněn provádět pouze vykonavatel autorských práv, tj. vybraný uchazeč. Pokud by GFŘ, popř. jakákoliv třetí strana, provedla změny v aplikaci v jiných místech než k tomu určených konfiguračních souborech, došlo by k zásahu do udělených licenčních oprávnění a vybraný uchazeč by nadále nemohl poskytovat záruky a další údržbu a podporu dodané aplikace. Udělená licence tedy nezahrnuje možnost předání oprávnění třetí straně pro provedení úprav.

6.   Dále obviněný upozorňuje na soudní judikaturu, která při posuzování oprávněnosti užití jednacího řízení bez uveřejnění ve specifických případech zohledňuje i ochranu investic, které zadavatel v minulosti provedl a odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Af 61/2010-332 ze dne 26. 4. 2012.

7.   Obviněný také upozorňuje na to, že jako podmínku užití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona z důvodu ochrany výhradních práv rozhodovací praxe správních soudů včetně Nejvyššího správního soudu akcentuje skutečnost že „exkluzivitu“ práv nezpůsobil zadavatel. Obviněný v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 43/2012-54 ze dne 11. 1. 2013. Obviněný dále uvádí, že původním zadavatelem, který zadávací podmínky původní veřejné zakázky, a tedy i smluvní podmínky původní smlouvy o systémové integraci nastavil, bylo nikoliv Generální finanční ředitelství, ale Ministerstvo financí. Generální finanční ředitelství následně ve vztahu k zmíněným jednacím řízením bez uveřejnění již nepříslušelo vyhodnocovat exkluzivitu vytvořenou Ministerstvem financí, ale mělo povinnost vyhodnocovat, zda pokračování v  zavedené  variantě  bude ekonomicky výhodnější než znehodnocení systému a pořízení systému znovu, přičemž vzhledem k vloženým finančním prostředkům ze strany MF a po projednání s MF byla dána přednost variantě pokračování,  neboť  právě  ta  se  jevila vzhledem ke stanoveným úkolům a z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky jako nejvhodnější. Zadruhé může být v tomto ohledu zásadní, že nastavení širší licence se v době zadávání původní veřejné zakázky nejevilo jako potřebné a potřebu budoucího zadání nových zakázek nešlo předvídat. Pokud by v takové situaci zadavatel přesto širší licence poptával, byla by cena původní veřejné zakázky nepochybně vyšší.

8.   Obviněný dále uvádí, že aplikace § 23 odst. 4 písm. a) zákona se nevztahuje pouze na ochranu uměleckých, výhradních či jiných obdobných práv, ale i na technické důvody, které ať již z důvodů know-how, specifického nářadí, přístrojů či jiných důvodů zapříčiní, že oslovením jiných dodavatelů by nedošlo k naplnění účelu předmětu plnění veřejné zakázky nebo by došlo k podstatné škodě (finanční, provozní, majetkové apod.). I vzhledem k významu a specifičnosti systému ADIS musely být zadavatelem právě technické důvody zohledněny. Podle obviněného v zahraničním komentáři od prof. Arrowsmith je mimo jiné uvedeno, že „technické důvody se uplatní tehdy, pokud existuje pouze jeden dodavatel, který má odbornost na provedení práce nebo pouze jeden dodavatel má kapacitu v požadovaném rozsahu“. Obviněný také uvádí, že je nepochybné, že v případě provozního výpadku informačního systému ADIS, který by zapojením jiného dodavatele mohl být způsoben, by zcela jistě mohlo dojít ke značným problémům v plnění úkolů náležejících do působnosti finanční správy.

9.   Naplnění technických důvodů vyplývá mimo jiné i ze znaleckého posudku č. 47-2015 ohledně technické provázanosti jednotlivých modulů ADIS, který je součástí dokumentace o veřejné zakázce. V případě veřejných zakázek týkajících se pozáručního servisu a služeb hot-line je z podstaty jejich plnění zcela zjevné, že poskytování uvedených služeb, tj. hot-line, konzultačních služby, technické podpory, pozáručního servisu, nemůže plnit jiný dodavatel než ten, který je s uvedeným softwarem seznámen do největšího detailu. Nelze zpochybnit, že uvedené služby jsou provázány s nezbytnou znalostí předmětného systému, kterou má pouze vybraný uchazeč.

10.   Na základě dokumentů zaslaných obviněným a vlastního šetření získal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) pochybnosti o zákonnosti postupu obviněného při zadávání šetřené veřejné zakázky, a to, zda se obviněný nedopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal na základě výzvy k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a)  zákona, přičemž takový postup mohl mít podstatný vliv na výběr nevhodnější nabídky a obviněný již uzavřel smlouvu na předmětnou veřejnou zakázku.

11.   Z uvedeného důvodu zahájil Úřad z moci úřední řízení ve věci podezření ze spáchání přestupku obviněným podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

III.      PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

12.   Účastníkem správního řízení je podle § 116 zákona obviněný.

13.   Zahájení správního řízení ve věci možného spáchání přestupku oznámil Úřad obviněnému přípisem ze dne 7. 8. 2017, ve kterém seznámil obviněného se zjištěnými skutečnostmi, které budou podkladem pro rozhodnutí.

14.   Dne 7. 8. 2017, kdy bylo oznámení o zahájení řízení o přestupku obviněnému doručeno, bylo podle § 113 zákona ve spojení s § 78 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“), zahájeno řízení z moci úřední ve věci podezření ze spáchání přestupku obviněným.

15.   Usnesením ze dne 9. 8. 2017 určil Úřad obviněnému lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy, či činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko. Dopisem ze dne 14. 8. 2017 obviněný požádal o prodloužení lhůty určené posledně citovaným usnesením; Úřad žádosti zadavatele částečně vyhověl. Obviněný zaslal své stanovisko k řízení o přestupku dopisem ze dne 23. 8. 2017.

Vyjádření obviněného ze dne 23. 8. 2017

16.   Obviněný ve svém vyjádření ze dne 23. 8. 2017 uvedl, že „se domnívá, že nelze v dnešní době uplatňovanou judikaturu ohledně zaviněného stavu exkluzivity zadavatelů za účelem obcházení pravidel pro zadávání veřejných zakázek aplikovat na dobu, ve které pravidla pro zadávání veřejných zakázek neexistovala. Vzhledem k tomu, že problematika zaviněného účelového vytváření stavu exkluzivity prošla postupným vývojem, domnívá se GFŘ, že Úřadem uplatňované judikaturní závěry je nutné zohlednit z pohledu právního prostředí, ve kterém došlo k vytvoření stavu exkluzivity. Úřad by měl při hodnocení okolností doprovázejících šetřenou veřejnou zakázku dojít k závěru, že nebylo možné po MF spravedlivě požadovat, aby dopodrobna předvídalo, jakou optikou se bude v budoucnu nejen právní úprava, ale i judikatura v této oblasti vyvíjet. K neuplatnění novější judikatury v odůvodněných případech viz rozhodnutí předsedy Úřadu č. j.: ÚOHS- R30/2015/VZ- 38136/2016/321/Oho ze dne 19. 9. 2016.“

17.   Obviněný dále uvádí, že „k vytvoření těchto právních omezení (uzavření původní  smlouvy na vývoj IS ADIS) došlo v roce 1992, tedy v době, kdy oblast využívání počítačových programů pro správní postupy byla na začátku svého vývoje a MF nemohlo reálně předpokládat, jakým způsobem se tato oblast bude dále vyvíjet proto, aby si mohlo být vědomo nutnosti zajistit si příslušná oprávnění (zasahovat do vyvíjeného systému), natož aby dokázalo předvídat budoucí vývoj právní úpravy v oblasti veřejných zakázek s navazující (dnes uplatňovanou) judikaturou (...) nebylo vůbec reálné v té době předpokládat, jakou rychlostí a jakým směrem se tato oblast bude vyvíjet, když v době uzavření původní smlouvy byl právní  předchůdce dnešní společnosti IBM Česká republika spol. s r.o. (dále jen „společnost IBM“) jediný možný dodavatel požadovaného řešení na trhu, protože jako jediný dokázal dodat servery s vlastním operačním systémem i poskytnout zajištění servisu, dálkového dohledu apod. (viz znalecký posudek č. 47-2015, str. 73. Předmětný znalecký posudek již byl Úřadu poskytnut přílohou předchozího vyjádření ze dne 13. 3. 2017). GFŘ za účelem nastínění tehdejších podmínek ještě dodává, že v letech 1991 až 1993 docházelo postupně k zavedení standardního daňového systému tržní ekonomiky a jako součást tohoto postupu bylo i započato se zaváděním systému založeného na informačních technologiích, který by umožnil MF správu a vybírání daní v České republice. V tomto období tak probíhal proces nastavování samotného daňového systému a v souvislosti s tím i směru, jakým se bude oblast správy daní ubírat. V tomto období tak nemohlo být zcela jasné, zda vůbec nadále potrvá zájem na automatizovaném systému pro správu daní tohoto typu, nebo zda bude zvolena jiná cesta. (…) Vzhledem k tomu, že původní smlouvy a počátek vývoje IS ADIS jsou zasazeny do doby před zavedením pravidel pro zadávání veřejných zakázek, jsou skutkové okolnosti nyní posuzovaného případu zcela odlišné od skutkových okolností případů, na které dopadají Úřadem uváděná soudní rozhodnutí. S ohledem na výše uvedené GFŘ uvádí, že i kdyby MF mohlo z počátku předpokládat potřebu dalšího rozvoje projektu, nemohlo už rozumně předpokládat, že jej právní úprava a její následný výklad v poptání takového rozvoje omezí stanovením určitých limitujících podmínek.“

18.   Obviněný dále uvádí, že „Úřadem tvrzený stav exkluzivity způsobilo MF, nikoliv GFŘ, přičemž GFŘ ze zákona vstoupilo do smluvních vztahů týkajících se majetku státu užívaným MF výlučně k výkonu působnosti správy daní, a tímto způsobem převzalo mimo jiné i správu IS ADIS. GFŘ bylo zřízeno zákonem č. 199/2010 Sb., jakožto novelou zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, a to s účinností k 1. 1. 2011. (…) Úřadem tvrzený stav exkluzivity je pro GFŘ objektivní stav, na základě kterého zadalo šetřenou veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, protože ke splnění veřejné zakázky objektivně neexistoval jiný dodavatel, přičemž tento stav GFŘ nezpůsobilo.“

19.   Obviněný rovněž uvádí, že před zahájením jednání o uzavření příslušné smlouvy byla o šetřené veřejné zakázce informována i vláda České republiky a záměr na její uzavření byl předán k posouzení Radě vlády pro informační společnost (dále jen „RVIS“). Použití výjimky pro jednací řízení bez uveřejnění u předmětné veřejné zakázky nebylo ze strany RVIS či vlády zpochybněno.

20.   K důsledkům nezadání veřejné zakázky obviněný uvádí, že „[p]okud by se měla aplikovat v současné době uplatňovaná judikatura, na základě které platí, že nelze využít jednací řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv, pokud exkluzivitu jediného dodavatele způsobil zadavatel sám svým předchozím jednáním, i na v tomto řízení šetřený případ, znamenalo by to, že by GFŘ nemohlo dále pokračovat v užívání IS ADIS. Užívání IS ADIS nutně předpokládá jeho nepřetržitou technickou podporu, jeho okamžité přizpůsobení každé legislativní změně daňových právních předpisů a jeho vývoj odpovídající potřebám správy daní. Jediným dodavatelem všech těchto služeb souvisejících s provozem IS ADIS je nepochybně společnost IBM, bez ohledu na to, zda Úřad dojde k závěru, že je tomu tak ve vztahu ke GFŘ objektivně či nikoliv, ve chvíli, kdy GFŘ nebude moci použít jednací řízení bez uveřejnění, nemá jak se společností IBM uzavřít příslušné potřebné smlouvy a stává se pro něj IS ADIS nepoužitelným.“

21.   Obviněný rovněž uvedl, že „[p]ostup uplatňovaný Úřadem je tak na jedné straně aplikací současné výkladové praxe ohledně podmínek jednacího řízení bez uveřejnění, na druhé straně však již nenabízí návod na to, jak postupovat v případě, že k vytvoření stavu exkluzivity došlo před 25 lety, a to navíc v případě systému, který je prvkem kritické informační infrastruktury dle zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti, tedy prvkem, u nějž by narušení jeho funkce mělo závažný dopad na bezpečnost státu, zabezpečení základních životních potřeb obyvatelstva, zdraví osob nebo ekonomiku státu [viz § 2 písm. g) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení]. Seznam prvků kritické infrastruktury, jejichž provozovatelem je organizační složka určuje vláda svým rozhodnutím dle § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. IS ADIS byl uveden v tomto seznamu na základě usnesení vlády č. 390 ze dne 25. 5. 2015.“

22.   Obviněný dále sdělil, že „[i]nformační systém ADIS zabezpečuje komplexní automatizovanou podporu všech daňových procesů potřebných pro výkon správy daní dle platné právní úpravy a zabezpečuje analytické procesy, na základě kterých finanční správa zaměřuje a provádí kontrolní činnost, tj. zabezpečuje klíčové daňové a rizikové analýzy. Informační systém ADIS se skládá z modulů pro zpracování a přiznání jednotlivých daní, z modulů společných průřezových činností, které podporují správu a evidenci daní. Zároveň také poskytuje podporu pro výměnu informací mezi daňovými správami zemí EU a českou finanční správou v oblasti nepřímých daní a pro automatickou výměnu informací v rámci OECD. Informační systém ADIS je v kontextu správy daní nezbytné vnímat jako nástroj, který má umožnit správci daně v souladu se všemi procesními ustanoveními zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád a dle příslušné hmotně právní úpravy zjistit a stanovit daň ve správné výši, a jako takový by měl svou funkčností odpovídat požadavkům, kterou jsou na správce daně kladeny příslušnými zákony, a to v aktuálním čase. Bez uzavření příslušných smluv by bylo nutné systém téměř okamžitě odstavit, neboť by nebyla jednak zajištěna řádná funkčnost systému v souladu s legislativními změnami či rozhodovací praxí správních soudů či ústavního soudu, a dále by nebyla zajištěna řádná správa informačního systému zaručující jeho provoz a včasné odstraňování chybových hlášení vzešlých z každodenního provozu systému. Zároveň povinné automatické výměny informací (např. vůči OECD) nelze zejména s ohledem na velký objem dat zpracovávat a předávat mimo nějaký informační systém.“

23.   Obviněný dále uvádí, že „nerealizace úprav systému ADIS může mít za následek chybný a ve svém důsledku až nezákonný postup správce daně.“ K tomu pak obviněný dodává, že „[d]ůsledkem uváděných potenciálních chyb správců daně jsou pak hrozící náhrady škody ze strany daňových subjektů. Z pohledu daňové aplikační oblasti za oblast daní z příjmů lze konstatovat, že zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, je každoročně novelizován, a to někdy i více novelami v průběhu jednoho roku. Na tyto změny je nezbytné vždy včas reagovat a promítnout do podoby tiskopisu daňového přiznání. Vzhledem k tomu, že na mnohé poplatníky dopadá povinnost podávat daňové přiznání elektronicky, je nezbytné analogicky promítnout tyto úpravy nejen do listinné podoby tiskopisu, ale též do jeho elektronické podoby. Na správce daně jsou tak kladeny nároky na zajištění kvalitní elektronické komunikace, s čímž úzce souvisí navazující procesy. Uvedená skutečnost sebou nese riziko, že nebude-li elektronická podoba tiskopisu, nebude umožněno poplatníkovi vyplnit a odeslat daňové přiznání tak, jak mu ukládá právní úprava a neproběhne-li současně navazující úprava informačního systému, nebude správce daně schopen takovéto daňové přiznání přijmout, nahrát, zpracovat a stanovit daň, což by např. v konečném důsledku mohlo být překážkou pro vyměření a následné vybrání daní do státního rozpočtu. Vzhledem k tomu, že inkaso daní tvoří cca 50 % z celkových příjmů státního rozpočtu, je funkčnost systému ADIS zcela nezbytná.“

24.   Na základě výše uvedeného obviněný dodává, že „[z]ajištění spolehlivého provozu informačního systému ADIS s ohledem na jeho rozsah a specifičnost není možné realizovat bez součinnosti externího a věci znalého dodavatele. Pouze takový dodavatel zajistí provedení změn v krátkém čase. Zásadním problémem aktualizace ADIS je neexistence právních předpisů v době uzavírání smluvních vztahů na ADIS, v důsledku čehož definování úloh a úprav systému ADIS mnohdy musí vycházet ze znění navržených novel zákonů, aniž by tyto byly platné, neboť jejich legislativní proces bývá bohužel stále častěji načasován tak, že jsou přijímány prakticky bez legisvakanční lhůty, přičemž se však automaticky předpokládá, že finanční správa je na přijímanou změnu dostatečně připravena, byť jí k tomu není dán prostor.“

25.   Své vyjádření obviněný uzavírá, že „[c]ílem GFŘ je vybudovat informační systém pro správu daní, který bude odpovídat dnešním moderním požadavkům a přístupům k informačním technologiím. První kroky v této věci již GFŘ činí a započalo s přípravou projektu, který má za cíl zanalyzovat dosavadní stav a navrhnout alternativní řešení k zabezpečení řádného chodu systému, který bude mít za úkol podporovat veškeré činnosti v rámci správy daní.“

Další průběh správního řízení

26.   Usnesením ze dne 25. 8. 2017 určil Úřad zadavateli lhůtu k předložení dokumentu „Úvodní studie systému ADIS, IBM ČSFR“, která měla být zadavateli předána dne 19. 2. 1992. Dopisem ze dne 28. 8. 2017 obviněný požádal o prodloužení lhůty určené posledně citovaným usnesením; Úřad žádosti zadavatele vyhověl. Obviněný však dopisem ze dne 7. 9. 2017 sdělil Úřadu, že dokumentem „Úvodní studie systému ADIS, IBM ČSFR“ nedisponuje ani on ani Ministerstvo financí a k žádosti obviněného jej nezaslal ani vybraný uchazeč.

27.   Dále Úřad usnesením ze dne 8. 9. 2017 určil obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Obviněný se ve stanovené lhůtě ani později v původním prvostupňovém řízení před Úřadem nevyjádřil.

Rozhodnutí Úřadu ze dne 3. 10. 2017

28.   Úřad vydal dne 3. 10. 2017 rozhodnutí č. j. ÚOHS-S0310/2017/VZ-28633/2017/513/JLí (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kde ve výroku I. rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť neprokázal, že by veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče vytvořil obviněný v důsledku svého předchozího vědomého postupu při uzavření původní smlouvy na dodávku Automatizovaného daňového informačního systému uzavřené dne 29. 6. 1992 mezi MF a společností IBM World Trade Europe/Middle East/Africa Corporation, International Business Machines, Town of Mount Pleasant, Route 9, North Tarrytown, N. Y. 10591, USA, přičemž uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku.

29.   Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí Úřad obviněnému uložil pokutu ve výši 700 000 Kč.

Rozhodnutí o rozkladu ze dne 22. 12. 2017

30.   Dne 18. 10. 2017 obdržel Úřad proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad zadavatele z téhož dne. Předseda Úřadu vydal dne 22. 12. 2017 rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0184/2017/VZ-37579/2017/323/EBr (dále jako „původní rozhodnutí o rozkladu“), kterým změnil, respektive napravil, formulační nepřesnost výroku I. napadeného rozhodnutí a potvrdil výrok II. napadeného rozhodnutí a podaný rozklad v tomto rozsahu zamítl.

IV.          ŘÍZENÍ PŘED SOUDY

31.   Obviněný původní rozhodnutí o rozkladu napadl u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) žalobou, o níž krajský soud vedl řízení pod sp. zn. 29 Af 27/2018. O podané žalobě krajský rozhodl rozsudkem ze dne 31. 5. 2021 č. j. 29 Af 27/2018-93 (dále jen „rozsudek krajského soudu“), kterým žalobu zamítl.

32.   Rozsudek krajského soudu obviněný napadl kasační stížností u Nejvyššího správního soudu (dále také jen „NSS“), o níž NSS vedl řízení pod sp. zn. 10 As 426/2021.

33.   NSS přerušil řízení, neboť jiný senát NSS se v obdobné věci týchž účastníků obrátil na Soudní dvůr Evropské unie (dále také jen „SDEU“) s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce. NSS v řízení vedeném pod sp. zn. 8 As 314/2021 dospěl k závěru, že ustanovení čl. 31 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, jejíž transpozicí je ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona, není jednoznačné, a proto položil SDEU následující předběžnou otázku: „Má být zohledněno, za jakých právních a skutkových okolností byla uzavřena smlouva na původní plnění, od něhož se odvíjí navazující veřejné zakázky, při posouzení, zda je splněna materiální podmínka pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, tedy zda zadavatel nezavinil stav exkluzivity svým jednáním, podle čl. 31 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby?“

34.   O této žádosti SDEU rozhodl rozsudkem ze dne 9. 1. 2025 ve věci C-578/23, EU:C:2025:4, Česká republika – Generální finanční ředitelství (dále také jen „rozsudek SDEU“). Na výše uvedenou předběžnou otázku SDEU odpověděl tak, že podle směrnice „(…) veřejný zadavatel nemůže použití jednacího řízení bez uveřejnění odůvodnit ochranou výhradních práv, pokud je důvod takové ochrany přičitatelný jemu. Tato přičitatelnost se posuzuje nejen na základě skutkových a právních okolností, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, ale rovněž na základě všech okolností charakteristických pro období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolí řízení, které má být použito pro zadání navazující veřejné zakázky“.

35.   Na základě závěrů rozsudku SDEU pak NSS rozhodl o kasační stížnosti obviněného rozsudkem ze dne 28. 2. 2025 č. j. 10 As 426/2021-67 (dále jen „rozsudek NSS“), kterým zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak původní rozhodnutí o rozkladu a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení.

36.   NSS konstatoval, že „pokud jde o posouzení trvání stavu exkluzivity, je zadavateli přičitatelný jen tehdy, pokud měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby takový stav ukončil.“. Tvrzení obviněného, že se pokoušel ze stavu exkluzivity vymanit (včetně finanční nákladnosti), přitom dosud správní orgány nepovažovaly za relevantní.

37.   NSS uvedl, že naplnění materiální podmínky pro jednací řízení bez uveřejnění (tedy nezavinění stavu exkluzivity) je třeba hodnotit jiným způsobem. Měly by totiž být zohledněny i okolnosti mezi uzavřením původní smlouvy a nyní posuzovaným jednacím řízení bez uveřejnění. Dle SDEU přitom pro posouzení, zda je z pohledu unijního práva stav exkluzivity zadavateli přičitatelný, nejsou podstatné okolnosti uzavření dřívější smlouvy, jestliže se na ni v době jejího uzavření nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek.

38.   Dále NSS uvedl, že dle SDEU je stav exkluzivity zadavateli přičitatelný ve dvou případech:

• pokud již v době uzavření smlouvy na původní plnění mohl předpokládat potřebu       navazujících veřejných zakázek, nebo
• pokud zadavatel v důsledku svého jednání či nečinnosti zapříčinil, že stav exkluzivity v době zadání navazující veřejné zakázky stále trvá.

          Proto je nutno hodnotit obě tato kritéria.

39.   Krajský soud a Úřad (vč. předsedy) materiální podmínku nepovažovali za naplněnou, neboť dle jejich názoru je exkluzivita autorských práv přičitatelná stěžovateli s ohledem na okolnosti uzavření původní smlouvy v roce 1992 právním předchůdcem obviněného. Dle NSS a SDEU je však nutno posoudit, zda obviněný udržoval stav exkluzivity i poté, kdy její další existence již byla podle právní úpravy nežádoucí a měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby takový stav ukončil.

40.   Pro hodnocení snahy vymanit se ze stávající exkluzivity má být přitom podstatné období, kdy existovala právní úprava, která použití jednacího řízení bez uveřejnění určitým způsobem omezovala (tedy zejména od okamžiku přistoupení České republiky k Evropské unii). V roce 1992, kdy právní předchůdce obviněného uzavřel původní smlouvu, nebyla Česká republika součástí Evropské unie a nebyl ještě účinný ani zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon č. 199/1994 Sb.“). Právní předchůdce obviněného tedy nemohl jakkoliv předvídat, že by uzavření smlouvy mohlo vést k tomu, že by v budoucnu nebyl schopen zadávat navazující zakázky v souladu se zákonem, neboť žádný zákon, který by jej při uzavírání dodatků limitoval, tehdy neexistoval.

41.   Dle NSS je tedy třeba se zabývat tím, zda další trvání stavu exkluzivity je způsobeno jednáním či nečinností zadavatele po roce 2004 před zadáním nové veřejné zakázky, přičemž podle SDEU je v této souvislosti podstatné, zda zadavatel měl „k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodl využít jednacího řízení bez uveřejnění.“.

42.   Pokud dle NSS nebude možno dospět k jednoznačnému závěru o přičitatelnosti stavu exkluzivity při posouzení období od 1. 5. 2004, má být zohledněno i jednání či nečinnost zadavatele od účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., který v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění a který rovněž omezoval z důvodu ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně stanovené případy.

V.      NOVÉ ŘÍZENÍ O ROZKLADU

43.   V návaznosti na právní názory vyslovené ve zrušujícím rozsudku NSS, kterým byl v dalším řízení o rozkladu předseda Úřadu zavázán, bylo rozhodnutím předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-12337/2025/163, sp. zn. ÚOHS-R0184/2017/VZ ze dne 23. 4. 2025 (dále jen „druhostupňové rozhodnutí“) zrušeno prvostupňové rozhodnutí a věc byla Úřadu vrácena k novému projednání.

44.   Předseda Úřadu uvedl, že v kontextu řešené věci lze závěry uvedené v rozsudku SDEU obecně interpretovat tak, že při posouzení stavu exkluzivity, respektive jeho zavinění, je třeba nad rámec skutkového stavu při uzavření smlouvy, ze které stav exkluzivity vyplývá, přihlédnout i k okolnostem, které nastaly následovně a které předcházely zadání veřejné zakázky. Z těchto závěrů vyšel a dále je rozvinul NSS ve svém rozsudku, kterým zrušil rozsudek krajského soudu i předchozí rozhodnutí o rozkladu a ve kterém vyslovil závazný právní názor pro další řízení vedené Úřadem. Závěry Nejvyššího správního soudu a jejich implikace pro další správní řízení vedené Úřadem jsou pak dle předsedy Úřadu následující.

45.   Zavinění stavu exkluzivity nelze spatřovat v samotném uzavření původní smlouvy právním předchůdcem obviněného v roce 1992, jelikož takový stav nebyl v rozporu s tehdejší právní úpravou, když z žádného v daném období účinného právního předpisu nevyplývalo, že by takový stav byl nežádoucí. Relevantní je však to, zda stěžovatel udržoval stav exkluzivity i poté, kdy její další existence již byla podle právní úpravy nežádoucí. V šetřeném případě se jedná o období od 1. 5. 2004, tedy od účinnosti zákona č. 40/2004 Sb., zákon o veřejných zakázkách, který promítnul do tuzemského práva evropskou právní úpravu. Pokud stav exkluzivity nebude zadavateli přičitatelný již na základě hodnocení období od 1. 5. 2004 do zadání řešené veřejné zakázky, je třeba posoudit, zda se neměl ze stavu exkluzivity vymanit již v době od 1. 1. 1995, tedy od účinnosti prvotní tuzemské právní úpravy zadávání veřejných zakázek představované zákonem č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, který již zakotvil určitá omezení pro uzavření smlouvy s jediným dodavatelem bez zadávacího řízení.

46.   Předseda Úřadu zdůraznil, že Úřad se musí vypořádat nikoliv s otázkou vzniku stavu exkluzivity při uzavření původní smlouvy právním předchůdcem obviněného (jak to učinil v napadeném rozhodnutí), ale i s otázkou jeho existence, respektive udržování v následujícím období, ve kterém takový stav nepovažovala účinná právní úprava za žádoucí a které předcházelo zadání veřejné zakázky, jež je předmětem Úřadem vedeného správního řízení.

47.   Další otázkou, kterou musí Úřad v souladu se závěry NSS promítnout do posouzení postupu obviněného v pokračujícím správním řízení, je to, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit (viz body 38 a 39 rozsudku NSS). Úřad se zaměří na to, zda zadavatel prokázal, že mu není zavinění tohoto stavu přičitatelné, resp. že neměl v daném období k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity.

48.   Závěrem pak předseda Úřadu poznamenává, že jakkoliv z výše uvedeného a z rozsudku NSS může vyplývat nutnost věnovat se v pokračujícím správním řízení i argumentaci a tvrzením obviněného, která nebyla Úřadem z důvodu jiného právního posouzení akceptována, nemění to nic na skutečnosti, že je to obviněný, kdo nese důkazní břemeno při prokázání důvodnosti a zákonnosti svého postupu. Na to ostatně poukazuje i sám NSS (viz body 22 a 40 rozsudku NSS). Za tímto účelem dle předsedy Úřadu musí Úřad vyzvat obviněného, aby předložil příslušná tvrzení a důkazy týkající se možnosti vymanit se ze stavu exkluzivity v obdobích, kdy již platila úprava, která řetězení smluv s jediným dodavatelem považovala za nežádoucí.

49.   Předseda Úřadu závěrem uvádí, že z důvodu zachování práva odvolat se mu nezbylo nic jiného, než prvostupňové rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k novému projednání.

V.      NOVÉ PROJEDNÁNÍ VĚCI ÚŘADEM

50.   Přípisem ze dne 30. 4. 2025 vyrozuměl Úřad obviněného o pokračování ve správním řízení.

51.   Usnesením ze dne 10. 6. 2025 určil Úřad zadavateli lhůtu podle § 39 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), ve které byl podle § 36 odst. 1 správního řádu oprávněn navrhovat důkazy a činit jiné návrhy a podle § 36 odst. 2 správního řádu oprávněn vyjádřit v řízení své stanovisko. Dále určil Úřad zadavateli lhůtu k provedení úkonů:

–            zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží, jaké konkrétní kroky činil v období od 1. 1. 1995 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb.) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření smlouvy na veřejnou zakázku), aby se vymanil ze stavu exkluzivity založeného „Smlouvou o systémové integraci“ ze dne 29. 6. 1992;

–            zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží, v jaké výši a na základě jakých smluvních vztahů (smlouvy, dodatky ke smlouvám, objednávky apod.) vynaložil v období od 1. 1. 1995 do 20. 5. 2016 finanční prostředky v souvislosti s fungováním ADIS zahrnujícím veškeré činnosti s tím spojené (provoz, úpravy, vývoj apod.);

–            zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží informace potvrzující případnou finanční nepřiměřenost případného pořízení nového obdobného systému, tj. doložení rozpočtů, rozpočtových omezení, analýz ekonomické nevýhodnosti či jiných informací dokazujících nemožnost provést kroky k odstranění stavu exkluzivity z důvodu finanční zátěže;

–            zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží informace týkající se toho, zda žádal v období od 1. 1. 1995 do 20. 5. 2016 o přidělení finančních prostředků ze státního rozpočtu (navýšení státního rozpočtu) na pořízení nového obdobného informačního systému;

–            zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží případné další informace, zda měl obviněný v období od 1. 1. 1995 do 20. 5. 2016 reálnou a finančně přiměřenou možnost provést technické nebo právní kroky k odstranění stavu exkluzivity.

52.   Usnesením ze dne 27. 11. 2025 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

53.   Usnesením ze dne 16. 2. 2026 Úřad opětovně stanovil obviněnému lhůtu pro vyjádření k podkladům rozhodnutí, neboť do správního spisu doplnil nové podklady pro rozhodnutí.

Vyjádření obviněného ze dne 17. 6. 2025

54.   Předně považuje obviněný za nezbytné opakovaně upozornit na skutečnost, že Generální finanční ředitelství (dále také jen „GFŘ“) bylo zřízeno 1. 1. 2011. Obviněný po svém vzniku podnikl řadu konkrétních kroků směřujících k omezení závislosti na jediném dodavateli (tzv. vendor lock-in), kdy po řadě neúspěšných pokusů se první významný výsledek těchto snah dostavil dne 7. 8. 2019, kdy byla uzavřena Smlouva o smlouvě budoucí s výrobcem ADIS. Od roku 2019 se tedy daří stav exkluzivity založený původní smlouvou ze dne 29. 6. 1992 (uzavřenou právním předchůdcem GFŘ) postupně omezovat.

55.   Obviněný uvádí, že v období bezprostředně předcházejícím zadání šetřené veřejné zakázky aktivně jednal s výrobcem ADIS s cílem umožnit realizaci otevřeného zadávacího řízení. Jednání bylo zahájeno výzvou generálního ředitele GFŘ ze dne 2. 3. 2015, ve které generální ředitel výslovně vyjádřil nezbytnost zajistit možnou správu a aktualizaci ADIS třetí osobou. Následně byly v prostředí GFŘ hledány a posuzovány možné varianty řešení daného stavu vedoucí k požadovanému účelu, přičemž za jedinou možnou variantu pro obě smluvní strany byla vyhodnocena varianta převodu majetkových autorských práv k ADIS na obviněného. Za tímto účelem se uskutečnilo dne 17. 9. 2015 jednání, na kterém vybraný uchazeč sdělil, že o převodu majetkových práv autorských k ADIS v horizontu 3 let neuvažuje, což vybraný uchazeč následně potvrdil písemně dopisem ze dne 6. 10. 2015. V důsledku tohoto negativního postoje výrobce ADIS se obviněný dostal do situace, kdy nebylo možné zajistit předmět veřejných zakázek jinak než prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění, a to z důvodu právní i technické nemožnosti zapojení jiného dodavatele bez zásahu do výhradních práv výrobce systému. Obviněný však i přes úvodní neúspěchy pokračoval ve snaze o omezení závislosti na jediném dodavateli, jak dokládá např. dopis generálního ředitele GFŘ ze dne 11. 5. 2016.

56.   Obviněný zdůrazňuje, že před rozhodnutím o zadání veřejných zakázek formou jednacího řízení bez uveřejnění učinil veškeré dostupné kroky k tomu, aby se tomuto postupu vyhnul. Zároveň konstatuje, že nemohl ovlivnit rozhodnutí a smluvní ujednání svého právního předchůdce, Ministerstva financí, učiněná před rokem 2011 a právě ve světle uvedeného by měl Úřad postup zadavatele posuzovat. Obviněný se domnívá, že jakožto nástupnický zadavatel nemůže nést odpovědnost za kroky, činnosti či nečinnosti právního předchůdce, ale je nezbytné zcela objektivně posoudit kroky, které obviněný objektivně mohl učinit a které učinil.

57.   Obviněný rovněž poukazuje na skutečnost, že požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů systematicky formulován až od roku 2015. Starší rozhodovací praxe se otázkou vendor lock-in zabývala pouze výjimečně a odpovědnost zadavatele dovozovala pouze v případech, ve kterých došlo k účelovému vytvoření stavu exkluzivity, tzn. v případech, kdy zadavatel postupoval se zjevným úmyslem (o své vůli a vědomě) obejít zákon (např. rozsudek NSS sp. zn. 5 Afs 43/2012 ze dne 11. 1. 2013). Téma vendor lock-in se navíc stalo předmětem širší pozornosti veřejné správy až v roce 2015, kdy vláda ČR přijala usnesení č. 889 ze dne 2. 11. 2015, v němž byl jako jeden ze základních strategických cílů rozvoje služeb veřejné správy a ICT služeb stanoven přechod „od závislosti na dodavatelích k vlastní kompetenci k efektivnímu řízení vývoje a provozu ICT v ČR“. Právě v tomto období, kdy se v České republice poprvé začala systematicky řešit problematika vendor lock-in, již obviněný aktivně jednal s výrobcem ADIS o možnosti řešení vzniklé situace a nalezení řešení, které by umožnilo otevření soutěže třetím osobám.

58.   Obviněný je přesvědčen, že jeho postup byl v dané situaci zákonný, přiměřený a odpovědný, a že učinil maximum pro to, aby se z historicky vzniklého stavu exkluzivity vymanil. Obviněný přikládá přehled finančních prostředků vynaložených na fungování ADIS od roku 2023 a uvedl, že v období let 1992 až 2002, tedy před rokem 2003, byla na zajištění fungování ADIS vynaložena částka 1 092 780 559 Kč včetně DPH. Z přiloženého finančního přehledu pak vyplývá, že v letech 2003 až 2016 obviněný vynaložil na provoz ADIS částku ve výši 6 076 680 305,20 Kč[1].

Vyjádření obviněného ze dne 8. 7. 2025

59.   Obviněný sděluje, že s ohledem na technickou a ekonomickou náročnost pořízení nového informačního systému, jakož i na skutečnost, že by takový krok znamenal znehodnocení dosavadních investic do systému ADIS, bylo v době před zahájením šetřeného zadávacího řízení veřejné zakázky pořízení nového systému finančně nepřiměřené. Tento postup byl dle obviněného v souladu s tehdejší judikaturou, např. s rozsudkem Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 61/2010-332 ze dne 26. 4. 2012, ve kterém se uvádí, že: „[h]ospodárnost, efektivnost a účelnost vynakládání veřejných prostředků by byla postupem, který fakticky ve svém rozhodnutí navrhuje žalovaný (ÚOHS), přímo popřena, neboť by žalobce musel znovu poptávat a znovu platit plnění, které má, je funkční a žalobce je využívá. Byť považuje zdejší soud zajišťování hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí za důležité, nemůže se tak dít způsobem, který by nabádal zadavatele k nehospodárnému a neúčelnému vynakládání veřejných prostředků (…)“.

60.   Nad rámec uvedeného obviněný dodává, že:

• v době zadávání veřejné zakázky nebyly v rozpočtu GFŘ vyčleněny prostředky na pořízení nového systému;
• realizace nového systému by vyžadovala paralelní provoz s ADIS po dobu několika let, což by znamenalo výrazné navýšení již tak enormních nákladů na pořízení nového systému;
• přechod na nový systém by byl spojen s rizikem ohrožení výběru daní, které tvoří přibližně 50 % příjmů státního rozpočtu.

61.   Obviněný proto konstatuje, že z důvodu finanční zátěže nebylo původně možné přistoupit k pořízení nového systému. Situace se změnila teprve po zastarání ADIS, kdy se pořízení nového systému stalo nutností bez ohledu na výši nákladů či rizik souvisejících s přechodem na nový systém, první systematická příprava na obměnu systému ADIS pak začala v roce 2017, kdy byla schválena Strategie rozvoje Finanční správy České republiky. Celkové náklady na realizaci první fáze této obměny (I. etapa nDIS) byly odhadnuty na 1,394 mld. Kč. Informační systém, který bude v rámci této etapy vytvořen a pravděpodobně spuštěn do provozu nejdříve v roce 2027, bude vyžadovat paralelní provoz ADIS po řadu let. Je tedy zřejmé, že v době, kdy ještě ADIS nebyl na hraně životnosti, by pořízení nového daňového informačního systému pouze za účelem zajištění otevřenější soutěže bylo mimořádně ekonomicky nevýhodné.

62.   S ohledem na popsané skutečnosti obviněný v období do 20. 5. 2016 nežádal o navýšení rozpočtu ze státního rozpočtu za účelem pořízení nového informačního systému, jelikož taková žádost by byla neodůvodnitelná.

63.   K dotazu Úřadu, zda měl obviněný reálnou a finančně přiměřenou možnost provést technické nebo právní kroky k odstranění stavu exkluzivity, tento sděluje, že jakoukoliv takovou možnost, s výjimkou jednání s výrobcem ADIS, vylučovala autorská práva výrobce ADIS, která zapovídala vývoj, modifikace a jakékoli jiné akce zasahující do zdrojového kódu třetí osobou. Tuto skutečnost obviněný doložil mimo jiné právním stanoviskem ze dne 1. 2. 2016 společnosti PELIKÁN KROFTA KOHOUTEK advokátní kancelář, IČO 27592936, se sídlem Újezd 450/40, 118 01 Praha 1.

Vyjádření obviněného ze dne 19. 2. 2026

64.   Obviněný připomíná, že GFŘ bylo zřízeno až v roce 2011 a nemohlo ovlivnit rozhodnutí svého právního předchůdce. Obviněný pak ve snaze o snížení závislosti na jediném dodavateli podnikal řadu kroků, přičemž jedním z nejzásadnějších milníků bylo vyhlášení otevřeného zadávacího řízení na veřejnou zakázku „ADIS – podpora, údržba a vývoj 2020 – 2023“. Současně se obviněnému podařilo vyjednat závazek dodavatele, že po ukončení realizace této veřejné zakázky a při splnění dalších ujednaných podmínek postoupí bezplatně na obviněného svá oprávnění k výkonu majetkových autorských práv k aplikaci ADIS a za tímto účelem byla dne 7. 8. 2019 uzavřena Smlouvu o smlouvě budoucí. Následně obviněný dne 12. 10. 2023 uzavřel s dodavatelem Smlouvu o postoupení oprávnění k výkonu majetkových práv autorských k aplikaci ADIS, čímž se obviněný definitivně vymanil ze závislosti na dodavateli ADIS.

65.   Obviněný opětovně zdůrazňuje, že požadavek na otevřenost systémů byl systematicky formulován až od roku 2015, a proto nezbývá než konstatovat, že v dané situaci a za daných podmínek vzniklých nezávisle na vůli obviněného, postupoval obviněný plně v souladu s platnou legislativou, odpovědně a učinil maximum pro nápravu historicky vzniklého stavu exkluzivity.

VI.     ZÁVĚRY ÚŘADU

66.   Úřad přezkoumal na základě § 112 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech, přičemž po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace
o veřejné zakázce, vyjádření obviněného a na základě vlastních zjištění, a to při zohlednění závěrů uvedených v rozsudku NSS a druhostupňovém rozhodnutí předsedy Úřadu, rozhodl ve  výroku I. tak, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, za což mu byla uložena pokuta uvedená ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

Relevantní ustanovení právních předpisů

67.   Zákon v § 21 odst. 1 upravuje tyto druhy zadávacích řízení:

68.   Podle § 21 odst. 2 zákona může zadavatel pro zadání veřejné zakázky použít otevřené řízení nebo užší řízení a za podmínek stanovených v § 22 a 23 zákona rovněž jednací řízení s uveřejněním nebo jednací řízení bez uveřejnění; otevřené řízení se nepoužije v případě veřejných zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti.

69.   Podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona může zadavatel zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.

70.   Podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.

71.   Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za správní delikt uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.

72.   Podle § 112 odst. 1 zákona o přestupcích na přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona.

Skutečnosti zjištěné z dokumentace o veřejné zakázce a z dalších podkladů

73.   Původní smlouva na dodávku ADIS byla uzavřena dne 29. 6. 1992 mezi Ministerstvem financí České republiky a společností IBM World Trade Europe/Middle East/Africa Corporation, International Business Machines, Town of Mount Pleasant, Route 9, North Tarrytown, N. Y. 10591, USA (dále jen „IBM“).  Součástí této smlouvy uzavřené dne 29. 6. 1992 mezi MF a IBM (dále jen „původní smlouva“) byly přílohy A – G.

74.   Podle článku 1., „CELKOVÝ ROZSAH“, bodu 1.1 původní smlouvy „IBM poskytne návrh, vývoj, testování a integrační činnosti podle rozsahu prací specifikovaném v Příloze A“ a podle bodu 1.2 původní smlouvy „IBM dodá systém podle termínů a míst uvedených v Příloze B – Rozsah dodávek“.

75.   Podle přílohy A původní smlouvy „ROZSAH PRACÍ“ (dále je „Příloha A“), části A.1. „ÚVOD Rozsah projektu“ bylo úkolem projektu „zavedení systému založeného na informačních technologiích, který by umožnil Ministerstvu financí České republiky správu a vybírání daní v České republice v roce 1993. Základem tohoto daňového systému jsou zákony přijaté Českou národní radou v roce 1992 před podpisem smlouvy, dříve přijaté a dosud platné zákony platné v ČR arealizované prostřednictvím územních finančních orgánů České republiky.

Projekt je plánován ve třech fázích:

Fáze 1 Infrastruktura a základní aplikační systém, dokončení plánováno do 31. ledna 1993.

Fáze 2 Další vývoj programového vybavení ADIS, zavedení nových funkcí vycházejících z daňových zákonů schválených po zahájení fáze 1, doplňkové funkce základního aplikačního systému.

Fáze 3 Dodatečné funkce systému po ukončení fáze 2.

Celková filozofie tohoto projektu byla popsána v dokumentu »Úvodní studie systému ADIS, IBM ČSFR«, která byla předána zákazníkovi 19. února 1992.

Tato smlouva se týká pouze Fáze 1, následuje detailní popis této Fáze 1 viz níže

Požadavky zákazníka

Ministerstvo financí požaduje aplikační systém založený na operačním systému UNIX, který by napomáhal správě a vybírání daní ve

• 218 finančních úřadech (viz příloha D.5.B),
• 8 finančních ředitelstvích (v Praze 2x), Českých Budějovicích, Plzni, Ústí nad Labem, Hradci Králové, Brně, Ostravě
• 1 (jednom) centrálním výpočetním středisku na Ministerstvu financí v Praze

Tento aplikační systém bude obsahovat následující funkce:

1.             Převod funkcí systému dosud používaného na finančních úřadech; tento systém bude dokumentován při globální analýze Fáze 1.

2.             Funkce podporující správu daně z přidané hodnoty

3.             Funkce podporující registraci daňových poplatníků

4.             Konverze stávajících dat do nové databáze

Aplikace bude navržena naprosto novým způsobem s přihlédnutím k novým možnostem technického vybavení a databázového systému

Fáze 1 projektu ADIS má tři cíle:

1.            Instalovat novou infrastrukturu pro informační technologii

2.            Zaškolit uživatele a techniky v obsluze nového systému

3.            Poskytnout uživatelům programové vybavení popisované v Příloze B

Podrobnosti technického a programového vybavení, které má být dodáno budou uvedeny v příloze B ROZSAH DODÁVEK.“

76.   V úvodu původní smlouvy v části „DEFINICE“ byly mj. uvedeny a vyloženy následující pojmy.

„Pod pojmem »materiály« se rozumí písemné práce nebo jiné autorské práce, které jsou zákazníkovi dodány, jako programy, seznamy programů, programovací nástroje, dokumentace, zprávy, výkresy a podobné práce, které jsou označeny jako materiály v Příloze B Rozsah dodávek. Na tyto materiály se vztahují ustanovení článku 11 – Práva k datům.“

„»Programové vybavení« znamená programy (včetně příbuzných materiálů), které jsou uvedeny v Příloze B a podléhají ustanovením »Podmínek používání IBM programů« nebo ustanovením »Programy třetích stran distribuované IBM« připojeným k této smlouvě v Odstavci 1 a 2 Přílohy F“.

„»Licenční programy IBM nebo licenční programy třetích stran« znamenají programy (včetně příbuzných materiálů), které jsou uvedeny jako takové v Příloze B – Rozsah dodávek. Podléhají vzájemně navazujícím smlouvám pro licenční programy, které jsou připojeny k této smlouvě v Příloze F – Vzájemně navazující smlouvy“.

Podle článku 4 „NÁROK“ bodu 4.1 původní smlouvy „Po úspěšném zakončení přejímacího testu, následné instalaci a po zaplacení jednotné pevné ceny, přecházejí na zákazníka práva ke strojům, materiálům, dodaným kopiím programového vybavení, souvisejících materiálů; vlastnictví autorských práv v oblasti materiálů může přecházet způsobem uvedeným v článku 11 – Práva na data Nárok a autorská práva k programování nebo k vlastnímu programu v rámci programového vybavení zůstávají společnosti IBM nebo dodavatele IBM. Co se týče programů IBM nebo licenčních programů třetích stran žádná vlastnická práva nebo nárok na autorská práva na zákazníka nepřecházejí.“.

Článek 11 „PRÁVA NA DATA“ původní smlouvy mj. stanoví:

„11.1 IBM dodá zákazníkovi materiály uvedené v Příloze B – Rozsah dodávek.

11.2 Zákazník bude mít nárok a vlastnictví autorských práv ke všem materiálům označeným v Příloze B – Rozsah dodávek, jako »materiály zákazníka«. Avšak IBM a jí příbuzné společnosti budou mít právo připravovat produkty odvozené od těchto materiálů a prodávat a distribuovat kopie takovýchto odvozených produktů, jakož i udělovat na ně práva poskytnutí dalších licencí.

11.3 IBM nebo třetí strana si ponechá vlastnictví autorských práv vůči všem materiálům, které nejsou označeny jako »materiály zákazníka«. Avšak zákazník bude mít nárok na kopii takovýchto materiálů, které IBM dodá zákazníkovi, včetně kopií obsažených v rámci »materiálů zákazníka«. Zákazník bude mít právo reprodukovat takovéto materiály a připravovat z nich odvozené produkty pro své vlastní vnitřní použití, ale nebude, bez předchozího souhlasu IBM, poskytovat jakékoliv takovéto materiály a nebo odvozené produkty a jejich kopie kterékoliv třetí straně.“

Článek 15 „VŠEOBECNÁ USTANOVENÍ“ původní smlouvy mj. stanoví:

„15.1 Zákazník nemůže postoupit tuto smlouvu nebo jakákoliv práva či povinnosti i z ní vyplývající bez předchozího písemného souhlasu IBM.

15.2 Práva a povinnosti stran podle Článků 9, 11, 12, 13 této smlouvy a ekvivalentní ustanovení Příloze F – Vzájemně navazující smlouvy a jakož i povinnost platit budou přetrvávat a pokračovat po vypršení nebo zrušení platnosti této smlouvy a budou pro strany, jejich nástupce a zmocněnce závazné.“

Podle přílohy B Původní smlouvy „MATERIÁLY“ (dále je „Příloha B“), bodu B.4.1 „ADIS APLIKAČNÍ PROGRAMY VERZE 1 (materiál zákazníka) Bude dodán zdrojový kód programového vybavení.“

77.   Příloha F Původní smlouvy „VZÁJEMNĚ NAVAZUJÍCÍ SMLOUVY“ (dále je „Příloha F“), pod nadpisem „AUTORSKÉ PRÁVO A OSTATNÍ PRÁVA“ obsahuje následující ujednání: „Programy firmy IBM obsahují materiál, na který si firma IBM a v mnoha případech subdodavatelé firmy IBM, ponechají autorské právo a ostatní práva.  IBM si přeje, aby jste plně využívali programy k účelu pro který jsou dodány: týká se zejména použití na počítači. K porušení práv firmy IBM nebo jejích subdodavatelů nedojde, za předpokladu, že budou dodržovány podmínky každého programu.

Je vám dovoleno:

• použít program pouze na jednom stroji v daném čase (pokud firmy IBM neuvede jinak),
• kopírovat program tak, aby jej mohl přístroj přečíst nebo pořídit výtisk za účelem vytvoření zálohy nebo úpravy, a to pouze za účelem podpory takového použití. (Určité programy ovšem mohou obsahovat mechanismus určený k omezení nebo zabránění kopírování),
• upravit program nebo jej spojit s jiným programem pro vaše použití na jednotlivém přístroji. (Jakákoliv část programu tímto způsobem sloučená podléhá nadále zde uvedeným podmínkám),
• převést program s kopií těchto podmínek na jinou stranu, pokud tato souhlasí s přijetím těchto podmínek.
• IBM také požaduje následující:
• musíte zopakovat a uvést upozornění o autorském právu na všech kopiích, úpravách a částech programu sloučených s jiným programem.
• nesmíte provádět zpětné sestavení ani zpětnou kompilaci programu bez předcházejícího písemného souhlasu firmy IBM.
• nesmíte použít, kopírovat, upravovat nebo převádět program ani jakoukoliv jeho kopii, úpravu nebo sloučenou část, vcelku nebo po částech, s výjimkou případů dále výslovně uvedených.
• pokud převádíte program jiné straně, musíte převést nebo zničit všechny kopie a sloučené části programu: na převedený program si neponecháváte žádná práva, konkrétně, oprávnění firmy IBM poskytnuté vám na použití programu je zrušeno.
• nesmíte pronajmout tento program.“

78.   Původní smlouva obsahuje rovněž přílohu „LICENČNÍ PROGRAMY IBM A LICENČNÍ PROGRAMY TŘETÍCH STRAN“ (dále jen „příloha licenční programy“), která v článku 7. „OCHRANA A BEZPEČNOST“ obsahuje mj. následující:

„Zákazník odpovídá za to, že podnikne odpovídající opatření k tomu, aby dostál svým závazkům, vyplývajícím ze smlouvy, včetně:

• nerozšiřování jakéhokoliv programu bez písemného souhlasu IBM;
• neumožnění přístupu do programu představujícího databázi jiným stranám nebo neposkytnutí jakýchkoliv údajů z databáze další osobě;
• neposkytnutí programu jiným stranám s výjimkou případů, kdy: a) se jedná o prostory zákazníka nebo b) je jiná strana oprávněna zákazníkem ke vzdálenému přístupu, nebo za účelem konkrétně souvisejícím s oprávněným užitím.“

Článek 12. „SPOLEČNÁ USTANOVENÍ“ obsahuje mj. následující:

„a. Zákazník nemůže poskytovat odvozené licence týkající se programu.

b. Zákazník nemůže postoupit nebo převést smlouvu nebo jakákoli práva nebo závazky podle této smlouvy nebo program bez předchozího písemného souhlasu IBM.“

79.   Dne 19. 3. 1993 byla mezi MF a IBM uzavřena „Objednávka Speciálního servisu“, ve které se zadavatel a IBM dohodli na dodávce služeb, „a to na základě Všeobecných podmínek odborného a speciálního servisu vydaných v březnu 1991.“, týkající se fáze 2 projektu IS ADIS (viz výše).

V článku 1. Objednávky Speciálního servisu „Rozsah »Vývoje Aplikace ADIS fáze 2«“ je uvedeno, že „Aplikací ADIS se rozumí zdrojový kód a proveditelný kód předaný jako příslušná verze programového vybavení formou distribučního media z IBM na MF ČR a dále analytická programátorská a uživatelská dokumentace pro toto programové vybavení. Analytická dokumentace o cca 50 stránkách bude předána ve 4 vyhotoveních, programátorská o cca 50 stránkách ve 4 vyhotoveních a uživatelská o cca 70 stránkách v 18 vyhotoveních. Všechny součásti dokumentace budou odevzdány v příslušném počtu kopií spolu se zdrojovým a proveditelným kódem.“

V článku 2. Objednávky Speciálního servisu „Popis služeb“ je mj. uvedeno, že Vývoj aplikace ADIS spočívá v analýze, programování a testování aplikací vlastního daňového systému uvedených v příloze »Rozsah prací« na úrovních FÚ, FŘ a MF a dále programování speciálních podpůrných částí systému (komunikační procedury, distribuční programové vybavení ap.).

Podle článku 5. Objednávky Speciálního servisu celková cena „za vývoj aplikace ADIS fáze 2“ činila 73 000 000 Kč bez DPH.

80.   V období let 1993 až 2011 byla mezi MF a IBM uzavřena řada smluv týkajících se ADIS a řešících převážně jeho rozvoj a údržbu. V roce 2011 byl ADIS v důsledku vzniku obviněného převeden pod jeho správu a nové smlouvy týkající se tohoto informačního systému byly od této doby již uzavírány obviněným. Obviněný je přímo řízenou organizací MF.

81.   Dne 17. 9. 2015 proběhlo jednání mezi obviněným a IBM ohledně odkupu licenčních práv k informačnímu sytému ADIS. Cílem jednání byl „úplný převod majetkových autorských práv k systému z IBM na GFŘ, tak, aby informační systém mohly upravovat i další třetí strany a finanční správa nebyla závislá na jednom dodavateli.“ V zápisu o jednání je dále uvedeno, že „[z]ástupci IBM sdělili GFŘ, že v současné době a v horizontu 3 let IBM neuvažuje o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS.“ Své stanovisko IBM potvrdila i písemně dopisem ze dne 6. 10. 2015.

82.   V dokumentu „Odůvodnění účelnosti veřejné zakázky podle § 2 vyhlášky“ č. 232/2012 Sb., o podrobnostech rozsahu odůvodnění účelnosti veřejné zakázky a odůvodnění veřejné zakázky.“ (dále jen „odůvodnění účelnosti“) bylo mj. uvedeno následující:

„IS daňové správy musí mít zajištěnu po celou dobu svého fungování podporu hot-line včetně konzultačních služeb. Pro plnění úkolů správy daní v České republice je organizační, technické a komunikační zabezpečení služby hot-line, služby technické a konzultační podpory, v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS nutností. Veškeré služby se vztahují na IS, který provozuje finanční správa od roku 1992 a podporuje všechny procesy daňového řízení včetně napojení na EU a externí subjekty. Cílem je zajištění fungování IS. V současné době GFŘ ČR provozuje na všech úrovních finanční správy daňový informační systém ADIS. Systém je strategickým systémem pro správu daní v České republice a je používán, cca 15 000 uživateli daňové správy, veřejností v oblasti elektronických daňových podání, ostatními daňovými správami států EU a dalšími uživateli ze státní správy. Informační systém ADIS významným způsobem zefektivňuje výkon správy daní zejména u prvoinstančních finančních orgánů tj. finančních úřadů, sjednocuje metodiku správy daní v České republice a zvyšuje průkaznost evidence daňových příjmů veřejných rozpočtů, a to jak pro potřeby GFŘ a MF, tak i pro potřeby oprávněných příjemců finančních prostředků. Na všech úrovních orgánů finanční správy (místní, regionální i centrální) poskytuje strategické informace využitelné k operativnímu řízení, ale také pro tvorbu materiálů koncepčního charakteru. Pro bezproblémové fungování daňového informačního systému je realizace VZ nezbytností. Naplnění plánovaného cíle nemá variantní řešení zakázka bude zadávána formou jednacího řízení bez uveřejnění. Veřejná zakázky může být plněna z technických důvodů a z důvodu ochrany práv z průmyslového a jiného duševního vlastnictví pouze původním dodavatelem. Současně jde o dodávky poskytované dodavatelem, s nímž byla již dříve uzavřena smlouva. Případná změna dodavatele by vedla k dodání zboží odlišných technických parametrů, které by měly za následek neslučitelnost s původním zbožím nebo nepřiměřené technické obtíže při provozu a údržbě. Dále je dodavatel poskytovatelem licenčního oprávnění k plnění, které již bylo zadavatelem pořízeno. Současně je uplatněn požadavek zadavatele na zajištění kompatibility s majetkem, jimž zadavatel již disponuje a který byl již dříve pořízen. Jedná se o smluvní zajištění údržby stávajícího informačního systému, které je podmíněno technickou a technologickou návazností na již existující moduly s platnými autorskými právy. Z tohoto je patrné, že jiný způsob vyhlášení veřejné zakázky by byl neefektivní.“

83.   Dne 2. 3. 2016 odeslal obviněný společnosti IBM výzvu k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, a to za účelem zadání veřejné zakázky.

84.   Podle bodu I. „Informace o předmětu veřejné zakázky“ výzvy „Předmětem plnění veřejné zakázky je organizační, technické a komunikační zabezpečení služby Hot-line a služby technické a konzultační podpory na veškeré technické vybavení IBM, které je obsahem konkrétních smluv uzavřených mezi Generálním finančním ředitelstvím a IBM Česká republika, spol. s r.o. poradenská/expertní služba v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS.

Dodavatel poskytne objednateli technickou, programovou a poradenskou podporu, která bude sloužit k odstranění chyb/poruch v systému ADIS v jakékoliv lokalitě, kde je systém provozován, pokud daná chyba/porucha nebude předmětem záručního servisu. Dále poskytne poradenské/expertní služby, a to jak v rámci současného rozsahu systému ADIS, tak v rámci budoucího vývoje tohoto systému.“

85.   V záznamu o průběhu a výsledku jednání v jednacím řízení bez uveřejnění ze dne 19. 5. 2016 (dále jen „záznam o jednání“) v bodu 7. „Zdůvodnění, proč byl v jednacím řízení bez uveřejnění vyzván k jednání vybraný dodavatel“ je uvedeno:

„Vybraný dodavatel se podílí na rozvoji a údržbě systému již od roku 1992. Pro řešení rozvoje systému jsou vybudovány řešitelské týmy, a to nejenom u vlastního dodavatele, ale i u subdodavatelů. Z tohoto důvodu je garantována návaznost na již provozované moduly. Pracovníci dodavatele mají již značnou erudici a to nejenom v oblasti analytické a programátorské, ale i v oblasti věcné. Na základě znaleckého posudku č. 47-2015 není z technického hlediska možné oddělení modulů systému IS ADIS, bez vazby na jádro a ostatní moduly, není možné samostatné fungování modulů, jejich správa a ani vývoj. Předmět VZ zasahuje do stávajících modulů.

Systém ADIS je vytvářen a zaváděn na MF od roku 1992. Trvale se rozvíjí. Neustále je doplňována funkcionalita podle legislativních požadavků a je zvyšována technologická úroveň se zaváděním nových technologických postupů. Jsou realizovány požadavky vyplývající z členství našeho státu v Evropské unii. Je vyvinut a rozvíjen generálním dodavatelem firmou IBM Česká republika, spol. s r. o. na základě smluv s MF. Firma IBM je vlastníkem licenčních práv a se systémem ADIS je obeznámen autorský tým firmy IBM sdružující i pracovníky dalších firem, podílejících se pod vedením IBM na vývoji. GFŘ činilo kroky a zahájilo jednání o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS. IBM v horizontu 3 let o převodu práv však neuvažuje.

Proto z důvodů technologické návaznosti, plynulosti rozvoje aplikace systému a z důvodu ochrany práv z průmyslového duševního vlastnictví je kvalifikované plnění předmětu výzvy realizovatelné pouze autorským týmem firmy IBM.“

86.   Z dokumentace o veřejné zakázce dále vyplývá, že obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s vybraným uchazečem smlouvu o dílo na veřejnou zakázku. Podle čl. 2. je předmětem této smlouvy „organizační, technické a komunikační zabezpečení služby Hot-line a služba technické a konzultační podpory na veškeré technické vybavení IBM, které je obsahem konkrétních smluv uzavřených mezi Objednatelem a Zhotovitelem. Poradenská/expertní služba je v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS.

Zhotovitel poskytne objednateli technickou, programovou a poradenskou podporu, která bude sloužit k odstranění chyb/poruch v systému ADIS v jakékoliv lokalitě, kde je systém provozován, pokud daná chyba/porucha nebude předmětem záručního servisu.

Služby technické podpory a konzultační služby dle Přílohy C této smlouvy se neposkytují pro aplikační programové vybavení ADIS.

Dále zhotovitel poskytne poradenské/expertní služby, a to jak v rámci současného rozsahu systému ADIS, tak v rámci budoucího vývoje tohoto systému.

Podrobný popis služeb poskytovaných v rámci plnění této smlouvy je detailně specifikován v přílohách k této smlouvě:

• Příloha A – podmínky služeb Příloh B až C
• Příloha B – Hot-line ADIS – servisní služby;
• Příloha C – Technická podpora a konzultační služby“

Cena veřejné zakázky podle článku 3., „Cena“, bodu 3.1 smlouvy na veřejnou zakázku, činí 15 028 276 Kč bez DPH (18 184 213,96 Kč včetně DPH).

87.   V písemné zprávě „zadavatele k veřejné zakázce „ADIS - Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016“ ze dne 2.6.2016 (dále jen „písemná zpráva“) je pod písm. g) „důvod použití soutěžního dialogu, jednacího řízení s uveřejněním či jednacího řízení bez uveřejnění, byla-li taková možnost využita“ uvedeno následující.

„Důvodem použití jednacího řízení bez uveřejnění v souladu s § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ je, že se jedná o veřejnou zakázku, která může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem, tj. dodavatelem, který disponuje určitými vlastnostmi, kterými nedisponuje žádný jiný dodavatel. V předmětné veřejné zakázce jsou naplněny dva důvody pro použití tohoto druhu řízení, a to technické důvody a důvod ochrany výhradních práv dodavatele.

Veřejná zakázka může být splněna pouze jediným dodavatelem i z důvodů ochrany výhradních práv, kdy zadavatel požaduje úpravu informačního systému, které je autorským dílem ve smyslu autorského zákona, a tato úprava předpokládá zásah do autorských práv dodavatele. Toto autorské dílo vzniklo uzavřením již původní smlouvy v roce 1992. Zadavatel nedisponuje potřebnými oprávněními (tedy právy zasahovat a měnit tento systém, které by mohl poskytnout třetí osobě), jedinou osobou, která je z hlediska ochrany výhradních práv oprávněna tuto úpravu provést, je dodavatel tohoto informačního systému.

Technické důvody lze spatřovat v tom, že zadavatel dnes využívá rozsáhlý informační systém a nyní poptává plnění, jehož dodání by mělo za následek nekompatibilitu s dnes využívaným informačním systémem, pokud by bylo poskytnuto dodavatelem odlišným od toho, který mu poskytl původní plnění. Jedná se tedy o technickou neslučitelnost původního plnění (informační systému) a nově poptávaného plnění, pokud by bylo poskytnuto rozdílnými dodavateli, které by mělo za následek vyvolání škodlivého stavu na straně zadavatele a nefunkčnost původního plnění. Jedinou osobou, která je z technického hlediska schopna provést poptávané plnění, je vzhledem ke své nezastupitelné detailní znalosti daného informačního systému, dodavatel tohoto informačního systému, což je i doloženo znaleckým posudkem v oboru IT.“

88.   Zadavatel se v souvislosti se zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění odvolává rovněž na znalecký posudek č. 47-2015 ze dne 2. 12. 2015 (dále jen „znalecký posudek“), jehož vypracování zadavatel objednal u znalce Ing. Martina Mlýnka, IČO 65371259, Tyršova 302, 691 23 Pohořelice (dále jen „znalec“), který je mj. znalcem v oboru Kybernetika (kybernetická odvětví různá). Úkolem znalce bylo odpovědět na otázku: „Posuďte systém ADIS z pohledu jádra a samostatných modulů a zda jednotlivé moduly jsou v technické rovině natolik odděleny, že je možné jejich samostatná funkčnost, správa a další vývoj bez vazby na zbylé moduly či jádro systému.“ Odpověď znalce na položenou otázku byla následující: „Znalec prohlašuje, že:

• na základě předané dokumentace, místního šetření a analýz, oddělení modulů systému IS ADIS z technického hlediska NENÍ MOŽNÉ
• bez vazby na jádro a ostatní moduly NENÍ MOŽNÉ samostatné fungování modulů, jejich správa ani vývoj“.

Pro úplnost Úřad doplňuje, že na předmětný znalecký posudek zadavatel odkazuje i u jiných veřejných zakázek zadávaných v jednacím řízení bez uveřejnění, které se vztahují k informačnímu systému ADIS.

Relevantní právní úprava

89.   Vzhledem ke skutečnosti, že dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon o přestupcích, je třeba s ohledem na § 112 odst. 1 zákona o přestupcích na dosavadní jiné správní delikty, tedy i na správní delikty upravené zákonem, ode dne účinnosti zákona o přestupcích hledět jako na přestupky (pro úplnost Úřad uvádí, že v tomto ohledu došlo taktéž ke změně odborného názvosloví, kdy pojem „správní delikt“ byl nahrazen pojmem „přestupek“). Obdobně pak lze konstatovat, že zákon o přestupcích zavádí pojem „obviněný“, kdy podle § 69 zákona o přestupcích se podezřelý z přestupku stává obviněným, jakmile vůči němu správní orgán učiní první úkon v řízení. Vzhledem ke skutečnosti, že předmětné správní řízení je vedeno ve věci podezření za spáchání přestupku, je zadavatel v tomto rozhodnutí označován v souladu se zákonem o přestupcích též jako obviněný (i v tomto případě se jedná pouze o změnu odborného názvosloví nemající vliv na hmotněprávní posouzení jednání obviněného, resp. zadavatele).

90.   Obviněný pak v šetřeném zadávacím řízení postupoval podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném ke dni zahájení zadávacího řízení, a v mezidobí od zahájení zadávacího řízení do vydání tohoto rozhodnutí, konkrétně dne 1. 10. 2016, nabyl účinnosti zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“). Podle § 274 odst. 1 písm. a) ZZVZ se podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo podle zákona č. 139/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, postupuje v řízeních o přezkoumání úkonů zadavatele a řízeních o správních deliktech zahájených Úřadem po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, jestliže se týkají zadávání veřejných zakázek nebo rámcových smluv podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Úřad tudíž v předmětném správním řízení postupuje dle zákona, a tedy rozhodné znění pro postup Úřadu v předmětném správním řízení o přestupku je znění zákona v rozhodném znění (znění zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách účinné od 1. 1. 2016 do 30. 9. 2016). Úřad však pro úplnost dodává, že bylo nutno v rámci správního řízení posoudit, zda právní úprava zakotvená v ZZVZ není pro obviněného příznivější, a zda ji tedy není nutno s ohledem na znění zákona o přestupcích na šetřený případ aplikovat. Pokud jde o podmínky pro možnost zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, tyto ZZVZ upravuje v § 63, který stanoví, že jednací řízení bez uveřejnění může být zadavatelem použito mj. v případě, kdy veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, neboť je to nezbytné z důvodu ochrany výhradních práv včetně práv duševního vlastnictví. Tato úprava tedy příznivější oproti právní úpravě účinné v době uzavření smlouvy na veřejnou zakázku není. Úřad současně dodává, že jelikož v daném případě byla na základě jednacího řízení bez uveřejnění uzavřena (samostatná) smlouva, která nemění původní smlouvu, nelze na šetřený případ jako případnou pozdější příznivější právní úpravu aplikovat ani ustanovení § 222 ZZVZ týkající se změny závazků ze smlouvy.

91.   Úřad dále dodává, že podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku, podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. S ohledem na skutečnost, že žádná novela zákona, ani ZZVZ, která nabyla účinnosti od okamžiku spáchání přestupku, nepředstavuje v kontextu posuzované věci v žádném ohledu příznivější právní úpravu pro obviněného, posuzoval Úřad jednání obviněného z materiálního pohledu podle zákona účinného v době spáchání přestupku, tedy ke dni 20. 5. 2016, kdy došlo k uzavření smlouvy v šetřeném jednacím řízení bez uveřejnění.

Právní posouzení Úřadem

92.   V šetřeném případě obviněný zadal veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Jednací řízení bez uveřejnění podle tohoto ustanovení zákona je přitom obviněný oprávněn využít tehdy, pokud příslušná veřejná zakázka může být splněna z technických důvodů, z uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem. Obviněný svůj postup při zadání veřejné zakázky odůvodňuje technickými důvody a důvodem ochrany výhradních práv.

93.   Úřad obecně uvádí, že jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona je výjimečný způsob zadání veřejné zakázky, kdy je zakázka sice zadávána v režimu podle zákona, ale vzhledem k povaze tohoto řízení je hospodářská soutěž vyloučena, a chybí tak ten aspekt zadávacího řízení, který má zajistit ekonomickou výhodnost pořízení předmětu plnění veřejné zakázky a rovněž omezit jakékoli nezákonné či korupční jednání. Současně je tento druh zadávacího řízení postupem podle zákona nejméně formalizovaným a kontrolovatelným.

94.   Jednací řízení bez uveřejnění by tedy mělo být skutečně krajním řešením tam, kde není jinak možné zajistit plnění požadované zadavatelem, a v žádném případě by nemělo docházet
k jeho nadužívání. Zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění lze uskutečnit pouze v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není, resp. by nebylo možné dosáhnout v „klasickém“ zadávacím řízení, typicky v otevřeném řízení. V totožném duchu se vyjádřil v rozsudku ze dne 11. 1. 2013 sp. zn. 5 Afs 42/2012 i Nejvyšší správní soud, když uvedl, že zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění je „(…) možné použít v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není nebo nebylo možné dosáhnout v ,klasickém´ zadávacím řízení, tj. soutěží o zakázku. Zadavatel se může obrátit na jednoho nebo více vybraných zájemců, s nimiž bude vyjednávat smluvní podmínky, aniž by tento záměr musel předem uveřejnit, pouze za podmínek uvedených v ustanovení § 23 zákona.“ Otázku splnění podmínek pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění je proto v souladu s ustálenou judikaturou nutné   posuzovat restriktivně, což vyplývá např. z rozsudku NSS sp. zn. 1 Afs 23/2012 ze dne 28. 11. 2012 nebo z rozsudku krajského soudu sp. zn. 62 Af 95/2013 ze dne 13. 1. 2015.

95.   Shora uvedené restrikce vyplývají rovněž i z odstavce 50 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, s účinností ke dni 18. 4. 2016, ve kterém se uvádí, že „(…) s ohledem na škodlivé účinky na hospodářskou soutěž by jednací řízení bez uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení mělo být používáno pouze ve zcela výjimečných případech. Tato výjimka by měla být omezena na případy, kdy buď uveřejnění není možné z mimořádně naléhavých důvodů, které veřejný zadavatel nemohl předvídat a které mu nelze přičítat, nebo pokud je od začátku jasné, že by uveřejnění nepřineslo větší hospodářskou soutěž nebo lepší výsledky zadávání veřejných zakázek, především v případech, kdy objektivně existuje pouze jeden hospodářský subjekt, který může zakázku provést. To je případ uměleckých děl, u nichž totožnost umělce ze své podstaty určuje jedinečný charakter a hodnotu samotného uměleckého předmětu. Výjimečnost může vyplývat i z jiných skutečností, avšak k použití jednacího řízení bez uveřejnění může opravňovat jen situace objektivní výlučnosti, pokud situaci výlučnosti nevytvořil sám veřejný zadavatel s ohledem na budoucí zadávací řízení“.

96.   K uvedenému Úřad pro úplnost dodává, že i z výše citované směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 tedy vyplývá, že jednací řízení bez uveřejnění by mělo být pouze výjimečným způsobem zadávání veřejných zakázek, a to tehdy, kdy zadavatel skutečně není z objektivních důvodů schopen zajistit požadované plnění jinak než prostřednictvím vybraného uchazeče, přičemž v žádném případě by nemělo docházet k nadužívání tohoto druhu zadávacího řízení. Přestože citovaná směrnice byla do českého právního řádu transponována až ke dni 1. 10. 2016, lze podpůrně odkázat rovněž na její znění, neboť podmínky stanovené pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění v citované směrnici se oproti podmínkám v době, kdy obviněný zahájil zadávání šetřené veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění podle zákona, nezměnily.

97.   Jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona tedy lze v případě zákonem vyjmenovaných důvodů využít pouze tehdy, neexistuje-li přiměřená alternativa jiného dodavatele, kdy tato neexistence však stojí na objektivních základech a není důsledkem vlastní činnosti či nečinnosti zadavatele (spočívající např. v předchozím uzavření smluv či nezajištění nezbytných práv). Úřad konstatuje, že zadavatel musí při zadávání „prvotní“ veřejné zakázky^[2] (na základě které pořizuje určité plnění) posoudit potřebu budoucích (navazujících) plnění a v případě existence takové potřeby uzavřít takovou smlouvu, která nezaloží stav exkluzivity jedinému dodavateli a umožní realizovat tato předpokládaná navazující plnění bez využití jednacího řízení bez uveřejnění, např. tedy umožní plnění zadat v otevřenějších druzích zadávacích řízení. V opačném případě by totiž zadavatel byl s budoucím užitím  jednacího řízení bez uveřejnění srozuměn, resp. by pro  něj  zaviněně  vytvořil  podmínky  (a  takové jednací řízení bez uveřejnění by pak bylo logicky nezákonné), což by vedlo v konečném důsledku k situaci, že nevybírá dodavatele dalších veřejných zakázek v široké hospodářské soutěži, nýbrž jen „řetězí“ jednací řízení bez uveřejnění s odůvodněním, že neexistuje na trhu jiný subjekt, který by byl schopen předmět plnění dodat, ale přitom takovou situaci vyvolal právě zadavatel.

98.   Pro úplnost Úřad uvádí, že prokázání důvodů použití jednacího řízení bez uveřejnění je pak plně na obviněném, který by měl být schopen objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení doložit (k tomu srov. např. závěry vyplývající z rozsudků SDEU ze dne 10. 3. 1987, C-199/85 Komise Evropských společenství proti Italské republice, či z rozsudku ze dne 28. 3. 1996, C-318/94 Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo). V této souvislosti je rovněž možné odkázat na rozsudek SDEU ve věci C-385/02 ze dne 14. 9. 2004, v němž SDUE konstatoval, že ustanovení o možném použití jednacího řízení bez uveřejnění „musí být vykládána restriktivně a důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících výjimku nese ten, kdo se jich dovolává (…)“ (viz články č. 19 a č. 20 rozsudku). Z této premisy dále vychází i konstantní tuzemská judikatura, ze které je možno odkázat např. na rozsudek krajského soudu č. j. 62 Af 48/2012-160 ze dne 3. 10. 2013, kde soud k použití jednacího řízení bez uveřejnění uvádí, že „použití jednacího řízení bez uveřejnění [je] jednou z výjimek z jinak povinného použití ‚otevřenějších‘ zadávacích řízení – zásadně řízení otevřeného podle § 21 odst. 1 písm. a) ZVZ. (…) Pokud jde o obecnější rovinu, tu lze skutečně použít východiska Soudního   dvora   o   potřebě   restriktivního   výkladu   výjimky   spočívající v možnosti použít jednací řízení bez uveřejnění, jak plyne z rozsudku Soudního dvora ze dne 14. 9. 2004 ve věci C-385/02 (Komise proti Itálii). Přestože se v této věci Soudní dvůr nevyjadřoval ke stavu skutkově totožnému, jaký je ve věci právě posuzované, plyne z něj, že ustanovení (směrnic), která umožňují výjimky z pravidel zadávání veřejných zakázek (a za takovou výjimku v dané věci Soudní dvůr považoval právě ‚odklon‘ od přísnějšího postupu formou jednání bez uveřejnění), musí být vykládána restriktivně, přitom důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících aplikaci výjimky nese ten, kdo se jich dovolává (tj. zadavatel). (…) Potřebou restriktivního výkladu podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění není tedy třeba se dále podrobněji zabývat; toto obecné východisko žalovaného je oprávněné“ (pozn. – zvýraznění textu provedeno Úřadem).

99.   V této souvislosti Úřad dále odkazuje na rozsudky krajského soudu sp. zn. 62 Af 95/2013 ze dne 13. 1. 2015 a sp. zn. 62 Af 93/2015 ze dne 1. 6. 2017 a též na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 18/2015 ze dne 25. 11. 2015, ve kterém soud mj. uvedl, že „smyslem daného řízení bylo posouzení toho, zda stěžovatel prokázal, že naplnil podmínky pro využití jednacího řízení bez uveřejnění“. Pojmem „dané řízení“ se v citovaném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozumí správní řízení vedené před Úřadem, jehož předmětem bylo posouzení oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění, a z uvedené citace tedy jasně vyplývá, že úkolem Úřadu ve správním řízení je posoudit, zda obviněný naplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění prokázal.

100.  Z výše uvedeného vyplývá, že důkazní břemeno leží v šetřeném případě na obviněném, jehož povinností je, aby doložil veškeré důvody, které svědčí pro naplnění podmínek § 23 zákona, v šetřeném případě podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění dle ustanovení § 23 odst. 4 písm.  a) zákona, a objektivně tedy prokázal zákonnost svého postupu. Dochází tak k výjimečné situaci, kdy je důkazní břemeno, jež v případě řízení o přestupku leží na správním orgánu, který musí zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, přeneseno na toho, kdo se dovolává zmíněné výjimky z použití otevřenějších zadávacích řízení, tedy na obviněném. V případě jednacích řízení bez uveřejnění je to tedy právě obviněný, kdo musí jednoznačně prokázat, že postupoval v souladu se zákonem a že z hlediska tvrzeného důvodu opravdu neexistoval v době zadání veřejné zakázky jiný dodavatel schopný splnit předmět veřejné zakázky.

101.  Úřad uvádí, že povinnost zjištění skutkového stavu věci Úřadem se s ohledem na přenos důkazního břemene v souvislosti s doložením naplnění podmínek opravňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění vztahuje pouze na zjištění, zda obviněný toto důkazní břemeno unesl. Je tedy povinností obviněného, aby svůj postup spočívající v zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona byl schopen nejen odůvodnit, ale své závěry o existenci důvodů ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona také doložit relevantními podklady. Úřad tedy nerezignuje na svoji povinnost zjistit úplný skutkový stav věci, avšak nemůže za obviněného povinnost ohledně doložení existence objektivních důvodů k použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona suplovat. Úřad má tedy v šetřeném případě povinnost posoudit, zda obviněný důkazní břemeno unesl, tedy zda prokázal naplnění důvodů pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.

102.  Z pohledu posouzení postupu zadavatele v jednacím řízení bez uveřejnění je pak obecně nutné posoudit jednak naplnění „formální“ stránky jednacího řízení bez uveřejnění, tj. zda byly dány objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení (autorskoprávní či technické), jednak naplnění „materiální“ podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, a to, zda obviněný stav výlučnosti dodavatele sám nevytvořil.

103.  Podle bodu I., „Informace o předmětu veřejné zakázky“, výzvy je předmětem plnění veřejné zakázky „organizační, technické a komunikační zabezpečení služby Hot-line a služby technické a konzultační podpory na veškeré technické vybavení IBM, které je obsahem konkrétních smluv uzavřených mezi Generálním finančním ředitelstvím a IBM Česká republika, spol. s r.o. poradenská/expertní služba v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS. Dodavatel poskytne objednateli technickou, programovou a poradenskou podporu, která bude sloužit k odstranění chyb/poruch v systému ADIS v jakékoliv lokalitě, kde je systém provozován, pokud daná chyba/porucha nebude předmětem záručního servisu.  Dále poskytne poradenské/expertní služby, a to jak v rámci současného rozsahu systému ADIS, tak v rámci budoucího vývoje tohoto systému.“

104.  Z předložené dokumentace je pak zřejmé, že se jedná o veřejnou zakázku, jejíž zadání souvisí s původní smlouvou na dodávku informačního systému ADIS uzavřenou dne 29. 6. 1992. Důvody, které obviněného vedly k zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, jsou uvedeny v odůvodnění účelnosti, ve kterém je mj. uvedeno „IS daňové správy musí mít zajištěnu po celou dobu svého fungování podporu hot-line včetně konzultačních služeb. Pro plnění úkolů správy daní v České republice je organizační, technické a komunikační zabezpečení služby hot-line, služby technické a konzultační podpory, v rozsahu technického a programového vybavení systému ADIS nutností. Veškeré služby se vztahují na IS, který provozuje finanční správa od roku 1992 a podporuje všechny procesy daňového řízení včetně napojení na EU a externí subjekty. Cílem je zajištění fungování IS. (…) Naplnění plánovaného cíle nemá variantní řešení - zakázka bude zadávána formou jednacího řízení bez uveřejnění. Veřejná zakázky může být plněna z technických důvodů a z důvodu ochrany práv z průmyslového a jiného duševního vlastnictví pouze původním dodavatelem.“

105.  Dále pak jsou důvody pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění obdobně formulovány i v záznamu o jednání ze dne 4. 3. 2016, kde je mj. uvedeno, že „Vybraný dodavatel se podílí na rozvoji a údržbě systému již od roku 1992. Pro řešení rozvoje systému jsou vybudovány řešitelské týmy, a to nejenom u vlastního dodavatele, ale i u subdodavatelů. Z tohoto důvodu je garantována návaznost na již provozované moduly. Pracovníci dodavatele mají již značnou erudici a to nejenom v oblasti analytické a programátorské, ale i v oblasti věcné. Na základě znaleckého posudku č. 47-2015 není z technického hlediska možné oddělení modulů systému IS ADIS, bez vazby na jádro a ostatní moduly, není možné samostatné fungování modulů, jejich správa a ani vývoj. Předmět VZ zasahuje do stávajících modulů. Systém ADIS je vytvářen a zaváděn na MF od roku 1992. Trvale se rozvíjí. (…) Proto z důvodů technologické návaznosti, plynulosti rozvoje aplikace systému a z důvodu ochrany práv z průmyslového duševního vlastnictví je kvalifikované plnění předmětu výzvy realizovatelné pouze autorským týmem firmy IBM.“

106.  Také obsah písemné zprávy ze dne 2. 6. 2016, kde je mj. uvedeno, že „V předmětné veřejné zakázce jsou naplněny dva důvody pro použití tohoto druhu řízení, a to technické důvody a důvod ochrany výhradních práv dodavatele. Veřejná zakázka může být splněna pouze jediným dodavatelem i z důvodů ochrany výhradních práv, kdy zadavatel požaduje úpravu informačního systému, které je autorským dílem ve smyslu autorského zákona, a tato úprava předpokládá zásah do autorských práv dodavatele. Toto autorské dílo vzniklo uzavřením již původní smlouvy v roce 1992. Zadavatel nedisponuje potřebnými oprávněními (tedy právy zasahovat a měnit tento systém, které by mohl poskytnout třetí osobě). (…) Technické důvody lze spatřovat v tom, že zadavatel dnes využívá rozsáhlý informační systém a nyní poptává plnění, jehož dodání by mělo za následek nekompatibilitu s dnes využívaným informačním systémem, pokud by bylo poskytnuto dodavatelem odlišným od toho, který mu poskytl původní plnění. (…) Jedinou osobou, která je z technického hlediska schopna provést poptávané plnění, je vzhledem ke své nezastupitelné detailní znalosti daného informačního systému, dodavatel tohoto informačního systému, což je i doloženo znaleckým posudkem v oboru IT.“, koresponduje s odůvodněním účelnosti. Obdobnou argumentaci zadavatel používá i ve svých vyjádřeních, která Úřadu poskytl v rámci šetření prováděného Úřadem.

107.  K tomu Úřad uvádí, že o použití příslušného druhu zadávacího řízení vždy rozhoduje zadavatel, který za způsob zadání veřejné zakázky nese odpovědnost. V šetřeném případě z argumentace obviněného k použití § 23 odst. 4 písm. a) zákona vyplývá, že tento postup zvolil z technických důvodů a z důvodu ochrany autorských práv.

108.  S ohledem na argumentaci zadavatele týkající se oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona pro zadání veřejné zakázky Úřad nejprve přistoupil k posouzení naplnění formální stránky jednacího řízení bez uveřejnění, tj.  zda byly skutečně dány objektivní důvody (autorskoprávní či technické) pro použití tohoto druhu zadávacího řízení.

109.  Úřad se nejprve zabýval skutečností, zda zadavatelem uváděné technické důvody svědčí pro možnost zadání předmětné veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Jak již bylo zmíněno výše, je to právě obviněný, který je povinen, nade vší pochybnost prokázat objektivní existenci jediného dodavatele schopného plnit, tedy že v době zadání zakázky z technického hlediska opravdu neexistoval jiný dodavatel schopný z technického hlediska splnit předmět šetřené veřejné zakázky.

110.  K výše uvedenému Úřad doplňuje, že z rozsudku krajského soudu č. j. 30 Af 78/2013 – 148 ze dne 21. 12. 2015 rovněž vyplývá, že obviněný je povinen svá tvrzení o nemožnosti splnit předmět veřejné zakázky třetí osobou z technických důvodů relevantním způsobem doložit, což obviněný dle názoru Úřadu nesplnil. V rozsudku č. j. 3 As 18/2015-32 ze dne 25. 11. 2015 v té souvislosti NSS dovodil, že za účelem prokázání splnění podmínek pro zadání veřejné zakázky podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona je obviněný povinen předložit takové podklady, ze kterých bude jednoznačně vyplývat důvodnost jeho postupu při zadávání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, tedy že z předložených podkladů bude jednoznačně vyplývat, že veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem právě z technických důvodů, neboť „považuje dále za vhodné akcentovat úvahu krajského soudu zmíněnou v úvodní části odůvodnění napadeného rozsudku,  se kterou se ztotožňuje, podle níž relevantním podkladem k prokázání důvodů pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ mohou být toliko listiny obsahující odborné technické hodnocení, (…).“. Rovněž tak z rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0823/2014/VZ-44764/2016/512/VNv ze dne 4. 11. 2016 vyplývá, že je to obviněný, který je povinen v rámci správního řízení předložit takové důkazy, které prokáží, že v době zadání šetřené veřejné zakázky neexistoval žádný jiný dodavatel než vybraný uchazeč, který by byl schopný splnit předmět veřejné zakázky z technických důvodů. Takovými důkazy by pak obviněný měl disponovat již v okamžiku zahájení zadávání šetřené veřejné zakázky.

111.  V odůvodnění účelnosti obviněný konkrétní technické důvody nespecifikuje, pouze obecně vyjadřuje požadavek „na zajištění kompatibility s majetkem, jímž zadavatel již disponuje“. V záznamu o jednání ze dne 4. 3. 2016 obviněný uvádí, že „[n]a základě znaleckého posudku č. 47-2015 není z technického hlediska možné oddělení modulů systému IS ADIS, bez vazby na jádro a ostatní moduly, není možné samostatné fungování modulů, jejich správa a ani vývoj. Předmět VZ zasahuje do stávajících modulů (…)“. V písemné zprávě ze dne 2. 6. 2016 pak uvádí, že „[t]echnické důvody lze spatřovat v tom, že zadavatel dnes využívá rozsáhlý informační systém a nyní poptává plnění, jehož dodání by mělo za následek nekompatibilitu s dnes využívaným informačním systémem, pokud by bylo poskytnuto dodavatelem odlišným od toho, který mu poskytl původní plnění. Jedná se tedy o technickou neslučitelnost původního plnění (informační systému) a nově poptávaného plnění, pokud by bylo poskytnuto rozdílnými dodavateli, které by mělo za následek vyvolání škodlivého stavu na straně zadavatele a nefunkčnost původního plnění. Jedinou osobou, která je z technického hlediska schopna provést poptávané plnění, je vzhledem ke své nezastupitelné detailní znalosti daného informačního systému, dodavatel tohoto informačního systému, což je i doloženo znaleckým posudkem v oboru IT.“

112.  K odkazu obviněného na znalecký posudek Úřad uvádí, že se jedná o znalecký posudek, na který se obviněný odvolává nejen v případě šetřené veřejné zakázky, nýbrž i v případě veřejných zakázek „Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu v roce 2016“, jejíž formulář „Oznámení o zadání  zakázky“ byl ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněn dne 31. 5. 2016 pod evidenčním  číslem zakázky 639484, a „Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016“, jejíž formulář „Oznámení o zadání zakázky“ byl ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněn dne 6. 6. 2016 pod evidenčním číslem zakázky 639824. Nejedná se tedy o znalecký posudek, který by posuzoval konkrétní okolnosti související s šetřenou veřejnou zakázkou. Znalecký posudek totiž konkrétně neřeší otázku, zda objektivně existují technické důvody pro to, aby plnění, které mělo být předmětem veřejné zakázky, mohlo být z technických důvodů zadáno v jednacím řízení bez uveřejnění. Úkolem znalce bylo odpovědět na otázku: „Posuďte systém ADIS z pohledu jádra a samostatných modulů a zda jednotlivé moduly jsou v technické rovině natolik odděleny, že je možné jejich samostatná funkčnost, správa a další vývoj bez vazby na zbylé moduly či jádro systému.“ Úřad nevylučuje, že znalecký posudek může souviset s předmětem plnění veřejné zakázky, avšak z pohledu povinnosti zadavatele ještě před zadáním veřejné zakázky nezpochybnitelným způsobem prokázat zákonnost svého postupu, jej nelze považovat za důkaz, kterým by obviněný prokázal, že v době zadání šetřené veřejné zakázky neexistoval žádný jiný dodavatel, než vybraný uchazeč, který by byl schopný splnit předmět veřejné zakázky z technických důvodů.

113.  Ze znaleckého posudku, aby mohl být považován za relevantní podklad obsahující odborné technické hodnocení prokazující technickou výlučnost, by tedy mělo vyplývat, jaké konkrétní technické důvody (které by měly být v posudku jasně a přesně popsány) existují a vedou k tomu, že předmět šetřené veřejné zakázky nemůže realizovat jiný dodavatel než vybraný uchazeč. Znalecký posudek předložený obviněným však žádné konkrétní technické důvody, proč musí být předmět plnění šetřené veřejné zakázky realizován pouze vybraným uchazečem, neuvádí.

114.  Další důvody uvedené zadavatelem (zajištění kompatibility s majetkem, jímž zadavatel disponuje; dodání plnění, které by nebylo kompatibilní se zadavatelem využívaným informačním systémem; detailní znalost informačního systému ADIS vybraným uchazečem; …) nelze považovat za konkrétní technické důvody pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Jedná se spíše o požadavky a domněnky zadavatele, že jiný dodavatel než vybraný uchazeč by nebyl schopen potřeby zadavatele uspokojit z důvodu neznalosti informačního systému, s rozvedením rizik a důsledků eventuální nefunkčnosti systému ADIS.

115.  V souvislosti s výše uvedeným Úřad odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 30 Af 78/2013 – 148 ze dne 21. 12. 2015, ze kterého vyplývá, že „[s]kutečnost, že tento uchazeč byl dosavadním dodavatelem žalobce, zná jeho IT prostředí a má tudíž jisté know-how, totiž sama o sobě není technickým důvodem pro zadání zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění tomuto dodavateli. Tím by (…) mohly být vedle již zmíněné neslučitelnosti též provozní problémy, které by vznikly změnou dodavatele. K tomu je nutno poznamenat, že určité riziko provozních problémů v souvislosti se změnou dodavatele zde z povahy věci bude vždy, avšak aby bylo relevantní a akceptovatelné pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, je třeba, aby se jednalo o riziko značné, zapříčiněné právě technickými parametry a jednoznačně tvrzené a doložené zadavatelem – žalobcem.“.

116.  Z právě citovaného rozsudku Krajského soudu v Brně tedy vyplývá, že pouhá skutečnost, že vybraný uchazeč detailně zná podrobně celý systém, není sama o sobě technickým důvodem pro zadání šetřené veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. K tomu, aby mohl obviněný zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění vybranému uchazeči, je třeba, aby riziko z hlediska zabezpečení chodu IT systému bylo značné a bylo zapříčiněno právě technickými parametry, tedy že z technických důvodů není možné, aby bylo plnění veřejné zakázky provedeno jinou osobou než vybraným uchazečem. V této souvislosti Úřad uvádí, že informační systém ADIS byl zaveden a rozvíjen od roku 1992 až do současnosti. Podle názoru Úřadu obviněný postupně nutně musel získat povědomí o tom, že zadávání veřejných zakázek souvisejících s informačním systémem ADIS v jednacím řízení bez uveřejnění není souladné se zákonem, a tedy musel si být vědom i rizik, které by nastaly v případě eventuální nefunkčnosti systému. Přesto obviněný neučinil žádné kroky k legalizaci svého postupu. Poukazování na důsledky nefunkčnosti systému ADIS jen proto, aby obviněný obhájil svůj nezákonný postup, proto nelze považovat za důvody pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění.

117.  K tomu Úřad uvádí, že znalosti vybraného uchazeče o informačním systému ADIS jsou oproti jiným dodavatelům nepochybně vyšší, což však nelze stavět na roveň situaci, kdy veřejnou zakázku z technických důvodů objektivně není schopen plnit nikdo jiný než vybraný uchazeč. Vzhledem k výše uvedenému tak dle Úřadu z informací poskytnutých zadavatelem nelze dospět k závěru, že zadavatel má najisto postaveno, že konkrétní a relevantní technické důvody pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona opravdu existují.

118.  S ohledem na skutečnost, že zadavatel musí v řízení před Úřadem prokázat, že z hlediska technického opravdu neexistoval v době zadání veřejné zakázky jiný dodavatel schopný splnit předmět veřejné zakázky, Úřad uvádí, že povinnost zjištění skutkového stavu věci Úřadem se s ohledem na přenos důkazního břemene v souvislosti s doložením naplnění podmínek opravňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění vztahuje pouze na zjištění, zda zadavatel toto důkazní břemeno unesl. Je tedy povinností zadavatele, aby svůj postup spočívající v zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona byl schopen nejen odůvodnit, ale své závěry o existenci důvodů ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona také doložit relevantními podklady. Úřad tedy nerezignuje na svoji povinnost zjistit úplný skutkový stav věci, avšak nemůže za zadavatele povinnost ohledně doložení existence objektivních důvodů k použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona suplovat. Úřad má tedy v šetřeném případě povinnost posoudit, zda zadavatel unesl důkazní břemeno, tedy zda prokázal naplnění důvodů pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.

119.  Pokud jde o způsob prokázání existence technických důvodů pro  zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, Úřad odkazuje na již výše zmíněný rozsudek NSS sp. zn. 3 As 18/2015 ze dne 25. 11. 2015, ve kterém soud v této souvislosti uvedl, že „považuje dále za vhodné akcentovat úvahu krajského soudu  zmíněnou v úvodní části odůvodnění napadeného rozsudku, se kterou se ztotožňuje, podle níž relevantním podkladem k prokázání důvodů pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ mohou být toliko listiny obsahující odborné technické hodnocení“ a též na pravomocné rozhodnutí Úřadu č. j. S0823/2014/VZ-44764/2016/512/VNv ze dne 4. 11. 2016.

120.  K tomu Úřad uvádí, že zadavatel ve správním řízení nepředložil žádné listiny, které by obsahovaly odbornou technickou analýzu týkající se nemožnosti plnění veřejné zakázky jiným dodavatelem než vybraným uchazečem, a neprokázal tedy, že veřejnou zakázku mohl z technického hlediska realizovat opravdu pouze vybraný uchazeč.

121.  Na základě výše uvedených skutečností dospěl Úřad k závěru, že technické důvody pro postup v jednacím řízení bez uveřejnění nebyly obviněným doloženy, a obviněný tak neunesl důkazní břemeno ohledně existence technických důvodů odůvodňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění, když pouze existenci těchto důvodů tvrdí, aniž by však jejich existenci relevantně doložil, přičemž je to právě obviněný, který je nositelem tohoto důkazního břemene.

122.  Dále Úřad dodává, že obviněný ve své argumentaci poukazuje i na rozsudek NSS č. j. 5 Afs 43/2012-54 ze dne 11. 1. 2013, z něhož vyplývá možnost zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, pokud k tomu vedou obviněného technické důvody (jejichž existence byla Úřadem vyvrácena výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí), pro které by plnění od jiného dodavatele mohlo vyvolat vyšší náklady  nebo značné riziko nefunkčnosti pořízeného plnění, tedy kdy existuje skutečný a prokazatelný stav technické neslučitelnosti či provozních problémů, které by vznikly z důvodu  změny dodavatele. Současně by obviněný v takovém případě měl posoudit svůj postup při zadávání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž i z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky.

123.  V této souvislosti obviněný argumentuje tím, že subjektem, který smluvní podmínky původní smlouvy o systémové integraci nastavil, bylo nikoliv GFŘ, ale MF. GFŘ následně ve vztahu již nepříslušelo vyhodnocovat exkluzivitu vytvořenou MF, ale mělo povinnost vyhodnocovat, zda pokračování v zavedené variantě bude ekonomicky výhodnější než znehodnocení systému a pořízení systému znovu, přičemž vzhledem k vloženým finančním prostředkům ze strany MF byla dána, po projednání s MF, přednost variantě pokračování, neboť právě ta se jevila vzhledem ke stanoveným úkolům a z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky jako nejvhodnější. Obviněný rovněž uvádí, že nastavení širší licence se v době zadávání původní veřejné zakázky nejevilo jako potřebné a potřebu budoucího zadání nových zakázek nešlo předvídat. Pokud by v takové situaci zadavatel přesto širší licence poptával, byla by cena původní veřejné zakázky nepochybně vyšší.

124.  K argumentaci obviněného o hospodárnosti jeho postupu Úřad uvádí, že postup, kdy zadavatel od doby uzavření původní smlouvy, opakovaně uzavírá s vybraným uchazečem smlouvy týkající se provozování a úprav systému, lze jen stěží považovat za postup hospodárný, resp. hospodárnější, než kdyby předmětné služby byly zajišťovány dlouhodobě dodavatelem vybraným např. na základě otevřeného řízení. NSS již v rozsudku sp. zn. 5 Afs 42/2012 ze dne 11. 1. 2013 výslovně uvedl, že v jednacím řízení bez uveřejnění se upřednostňují jiné zájmy spíš než transparentní a hospodárné zadání veřejné zakázky.

125.  K otázce dodržení zásady hospodárnosti se vyjádřil např. i předseda Úřadu v rozhodnutí č. j. ÚOHS-R0067/2016/VZ-39866/2016/323/KKř ze dne 29. 9. 2016, když uvedl, že »snaha zadavatele býti „dobrým hospodářem“ je zcela souladná s obecnými principy ovládající jeho hospodaření s veřejnými finančními prostředky, avšak zcela neudržitelná jako opora pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.« V této souvislosti pak Úřad dále odkazuje na rozsudek krajského soudu č. j. 62 Af 112/2013 ze dne 15. 10. 2015, ve kterém soud – přiléhavě i na posuzovaný případ – uvedl: „Tu soud také poznamenává, že sama zásada hospodárnosti, nemůže mít aplikační přednost před zásadou transparentnosti, jejímž promítnutím jsou ve vztahu k použití jednacího řízení bez uveřejnění zákonem striktně stanovené podmínky, jež je nutno interpretovat restriktivně právě s ohledem na ochranu soutěže.“.

126.  Dále lze poukázat například na rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017 sp. zn. 31 Af 35/2015, ve kterém je uvedeno, že „[j]elikož v nyní posuzované věci neprokázal žalobce dostatečné posouzení otázek autorskoprávních, není rozhodné, zda pro žalobce bylo zvolené řešení ekonomicky, resp. technicky výhodné. Nad rámec uvedeného však soud konstatuje, že žalobce ve správním řízení nepředložil žádnou seriózní ekonomickou analýzu, ze které by bylo patrné, že zjistil a ověřil, že nelze existenci výhradních práv za splnění podmínky ekonomické výhodnosti nepoužít nebo rozšířit tak, aby se již nejednalo o práva výhradní.“. S ohledem na závěry v citovaném rozsudku lze dovodit, že za předpokladu prokázání existence výhradních práv musí zadavatel fakticky, jiným způsobem než vlastním tvrzením, ekonomické důvody prokázat. Obviněný však hospodárnost svého postupu prostřednictvím ekonomické analýzy nebo jiného relevantního podkladu nijak nedoložil, k čemuž Úřad musí konstatovat, že pouze tvrdit, že jiný způsob zadání veřejné zakázky, než způsob zvolený obviněným, je pro něj nehospodárný a ekonomicky nevýhodný, není dostačující a samo o sobě nemůže být důvodem pro využití jednacího řízení bez uveřejnění. Právě uvedené podporují i závěry rozsudku krajského soudu č. j. 62 Af 95/2013 – 74 ze dne 13. 1. 2015, jenž judikoval, že zásada hospodárnosti nemůže mít bez dalšího automaticky aplikační přednost před přesně stanovenými zákonnými podmínkami pro použití jednacího řízení bez uveřejnění. S citovaným závěrem se ztotožnil i NSS v rozsudku č. j. 3 As 18/2015 – 32 ze dne 25. 11. 2015.

127.  Úřad k otázce hospodárnosti rovněž odkazuje na rozsudek krajského soudu ze dne 15. 10. 2015 sp. zn. 62 Af 112/2013, ve kterém soud – přiléhavě i na posuzovaný případ – uvedl: „Tu soud také poznamenává, že sama zásada hospodárnosti, nemůže mít aplikační přednost před zásadou transparentnosti, jejímž promítnutím jsou ve vztahu k použití jednacího řízení bez uveřejnění zákonem striktně stanovené podmínky, jež je nutno interpretovat restriktivně právě s ohledem na ochranu soutěže“. Z uvedeného je zjevné, že nelze akceptovat takový postup zadavatele, při kterém by ve jménu zásady hospodárnosti docházelo k diskriminaci určitého okruhu uchazečů a omezování hospodářské soutěže. NSS v rozsudku sp. zn. 5 Afs 42/2012 ze dne 11. 1. 2013 dále akcentoval, že v jednacím řízení bez uveřejnění se upřednostňují jiné zájmy spíš než transparentní a hospodárné zadání veřejné zakázky. Předseda Úřadu pak v rozhodnutí sp. zn. R173/2014/VZ ze dne 11. 6. 2015 uzavřel, že pokud zadavatel neoprávněným použitím jednacího řízení bez uveřejnění vyloučil možnost zadání veřejné zakázky v zadávacím řízení, jež by umožnilo řádnou soutěž o zakázku a tím i možnost obdržet více nabídek s potenciální lepší nabídkovou cenou, stal se zcela závislým na jednom dodavateli, jenž si pak následně může určovat cenu všech dalších plnění, která na původní zakázku navazují. Takové jednání nemůže být dle závěru rozhodnutí předsedy Úřadu označeno za hospodárné.

128.  Úřad v této souvislosti odkazuje dále i na rozsudek NSS č. j. 3 As 18/2015 – 32, ve kterém je uvedeno, že „(…) důkazní břemeno, pokud jde o prokázání naplnění podmínek podle § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ, svědčí zadavateli (stěžovateli), proto nelze důvodně požadovat po správních orgánech či krajském soudu, aby se nad rámec podkladů předložených stěžovatelem zabývaly ‚porovnáním ekonomických výdajů stěžovatele na pořízení nového programového vybavení‘. Nejvyšší správní soud se pak ztotožňuje se závěry krajského soudu i v tom smyslu, že zásada hospodárnosti nemůže mít automaticky aplikační přednost před splněním striktních zákonných podmínek pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ, a to zvláště tehdy, pokud stěžovatel nemá k dispozici důkladný ekonomický rozbor svědčící takové výhodnosti.“ Ekonomická stránka předmětné zakázky tedy sama o sobě nemůže být důvodem pro využití jednacího řízení bez uveřejnění a jakkoli odborně provedená analýza či odborný posudek nemůže plnohodnotně nahradit chování soutěžitelů na volném trhu. V daném případě navíc zadavatel hospodárnost svého postupu prostřednictvím ekonomické analýzy či jiného relevantního podkladu nijak nedoložil. V daném případě tedy není možné posoudit rozpor požadavku na zajištění konkurenčního prostředí s požadavkem na hospodárné, efektivní a účelné vynakládání veřejných prostředků. „Ekonomičnost“, resp. hospodárnost zadavatelem provedeného řešení, tedy zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči bez soutěže, je tedy v tomto případě zcela v rovině tvrzení obviněného, které není žádným způsobem doloženo (zadavatel nepředložil ekonomickou analýzu, ani žádný jiný dokument, který by ekonomickou výhodnost zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění prokazoval).

129.  S ohledem na genezi šetřené věci a zejména s ohledem na závěry předsedy Úřadu uvedené v druhostupňovém rozhodnutí, zaměřil se Úřad v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí dále na posouzení splnění materiální podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.

130.  V otázce zavinění stavu exkluzivity dosud existoval judikaturní rozpor^[3], neboť z dosavadní judikatury nebylo zřejmé, zda je pro posouzení zavinění stavu exkluzivity rozhodné pouze a výhradně uzavření původní smlouvy, která takový stav založila, nebo zda je třeba zkoumat i následný postup zadavatele. Jasnou odpověď na tuto otázku pak poskytuje rozsudek č. j.  8 As 314/2021-123, na který NSS i v rámci řízení o šetřeném jednacím řízení bez uveřejnění odkazuje, který uvádí, že v rámci posouzení vzniku stavu exkluzivity by měly být zohledněny i okolnosti v době mezi uzavřením původní smlouvy a konkrétního posuzovaného jednacího řízení bez uveřejnění. Dle SDEU přitom pro posouzení, zda je z pohledu unijního práva stav exkluzivity zadavateli přičitatelný, nejsou podstatné okolnosti uzavření dřívější smlouvy, jestliže se na ni v době jejího uzavření nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek.

131.  NSS pak v rámci zrušujícího rozsudku v šetřené věci vysvětlil, že při posuzování naplnění materiální podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění je na základě závěrů rozsudku ESD a rozsudku NSS č. j. 8 As 314/2021-123 potřeba reflektovat skutečnost, že „(…) může tak nastat situace, kdy při uzavření původní smlouvy dojde k oprávněnému založení stavu exkluzivity, avšak v mezidobí před zadáním navazující veřejné zakázky dojde ke změně okolností, v důsledku kterých se zadavatel může ze stavu exkluzivity vymanit a navazující nebo zcela novou veřejnou zakázku zadat v některé z otevřenějších forem zadávacího řízení. Pokud by tak neučinil, stav exkluzivity by mu byl přičitatelný. Zadavatel se tedy nemůže stavem exkluzivity hájit do nekonečna, pokud má možnost se z něj vymanit.“.

132.  V této souvislosti Úřad uvádí, že původní smlouva byla uzavřena v roce 1992, tzn. byla uzavřena v době, kdy nejen že se na Českou republiku nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek, ale neexistoval ani jiný platný právní předpis, který by upravoval zadávání veřejných zakázek; lze tudíž konstatovat, že v době uzavření původní smlouvy nedošlo k nezákonnému založení stavu exkluzivity, neboť zadavatel nebyl schopen předvídat, jakým směrem se bude ubírat legislativa vztahující se k zadávání veřejných zakázek, popř. celé IT odvětví, což vyplývá i ze zrušujícího rozsudku NSS, kde soud uvedl, že pro hodnocení snahy vymanit se ze stávající exkluzivity má být přitom podstatné období, kdy existovala právní úprava, která použití JŘBU určitým způsobem omezovala (tedy zejména od přistoupení České republiky k Evropské unii). V roce 1992, kdy právní předchůdce obviněného uzavřel původní smlouvu, nebyla Česká republika součástí Evropské unie a nebyl ještě účinný ani zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Právní předchůdce obviněného tedy nemohl jakkoliv předvídat, že by uzavření smlouvy mohlo vést k tomu, že by v budoucnu nebyl schopen zadávat navazující zakázky v souladu se zákonem, neboť žádný zákon, který by jej při uzavírání dodatků limitoval, tehdy neexistoval. NSS pak výslovně uvedl, že je tedy třeba se zabývat tím, zda další trvání stavu exkluzivity je způsobeno jednáním či nečinností zadavatele po roce 2004 před zadáním nové veřejné zakázky, přičemž podle SDEU je v této souvislosti podstatné, zda zadavatel měl „(…) k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodl využít jednacího řízení bez uveřejnění.“.

133.  Úřad tak s ohledem na závěry zrušujícího rozsudku NSS nadále vychází z toho, že zadavateli nelze vytýkat založení stavu exkluzivity v červnu 1992 (neboť v tu dobu neexistovala relevantní právní úprava zadávání veřejných zakázek), nicméně v souladu se závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku NSS a následně v rozhodnutí předsedy Úřadu se Úřad zabýval tím, zda další trvání stavu exkluzivity bylo způsobeno jednáním či nečinností zadavatele.

134.  Posuzovaným obdobím je pak v souladu se zrušujícím rozsudkem NSS období od 1. 1. 1995^[4] (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb.) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření smlouvy na šetřenou veřejnou zakázku).

135.  Úřad tedy dále posuzoval období před zadáním navazující (šetřené) veřejné zakázky a posuzoval, zda existovaly okolnosti, v důsledku kterých by se zadavatel mohl ze stavu exkluzivity vymanit a navazující (šetřenou) veřejnou zakázku zadat v některé z otevřenějších forem zadávacího řízení.

136.  Pokud by Úřad dospěl k závěru, že zadavatel měl v mezidobí možnost vymanit se ze stavu exkluzivity, ale neučinil tak, stav exkluzivity by mu byl přičitatelný a zadavatel by nebyl oprávněn zadat šetřenou veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, neboť by nebyla naplněna materiální podmínka pro aplikaci ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

137.  Úřad tudíž zkoumal, zda obviněný prokázal, že se již před zadáním šetřené veřejné zakázky (konkrétně v období od 1. 1. 1995, resp. v období od r. 2011, kdy došlo ke zřízení zadavatele) v jednacím řízení bez uveřejnění snažil ze stavu exkluzivity vymanit a jeho snahy nebyly úspěšné, a to bez jeho zavinění. S ohledem na závěry předsedy Úřadu Úřad zkoumal:

1.        zda se obviněný v daném mezidobí pokusil získat přístup ke zdrojovým kódům, rozšířit licenční oprávnění k ADIS nebo se ze závislosti na dodavateli pokusil vymanit jiným způsobem a

2.        zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.

138.  S ohledem na výše uvedené Úřad zjišťoval, jaké konkrétní kroky činil zadavatel v předmětném období, aby se vymanil ze stavu exkluzivity založeného původní smlouvou ze dne 29. 6. 1992, a dále jaké finanční prostředky zadavatel vynaložil v souvislosti s fungováním ADIS (veškeré činnosti spojené s provozem, úpravou, vývojem systému apod.), aby mohl posoudit, zda bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.

139.  Co se týče aktivního přístupu obviněného a snahy vymanit se ze závislosti na jednom konkrétním dodavateli systému ADIS, uvedl obviněný ve vyjádření ze dne 17. 6. 2025 následující argumenty, které mají svědčit o jeho snaze zbavit se závislosti na jediném konkrétním dodavateli:

„V období bezprostředně předcházejícím zahájení zadávacích řízení veřejných zakázek, které jsou předmětem přezkumu Úřadu, GFŘ aktivně jednalo s výrobcem ADIS s cílem umožnit realizaci otevřeného zadávacího řízení. Jednání bylo zahájeno výzvou generálního ředitele GFŘ ze dne 2. 3. 2015 (…). Ve výzvě generální ředitel výslovně vyjádřil nezbytnost zajistit možnou správu a aktualizaci ADIS třetí osobou.

Následně byly v prostředí GFŘ hledány a posuzovány možné varianty řešení daného stavu vedoucí k požadovanému účelu. Za jedinou, pro obě strany, tedy GFŘ a výrobce ADIS, možnou variantu byla vyhodnocena varianta převodu majetkových autorských práv k ADIS na GFŘ.

Za tímto účelem se uskutečnilo společné jednání GFŘ a výrobce ADIS. K osobnímu projednání této možnosti došlo dne 17. 9. 2015 (…). Zástupci výrobce ADIS však GFŘ sdělili, že o převodu majetkových práv autorských v horizontu 3 let neuvažují. Toto stanovisko následně potvrdil písemně dopisem ze dne 6. 10. 2015.“

140.  Obviněný Úřadu předložil výše zmíněné dokumenty. V dopise ze dne 2. 3. 2015 generální ředitel GFŘ informuje společnost IBM, žev průběhu trvání smluvního vztahu došlo k vývoji vlastního programu, a proto žádá o úpravu stávajících smluvních podmínek tak, aby bylo možno zajistit správu a aktualizaci vlastního programu třetí osobou. V „Zápise z jednání GFŘ a IBM ohledně licenčních oprávnění k ADIS“ ze dne 17. 9. 2015 je uvedeno, že zástupci GFŘ vyjádřili zájem o úplný převod majetkových autorských práv k systému ADIS tak, aby informační systém mohly upravovat i další třetí strany a finanční správa nebyla závislá na jednom dodavateli, přičemž zástupci IBM sdělili, že v současné době a v horizontu tří let o takovém převodu neuvažují. Svoje stanovisko následně společnost IBM potvrdila v dopise ze dne 6. 10. 2015, kde opět pouze uvedla, že o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS v horizontu 3 let neuvažuje.

141.  K dokumentu „Zápis z jednání GFŘ a IBM ohledně licenčních oprávnění k ADIS“ ze dne 17. 9. 2015 je dle názoru Úřadu nutné uvést, že celý zápis obsahuje jen pár vět a opravdu tak pouze velmi stručně shrnuje průběh uskutečněného jednání. Předmětný zápis je zcela bezobsažný, když neobsahuje konkrétní návrh obviněného, konkrétní podmínky, provedenou analýzu celé věci, popř. nepředkládá jiné vyjednávací nástroje, které by mohly společnost IBM přesvědčit o změně jejího přístupu v dané věci. Aby Úřad mohl jednání se společností IBM považovat za relevantní a skutečnou snahu zadavatele, která by mohla představovat důkaz o snaze vymanit se ze závislosti na jediném dodavateli, musel by zadavatel Úřadu předložit relevantní podklady, nikoliv de facto pouze obecné konstatování stávajícího dodavatele, že předmětná práva neposkytne. Aby zadavatel unesl důkazní břemeno v této věci, musel by dle názoru Úřadu disponovat podklady, které by skutečně prokazovaly jeho faktickou snahu o to, aby se závislosti na tomto dodavateli zbavil, a to např. právní analýzy ve věci převodu autorských práv, právní analýzu k uzavřené smlouvě a z toho vyplývajících práv a povinností stran, rešerše aktuálního stavu systému, návrh smlouvy o převodu práv apod. Pouhé konstatování stávajícího dodavatele, že obecně neposkytuje práva třetím osobám, není dle názoru Úřadu bez dalšího dostatečným důkazem pro to, aby mohl Úřad konstatovat, že obviněný unesl důkazní břemeno co do reálné snahy vymanit se ze závislosti na konkrétním dodavateli. K tomu lze dále doplnit, že ostatně i kdyby zadavatel skutečně prokázal, že dodavatel, ve vztahu ke kterému je proprietárně uzamčen (vendor lock-in), není ochoten svá výhradní práva postoupit, nemohlo by to ničeho změnit na skutečnosti, že je mu stav exkluzivity přičitatelný. O to více měl totiž zadavatel učinit skutečné a účinné kroky k tomu, aby se závislosti na dodavateli (který takto dává najevo, že stav proprietárního uzamčení bude trvalý) zbavil. Připustit opak by znamenalo, že se zadavatel bude moci na neochotu dodavatele postoupit svá výhradní práva odkazovat donekonečna (protože je zřejmé, že takového výhradního dodavatele ke vstřícnosti ekonomicky vlastně nic nenutí).  

142.  Žádný jiný argument stran pokusů získat přístup ke zdrojovým kódům, rozšířit licenční oprávnění k ADIS nebo se ze závislosti na společnosti IBM pokusit vymanit jiným způsobem v období od roku 1995, resp. od roku 2011, do okamžiku zadání šetřené veřejné zakázky obviněný neuvedl. NSS v rozsudku v šetřené věci uvedl, že „(…) zadavatel je povinen učinit vše, co od něj lze rozumně očekávat, aby se vyhnul použití jednacího řízení bez uveřejnění (…)“, přičemž v této souvislosti Úřad konstatuje, že  obviněný neunesl důkazní břemeno co do prokázání snahy vymanit se ze závislosti na konkrétním dodavateli, když Úřadu nepředložil takové důkazy, které by svědčily o jeho skutečné snaze vymanit se od roku 2004 (resp. od roku 1995), případně od r. 2011 ze závislosti na jediném dodavateli.

143.  K argumentaci obviněného, že tehdejší judikatura se otázkou vendor lock-in zabývala pouze výjimečně a odpovědnost zadavatele dovozovala pouze v případech, ve kterých došlo k účelovému vytvoření stavu exkluzivity, přičemž odkazuje na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R30/2015/VZ-38136/2016/321/OHo ze dne 19. 9. 2016, kde měl předseda Úřadu uvést, že novější judikatura nemůže být použita na skutkovou situaci, která nastala před vydáním konkrétního rozsudku, Úřad uvádí následující. 

144.  K argumentu obviněného, že požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů systematicky formulován až od roku 2015, Úřad uvádí, že skutečnost, že ke konkrétnímu zákonnému ustanovení neexistuje (ustálená) judikatura, neznamená, že zadavatelé nejsou povinni takové zákonné ustanovení dodržovat a naplnit podmínky pro jeho uplatnění. Judikatura se vždy vyvíjí v čase a nelze se odvolávat na její neexistenci za situace, kdy zákon stanovuje zcela konkrétní podmínky, natož konkrétní podmínky pro použití určitého výjimečného postupu, který je zadavatel oprávněn použít ve zcela ojedinělých případech (viz výše judikatura a právní předpisy týkající se restriktivního použití jednacího řízení bez uveřejnění existující v době zadávání šetřené veřejné zakázky). V této souvislosti pak Úřad odkazuje na rozsudek NSS č. j. 8 As 315/2021-69 ze dne 27. 2. 2025 v obdobné věci týchž stran, kde NSS výslovně uvedl, že „(…) již před rokem 2004 v tuzemsku existovala právní úprava zadávání veřejných zakázek, konkrétně zákon č. 199/1994 Sb. Ten v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění a který rovněž omezoval z důvodu ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně stanovené případy. Zadavatelé tak již v této době byli nuceni se zamýšlet nad tím, zda v konkrétním případě splňují podmínky pro použití výzvy jednomu zájemci k podání nabídky.“, tedy i NSS obecně odkazuje na právní úpravu platnou od roku 1995, která měla být pro obviněného dostatečným podkladem pro to, aby byl veden snahou se ze závislosti na jediném dodavateli vymanit. I pokud by Úřad uznal, že prvotní vývoj v oblasti zadávání veřejných zakázek byl velmi dynamický, proměnlivý a veškerá pravidla zadávání veřejných zakázek se teprve formulovala a v právním prostředí fixovala, pak nejpozději v roce 2004 (právní předchůdce obviněného), resp. v roce 2011 (sám obviněný), kdy se stala závaznou i unijní úprava práva veřejných zakázek, bylo zřejmé, že podmínky pro využití nesoutěžních postupů jsou chápány restriktivně. Obviněný přesto první snahy vymanit se ze závislosti na jediném dodavateli započal až v roce 2017 (tedy až 2 roky po zadání šetřené veřejné zakázky), kdy byla schválena Strategie rozvoje Finanční správy ČR a dle vyjádření obviněného začala první systematická příprava na obměnu systému ADIS, tzn. že více než 10 let obviněný, resp. obviněný a jeho právní předchůdce nepodnikli žádné relevantní kroky, které by vedly k vymanění se ze závislosti na jediném dodavateli. Skutečnost, že obviněný stav exkluzivity nadále udržoval, je přitom z výše uvedeného zcela patrná.

145.  Co do posouzení skutečnosti, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit, Úřad konstatuje, že obviněný ve vyjádření ze dne 17. 6. 2025 výslovně uvedl, že v období let 1992 až 2002 byla na zajištění fungování ADIS vynaložena částka 1 092 780 559 Kč včetně DPH. Z finančního přehledu předloženého obviněným pak vyplývá, že v letech 2003 až 2016 činily vynaložené prostředky na systém ADIS částku ve výši 6 076 680 305,20 Kč[5]. Úřad při posouzení toho, zda bylo ve finančních možnostech obviněného se ze stavu exkluzivity vymanit, resp. zda by s výběrem jiného dodavatele byly spojeny neúměrné náklady a bylo tedy rozumné a hospodárné nadále řetězit právní vztahy se společností IBM a udržovat tak ADIS i při vědomí závislosti na společnosti IBM, vzal v potaz zejména skutečnost, že náklady vynaložené na tento systém činily dle vyjádření zadavatele do roku 2002 částku 1 092 780 559 Kč včetně DPH a v letech 2003 až 2016 pak částku ve výši 6 076 680 305,20 Kč[6], což jsou dle názoru Úřadu tak vysoké náklady, které měly být pro obviněného varovným signálem a měly znamenat snahu danou situaci řešit a nechat odborně posoudit, zda jsou takové náklady přiměřené a zda by nebylo ekonomicky výhodnější pořídit systém nový. Žádná taková analýza však před zadáním šetřené veřejné zakázky nevznikla, resp. nebyla zadavatelem v rámci tohoto správního řízení předložena. Naopak je zcela zřejmé, že zadavatel tento stav vůbec neřešil a zvolil tzv. „nejjednodušší“ variantu spočívající v řetězení právních vztahů se stávajícím dodavatelem. Důkazem toho, že ekonomicky výhodnější by bylo vysoutěžení nového systému, je informace uvedená ve vyjádření obviněného ze dne 8. 7. 2025, že celkové náklady na realizaci první fáze obměny systému ADIS (I. etapa nDIS), jejíž příprava započala v roce 2017, byly odhadnuty na 1,394 mld. Kč včetně DPH.

146.  S ohledem na právě uvedené je zřejmé, že zadavatel disponoval prostředky, které mohly být vynaloženy na nový informační systém, když na provoz ADIS obviněný vynaložil dle předloženého finančního přehledu jen od roku 2011, kdy správa ADIS přešla na obviněného od jeho právního předchůdce, do roku 2016 částku 2 542 871 222,53 Kč[7] a náklady na realizaci první fáze obměny systému ADIS byly odhadnuty na 1 394 000 000 Kč včetně DPH. Zadavatelem vynaložené finanční prostředky na udržování a podporu ADIS tudíž dalece přesahují hodnotu, kterou obviněný předpokládal vynaložit na počáteční fázi obnovy informačního systému. V této souvislosti Úřad též poukazuje na skutečnost, že zadavatel si byl vědom výše uvedených výdajů vynakládaných na předmětný systém, pročež nemůže obstát argument zadavatele, že postupoval při zadávání šetřené veřejné zakázky s ohledem na zásadu hospodárnosti, když výdaje vynaložené na ADIS v předchozích letech dosahovaly tak vysokých finančních částek. Obecně je nutno uvést, že každá situace spočívající v exkluzivitě jediného dodavatele v sobě vždy zahrnuje rizika spočívající v tom, že takový dodavatel není podroben hospodářské soutěži, tlaku trhu a konkurenci a de facto si tak může určovat podmínky spolupráce dle svého uvážení. Tvrzení zadavatele, že pořízení nového systému by tak bylo neúměrně nákladné, je na základě výše uvedeného vyvráceno. V této souvislosti lze odkázat též na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R173/2014/VZ-13930/2015/321/IPs ze dne 11. 6. 2015, v němž předseda Úřadu dovodil, že pokud zadavatel vytvořením stavu exkluzivity vyloučil možnost zadání  zakázky v zadávacím řízení, jež by umožnilo řádnou soutěž o zakázku a tím i možnost více nabídek s potenciální lepší nabídkovou cenou, stal se zcela závislým na jednom dodavateli, jenž si pak následně může určovat cenu všech dalších plnění, která na původní zakázku navazují. Takové jednání nemůže být dle závěru citovaného rozhodnutí předsedy Úřadu označeno za hospodárné.

147.  Úřad konstatuje, že je zřejmé, že stav exkluzivity je bez dalšího přičitatelný zadavateli, neboť setrvání v tomto stavu bylo zaviněné nečinností zadavatele. 

148.  S ohledem na výše uvedené Úřad konstatuje, že zadavatel neprokázal, že by v mezidobí (od roku 1995, případně od roku 2011 do roku 2016) podnikl takové kroky, které by byly způsobilé k vymanění se ze závislosti na jediném dodavateli systému ADIS, když kroky činěné zadavatelem byly činěny buď pozdě, nebo nedostatečně tak, aby mohly představovat skutečnou a vážnou snahu zadavatele o vymanění se ze závislosti na dodavateli ADIS, tzn. skutečnost, že nedošlo k odstranění závislosti na jediném dodavateli, je tak zaviněna jednáním, resp. nečinností zadavatele. Zároveň dospěl Úřad k závěru, že bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.

149.  Úřad shrnuje, že obviněný neunesl důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro jednací řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť nenaplnil materiální podmínku jeho použití, neboť důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče byl vytvořen  předchozím  postupem právního předchůdce obviněného a obviněným byl nadále udržován, když neučinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na jmenovaném vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný nemohl citovanou veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění s odkazem na důvod ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zadat.

150.  Uvedený nezákonný postup obviněného přitom mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, neboť použitím jednacího řízení bez uveřejnění obviněný nedůvodně omezil okruh dodavatelů, kteří by se mohli zadávacího řízení zúčastnit, resp. zcela vyřadil možnost účasti jakéhokoliv jiného dodavatele než vybraného uchazeče. Nelze vyloučit, že pokud by obviněný postupoval v souladu se zákonem a zvláštní druh zadávacího řízení (jednací řízení bez uveřejnění), který v daném případě zcela vyloučil hospodářskou soutěž o veřejnou zakázku, nepoužil, mohl obdržet i nabídky jiných dodavatelů, kteří mohli nabídnout výhodnější plnění než vybraný uchazeč.

151.  K otázce posouzení podstatného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky Úřad uvádí, že výkladem ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) zákona ve vztahu k naplnění druhého znaku skutkové podstaty, kterým je podstatné ovlivnění nebo možnost podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, se zabýval NSS v rozsudku sp. zn. 9 Afs 78/2012 ze dne 25. 7. 2013, podle něhož „(…) ze zákonného znění přitom expressis verbis plyne, že ke spáchání deliktu dojde, i pokud porušením zákona zadavatel pouze mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ze zákona je tedy zřejmé, že postačí pouhá potencialita podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.“ Krajský soud pak v rozsudku č. j. 31 Af 23/2012-40 ze dne 26. 9. 2012 k materiální stránce deliktu uvedl, že „z dikce ‚podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit‘ vyplývá, že může jít o poruchový nebo i ohrožovací správní delikt. Zákonodárce tedy (za běžných okolností) spatřuje společenskou škodlivost již v tom, že mohlo dojít, nikoli nutně muselo, k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Není tedy pravdou, že nedošlo k naplnění materiálního znaku správního deliktu (…). Již pouhá existence takové možnosti je společensky škodlivá, a došlo tedy k naplnění materiálního znaku (společenské škodlivosti) správního deliktu uvedeného v ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách.“

152.  Shora uvedený závěr Krajského soudu v Brně potvrdil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 4 As 61/2016-38 ze dne 28. 6. 2016, když konstatoval, že v případě, kdy správní orgán (Úřad) shledá, že „se v daném případě jedná o ohrožovací formu správního deliktu, nelze faktický vznik škody z logiky věci nijak prokazovat. Pokud by totiž správní orgán toto ohrožení právem chráněného zájmu blíže prokazoval, ve skutečnosti by jeho dokazování směřovalo k tomu, do jaké míry došlo ke skutečné poruše u tohoto právem chráněného zájmu (…) Nejvyšší správní soud se v tomto směru ztotožňuje s názorem (…), že takové dokazování by bylo nepřiměřeně obtížné či přímo někdy i nemožné, neboť by bylo nutné oslovit blíže neurčený okruh jiných dodavatelů nacházejících se často na velkém území. Takové dokazování by proto bylo často za hranicí možností správního orgánu a mohlo by vést k nemožnosti účinného postihování porušení povinností zadavatelů dle ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ.“.

153.  Na základě výše uvedeného tedy Úřad dospěl k závěru, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona,když tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. rozhodnutí – uložení pokuty

154.  Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem naplnil skutkovou podstatu přestupku dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

155.  Podle § 121 odst. 3 zákona odpovědnost právnické osoby za přestupek zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán. Totožně upravoval dobu, ve které dochází k zániku odpovědnosti za přestupek, od 1. 10. 2016 do 30. 6. 2017 i § 270 odst. 3 ZZVZ. Podle § 270 ZZVZ ve znění účinném od 1. 7. 2017 do 31. 1. 2022 pak činí promlčecí doba taktéž 5 let. Pro úplnost Úřad uvádí, že následovaly další dvě novely ustanovení § 270 ZZVZ, a to novely účinné od dne 1. 2. 2022 a 16. 7. 2023, přičemž tyto stanovily, že odpovědnost za přestupek zanikne nejpozději uplynutím 10 let od jeho spáchání. 

156.  Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.

157.  V návaznosti na posledně citované ustanovení zákona Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v § 121 odst. 3 zákona. Úřad uvádí, že ke spáchání přestupku obviněným došlo uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku dne 20. 5. 2016. Z právě uvedeného plyne, že v šetřeném případě byla zachována i subjektivní lhůta 3 let nutná pro zahájení správního řízení, neboť správní řízení bylo zahájeno dne 7. 8. 2017. Úřad konstatuje, že byly zachovány obě lhůty (jak subjektivní, tak objektivní) pro zahájení správního řízení dle zákona, přičemž ani v návaznosti na přerušení promlčecí lhůty nedošlo k zániku odpovědnosti obviněného.

158.  Vzhledem ke skutečnosti, že je Úřad ode dne 1. 7. 2017 povinen aplikovat v řízení o přestupku zákon o přestupcích, zabýval se Úřad v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod otázkou, podle jakého právního předpisu je třeba postupovat, a tedy posuzovat otázku týkající se uplynutí lhůt odpovědnosti za přestupek, tedy zda právní úprava zániku odpovědnosti za spáchání přestupku obsažená v ZZVZ a v zákoně o přestupcích neobsahuje pro obviněného příznivější úpravu, než jak je tato lhůta upravena v zákoně. Protože ani ZZVZ, ani zákon o přestupcích neobsahuje ustanovení, na jejichž základě by odpovědnost obviněného za spáchání přestupku již zanikla, není pozdější právní úprava obsažená v ZZVZ a v zákoně o přestupcích pro obviněného příznivější, a proto Úřad posoudil zánik odpovědnosti za spáchání přestupku podle zákona, a na základě uvedených skutečností konstatuje, že v šetřené veřejné zakázce nedošlo k zániku odpovědnosti obviněného za spáchání přestupku.

159.  Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za přestupek uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.

160.  Podle bodu 3.1 smlouvy na veřejnou zakázku činí celková cena veřejné zakázky 18 184 213,96 Kč včetně DPH. Za spáchání přestupku dle výroku I. tohoto rozhodnutí činí horní hranice pokuty částku 1 818 421,396 Kč.

161.  Vzhledem k tomu, že se zadavatel dopustil přestupku uvedeného ve výroku I.  tohoto rozhodnutí dne 20. 5. 2016, když uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku, posoudil Úřad při ukládání sankce obviněnému – s ohledem na čl. 40 odst. 6 větu druhou Listiny – možnou aplikaci ZZVZ. V této souvislosti lze uvést, že jednání obviněného je přestupkem jak podle zákona, tak podle ZZVZ [§ 120 odst. 1 písm. a) zákona, § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ], přičemž zadavateli by při ukládání sankce dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona účinného do 30. 9. 2016 hrozila stejně vysoká pokuta jako dle ZZVZ [srov. ust. § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ], tj. do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit. Za tohoto stavu věci není dle Úřadu pozdější právní úprava [tj. právní úprava obsažená v § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ] pro obviněného příznivější, a proto jednání obviněného Úřad posuzoval a sankci uložil podle právní úpravy účinné v době spáchání přestupku.

162.  Podle § 121 odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Podle § 112 odst. 3 zákona o přestupcích na určení druhu a výměry sankce za dosavadní přestupky a jiné správní delikty se ode dne nabytí účinnosti zákona o přestupcích použijí ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu, je-li pro pachatele výhodnější. Úřad proto rovněž přihlédne k § 37 a násl. zákona o přestupcích, neboť obsahuje širší výslovný katalog skutečností než úprava obsažená v zákoně (která je svojí povahou speciální), které je nutno při určení druhu a výměru správního trestu zvažovat.

163.  Podle § 37 zákona o přestupcích při určení druhu a výměry správního trestu se přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku, dále k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchání jedním skutkem nebo více skutky nebylo rozhodnuto ve společném řízení a dále k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem a k povaze činnosti právnické osoby. Podle § 38 zákona o přestupcích povaha a závažnost přestupku je dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku, okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti cit. ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu). Úřad přitom nepřehlédl, že § 38 zákona o přestupcích byl s účinností ke dni 1. 2. 2022 novelizován, nicméně tato novela se týkala povahy a závažnosti přestupku spáchaného fyzickou osobou, a nemá tudíž žádný dopad do vedeného správního řízení.

164.  Hlavním kritériem, které je dle citovaných ustanovení zákona a přestupkového zákona rozhodné pro určení druhu a výměry správního trestu, je povaha a závažnost přestupku. Jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního přestupkového jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu. Oba uvedené právní předpisy pak demonstrativním výčtem vymezují, co lze pod pojem závažnost přestupku podřadit (význam zákonem chráněného zájmu, význam a rozsah jeho následků, způsob jeho spáchání, okolnosti, za nichž byl spáchán). Úřad nad rámec uvedených kritérií pak může přihlédnout i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti přestupku, a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako polehčující či přitěžující, kdy je třeba konstatovat, že katalog polehčujících a přitěžujících okolností uvedený v § 39 a § 40 zákona o přestupcích je toliko demonstrativní.

165.  Úřad dále uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností,
s jakou   došlo   k porušení   právem   chráněných   hodnot   a   zájmů   v konkrétním   případě.
Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek NSS sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).

166.  V posuzovaném případě je v užším smyslu objektem přestupku zákonem chráněný zájem, aby pro použití zvoleného druhu zadávacího řízení – jednacího řízení bez uveřejnění, jakožto procesního postupu směřujícího k zadání veřejné zakázky, byly splněny zákonem stanovené podmínky a jeho neoprávněným použitím nedocházelo k omezování hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Objektem přestupku je v širším smyslu zákonem chráněný zájem, aby k situaci, kdy je veřejná zakázka zadána fakticky bez jakékoli hospodářské soutěže, tedy nejméně transparentním způsobem, jaký zákon umožňuje, docházelo pouze výjimečně a toliko za splnění přísných, zákonem stanovených podmínek, zejména pak v situaci, kdy neexistuje žádná jiná varianta (přičemž tuto situaci zadavatel nesmí zavinit).

167.  Úřad z hlediska způsobu spáchání přestupku uvádí, že ke spáchání přestupku obviněným došlo uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku s (předem) vybraným uchazečem, aniž by pro daný druh zadávacího řízení (které de facto spočívá v prostém výběru konkrétního dodavatele bez jakékoli soutěže) byly splněny zákonem stanovené podmínky.

168.  Následkem přestupku je skutečnost, že soutěž o veřejnou zakázku v tomto případě fakticky neprobíhala, a nemusel tak být vybrán uchazeč s nejnižší nabídkovou cenou.  Vybraný uchazeč totiž nebyl v souvislosti s předmětem veřejné zakázky zadané v jednacím řízení bez uveřejnění vystaven jakékoliv konkurenci, neproběhla žádná soutěž o cenu nebo ekonomickou výhodnost nabídky. Úřad konstatuje, že nezákonné vyloučení principu soutěže, na němž je zadávání veřejných zakázek založeno, je jedním z nejzávažnějších porušení zákona, jehož hlavním cílem je právě zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže.

169.  Úřad jako polehčující okolnost hodnotí skutečnost, že autorskoprávní „exkluzivitu“ vybraného uchazeče založil právní předchůdce obviněného, a nikoliv sám obviněný, který vstoupil do práv a povinností Ministerstva financí. Tato skutečnost však obviněného nezbavila povinnosti zkoumat důsledně naplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění a zkoumat nejen formální, ale i materiální stránku těchto podmínek.

170.  Při ukládání sankce pak Úřad přihlédl zejména k době, která uplynula od spáchání přestupku (téměř deset let), neboť účel správního trestání může být v takovém případě oslaben, a Úřad tak přistoupil ke zmírnění sankce. Tato úvaha je v souladu se zásadou přiměřenosti trestu, jakož i s cílem postihu, kterým je nejen potrestání pachatele, ale i jeho náprava a prevence do budoucna. Úřad zároveň přihlédl i k povaze činnosti obviněného.

171.  Po pečlivém posouzení šetřeného případu ve všech vzájemných souvislostech neshledal Úřad další polehčující či přitěžující okolnosti, které by měly vliv na uloženou výši pokuty.

172.  Úřad ke konkrétnímu významu „závažnosti přestupku“ v šetřeném případě shrnuje, že posoudil způsob spáchání přestupku, jeho následky a intenzitu těchto následků, a dále okolnosti, za nichž byl přestupek spáchán, přičemž stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) vzhledem k vysoké intenzitě následků přestupku a přihlédnutím k okolnostem jeho spáchání označuje Úřad přestupek jako závažný.

173.  Úřad se dále zabýval tím, zda přestupek, resp. pokračování v přestupku, za nějž je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Při tomto posouzení Úřad vycházel z právní úpravy obsažené v zákoně o přestupcích, jakož i z judikatury NSS. Rozšířený senát NSS v rozsudku č. j. 5 As 98/2022-51 ze dne 9. 10. 2025 zdůraznil, že aktuálně účinné znění zákona o přestupcích představuje ucelený a předvídatelný systém pravidel pro posuzování souběhu přestupků a jejich trestání, přičemž hmotněprávní důsledky souběhu přestupků jsou úzce a neoddělitelně provázány s procesní úpravou společného řízení a rozhodným mezníkem pro časové vymezení vícečinného souběhu přestupků je okamžik zahájení řízení o některém z nich. Přestupek spáchaný až po zahájení řízení o jiném přestupku již s tímto přestupkem netvoří souběh ve smyslu zákona o přestupcích, neboť o takových přestupcích nelze podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích vést společné řízení. NSS současně uvedl, že za této právní úpravy již není namístě vymezovat souběh přestupků analogií z trestního práva, neboť zákonodárce otázku časového ohraničení souběhu řeší přímo a výslovně. Rozšířený senát NSS se dále zabýval významem ustanovení § 37 písm. b) zákona o přestupcích, podle něhož se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo více skutky, nebylo rozhodnuto ve společném řízení. NSS dovodil, že toto ustanovení dopadá pouze na případy, kdy společné řízení podle § 88 zákona o přestupcích mohlo a mělo být vedeno, avšak z určitého důvodu vedeno nebylo. Naopak v situacích, kdy zákon o přestupcích vedení společného řízení výslovně vylučuje (tedy právě u přestupků spáchaných po zahájení řízení o jiném přestupku podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích), nelze § 37 písm. b) zákona o přestupcích chápat jako prostředek k dodatečnému zohlednění jiných přestupků obviněného při ukládání správního trestu. V takových případech by uplatnění zásady absorpce bylo v rozporu se zjevně projeveným úmyslem zákonodárce, který přestupky spáchané po zahájení řízení o jiném přestupku záměrně vyňal z režimu společného projednání a úhrnného trestání.

174.  Na základě výše uvedených východisek Úřad posoudil, zda v projednávané věci existuje důvod přihlédnout k jiným souběžným přestupkům obviněného ve smyslu § 37 písm. b) zákona o přestupcích, o nichž nebylo rozhodnuto spolu s právě projednávaným pokračujícím přestupkem ve společném řízení, ačkoliv to podle zákona o přestupcích přicházelo v úvahu.

175.  Úřad konstatuje, že z úřední činnosti zjistil, že v souběhu s přestupkem obviněného jsou přestupky projednávané v rámci správních řízení vedených pod sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ (zahájeno dne 9. 8. 2017) a ÚOHS-S0320/2017/VZ (zahájeno dne 10. 8. 2017). V obou citovaných případech se jednalo o přestupky podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona v rozhodném znění, kterých se obviněný dopustil tím, že při zadávání veřejné zakázky „Poskytnutí technické a provozní podpory IS CEDR II do 31. 12. 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ) a veřejné zakázky „Technická podpora IS VEMA 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ) v jednacím řízení bez uveřejnění nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětné veřejné zakázky z technických důvodů a/nebo z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, přičemž obviněnému byly uloženy pokuty ve výši 100 000 Kč (sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ) a 500 000 Kč (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ). Horní hranice možné pokuty ve smyslu § 120 odst. 2 písm. a) zákona, tj. 10 % z celkové ceny veřejné zakázky, činila ve správním řízení sp. zn. S0319/2017/VZ částku 363 000 Kč a ve správním řízení sp. zn. S0320/2017/VZ částku 2 141 700 Kč.

176.  Úřad konstatuje, že má-li uložit obviněnému pokutu za přestupek, který je v souběhu s jiným přestupkem, za který již byla obviněnému uložena pokuta, pak s ohledem na to, že nemá zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“, lze absorpční zásadu aplikovat pouze tím způsobem, že v rámci uložení pokuty za přestupek, o němž rozhoduje později, zohlední předchozí uloženou pokutu za přestupek, jenž je s nyní sankcionovaným přestupkem v souběhu. Vyhodnotit přitom musí souběh daných přestupků tak, jako by postupoval v případě, kdy by byly oba sbíhající se přestupky řešeny ve společném správním řízení, tudíž musí posoudit, který z přestupků, jež obviněný spáchal ve vzájemném souběhu, považuje za nejzávažnější (a jaký přestupek by byl brán pouze jakožto přitěžující okolnost), přičemž následně určí, jakou pokutu by uložil, pokud by posuzoval oba přestupky současně a ukládal pouze pokutu jedinou, přičemž následně po zohlednění již uložené pokuty za sbíhající se přestupek určí „výslednou“ výši pokuty za právě řešený přestupek. Úřad proto posoudil všechny dotčené přestupky optikou toho, který z nich je nejzávažnější.

177.  Úřad shledal, že u všech souběžných přestupků se jedná o skutkově velmi obdobné a právně v podstatě totožné přestupky, kdy se ve všech případech obviněný dopustil přestupku dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, tj. ve všech případech tak platil i stejný zákonný předpoklad o možné výši pokuty dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona. Porovnáním skutečné hranice maximální možné pokuty pak Úřad dospěl k závěru, že jako nejzávaznější je třeba považovat přestupek, jehož se obviněný dopustil dle rozhodnutí Úřadu vydaného dne 23. 10. 2025 ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ, neboť v tomto případě je hranice maximální možné pokuty (2 141 700 Kč) vyšší než ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ (363 000 Kč) a v právě projednávaném případě (1 818 421,396 Kč).

178.  Ve vztahu k aplikování tzv. absorpční zásady tedy Úřad sděluje, že považuje za nejzávažnější ze sbíhajících se přestupků ten, jehož spáchání obviněným Úřad konstatoval v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ ze dne 23. 10. 2025, a proto je možné v nyní posuzovaném případě uložit pokutu v maximální výši 2 141 700 Kč. Ve vztahu ke sbíhajícím se přestupkům Úřad uvádí, že je přičítá obviněnému coby přitěžující okolnosti. V tomto kontextu tak Úřad v rámci aplikování tzv. absorpční zásady s ohledem na výše uvedené konstatuje, že pokud by posuzoval všechny sbíhající se přestupky současně a ukládal pouze jedinou pokutu, uložil by nyní pokutu ve výši 1 000 000 Kč. Úřad přihlédl k již uloženým pokutám za sbíhající se přestupky, kdy od částky pokuty, kterou by uložil ve společném řízení, Úřad odečetl pokuty již uložené ve výše citovaných rozhodnutích (100 000 Kč a 500 000 Kč), a obviněnému tak v projednávané věci uložil konečnou výši pokuty tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

179.  Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl i k ekonomické situaci obviněného, neboť v určitém případě se pokuta – ať už uložená v jakékoli výši – může jevit jako krajně „nespravedlivá“, a to konkrétně v situaci, kdy by zcela „zmařila“ ekonomickou podstatu pachatele přestupku. Nepřípustné jsou totiž takové pokuty, jež mají likvidační charakter. V případě organizační složky státu lze uvažovat o tom, že účinek obdobný onomu „zmaření“ ekonomické podstaty daného subjektu by tu měla pokuta, která by např. byla způsobilá paralyzovat činnost takové organizační složky. Úřad dospěl k závěru, že pokuta uložená ve výši uvedené ve výroku II. tohoto rozhodnutí není způsobilá negativně ovlivnit (ve smyslu paralýzy jeho činnosti) působení zadavatele, který je organizační složkou České republiky, neboť z rozpočtu obviněného na rok 2025 (když rozpočet obviněného na rok 2026 ještě není ke dni vydání tohoto rozhodnutí schválen) zveřejněného na internetových stránkách https://monitor.statnipokladna.gov.cz/ucetni-jednotka/72080043/schvaleny-rozpocet/souhrnny vyplývá, že obviněný podle schváleného rozpočtu předpokládá v roce 2025 příjmy ve výši 177 891 000 Kč, přičemž nelze předpokládat, že rozpočet obviněného na rok 2026 by byl snížen oproti roku 2025 takovou měrou, že by pokuta uložená Úřadem měla pro obviněného likvidační charakter.

180.  V souvislosti s právě uvedeným je třeba mít dále na paměti, že pokuta uložená obviněnému za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla obviněným pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní   jednání. Obdobně se vyjádřil i Krajský soud v Brně v rozsudku sp. zn. 62 Af 46/2011 ze dne 6. 12. 2012, ve kterém uvedl, že konkrétní forma postihu musí působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností (preventivní funkce) a zároveň musí být postih dostatečně znatelný v zadavatelově materiální sféře, aby v něm byla dostatečně obsažena i jeho represivní funkce, aniž by byl ovšem pro zadavatele likvidačním.

181.  V tomto smyslu Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do majetkové sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se v konečném důsledku nemusí uložená sankce projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení sankce.

182.  Závěrem tedy Úřad k výši pokuty konstatuje, že uložená pokuta naplňuje dostatečně obě shora zmíněné funkce, aniž by se zároveň jednalo o pokutu likvidační.

183.  Úřad posoudil postup obviněného ze všech hledisek a vzhledem ke zjištěnému přestupku obviněného přistoupil k uložení pokuty obviněnému ve výši uvedené ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

184.  Uložená pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu v Praze zřízený u České národní banky číslo 3754-67724011/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – Sekce veřejných zakázek, Sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Podle § 117c odst. 1 písm. b) zákona se rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu činí v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží:

Česká republika – Generální finanční ředitelství, Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1

Vypraveno dne:

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Informaci o tom, zda v uvedených výdajích byla zahrnuta DPH obviněný neuvedl, pozn. Úřadu.

[2] Tu však s přihlédnutím k době zadávání „prvotní“ veřejné zakázky, zejména co do existence platné právní úpravy a dalších okolností zadávání této „prvotní“ veřejné zakázky, viz dále rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 314/2021-123. 

[3] Rozporná judikatura ve věci zaviněného či nezaviněného založení stavu exkluzivity, jakožto otázky posuzované v rámci oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění, je podrobněji popsána v bodech 26. – 29. odůvodnění rozsudku NSS č. j. 8 As 314/2021-123.

[4] NSS uvedl, že: „Již jen období od 1. 5. 2004 (vstup ČR do EU) však bude zpravidla dostatečně dlouhé pro posouzení, zda je stav exkluzivity zadavateli přičitatelný s ohledem na možnost vymanění se ze stavu exkluzivity, do kterého se dostal ještě před rokem 2004. Pokud by totiž v tomto období měl zadavatel skutečnou možnost stav exkluzivity ukončit, pak bude nepodstatné, zda jej nemohl ukončit dokonce již dříve nebo se do něj neměl vůbec dostat. Nelze však vyloučit, že v určitých případech bude nutné zabývat se též jednáním či nečinností stěžovatele před rokem 2004 z pohledu vnitrostátního práva. Tak tomu bude zejména za situace, kdy posouzení časového úseku od roku 2004 do zadání veřejné zakázky nepovede k jednoznačnému závěru o tom, zda je stav exkluzivity zadavateli přičitatelný či nikoliv. Již před rokem 2004 v tuzemsku existovala právní úprava zadávání veřejných zakázek, konkrétně zákon č. 199/1994 Sb. Ten v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění a který rovněž omezoval z důvodu ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně stanovené případy. Zadavatelé tak již v této době byli nuceni se zamýšlet nad tím, zda v konkrétním případě splňují podmínky pro použití výzvy jednomu zájemci k podání nabídky.“.

[5] Informaci o tom, zda v uvedených výdajích byla zahrnuta DPH obviněný neuvedl, pozn. Úřadu.

[6] Poznámka viz výše.

[7] Informaci o tom, zda v uvedených výdajích byla zahrnuta DPH obviněný neuvedl, pozn. Úřadu.