číslo jednací: 15031/2026/500
spisová značka: S0337/2017/VZ

• Instance: I.
• Věc: Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu v roce 2016
• Účastníci:
  1. Česká republika – Generální finanční ředitelství
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb.; § 120 odst. 2 písm. a) zák. č. 137/2006 Sb. - pokuta
• Rok: 2017
• Datum nabytí právní moci: 12. 5. 2026
• Související rozhodnutí: S0337/2017/VZ-28950/2017 /521/OPi; R0188/2017/VZ-37602/2017/321/HBa; 12095/2025/161; 15031/2026/500

Spisová značka:  ÚOHS-S0337/2017/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-15031/2026/500

Brno 23. 4. 2026

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, ve správním řízení zahájeném dne 23. 8. 2017 z moci úřední, jehož účastníkem je

• obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1,

ve věci možného spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) citovaného zákona obviněným při zadávání veřejné zakázky „Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu v roce 2016“ na základě výzvy k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) citovaného zákona ze dne 8. 3. 2016, přičemž oznámení o zadání zakázky bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 31. 5. 2016 pod ev. č. zakázky 639484 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 3. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 106-189593,

rozhodl takto:

I.

Obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 – se dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, tím, že při zadávání veřejné zakázky „Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu v roce 2016“ na základě výzvy k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění ze dne 8. 3. 2016, přičemž oznámení o zadání zakázky bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 31. 5. 2016 pod ev. č. zakázky 639484 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 3. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 106-189593, nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 citovaného zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) citovaného zákona, neboť technické důvody a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče – IBM Česká republika, spol. s r.o., IČO 14890992, se sídlem V parku 2294/4, 148 00 Praha 4 – jsou přičitatelné obviněnému, jelikož byly vytvořeny předchozím postupem právního předchůdce obviněného, kterým byla Česká republika – Ministerstvo financí, IČO 00006947, se sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha 1, při uzavření „Smlouvy o systémové integraci“ ze dne 29. 6. 1992 na informační systém ADIS, a nadále byly jak tímto právním předchůdcem, tak obviněným vědomě udržovány, když v období od 1. 1. 1995, tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, nečinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na jmenovaném vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný  nemohl  cit.  veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění s odkazem na technické důvody a důvod ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zadat, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s uvedeným vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku.

II.

Za spáchání přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se obviněnému – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 – podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, ukládá

pokuta ve výši 700 000,- Kč (sedm set tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

I.               ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ

1.             Odesláním výzvy k jednání ze dne 8. 3. 2016 zahájil obviněný – Česká republika – Generální finanční ředitelství, IČO 72080043, se sídlem Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1 (dále jen „zadavatel“ nebo „obviněný“) – jednací řízení bez uveřejnění za účelem zadání veřejné zakázky „Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu v roce 2016“, přičemž oznámení o zadání zakázky bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 31. 5. 2016 pod ev. č. zakázky 639484 a v Úředním věstníku Evropské unie dne 3. 6. 2016 pod ev. č. 2016/S 106-189593 (dále jen „veřejná zakázka“ nebo „zadávací řízení“).

2.             Předmětem plnění veřejné zakázky je dle čl. I. „Informace o předmětu veřejné zakázky“ výzvy k jednání ze dne 8. 3. 2016 rozšířená údržba IS ADIS (tj. Automatizovaný Daňový Informační Systém; dále jen „IS ADIS“ nebo „ADIS“) a realizace nového vývoje aplikačních programů ADIS na základě požadavků objednatele (tj. obviněného), přičemž těmito pracemi „se rozumí úpravy aplikačního programového vybavení (dále jen APV) prováděné v rámci pozáručního servisu, které přesahují rámec základní údržby, ale nejsou součástí smlouvy uzavřené na vývoj[] aplikace a kterými se SW ADIS zhodnocuje.

Rozhodující část úprav řešených v pozáručním servisu aplikace ADIS tvoří ad hoc požadavky formulované při jednání garančních skupin jednotlivých aplikačních oblastí vývoje systému ADIS, které nejsou předmětem základní údržby a nejsou realizovány v rámci probíhající řešitelské fáze. Jedná se o úlohy, které je možno vzhledem na jejich rozsah a složitost realizovat v rámci pozáručního servisu a zahrnout je do právě připravovaných distribučních verzí aplikace ADIS probíhající řešitelské fáze. Dále sem patří zásahy do aplikačního programového vybavení, které ovlivňují funkcionalitu těch modulů či subsystémů ADIS, jež nejsou předmětem probíhajícího vývoje. Tyto požadavky jsou velmi často odrazem návrhů pracovníků OFS směřující ke zlepšení funkcionality či komfortu ovládání jednotlivých částí aplikace ADIS a jejich řešení nelze odkládat do další smlouvy na základní vývoj aplikace, nebo změn podmínek provozu APV ADIS, které vyžadují zásah pro zachování stávající funkčnosti APV ve změněném prostředí.“.

3.             Dne 20. 5. 2016 uzavřel obviněný se společností IBM Česká republika, spol. s r.o., IČO 14890992, se sídlem V parku 2294/4, 148 00 Praha 4 (dále jen „společnost IBM“ nebo „vybraný uchazeč“), „Smlouvu o dílo“ (dále jen „Smlouva“).

II.             POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

4.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění (dále jen „zákon“), přípisem ze dne 1. 3. 2017 požádal obviněného o zaslání vyjádření k jeho postupu při zadávání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění (dále též „JŘBU“), resp. naplnění podmínek pro užití JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, a dokumentace o veřejné zakázce.

5.             Dne 13. 3. 2017 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne a dne 15. 3. 2017 dokumentaci o veřejné zakázce.

Vyjádření obviněného ze dne 13. 3. 2017

6.             Obviněný předně uvádí, že v posuzovaném případě nedošlo v žádném okamžiku k postoupení majetkových práv autorskýcha obviněný by vypsáním předmětné veřejné zakázky v otevřeném řízení porušil ustanovení autorského zákona, případně zadání veřejné zakázky v JŘBU odůvodňovaly rovněž technické důvody. „GFŘ před (…) vypsáním předmětného JŘBU řádně posoudilo smluvní vztahy a zkoumalo naplnění podmínek pro použití příslušných ustanovení ZVZ. GFŘ si je však ve světle judikatury správních soudů a rozhodovací praxe ÚOHS vědomo toho, že současný stav nutí zadavatele do pořízení zcela nových informačních systémů a přesoutěžení všech IT řešení, u kterých v průběhu předchozích let došlo k vytvoření jakéhosi stavu exkluzivity pro dodavatele těchto řešení. Pro GFŘ to ovšem předpokládá vynaložení enormně vysokých finančních prostředků a přípravu projektů, které zahájí pořízení nových informačních systémů tak, aby nebyl ohrožen chod Finanční správy České republiky (dále jen ‚finanční správa‘), tzn. budou vedle sebe paralelně několik let fungovat staré systémy a nové systémy, aby byla zabezpečena migrace všech potřebných dat, a zároveň nebylo ohroženo řádné plnění funkcí GFŘ jako organizační složky státu.“

7.             Obviněný dále podotýká, že předmětné JŘBU navazuje na IT řešení zavedené v době, kdy Generální finanční ředitelství neexistovalo, neboť bylo zřízeno až zákonem č. 199/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 199/2010 Sb.“), s účinností od 1. 1. 2011, a nezaložilo tedy stav exkluzivity stávajícího dodavatele. Obviněný se postupně „snaží všechny nekomerční software programy nahradit vlastními, u kterých budou majetková práva autorská, bude-li to možné, převedena na Zadavatele.“.

8.             Současně obviněný uvádí, že použití JŘBU nebylo zpochybněno ani ze strany Rady vlády pro informační společnost, ani vládou České republiky.

9.             K samotnému IS ADIS pak obviněný uvádí, že se jedná o nejvýznamnější informační systém finanční správy, který je současně prvkem kritické informační infrastruktury a který musí být stále udržován v chodu a v souladu s aktuálním zněním daňových předpisů. Vývoj daného systému započal před více jak 20 lety, přičemž všechny moduly tohoto systému jsou od sebe neoddělitelné [uvedené dokládá obviněný „Znaleckým posudek č. 47-2015“ ze dne 15. 1. 2016 zpracovaným Ing. Martinem Mlýnkem, znalcem jmenovaným rozhodnutím předsedy Krajského soudu v Brně ze dne 19. 3. 2012, č. j. Spr. 4465/2011-37, pro základní obor: kybernetika, odvětví: kybernetická odvětví různá, se specializací: technologické celky, přístrojová a automatizační technika, automatizované systémy řízení, programovatelné automaty, výrobní linky, řídicí systémy, PLC, informační systémy, výpočetní technika, HW, SW, databáze a jejich struktury, hydraulické systémy a elektronické prvky (dále jen „znalecký posudek č. 47-2015“)] a ADIS tak jako celek zcela náleží společnosti IBM, která nemá dle obviněného v plánu v následujících letech převádět majetková práva autorská na obviněného. Z důvodů technických a z důvodu ochrany výhradních práv tedy může veškeré úpravy a rozvoj ADIS poskytnout pouze právě společnost IBM. „Pokud by GFŘ, popř. jakákoliv třetí strana, provedla změny v aplikaci v jiných místech[] než k tomu určených konfiguračních souborech, došlo by k zásahu do udělených licenčních oprávnění a společnost IBM by ani nadále nemohla poskytovat záruky a další údržbu a podporu dodané aplikace. Udělená licence tedy nezahrnuje možnost předání oprávnění třetí straně pro provedení úprav a vytváření odvozených děl.“

10.         Obviněný dále poukazuje na skutečnost, že judikatura (rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 61/2010-332 ze dne 26. 4. 2012) „při posuzování oprávněnosti užití JŘBU ve specifických případech zohledňuje i ochranu investic, které zadavatel v minulosti provedl.“. Současně obviněný dodává, že jako podmínku užití JŘBU z důvodu ochrany výhradních práv rozhodovací praxe správních soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 43/2012-54 ze dne 11. 1. 2013 a již výše zmíněný rozsudek Krajského soudu v Brně) akcentuje skutečnost, že „exkluzivitu“ stávajícího dodavatele nezpůsobil zadavatel, přičemž „[p]okud tedy dle původní smlouvy o systémové integraci není zadavatel původní veřejné zakázky oprávněn převést na třetí osobu právo užívat/zasahovat do počítačových programů dodaných v rámci systému ADIS, nabízí se argument, že taková skutečnost není objektivní, ale způsobená nastavením zadávacích (a tím i smluvních) podmínek původní veřejné zakázky. GFŘ v této souvislosti uvádí, že původním zadavatelem, a tedy subjektem, který zadávací podmínky původní veřejné zakázky a tedy i smluvní podmínky původní smlouvy o systémové integraci nastavil, bylo nikoliv GFŘ, ale MF. GFŘ následně ve vztahu k (…) JŘBU již nepříslušelo vyhodnocovat exkluzivitu vytvořenou MF, ale mělo povinnost vyhodnocovat, zda pokračování v zavedené variantě bude ekonomicky výhodnější než znehodnocení systému a pořízení systému znovu, přičemž vzhledem k vloženým finančním prostředkům ze strany MF byla dána, po projednání s MF, přednost variantě pokračování, neboť právě ta se jevila vzhledem ke stanoveným úkolům a z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky jako nejvhodnější.“.

11.         Obviněný rovněž podotýká, že „nastavení širší licence se v době zadávání původní veřejné zakázky nejevilo jako potřebné a potřebu budoucího zadání nových zakázek nešlo předvídat. Pokud by v takové situaci zadavatel přesto širší licence poptával, byla by cena původní veřejné zakázky nepochybně vyšší.“.

12.         Pokud jde o technické důvody pro použití JŘBU, tak jejich naplnění dle obviněného vyplývá mj. z předloženého znaleckého posudku č. 47-2015 ohledně technické provázanosti jednotlivých modulů ADIS. Dle obviněného je také zřejmé, že v případě veřejné zakázky, jejímž předmětem je pozáruční servis, nemůže dané služby poskytovat „jiný dodavatel než ten, který je s uvedeným softwarem seznámen do největšího detailu. Nelze zpochybnit, že uvedené služby jsou provázány s nezbytnou znalostí předmětného systém[u] a know-how, které má pouze společnost IBM jako původní dodavatel.“.

13.         Na závěr obviněný uvádí, že „[b]ude-li docházet k nahrazení současného IT řešení správy daní, které jsou v kompetenci finanční správy, vyžádá si toto mnoholetý proces a vynaložení obrovských finančních prostředků. GFŘ v tomto procesu bude postupovat v souladu s rozhodnutími vlády ČR a s ohledem na významnost systému ADIS.“.

Další průběh šetření podnětu

14.         Přípisem ze 18. 7. 2017 vyzval Úřad obviněného k prokázání, že v daném případě byly splněny podmínky pro použití JŘBU, k bližší specifikaci předmětu plnění veřejné zakázky a konkrétnímu vymezení obviněným tvrzených technických důvodů, pro které může předmětnou veřejnou zakázku plnit pouze společnost IBM. V této souvislosti Úřad požádal obviněného o sdělení, jakým konkrétním způsobem plánoval zajištovat činnosti, které jsou předmětem plnění veřejné zakázky (zejména tedy rozšířenou údržbu IS ADIS), z dlouhodobého hlediska, tedy v období po ukončení plnění původní smlouvy (tj. „Smlouvy o systémové integraci“ uzavřené dne 29. 6. 1992) na dodávku systému ADIS, příp. zda při uzavírání původní smlouvy, resp. po jejím uzavření existovaly nějaké konkrétní okolnosti, kvůli kterým nebylo možné rozumně předpokládat potřebu plnění předmětné veřejné zakázky.

15.         Dne 9. 8. 2017 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne, v němž obviněný popisuje předmět plnění veřejné zakázky, k jehož splnění je dle obviněného „vyžadována detailní znalost systému ADIS, a to především z důvodu, že všechny moduly systému ADIS jsou zcela provázané, od sebe neoddělitelné a neschopné samostatného provozu. (…) je tedy nezbytné, aby byly všechny zásahy do IS ADIS prováděny stejným dodavatelem, který zajistí zachování funkčnosti všech modulů, jelikož v opačném případě by mohl být negativním způsobem ovlivněn chod samotné finanční správy.“.

III.           PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

16.         Vzhledem k tomu, že Úřad získal pochybnost, zda se obviněný nedopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal v JŘBU, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona pro využití tohoto druhu zadávacího řízení, oznámil obviněnému přípisem ze dne 23. 8. 2017 zahájení správního řízení z moci úřední vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0337/2017/VZ.

17.         Dnem 23. 8. 2017, kdy bylo oznámení o zahájení řízení o přestupku doručeno obviněnému, bylo podle § 113 zákona ve spojení s § 78 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), předmětné řízení o přestupku zahájeno. Účastníkem správního řízení je dle § 116 zákona zadavatel (obviněný).

18.         Usnesením ze dne 23. 8. 2017 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které byl oprávněn navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko.

19.         Dne 24. 8. 2017 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne.

Vyjádření obviněného ze dne 24. 8. 2017

20.         Obviněný předně podotýká, že „nelze v dnešní době uplatňovanou judikaturu ohledně zaviněného stavu exkluzivity zadavatelů za účelem obcházení pravidel pro zadávání veřejných zakázek aplikovat na dobu, ve které pravidla pro zadávání veřejných zakázek neexistovala. (…) Úřad by měl při hodnocení okolností doprovázejících šetřenou veřejnou zakázku dojít k závěru, že nebylo možné po MF^[1] spravedlivě požadovat, aby dopodrobna předvídalo, jakou optikou se bude v budoucnu nejen právní úprava, ale i judikatura v této oblasti vyvíjet.“. V této věci odkazuje obviněný na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R30/2015/VZ-38136/2016/321/OHo ze dne 19. 9. 2016.

21.         Obviněný nesouhlasí s tím, že „oblast vývoje softwaru na zakázku v 90. letech lze označit za dynamické odvětví ICT, naopak se domnívá, že nebylo vůbec reálné v té době předpokládat, jakou rychlostí a jakým směrem se tato oblast bude vyvíjet, když v době uzavření původní smlouvy byl právní předchůdce dnešní společnosti IBM Česká republika spol. s r.o. (…) jediný možný dodavatel požadovaného řešení na trhu, protože jako jediný dokázal dodat servery s vlastním operačním systémem i poskytnout zajištění servisu, dálkového dohledu apod. (…).“. V této souvislosti odkazuje obviněný na znalecký posudek č. 47-2015.

22.         Obviněný „dodává, že v letech 1991 – 1993 docházelo postupně k zavedení standardního daňového systému tržní ekonomiky a jako součást tohoto postupu bylo i započato se zaváděním systému založeného na informačních technologiích, který by umožnil MF správu a vybírání daní v České republice. V tomto období tak probíhal proces nastavování samotného daňového systému a v souvislosti s tím i směru, jakým se bude oblast správy daní ubírat. V tomto období tak nemohlo být zcela jasné, zda vůbec nadále potrvá zájem na automatizovaném systému pro správu daní tohoto typu, nebo zda bude zvolena jiná cesta. (…) Vzhledem k formování daňové reformy a s ohledem na úroveň rozvinutosti vývoje počítačových programů a neexistenci právní úpravy zadávání veřejných zakázek včetně úpravy jednacího řízení bez uveřejnění, odpovídal postup MF tehdejším podmínkám a nelze jej dnes považovat za vytváření určitých právních omezení za účelem obcházení řádného postupu zadávání veřejných zakázek.“.

23.         Obviněný připomíná, že tvrzený stav exkluzivity způsobilo Ministerstvo financí, nikoliv obviněný, neboť Generální finanční ředitelství bylo zřízeno až zákonem č. 199/2010 Sb. s účinností od 1. 1. 2011.

24.         Obviněný dále upozorňuje, že pokud by se uplatnila na šetřený případ příslušná judikatura, nemohl by obviněný nadále pokračovat v užívání IS ADIS, které „nutně předpokládá jeho nepřetržitou technickou podporu, jeho okamžité přizpůsobení každé legislativní změně daňových právních předpisů a jeho vývoj odpovídající potřebám správy daní. (…) ve chvíli, kdy GFŘ nebude moci použít jednací řízení bez uveřejnění, nemá jak se společností IBM uzavřít příslušné potřebné smlouvy a stává se pro něj IS ADIS nepoužitelným.“.

25.         Současně obviněný opětovně poukazuje na to, že IS ADIS je prvkem kritické informační infrastruktury dle zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti), ve znění pozdějších předpisů, „u nějž by narušení jeho funkce mělo závažný dopad na bezpečnost státu, zabezpečení základních životních potřeb obyvatelstva, zdraví osob nebo ekonomiku státu [viz § 2 písm. g) zákona č. 240/200 Sb., o krizovém řízení]. Seznam prvků kritické infrastruktury, jejichž provozovatelem je organizační složka [státu,] určuje vláda svým rozhodnutím dle § 4 odst. 1 písm. e) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. IS ADIS byl uveden v tomto seznamu na základě usnesení vlády č. 390 ze dne 25. 5. 2015. Před tím byl však veden od 1. 1. 2015 jako významný informační systém dle zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti, tedy systém, u kterého narušení bezpečnosti informací může omezit nebo výrazně ohrozit výkon působnosti orgánu veřejné moci.“.

26.         Obviněný dále popisuje účel a využití informačního systému ADIS (např. zabezpečení komplexní automatizované podpory všech daňových procesů potřebných pro výkon správy daní dle platné právní úpravy apod.), přičemž podotýká, že „[b]ez uzavření příslušných smluv by bylo nutné systém téměř okamžitě odstavit, neboť by nebyla jednak zajištěna řádná funkčnost systému v souladu s legislativními změnami či rozhodovací praxí správních soudů či ústavního soudu, a dále by nebyla zajištěna řádná správa informačního systému zaručující jeho provoz a včasné odstraňování chybových hlášení vzešlých z každodenního provozu systému.“ Mezi důsledky případného neuzavření smlouvy na předmětnou veřejnou zakázku dle obviněného patří:

„a) Nemožnost řešení havarijních stavů a jiných nestandardních situací v systému.

b) Snížení bezpečnosti systému vůči vnitřním i vnějším hrozbám včetně zvýšeného nebezpečí ztráty dat.

c) Ohrožení plynulého výkonu správy daní a v konečném důsledku i státního rozpočtu snížením příjmů státního rozpočtu v řádu jednotek miliard Kč měsíčně.

d) Nezákonný postup správce daně, např. v důsledku nesprávně stanovené lhůty pro stanovení daně, nesprávně stanoveného data splatnosti daně, data nabytí právní moci rozhodnutí, nesprávné stanovení částky penále a všech forem úroků.

e) Problémy s funkčností a vyhodnocováním kontrolního hlášení, tedy nefunkčnost jednoho z klíčových nástrojů finanční správy v boji proti daňovým únikům.

f) Ztráta přehledu o úhradách vyměřených daní, platbách záloh na daň a stavu daňových nedoplatků či přeplatků. Nebylo by možno zpracovat došlé platby dle bankovních výpisů České národní banky a přiřadit je ke konkrétním daňovým subjektům. Nejsou-li případné přeplatky vráceny ze strany finanční správy, přináší to povinnost vyplácet příslušnému daňovému subjektu úrok z vratitelného přeplatku dle § 155 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů.

g) Paralyzování oblasti vyměření daně z nemovitých věcí, které s ohledem na počet poplatníků probíhá z velké části automatizovaně. Zároveň obsahuje velmi složité algoritmy, neboť pracuje s daty katastru nemovitostí a u všech daňových přiznání je prováděna kontrola údajů v přiznáních na tato data. Nefunkčnost informačního systému ADIS by přinesl nemožnost automatického vyměření daně z nemovitých věcí z poslední známé daně (každoročně takto přepočítáváno okolo 3,5 mil. daňových přiznání ročně) či automatické vygenerování složenek pro placení daně (každoročně okolo 4 mil. složenek).

h) Nemožnost dostát mezinárodním závazkům České republiky z důvodu nemožnosti poskytovat jakékoliv informace příslušným orgánům EU a OECD.

i) Porušení zákonných povinností z důvodu nemožnosti poskytovat informace jiným státním orgánům (např. orgánům celní správy, Ministerstvu práce a sociálních věcí, Českému statistickému úřadu).

 j) Ohrožení financování státního rozpočtu, státních fondů, krajů a obcí jako důsledek nemožnosti nahrání souborů s daty bankovních výpisů České národní banky, nebo naopak nemožnosti přikázat platby do České národní banky.“

27.         Obviněný shrnuje, že „nerealizace úprav systému ADIS může mít za následek chybný a ve svém důsledku až nezákonný postup správce daně. Pakliže není pro správce daně dostatečná automatizovaná podpora, nebo tato není komplexní a je třeba využívat, lhostejno, zda krátkodobě nebo dlouhodobě, náhradních a dočasných způsobů zpracování rozhodnutí (editace platebních výměrů), evidence, výpočtů (např. penále, úroků) aj. je dalším důsledkem fakt, že se správce daně těmto činnostem věnuje na úkor času využitelného pro důkladnější prověřování tvrzených skutečností a správného stanovení daně jako základního cíle správy daní. Důsledkem uváděných potenciálních chyb správců daně jsou pak hrozící náhrady škody ze strany daňových subjektů.“.

28.         Obviněný rovněž poukazuje na to, že „[z] pohledu daňové aplikační oblasti za oblast daní z příjmů lze konstatovat, že zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, je každoročně novelizován, a to někdy i více novelami v průběhu jednoho roku. Na tyto změny je nezbytné vždy včas reagovat a promítnout do podoby tiskopisu daňového přiznání. Vzhledem k tomu, že na mnohé poplatníky dopadá povinnost podávat daňové přiznání elektronicky, je nezbytné analogicky promítnout tyto úpravy nejen do listinné podoby tiskopisu, ale též do jeho elektronické podoby.“.

29.         Obviněný taktéž uvádí, že „[z]ajištění spolehlivého provozu informačního systému ADIS s ohledem na jeho rozsah a specifičnost není možné realizovat bez součinnosti externího a věci znalého dodavatele. Pouze takový dodavatel zajistí provedení změn v krátkém čase. Zásadním problémem aktualizace ADIS je neexistence právních předpisů v době uzavírání smluvních vztahů na ADIS, v důsledku čehož definování úloh a úprav systému ADIS mnohdy musí vycházet ze znění navržených novel zákonů, aniž by tyto byly platné, neboť jejich legislativní proces bývá bohužel stále častěji načasován tak, že jsou přijímány prakticky bez legisvakanční lhůty, přičemž se však automaticky předpokládá, že finanční správa je na přijímanou změnu dostatečně připravena, byť jí k tomu není dán prostor.“.

30.         Na závěr obviněný sděluje, že jeho cílem je „vybudovat informační systém pro správu daní, který bude odpovídat dnešním moderním požadavkům a přístupům k informačním technologiím. (…) V tuto chvíli je projekt ve fázi přípravy a základní materiály nejsou doposud schváleny řídícím výborem v úrovni projektového řízení. Po jejich řádném schválení je GFŘ ochotno je zaslat Úřadu jako důkaz jeho činnosti v této oblasti. GFŘ však na tomto místě uvádí, že případné vybudování nového informačního systému pro správu daní vyžaduje koncepční změnu výběru daní jako takového, včetně přijetí řady legislativních změn a až v návaznosti na to může dojít k volbě správného IT řešení. (…) Potřeba změny dosavadního informačního systému souvisí se strategií rozvoje finanční správy a s novými prvky, jako je např. samovyměření a zároveň s Akčním plánem pro rozvoj digitálního trhu Úřadu vlády České republiky, Akčním plánem EU pro eGovernment na období 2016 – 2020 a Prováděcí strategií ICT rezortu MF 2017+. Je však reálně předpokládáno, že do doby zavedení nového informačního systému nahrazujícího stávající IS ADIS, bude nutno, i s ohledem na výše popsané, zabezpečit provoz a vývoj stávajícího systému tak, aby splňoval veškeré funkční a legislativní požadavky.“.

Další průběh správního řízení

31.         Unesením ze dne 7. 9. 2017 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Obviněný se ve lhůtě stanovené Úřadem ani později k podkladům rozhodnutí nevyjádřil.

Rozhodnutí ve věci

32.         Úřad rozhodnutím č. j. ÚOHS-S0337/2017/VZ-28950/2017/521/OPi ze dne 6. 10. 2017 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) rozhodl

• ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání předmětné veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť obviněný neprokázal, že by předmětnou veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč, a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče byl zaviněně vytvořen předchozím postupem právního předchůdce obviněného, kterým bylo Ministerstvo financí, při uzavření „Smlouvy o systémové integraci“ ze dne 29. 6. 1992 na informační systém ADIS, který si potřeby budoucích návazných plnění souvisejících s předmětem původní smlouvy musel být vědom, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku,
• ve výroku II. prvostupňového rozhodnutí podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona o uložení pokuty obviněnému ve výši 1 000 000,- Kč za spáchání přestupku dle výroku I. prvostupňového rozhodnutí.

Původní řízení o rozkladu R0188/2017/VZ

33.         Dne 24. 10. 2017 obdržel Úřad rozklad obviněného vedený pod sp. zn. ÚOHS-R0188/2017/VZ proti prvostupňovému rozhodnutí, o němž rozhodl předseda Úřadu rozhodnutím č. j. ÚOHS-R0188/2017/VZ-37602/2017/321/HBa ze dne 22. 12. 2017 (dále jen „původní rozhodnutí o rozkladu“), jímž prvostupňové rozhodnutí potvrdil a podaný rozklad zamítl.

Soudní přezkum

Řízení před Krajským soudem v Brně

34.         Obviněný podal proti původnímu rozhodnutí o rozkladu žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který žalobu rozsudkem č. j. 29 Af 25/2018-95 ze dne 31. 5. 2021 (dále jen „rozsudek KS“) zamítl.

35.         Soud se ztotožnil s posouzením věci provedeným Úřadem a jeho předsedou. Soud konstatoval, že obviněný nebyl oprávněn zadat veřejnou zakázku prostřednictvím JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť v případě postupu právního předchůdce obviněného nešlo o pouhou „nešikovnost“ při uzavírání původní smlouvy v roce 1992. Materiální předpoklad postupu dle dotčeného ustanovení zákona pak shledal i soud klíčovým. Činnosti poskytované na základě Smlouvy jsou činnostmi, které právní předchůdce obviněného mohl rozumně očekávat, neboť se jedná o takový druh činností, které obecně s provozem informačních systémů bezprostředně souvisí a u kterých právní předchůdce obviněného musel v době uzavírání smlouvy již z povahy věci rozumně očekávat, že potřeba jejich provedení vznikne, neboť bez alespoň základní technické podpory (údržba, realizace vývoje aplikačních programů) nelze obdobné systémy používat. Z popisu a účelu IS ADIS je zřejmé, že se nejedná o informační systém, u kterého by se předpokládala krátkodobá životnost. Navíc jde o informační systém spravující oblast daňové legislativy objektivně podléhající neustálým změnám. O to více pak musela být potřeba následné technické podpory poskytované v průběhu jeho používání zjevná.

Řízení před Nejvyšším správním soudem

36.         Proti rozsudku KS podal obviněný kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 9 As 221/2021-46 ze dne 13. 3. 2025 (dále jen „rozsudek NSS“) zrušil rozsudek KS a původní rozhodnutí o rozkladu a vrátil věc předsedovi Úřadu k dalšímu řízení.

37.         Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal (v průběhu jiného řízení vedeného pod sp. zn. 8 As 314/2021) ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) zákona nejednoznačné v tom, zda je při posouzení materiální podmínky pro použití JŘBU nezbytné zohlednit skutkové okolnosti a právní stav v době, kdy měl zadavatel stav exkluzivity způsobit, obrátil se na Soudní dvůr Evropské Unie (dále jen „SDEU“) s předběžnou otázkou ve znění: „Má být zohledněno, za jakých právních a skutkových okolností byla uzavřena smlouva na původní plnění, od něhož se odvíjí navazující veřejné zakázky, při posouzení, zda je splněna materiální podmínka pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, tedy zda zadavatel nezavinil stav exkluzivity svým jednáním, podle čl. 31 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby?“

38.         SDEU v rozsudku ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025 odpověděl: „Článek 31 bod 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby musí být vykládán v tom smyslu, že veřejný zadavatel nemůže použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu tohoto ustanovení odůvodnit ochranou výhradních práv, pokud je důvod takové ochrany přičitatelný jemu. Tato přičitatelnost se posuzuje nejen na základě skutkových a právních okolností, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, ale rovněž na základě všech okolností charakteristických pro období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolí řízení, které má být použito pro zadání navazující veřejné zakázky.“

39.         SDEU v daném rozsudku mj. uvedl, že „zadavateli nelze přičítat stav exkluzivity pouze na základě toho, že takový stav způsobil uzavřením dřívější smlouvy, na niž se přitom v době jejího uzavření nevztahovala unijní právní úprava v oblasti veřejných zakázek“, a „[j]e na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda s ohledem na okolnosti uzavření původní smlouvy, a zejména na okolnosti charakteristické pro období mezi 1. květnem 2004 a 1. březnem 2016, byl stav exkluzivity, jehož se dovolává GFŘ k tomu, aby odůvodnilo použití čl. 31 bodu 1 písm. b) směrnice 2004/18, přičitatelný jemu samotnému zejména proto, že mělo k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodlo využít jednacího řízení bez uveřejnění.“.

40.         Na základě uvedeného tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „v době uzavření původní smlouvy právní předchůdce stěžovatele nemohl jakkoliv předvídat, že by uzavření smlouvy mohlo vést k tomu, že by v budoucnu nebyl schopen zadávat navazující zakázky v souladu se zákonem. Žádný zákon, který by jej při uzavírání dodatků limitoval, totiž neexistoval. Nelze proto dospět k závěru, že uzavření původní smlouvy vedlo k tomu, že by stěžovatel nemohl zadat nyní posuzovanou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění. Relevantní je v souladu s názorem Soudního dvora to, zda stěžovatel udržoval stav exkluzivity i poté, kdy její další existence již byla podle právní úpravy nežádoucí a zadavatel měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby takový stav ukončil. Tím se však krajský soud ani žalovaný nezabývali, ačkoliv se stěžovatel snahy vymanit se ze závislosti na dodavateli dovolával.“. K tomu Nejvyšší správní soud dodal, že „pokud stav exkluzivity nebude stěžovateli přičitatelný již na základě hodnocení období od 1. 5. 2004 do zadání nyní řešené veřejné zakázky, je třeba se případně dále zabývat tím, zda stěžovatel neměl s ohledem na zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (první relevantní zákonná úprava platná před přístupem ČR do EU, účinná od 1. 1. 1995), učinit kroky k tomu, aby se ze stavu exkluzivity vymanil, již v období od roku 1995 do roku 2004 (blíže viz odst. [45] rozsudku č. j. 8 As 314/2021-123 a odst. [43] rozsudku č. j. 8 As 316/2021-68).“.

Nové rozhodnutí o rozkladu

41.         Přípisem ze dne 21. 3. 2025 bylo obviněnému oznámeno, že v řízení o rozkladu sp. zn. ÚOHS-R0188/2017/VZ se pokračuje.

42.         Předseda Úřadu – vázán právním názorem vyjádřeným v rozsudku NSS – rozhodl o rozkladu obviněného proti prvostupňovému rozhodnutí rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-R0188/2017/VZ, č. j. ÚOHS-12095/2025/161 ze dne 3. 4. 2025 (dále jen „druhostupňové rozhodnutí“), kterým prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

43.         Předseda Úřadu konstatoval, že Úřad se „musí vypořádat nikoliv s otázkou vzniku stavu exkluzivity při uzavření původní smlouvy právním předchůdcem obviněného (jak to učinil v napadeném rozhodnutí), ale i s otázkou jeho existence, respektive udržování v následujícím období, ve kterém takový stav nepovažovala účinná právní úprava za žádoucí a které předcházelo zadání veřejné zakázky, jež je předmětem Úřadem vedeného správního řízení. Další otázkou, kterou musí Úřad v souladu se závěry NSS promítnout do posouzení postupu obviněného v pokračujícím správním řízení, je to, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit (…). Zde předseda Úřadu poznamenává, že samotná nutnost přihlédnout k této části argumentace nijak nezpochybňuje závěry vyslovené Úřadem v napadeném rozhodnutí (…), tj. že Úřad nebyl zcela jednoznačně přesvědčen o existenci výhradních práv vybraného uchazeče. Úřad však může vyjít z předpokladu, že stav exkluzivity a s ním souvisejících výhradních práv dodavatele existuje a zaměřit se toliko na to, zda zadavatel prokázal, že mu není zavinění tohoto stavu přičitatelné, resp. že neměl v daném období k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity.“.

44.         K tomu předseda Úřadu doplnil, že „jakkoliv z výše uvedeného a z rozsudku NSS může vyplývat nutnost věnovat se v pokračujícím správním řízení i argumentaci a tvrzením obviněného, která nebyla Úřadem z důvodu jiného právního posouzení akceptována, nemění to nic na skutečnosti, že je to obviněný, kdo nese důkazní břemeno při prokázání důvodnosti a zákonnosti svého postupu. Na to ostatně poukazuje i sám NSS (viz body 23 a 48 rozsudku NSS č. j. 8 As 314/2021-123 ze dne 6. 2. 2025 vydaného v prakticky totožné věci). Za tímto účelem musí Úřad vyzvat obviněného, aby předložil příslušná tvrzení a důkazy týkající se možnosti vymanit se ze stavu exkluzivity v obdobích, kdy již platila úprava, která řetězení smluv s jediným dodavatelem považovala za nežádoucí.“.

Nové projednání věci Úřadem

45.         Přípisem ze dne 15. 4. 2025 oznámil Úřad obviněnému pokračování správního řízení.

46.         Usnesením ze dne 21. 5. 2025 určil Úřad obviněnému lhůtu,

• ve které byl oprávněn navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko,
• k zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží, jaké konkrétní kroky činil v období od 1. 1. 1995 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření smlouvy o dílo na veřejnou zakázku „Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu v roce 2016“), aby se vymanil ze stavu exkluzivity založeného „Smlouvou o systémové integraci“ ze dne 29. 6. 1992,
• k zaslání sdělení, v němž obviněný uvede a doloží, v jaké výši a na základě jakých smluvních vztahů (smlouvy, dodatky ke smlouvám, objednávky apod.) vynaložil v období od 1. 1. 1995 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření smlouvy o dílo na veřejnou zakázku „Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu v roce 2016“) finanční prostředky v souvislosti s fungováním IS ADIS (Automatizovaný Daňový Informační Systém) zahrnujícím veškeré činnosti s tím spojené (provoz, úpravy, vývoj apod.).

47.         Usnesením ze dne 28. 5. 2025 Úřad prodloužil na základě žádosti obviněného ze dne 27. 5. 2025 lhůty stanovené výše uvedeným usnesením do 20. 6. 2025.

48.         Dne 17. 6. 2025 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne.

Vyjádření obviněného ze dne 17. 6. 2025

49.         Obviněný opětovně zdůrazňuje, že Generální finanční ředitelství bylo zřízeno zákonem č. 199/2010 Sb. s účinností od 1. 1. 2011, a před svým vznikem tedy nemohlo činit žádné kroky. Po svém vzniku však obviněný podnikl řadu kroků směřujících k omezení závislosti na stávajícím dodavateli, přičemž první významný výsledek se dostavil až v roce 2019 (dne 7. 8. 2019 byla uzavřena Smlouva o smlouvě budoucí s výrobcem ADIS).

50.         Obviněný jednal se stávajícím dodavatelem již před zahájením šetřené veřejné zakázky, nicméně zástupci společnosti IBM sdělili, že o převodu majetkových práv autorských v horizontu 3 let neuvažují. Uvedené obviněný dokládá výzvou generálního ředitele ze dne 5. 3. 2015, zápisem z jednání ze dne 17. 9. 2015 a sdělením společnosti IBM ze dne 6. 10. 2015.

51.         Obviněný se tak dostal do situace, kdy nebylo možné zajistit předmět šetřené veřejné zakázky jinak než prostřednictvím JŘBU. Obviněný se nicméně i tak nadále pokoušel o omezení závislosti na stávajícím dodavateli, k čemu obviněný dokládá dopis generálního ředitele ze dne 11. 5. 2016 společnosti IBM.

52.         Obviněný dále zdůrazňuje, že „požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů systematicky formulován až od roku 2015.“. Navíc problematika vendor lock-in se stala „předmětem širší pozornosti veřejné správy až v roce 2015, kdy vláda ČR přijala usnesení č. 889 ze dne 2. listopadu 2015, v němž byl jako jeden ze základních strategických cílů rozvoje služeb veřejné správy a ICT služeb stanoven přechod ‚od závislosti na dodavatelích k vlastní kompetenci k efektivnímu řízení vývoje a provozu ICT v ČR‘.“.

53.         Obviněný na závěr uvádí, že v letech 1992 až 2002 byla na zajištění fungování IS ADIS vynaložena částka 1 092 780 559,- Kč vč. DPH a dle přiloženého přehledu dalších 6 076 680 305,20 Kč bylo vynaloženo v letech 2003 až 2016. V této souvislosti rovněž obviněný doložil Úřadu smluvní vztahy (cca 190) uzavřené v letech 1994 až 2016 v souvislosti s fungováním IS ADIS.

Další průběh správního řízení

54.         Usnesením ze dne 12. 11. 2025 určil Úřad obviněnému lhůtu k zaslání sdělení, v němž obviněný uvede, v jaké výši stanovil předpokládanou hodnotu veřejné zakázky „Nový daňový informační systém (nDIS) – I. Etapa“. Dne 19. 11. 2025 obdržel Úřad sdělení obviněného ze dne 18. 11. 2025, že předpokládaná hodnota zmíněné veřejné zakázky byla stanovena ve výši 1,1 mld. Kč bez DPH s tím, že „GFŘ předpokládá, že významnou částku budou tvořit taktéž náklady na infrastrukturu, a proto v předmětném zadávacím řízení zvolilo jako kritérium hodnocení náklady životního cyklu. GFŘ odhaduje, že po započítání nákladů na infrastrukturu a dalších souvisejících nákladů na Systém nDIS – I. etapa vynaloží přibližně 2 mld. Kč bez DPH. I. etapa zahrnuje pouze dva jádrové moduly:

• Daň z příjmů ze závislé činnosti (DPZČ) + Individualizace
• Daň z nemovitých věcí (DNV).

Další moduly vztahující se ke zbývajícím daním budou realizovány v následných etapách. Předpokládaná hodnota těchto etap dosud nebyla stanovena.“.

55.         Usnesením ze dne 14. 4. 2026 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

56.         Dne 21. 4. 2026 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne, v němž obviněný konstatoval, že již nedisponuje dalšími důkazy, které by Úřadu předložil. Obviněný uvedl, že postupoval v souladu s rozhodovací praxí Úřadu a soudní judikaturou, za dodržení zákonných podmínek pro JŘBU. Obviněný úmyslně nevytvořil ani nezavinil stav exkluzivity a současně činil kroky k jeho odstranění. V této souvislosti obviněný odkazuje na veřejnou zakázku „ADIS – podpora, údržba a vývoj 2020-2023“ zadávanou v otevřeném řízení a na Smlouvu o smlouvě budoucí, kterou uzavřel se společností IBM, a Smlouvu o postoupení oprávnění k výkonu majetkových práv autorských k aplikaci ADIS ze dne 12. 10. 2023, čímž se obviněný vymanil ze závislosti na dodavateli ADIS a již nebude nutné realizovat další JŘBU. Závěrem obviněný zdůraznil, že požadavek na otevřenost systémů byl systematicky formulován až od roku 2015; v dané situaci obviněný postupoval zákonně a učinil maximum pro nápravu historicky vzniklého stavu exkluzivity.

IV.          ZÁVĚRY ÚŘADU

57.         Úřad – vázán právními názory předsedy Úřadu vyslovenými v druhostupňovém rozhodnutí, resp. Nejvyššího správního soudu dle rozsudku NSS – přezkoumal na základě § 112 a násl. ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace o veřejné zakázce, vyjádření obviněného a na základě vlastního zjištění rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona. Ke svému rozhodnutí Úřad uvádí následující.

K výroku I. tohoto rozhodnutí

Relevantní ustanovení zákona

58.         Podle § 21 odst. 1 zákona tento zákon upravuje tyto druhy zadávacích řízení

a) otevřené řízení (§ 27 zákona),

b) užší řízení (§ 28 zákona),

c) jednací řízení s uveřejněním (§ 29 zákona),

d) jednací řízení bez uveřejnění (§ 34 zákona),

e) soutěžní dialog (§ 35 zákona),

f) zjednodušené podlimitní řízení (§ 38 zákona).

59.         Podle § 21 odst. 2 zákona může zadavatel pro zadání veřejné zakázky použít otevřené řízení nebo užší řízení a za podmínek stanovených v § 22 zákona a § 23 zákona rovněž jednací řízení s uveřejněním nebo jednací řízení bez uveřejnění; otevřené řízení se nepoužije v případě veřejných zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti.

60.         Podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona může zadavatel zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.

61.         Podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.

Skutečnosti zjištěné z dokumentace o veřejné zakázce a z dalších podkladů

62.         Dne 29. 6. 1992 uzavřel právní předchůdce obviněného – Česká republika – Ministerstvo financí, IČO 00006947, se sídlem Letenská 525/15, 118 00 Praha 1 (dále jen „Ministerstvo financí“), se společností IBM World Trade, Europe/Middle East/Africa Corporation, International Business Machines, Town of Mount Pleasant, Route 9, North Tarrytown, N.Y. 10591, USA, „Smlouvu o systémové integraci“ (dále jen „Původní smlouva“).

63.         V čl. 1.1 Původní smlouvy bylo sjednáno, že „IBM poskytne návrh, vývoj, testování a integrační činnosti podle rozsahu prací specifikovaném v Příloze A.“.

64.         V Příloze A Původní smlouvy je mj. uvedeno:

„Rozsah projektu

Úkolem je zavedení systému založeného na informačních technologiích, který by umožnil Ministerstvu financí České republiky správu a vybírání daní v České republice v roce 1993. Základem tohoto daňového systému jsou zákony přijaté Českou národní radou v roce 1992 před podpisem smlouvy, dříve přijaté a dosud platné zákony, jakož i federální zákony platné v ČR a realizované prostřednictvím územních finančních orgánů České republiky.

Projekt je plánován ve třech fázích:

Fáze 1    Infrastruktura a základní aplikační systém, dokončení plánováno do 31. ledna 1993

Fáze 2    Další vývoj programového vybavení ADIS, zavedení nových funkcí vycházejících z daňových zákonů schválených po zahájení fáze 1, doplňkové funkce základního aplikačního systému

Fáze 3    Dodatečné funkce systému po ukončení fáze 2

(…)

Tato smlouva se týká pouze Fáze 1, následuje detailní popis této Fáze 1 viz níže

Požadavky zákazníka

Ministerstvo financí požaduje aplikační systém založený na operačním systému UNIX, který by napomáhal správě a vybírání daní ve

• 218 finančních úřadech (…),
• 8 finančních ředitelstvích (v Praze 2x), Českých Budějovicích, Plzni, Ústí nad Labem, Hradci Králové, Brně, Ostravě
• 1 (jednom) centrálním výpočetním středisku na Ministerstvu financí v Praze.

         Tento aplikační systém bude obsahovat následující funkce:

1. Převod funkcí systému dosud používaného na finančních úřadech; tento systém bude dokumentován při globální analýze Fáze 1.

2. Funkce podporující správu daně z přidané hodnoty.

3. Funkce podporující registraci daňových poplatníků.

4. Konverze stávajících dat do nové databáze.

         Aplikace bude navržena naprosto novým způsobem s přihlédnutím k novým možnostem
         technického vybavení a databázového systému.

         Fáze 1 projektu ADIS má tři cíle:

1. Instalovat novou infrastrukturu pro informační technologii.

2. Zaškolit uživatele a techniky v obsluze nového systému.

3. Poskytnout uživatelům programové vybavení popisované v Příloze B.“

65.         V čl. 11.3 Původní smlouvy bylo dále sjednáno, že „IBM nebo třetí strana si ponechá vlastnictví autorských práv vůči všem materiálům, které nejsou označeny jako ‚materiály zákazníka‘. Avšak zákazník bude mít nárok na kopii takovýchto materiálů, které IBM dodá zákazníkovi, včetně kopií obsažených v rámci ‚materiálů zákazníka‘. Zákazník bude mít právo reprodukovat takovéto materiály a připravovat z nich odvozené produkty pro své vlastní vnitřní použití, ale nebude, bez předchozího souhlasu IBM, poskytovat jakékoliv takovéto materiály anebo odvozené produkty a jejich kopie kterékoliv třetí straně.“.

66.         V Příloze F, části Vzájemně navazující smlouvy, Původní smlouvy bylo sjednáno následující: „Programy firmy IBM obsahují materiál, na který si firma IBM a v mnoha případech subdodavatelé firmy IBM[] ponechají autorské právo a ostatní práva. (…) Je Vám dovoleno:

• použít program pouze na jednom stroji v daném čase (pokud firm[a] IBM neuvede jinak),
• kopírovat program tak, aby jej mohl přístroj přečíst nebo pořídit výtisk za účelem vytvoření zálohy nebo úpravy, a to pouze za účelem podpory takového použití. (Určité programy ovšem mohou obsahovat mechanismus určený k omezení nebo zabránění kopírování).
• upravit program nebo jej spojit s jiným programem pro vaše použití na jednotlivém přístroji. (Jakákoliv část programu tímto způsobem sloučená podléhá nadále zde uvedeným podmínkám).
• převést program s kopií těchto podmínek na jinou stranu, pokud tato souhlasí s přijetím těchto podmínek.
• IBM také požaduje následující:
• musíte zopakovat a uvést upozornění o autorském právu na všech kopiích, úpravách a částech programu sloučených s jiným programem.
• nesmíte provádět zpětné sestavení ani zpětnou kompilaci programu bez předcházejícího písemného souhlasu firmy IBM.
• nesmíte použít, kopírovat, upravovat nebo převádět program ani jakoukoliv jeho kopii, úpravu nebo sloučenou část, vcelku nebo po částech, s výjimkou případů dále výslovně uvedených.
• pokud převádíte program jiné straně, musíte převést nebo zničit všechny kopie a sloučené části programu; na převedený program si neponecháváte žádná práva, konkrétně, oprávnění firmy IBM poskytnuté vám na použití programu je zrušeno.
• nesmíte pronajmout tento program.“

67.         V Příloze F, části Licenční programy IBM, čl. 3 „Licence“, Původní smlouvy bylo pak dále stanoveno:

„a. Každá poskytnutá licence opravňuje zákazníka k: (1) používání programových strojově čitelných částí na určeném stroji; (2) ukládání programu, přenášení a zobrazování na stroji sdruženém s určeným strojem; (3) využívání programových tištěných částí za pomoci zákazníkova oprávněného používání programu a/nebo (4) kopírování nebo překládání programové strojově čitelné části do jakékoli strojově čitelné nebo tištěné formy pro získání dostatečného množství kopií za účelem podpory zákazníkova oprávněného používání programu; modifikovat nebo sloučit programovou strojově čitelnou část s jinými programy k vytvoření aktuálních pracovních postupů pro zákazníkovo vlastní použití. Takové kopie, překlady a jakékoliv další části programu, zahrnuté v takovém aktualizovaném pracovním postupu podléhají podmínkám smlouvy.

b. Programy nemohou být zpětně sestavovány nebo zpětně kompilovány.

c. Pro programové materiály označené jako ‚Restricted Materials of IBM‘ je zákazníkovo výše popsané oprávnění omezeno na následující účely: (1) provádět úpravy na výrobcích zákazníka a/nebo programech tak, aby byly funkční ve spojení s použitelným programem IBM; a (2) provádět úpravy tohoto programu; a (3) napomáhat při určování problémů a řešení spojených s použitím tohoto programu.“

68.         V Příloze F, části Licenční programy IBM, čl. 7 „Ochrana a bezpečnost“, Původní smlouvy bylo sjednáno následující: „Zákazník odpovídá za to, že podnikne odpovídající opatření k tomu, aby dostál svým závazkům, vyplývajícím ze smlouvy, včetně:

a. nerozšiřování jakéhokoliv programu bez písemného souhlasu IBM;

b. neumožnění přístupu do programu představujícího databázi jiným stranám nebo neposkytnutí jakýchkoliv údajů z databáze další osobě;

c. neposkytnutí programu jiným stranám s výjimkou případů, kdy: a) se jedná o prostory zákazníka nebo b) je jiná strana oprávněna zákazníkem vzdálenému přístupu, nebo za účelem konkrétně souvisejícím s oprávněným užitím;

d. reprodukování vyhlášek IBM týkajících se autorských práv a jakéhokoliv dalšího popisu na každé autorizované kopii v souladu s pokyny IBM ohledně autorských práv;

e. udržování záznamu o počtu a rozmístění všech kopií každého programu a písemné oznámení IBM v případě, že bude originál nebo kterákoliv kopie držena v místě jiném než to stanové pro určený stroj;

f. před zlikvidováním jakéhokoli záznamového media provede ověření, že všechny programy na něm obsažené byly vymazány nebo zničeny.“

69.         V Příloze F, části Licenční programy IBM, čl. 12 „Společná ustanovení“, Původní smlouvy bylo mj. sjednáno:

„a. Zákazník nemůže poskytovat odvozené licence týkající se programu.

b. Zákazník nemůže postoupit nebo převést smlouvu nebo jakákoli práva nebo závazky podle této smlouvy nebo program bez předchozího písemného souhlasu IBM. (…).“

70.         V Příloze F, části Vnitřní kód podléhající licenci, Původní smlouvy bylo sjednáno: „IBM vlastní autorská práva na licenci vnitřního kódu (Kód). IBM je vlastníkem všech kopií kódu, včetně těch, které z něj byly pořízeny. (…) Je-li zákazník vlastníkem správného procesoru konkrétního stroje, IBM udílí zákazníkovi licenci k používání kódu poskytnutému jako část, nebo ve spojení s konkrétním strojem. Každá licence opravňuje zákazníka:

Provádět kód a tím umožnit konkrétnímu stroji, aby fungoval v souladu s údaji oficiálně publikovanými firmou IBM.

Pořídit si záložní archivní kopii kódu, jestliže mu taková nebyla poskytnuta firmou IBM. Zákazník smí tuto kopii použít jen jako náhradu originálu na konkrétním stroji; a

Provádět a zobrazovat kód, pokud je to nezbytné pro údržbu u daného stroje.

Zákazník nesmí:

Jinak kopírovat, uzpůsobovat, zobrazovat, upravovat nebo elektronickou cestou rozšiřovat kód[,] než jak může být oprávněn podle údajů;

Aplikovat na kód zpětné překladače jazyka ASSEMBLER nebo jiné překladače, dekódovat nebo překládat kód; nebo

Poskytovat druhotné licence, kód postupovat nebo pronajímat.“

71.         Výzvou ze dne 8. 3. 2016 vyzval obviněný společnost IBM k jednání v JŘBU na předmětnou veřejnou zakázku, jejíž předmět plnění je blíže popsán v bodě 2. odůvodnění tohoto rozhodnutí.

72.         V „Odůvodnění veřejné zakázky“ (tj. předmětné veřejné zakázky) je mj. uvedeno, že „[n]aplnění plánovaného cíle nemá variantní řešení – zakázka bude zadávána formou jednacího řízení bez uveřejnění. Veřejná zakázka může být plněna z technických důvodů a z důvodu ochrany práv z průmyslového a jiného duševního vlastnictví pouze původním dodavatelem. Současně jde o dodávky poskytované dodavatelem, s nímž byla již dříve uzavřena smlouva. Případná změna dodavatele by vedla k dodání zboží odlišných technických parametrů, které by měly za následek neslučitelnost s původním zbožím nebo nepřiměřené technické obtíže při provozu a údržbě. Dále je dodavatel poskytovatelem licenčního oprávnění k plnění, které již bylo zadavatelem pořízeno. Současně je uplatněn požadavek zadavatele na zajištění kompatibility s majetkem, jimž zadavatel již disponuje a který byl již dříve pořízen. Jedná se o smluvní zajištění údržby stávajícího informačního systému, které je podmíněno technickou a technologickou návazností na již existující moduly s platnými autorskými právy. Z tohoto je patrné, že jiný způsob vyhlášení veřejné zakázky by byl neefektivní, znamenal by zvýšené finanční náklady a značné technické a technologické problémy.“.

73.         Dne 20. 5. 2016 uzavřel obviněný se společností IBM Smlouvu, jejímž předmětem je dle čl. 2 „Předmět smlouvy“ „zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu, kterým se rozumí odborné práce spočívající ve dvou kategoriích činností:

• rozšířené údržbě IS ADIS,
• realizaci nového vývoje aplikačních programů ADIS na základě požadavků Objednatele.“.

74.         Dle čl. 5 „Důvěrnost informací a ochrana informací“ Smlouvy je nedílnou součástí této smlouvy mj. Příloha A „Zhodnocení ADIS v rámci pozáručního servisu“, která obsahuje bližší vymezení služeb, jež měly být realizovány v rámci předmětné veřejné zakázky.

Relevantní právní úprava

75.         Vzhledem ke skutečnosti, že dne 1. 7. 2017 nabyl účinnosti zákon o přestupcích, je třeba s ohledem na § 112 odst. 1 zákona o přestupcích na dosavadní jiné správní delikty, tedy i na správní delikty upravené zákonem, ode dne účinnosti zákona o přestupcích hledět jako na přestupky (pro úplnost Úřad uvádí, že v tomto ohledu došlo taktéž ke změně odborného názvosloví, kdy pojem „správní delikt“ byl nahrazen pojmem „přestupek“). Obdobně pak lze konstatovat, že zákon o přestupcích zavádí pojem „obviněný“, kdy podle § 69 zákona o přestupcích se podezřelý z přestupku stává obviněným, jakmile vůči němu správní orgán učiní první úkon v řízení. Vzhledem ke skutečnosti, že předmětné správní řízení je vedeno ve věci podezření ze spáchání přestupku, je zadavatel v tomto rozhodnutí označován v souladu se zákonem o přestupcích též jako obviněný (i v tomto případě se jedná pouze o změnu odborného názvosloví nemající vliv na hmotněprávní posouzení jednání obviněného, resp. zadavatele).

76.         Obviněný pak v šetřeném zadávacím řízení postupoval podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném ke dni zahájení zadávacího řízení, a v mezidobí od zahájení zadávacího řízení do vydání tohoto rozhodnutí, konkrétně dne 1. 10. 2016, nabyl účinnosti zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“). Podle § 274 odst. 1 písm. a) ZZVZ se podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo podle zákona č. 139/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, postupuje v řízeních o přezkoumání úkonů zadavatele a řízeních o správních deliktech zahájených Úřadem po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, jestliže se týkají zadávání veřejných zakázek nebo rámcových smluv podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; Úřad tudíž v předmětném správním řízení postupuje dle zákona, a tedy rozhodné znění pro postup Úřadu v předmětném správním řízení o přestupku je znění zákona v rozhodném znění (znění zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách účinné od 1. 1. 2016 do 30. 9. 2016). Úřad však pro úplnost dodává, že bylo nutno v rámci správního řízení posoudit, zda právní úprava zakotvená v ZZVZ není pro obviněného příznivější, a zda ji tudíž není nutno s ohledem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) na šetřený případ aplikovat. Pokud jde o podmínky pro možnost zadání veřejné zakázky v JŘBU, tyto ZZVZ upravuje v § 63, který stanoví, že jednací řízení bez uveřejnění může být zadavatelem použito mj. v případě, kdy veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, neboť z technických důvodů neexistuje hospodářská soutěž, nebo je to nezbytné z důvodu ochrany výhradních práv včetně práv duševního vlastnictví. Tato úprava tedy příznivější oproti právní úpravě účinné v době uzavření Smlouvy není. Úřad současně dodává, že jelikož v daném případě byla na základě JŘBU uzavřena (samostatná) smlouva, která nemění původní smlouvu, nelze na šetřený případ jako případnou pozdější příznivější právní úpravu aplikovat ani ustanovení § 222 ZZVZ týkající se změny závazků ze smlouvy.

77.         Úřad dále dodává, že podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku, podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. S ohledem na skutečnost, že žádná novela zákona, ani ZZVZ, která nabyla účinnosti od okamžiku spáchání přestupku, nepředstavuje v kontextu posuzované věci v žádném ohledu příznivější právní úpravu pro obviněného, posuzoval Úřad jednání obviněného z materiálního pohledu podle zákona účinného v době spáchání přestupku, tedy ke dni 20. 5. 2016, kdy došlo k uzavření Smlouvy (podrobněji též dále bod 125. a násl. odůvodnění tohoto rozhodnutí).

Právní posouzení

78.         V šetřeném případě obviněný zadal veřejnou zakázku v JŘBU s odkazem na § 23 odst. 4 písm. a) zákona. JŘBU podle tohoto ustanovení zákona je přitom zadavatel oprávněn využít tehdy, pokud příslušná veřejná zakázka může být splněna z technických důvodů, z uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.

79.         Úřad obecně uvádí, že JŘBU podle 23 odst. 4 písm. a) zákona je výjimečný způsob zadání veřejné zakázky, kdy je zakázka sice zadávána v režimu podle zákona, ale vzhledem k povaze tohoto řízení je de facto zcela vyloučena hospodářská soutěž, neboť veřejná zakázka je zadávána přímo určitému dodavateli, a chybí tak ten aspekt zadávacího řízení, který má zajistit ekonomickou výhodnost pořízení předmětu plnění veřejné zakázky a rovněž omezit jakékoli nezákonné či korupční jednání. Současně je tento druh zadávacího řízení postupem podle zákona nejméně formalizovaným a kontrolovatelným.

80.         JŘBU by tedy mělo být skutečně krajním řešením tam, kde není jinak možné zajistit plnění požadované zadavatelem, a v žádném případě by nemělo docházet k jeho nadužívání. Zadání veřejné zakázky v JŘBU lze uskutečnit pouze v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není, resp. by nebylo možné dosáhnout v „klasickém“ zadávacím řízení, typicky v otevřeném řízení. V totožném duchu se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 5 Afs 42/2012 ze dne 11. 1. 2013, když uvedl, že „[z]adání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění je možné použít v tom případě, kdy uspokojení potřeby zadavatele není nebo nebylo možné dosáhnout v ‚klasickém‘ zadávacím řízení, tj. soutěží o zakázku. Zadavatel se může obrátit na jednoho nebo více vybraných zájemců, s nimiž bude vyjednávat smluvní podmínky, aniž by tento záměr musel předem uveřejnit, pouze za podmínek uvedených v ustanovení § 23 zákona.“. Otázku splnění podmínek pro zadání veřejné zakázky v JŘBU je proto v souladu s ustálenou judikaturou nutné posuzovat restriktivně, což vyplývá např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 23/2012 ze dne 28. 11. 2012 nebo z rozsudku Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Af 95/2013 ze dne 13. 1. 2015.

81.         Shora uvedená restrikce vyplývá i z odstavce 50 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, s účinností ke dni 18. 4. 2016, ve kterém se uvádí, že „[s] ohledem na škodlivé účinky na hospodářskou soutěž by jednací řízení bez uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení mělo být používáno pouze ve zcela výjimečných případech. Tato výjimka by měla být omezena na případy, kdy buď uveřejnění není možné z mimořádně naléhavých důvodů, které veřejný zadavatel nemohl předvídat a které mu nelze přičítat, nebo pokud je od začátku jasné, že by uveřejnění nepřineslo větší hospodářskou soutěž nebo lepší výsledky zadávání veřejných zakázek, především v případech, kdy objektivně existuje pouze jeden hospodářský subjekt, který může veřejnou zakázku provést. To je případ uměleckých děl, u nichž totožnost umělce ze své podstaty určuje jedinečný charakter a hodnotu samotného uměleckého předmětu. Výjimečnost může vyplývat i z jiných skutečností, avšak k použití jednacího řízení bez uveřejnění může opravňovat jen situace objektivní výlučnosti, pokud situaci výlučnosti nevytvořil sám veřejný zadavatel s ohledem na budoucí zadávací řízení.“.

82.         K uvedenému Úřad pro úplnost dodává, že i z výše citované směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/14/EU ze dne 26. 2. 2014 tedy vyplývá, že JŘBU by mělo být pouze výjimečným způsobem zadávání veřejných zakázek, a to tehdy, kdy zadavatel skutečně není z objektivních důvodů schopen zajistit požadované plnění jinak než prostřednictvím vybraného uchazeče, přičemž v žádném případě by nemělo docházet k nadužívání tohoto druhu zadávacího řízení. Přestože citovaná směrnice byla do českého právního řádu transponována až ke dni 1. 10. 2016, lze podpůrně odkázat rovněž na její znění, neboť podmínky stanovené v citované směrnici pro použití JŘBU se oproti podmínkám v době, kdy obviněný zahájil zadávání šetřené veřejné zakázky, nezměnily.

83.         JŘBU podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona tedy lze v případě zákonem vyjmenovaných důvodů využít pouze tehdy, neexistuje-li přiměřená alternativa jiného dodavatele, kdy tato neexistence však stojí na objektivních základech a není důsledkem vlastní činnosti zadavatele (spočívající např. v předchozím uzavření smluv či nezajištění nezbytných práv). Úřad konstatuje, že zadavatel musí při zadávání „prvotní“ veřejné zakázky[2] (na základě které pořizuje určité plnění) posoudit potřebu budoucích (navazujících) plnění a v případě existence takové potřeby uzavřít takovou smlouvu, která nezaloží stav exkluzivity jedinému dodavateli a umožní realizovat tato předpokládaná navazující plnění bez využití JŘBU, např. tedy umožní plnění zadat v otevřenějších druzích zadávacích řízení. V opačném případě by totiž zadavatel byl s budoucím užitím JŘBU srozuměn, resp. by pro něj zaviněně vytvořil podmínky (a takové JŘBU by pak bylo logicky nezákonné), což by vedlo v konečném důsledku k situaci, že nevybírá dodavatele dalších veřejných zakázek v široké hospodářské soutěži, nýbrž jen „řetězí“ JŘBU s odůvodněním, že neexistuje na trhu jiný subjekt, který by byl schopen předmět plnění dodat, ale přitom takovou situaci sám vyvolal.

84.         Prokázání důvodů použití JŘBU je pak plně na obviněném, který by měl být schopen objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení doložit (k tomu srov. např. závěry vyplývající z rozsudků SDEU ze dne 10. 3. 1987, C-199/85 Komise Evropských společenství proti Italské republice, či z rozsudku ze dne 28. 3. 1996, C-318/94 Komise Evropských společenství proti Spolkové republice Německo). V této souvislosti je rovněž možné odkázat na rozsudek SDEU ve věci C-385/02 ze dne 14. 9. 2004, v němž SDEU konstatoval, že ustanovení o možném použití JŘBU „musí být vykládána restriktivně a důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících výjimku nese ten, kdo se jich dovolává (…)“ (viz články č. 19 a č. 20 rozsudku). Z této premisy dále vychází i konstantní tuzemská judikatura, ze které je možno odkázat např. na rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 48/2012-160 ze dne 3. 10. 2013, kde soud k použití JŘBU uvádí, že „použití jednacího řízení bez uveřejnění [je] jednou z výjimek z jinak povinného použití ‚otevřenějších‘ zadávacích řízení – zásadně řízení otevřeného podle § 21 odst. 1 písm. a) ZVZ. (…) Pokud jde o obecnější rovinu, tu lze skutečně použít východiska Soudního dvora o potřebě restriktivního výkladu výjimky spočívající v možnosti použít jednací řízení bez uveřejnění, jak plyne z rozsudku Soudního dvora ze dne 14. 9. 2004 ve věci C-385/02 (Komise proti Itálii). Přestože se v této věci Soudní dvůr nevyjadřoval ke stavu skutkově totožnému, jaký je ve věci právě posuzované, plyne z něj, že ustanovení (směrnic), která umožňují výjimky z pravidel zadávání veřejných zakázek (a za takovou výjimku v dané věci Soudní dvůr považoval právě ‚odklon‘ od přísnějšího postupu formou jednání bez uveřejnění), musí být vykládána restriktivně, přitom důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících aplikaci výjimky nese ten, kdo se jich dovolává (tj. zadavatel). (…) Potřebou restriktivního výkladu podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění není tedy třeba se dále podrobněji zabývat; toto obecné východisko žalovaného je oprávněné“ (pozn. – zvýraznění textu provedeno Úřadem). V této souvislosti Úřad dále odkazuje na rozsudky Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Af 95/2013 ze dne 13. 1. 2015 a sp. zn. 62 Af 93/2015 ze dne 1. 6. 2017 a též na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 18/2015 ze dne 25. 11. 2015, ve kterém soud mj. uvedl, že „smyslem daného řízení bylo posouzení toho, zda stěžovatel prokázal, že naplnil podmínky pro využití jednacího řízení bez uveřejnění.“. Pojmem „dané řízení“ se v citovaném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozumí správní řízení vedené před Úřadem, jehož předmětem bylo posouzení oprávněnosti použití JŘBU, a z uvedené citace tedy jasně vyplývá, že úkolem Úřadu ve správním řízení je posoudit, zda obviněný naplnění podmínek pro použití JŘBU prokázal.

85.         Z uvedeného tedy vyplývá, že důkazní břemeno leží v šetřeném případě zcela na obviněném, jehož povinností je, aby prokázal naplnění podmínek pro použití JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Dochází tak k výjimečné situaci, kdy je důkazní břemeno, jež v případě přestupků leží na správním orgánu, který musí zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti (§ 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů), přeneseno na toho, kdo se dovolává zmíněné výjimky z použití otevřenějších zadávacích řízení, tedy na obviněném. V případě jednacích řízení bez uveřejnění je to tedy právě obviněný, kdo musí jednoznačně prokázat, že postupoval v souladu se zákonem a že z hlediska tvrzeného důvodu opravdu neexistoval v době zadání veřejné zakázky jiný dodavatel schopný splnit předmět veřejné zakázky. Úřad uvádí, že povinnost zjištění skutkového stavu věci Úřadem se s ohledem na přenos důkazního břemene v souvislosti s doložením naplnění podmínek opravňujících použití JŘBU vztahuje pouze na zjištění, zda obviněný toto důkazní břemeno unesl. Je tedy povinností obviněného, aby svůj postup spočívající v zadání veřejné zakázky v JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona byl schopen nejen odůvodnit, ale své závěry o existenci důvodů ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona také doložit relevantními podklady. Úřad tedy nerezignuje na svoji povinnost zjistit úplný skutkový stav věci, avšak nemůže za obviněného povinnost ohledně doložení existence objektivních důvodů k použití JŘBU ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona suplovat. Úřad má tedy v šetřeném případě povinnost posoudit, zda obviněný důkazní břemeno unesl.

86.         Z pohledu   posouzení   postupu   zadavatele v JŘBU je pak obecně nutné posoudit jednak naplnění „formálních“ podmínek pro použití JŘBU, tj. zda byly dány objektivní důvody pro použití tohoto druhu zadávacího řízení (autorskoprávní či technické), jednak naplnění „materiální“ podmínky pro použití JŘBU, a to, zda obviněný stav výlučnosti dodavatele sám nevytvořil.

87.         Stran naplnění „formální“ a „materiální“ stránky JŘBU s ohledem na genezi šetřené věci a zejména s ohledem na závěry předsedy Úřadu uvedené v druhostupňovém rozhodnutí, kde je výslovně uvedeno, že „Úřad však může vyjít z předpokladu, že stav exkluzivity a s ním souvisejících výhradních práv dodavatele existuje a zaměřit se toliko na to, zda zadavatel prokázal, že mu není zavinění tohoto stavu přičitatelné (…)“, zaměřil se Úřad v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí výhradně na posouzení splnění materiální podmínky pro použití JŘBU. Ve vztahu k formální stránce Úřad uvádí, že se přiklonil k předpokladu existence technických důvodů a zejména výhradních práv vybraného uchazeče v době uzavření Smlouvy, k čemuž směřovala argumentace obviněného.

88.         V otázce zavinění stavu exkluzivity dosud existoval judikaturní rozpor^[3], neboť z dosavadní judikatury nebylo zřejmé, zda je pro posouzení zavinění stavu exkluzivity (a s ní související existence výhradních práv dodavatele a technických důvodů) rozhodné pouze a výhradně uzavření původní smlouvy, která takový stav založila, nebo zda je třeba zkoumat i následný postup zadavatele. Jasnou odpověď na tuto otázku pak poskytuje rozsudek č. j. 8 As 314/2021-123, na který Nejvyšší správní soud i v rámci řízení o šetřeném JŘBU odkazuje a který uvádí, že v rámci posouzení vzniku stavu exkluzivity by měly být zohledněny i okolnosti v době mezi uzavřením původní smlouvy a konkrétního posuzovaného JŘBU. Dle SDEU přitom pro posouzení, zda je z pohledu unijního práva stav exkluzivity zadavateli přičitatelný, nejsou podstatné okolnosti uzavření dřívější smlouvy, jestliže se na ni v době jejího uzavření nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek.

89.         Nejvyšší správní soud pak v rámci výše zmíněného rozsudku vysvětlil, že při posuzování naplnění materiální podmínky pro použití JŘBU je na základě závěrů SDEU v rozsudku ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025 potřeba reflektovat skutečnost, že „[m]ůže [] nastat situace, kdy při uzavření původní smlouvy dojde k oprávněnému založení stavu exkluzivity, avšak v mezidobí před zadáním navazující veřejné zakázky dojde ke změně okolností, v důsledku kterých se zadavatel může ze stavu exkluzivity vymanit a navazující nebo zcela novou veřejnou zakázku zadat v některé z otevřenějších forem zadávacího řízení. Pokud by tak neučinil, stav exkluzivity by mu byl přičitatelný. Zadavatel se tedy nemůže stavem exkluzivity hájit do nekonečna, pokud má možnost se z něj vymanit.“.

90.         V této souvislosti Úřad uvádí, že Původní smlouva byla uzavřena v roce 1992, tzn. byla uzavřena v době, kdy nejen že se na Českou republiku nevztahovala unijní právní úprava zadávání veřejných zakázek, ale neexistoval ani jiný platný právní předpis, který by upravoval zadávání veřejných zakázek; lze tudíž konstatovat, že v době uzavření Původní smlouvy nedošlo k nezákonnému založení stavu exkluzivity, neboť obviněný nebyl schopen předvídat, jakým směrem se bude ubírat legislativa vztahující se k zadávání veřejných zakázek, popř. celé IT odvětví. Pro hodnocení snahy vymanit se ze stávající exkluzivity má být (dle rozsudku č. j. 8 As 314/2021-123) přitom podstatné období, kdy existovala právní úprava, která použití JŘBU určitým způsobem omezovala (tedy zejména od přistoupení České republiky k Evropské unii). V roce 1992, kdy právní předchůdce obviněného (Ministerstvo financí) uzavřel Původní smlouvu, nebyla Česká republika součástí Evropské unie a nebyl ještě účinný ani zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Právní předchůdce obviněného tedy nemohl jakkoli předvídat, že by uzavření smlouvy mohlo vést k tomu, že by v budoucnu nebyl schopen zadávat navazující zakázky v souladu se zákonem, neboť žádný zákon, který by jej při uzavírání dodatků limitoval, tehdy neexistoval. Nejvyšší správní soud pak uvedl, že je třeba se zabývat tím, zda stav exkluzivity není obviněnému přičitatelný na základě hodnocení období od 1. 5. 2004 do zadání veřejné zakázky (ev. od roku 1995 do roku 2004), přičemž podle SDEU je v této souvislosti podstatné, zda obviněný měl „k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k ukončení tohoto stavu exkluzivity v průběhu uvedeného období před tím, než se rozhodl využít jednacího řízení bez uveřejnění.“.

91.         Úřad tak s ohledem na závěry rozsudku NSS nadále vychází z toho, že obviněnému nelze vytýkat založení stavu exkluzivity v červnu 1992 (neboť v tu dobu neexistovala relevantní právní úprava zadávání veřejných zakázek), nicméně v souladu se závazným právním názorem vysloveným v rozsudku NSS a následně v druhostupňovém rozhodnutí se Úřad zabýval tím, zda další trvání stavu exkluzivity (poté, co již relevantní legislativa v oblasti zadávání veřejných zakázek byla platná a účinná) bylo způsobeno jednáním či nečinností obviněného.

92.         Posuzovaným obdobím je pak v souladu se závěry rozsudku NSS období od 1. 1. 1995^[4] (tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb.) do 20. 5. 2016 (tj. do dne uzavření Smlouvy na šetřenou veřejnou zakázku).

93.         Úřad tedy dále posuzoval období před zadáním navazující (šetřené) veřejné zakázky a posuzoval okolnosti, v důsledku kterých by se obviněný mohl ze stavu exkluzivity vymanit a navazující (šetřenou) veřejnou zakázku zadat v některé z otevřenějších forem zadávacího řízení.

94.         Pokud by Úřad dospěl k závěru, že obviněný měl v mezidobí možnost vymanit se ze stavu exkluzivity, ale neučinil tak, stav exkluzivity by mu byl přičitatelný a obviněný by nebyl oprávněn zadat šetřenou veřejnou zakázku v JŘBU, neboť by nebyla naplněna materiální podmínka pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

95.         Úřad se tedy zabýval tím, zda obviněný prokázal, že se již před zadáním veřejné zakázky v JŘBU (tj. v období od 1. 1. 1995, resp. od roku 2011, kdy byl obviněný zřízen) snažil ze stavu exkluzivity vymanit a jeho snahy nebyly – bez jeho zavinění – úspěšné. A dále pak tím, zda „při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit“, jak uložil Úřadu jeho předseda v druhostupňovém rozhodnutí.

96.         Co se týká snahy obviněného vymanit se ze stavu exkluzivity, obviněný v této souvislosti konkrétně argumentuje tím, že se v roce 2015 uskutečnilo jednání se zástupci společnosti IBM, jehož cílem bylo umožnit realizaci otevřeného zadávacího řízení, nicméně společnost IBM sdělila, že o převodu majetkových práv autorských obviněnému v horizontu 3 let neuvažuje.

97.         Na základě zmíněného tak lze konstatovat, že v období od roku 1995 (kdy již tuzemská právní úprava obsahovala určitá omezení pro uzavření smlouvy s jediným dodavatelem bez zadávacího řízení), resp. od roku 2004 (kdy vešla v platnost unijní úprava veřejných zakázek) do roku 2015 právní předchůdce obviněného, resp. obviněný (od roku 2011) nečinil žádné kroky, aby se vymanil ze stavu exkluzivity společnosti IBM, přestože min. od roku 2004 již musel právní předchůdce obviněného a později i samotný obviněný vědět, že se musí co nejdříve vymanit ze závislosti na jediném dodavateli a že stav, ve kterém se nachází, není souladný se zákonem.

98.         Jak již Úřad zmínil, v roce 2015 se uskutečnilo jednání obviněného se zástupci společnosti IBM, přičemž ze zápisu z daného jednání ze dne 17. 9. 2015 se podává, že „[n]a jednání zástupci IBM požádali o upřesnění rozsahu, v jakém by mělo GFŘ zájem nabýt majetková autorská práva k informačnímu systému ADIS. Zástupci GFŘ sdělili, že by se jednalo o úplný převod majetkových autorských práv k systému z IBM na GFŘ[] tak[,] aby informační systém mohly upravovat i další třetí strany a finanční správa nebyla závislá na jednom dodavateli. Zástupci IBM sdělili GFŘ, že v současné době a v horizontu 3 let IBM neuvažuje o převodu majetkových autorských práv k systému ADIS.“. Uvedené stanovisko sdělila společnost IBM obviněnému rovněž dopisem ze dne 6. 10. 2015.

99.         K tomu Úřad uvádí, že zápis z daného jednání je velmi stručný, když obsahuje jen pár vět shrnujících průběh uskutečněného jednání. Úřad jej proto hodnotí jako v zásadě bezobsažný, když neobsahuje konkrétní návrh obviněného, konkrétní podmínky, provedenou analýzu celé věci, popř. nepředkládá jiné vyjednávací nástroje, které by mohly společnost IBM přesvědčit o změně jejího přístupu v dané věci. Aby Úřad mohl jednání se společností IBM považovat za relevantní a skutečnou snahu obviněného, která by mohla představovat důkaz o snaze vymanit se ze závislosti na jediném dodavateli, musel by obviněný Úřadu předložit relevantní podklady (návrh smlouvy o převodu práv apod.), nikoliv de facto pouze obecné konstatování stávajícího dodavatele, že předmětná práva neposkytne – uvedené není dle názoru Úřadu dostatečným důkazem pro to, aby mohl Úřad konstatovat, že obviněný unesl důkazní břemeno co do snahy vymanit se ze závislosti na konkrétním dodavateli.

100.     Úřad neopomněl, že mu obviněný doručil v rámci svého vyjádření ze dne 13. 3. 2017 rovněž dokument ze dne 1. 2. 2016 zpracovaný společností PELIKÁN KROFTA KOHOUTEK advokátní kancelář s.r.o., IČO 27592936, se sídlem Újezd 450/40, 118 01 Praha 1, jehož obsahem bylo „posouzení dispozice s autorskými právy v rámci systému Automatizovaného daňového informačního systému.“. Na základě obviněným předložených dokumentů (tj. smluvní dokumentace pořízené v letech 1992 až 2014) dospěla výše uvedená advokátní kancelář k následujícímu závěru:

„Zdrojové kódy systému ADIS podle dostupných materiálů podléhají ochraně dle autorského zákona, přičemž ze smluvní dokumentace nevyplývá, že by si Ministerstvo financí ČR nebo Generální finanční ředitelství zajistilo právo poskytnout zdrojové kódy k tomuto systému třetím osobám za účelem změn, nebo zpřístupnění systému ADIS. Poskytnutá licence v daném případě zahrnuje pouze neodvolatelnou, nevýhradní, celosvětovou, vyplacenou licenci používat, vykonávat, reprodukovat, zobrazovat, provádět a distribuovat pouze pro vnitřní potřebu kopie materiálů, jejichž autorem je IBM.

Domníváme se tedy, že v daném případě GFŘ musí zajistit svolení nositele autorských práv systému ADIS ke změně a zpracování původního autorského díla, pokud by k této činnosti mělo dojít ze strany třetí osoby.

(…)

I když formulace smlouvy ne zcela koresponduje s dikcí autorského zákona, lze z ní dovodit, že autor svolení k postoupení majetkových práv k dílu na třetí osobu nepostoupil. Pokud v rámci systému ADIS byl GFŘ dodán i program chráněný autorským zákonem a poptávané plnění by obsahovalo užití / zásah do autorských práv k ADIS, pak plnění mohl provést buďto autor (IBM), případně GFŘ/MF jako zadavatel původní veřejné zakázky.

Závěrem tedy konstatujeme, že se po posouzení předložené smluvní dokumentace přikláníme k názoru, že GFŘ/MF nedisponuje autorskými právy ke zdrojovému kódu systému ADIS a není tak oprávněno volně bez svolení IBM s tímto systémem (resp. zdrojovými kódy) nakládat.“  

101.     Úřad nicméně uvádí, že ani zmíněné právní stanovisko nedokládá snahu obviněného vymanit se ze stavu exkluzivity společnosti IBM, neboť nedokládá ničeho, co by společnost IBM mělo přesvědčit o změně jejího přístupu v dané věci. K tomu lze doplnit, že i kdyby obviněný skutečně prokázal, že dodavatel, ve vztahu ke kterému je proprietárně uzamčen (vendor lock-in), není ochoten svá výhradní práva postoupit, nemohlo by to ničeho změnit na skutečnosti, že je mu stav exkluzivity přičitatelný. O to více měl totiž obviněný učinit skutečné a účinné kroky k tomu, aby se závislosti na dodavateli (který takto dává najevo, že stav proprietárního uzamčení bude min. ještě po nějakou dobu trvat) zbavil. Připustit opak by znamenalo, že se obviněný bude moci na neochotu dodavatele postoupit svá výhradní práva odkazovat i nadále (protože je zřejmé, že takového výhradního dodavatele ke vstřícnosti ekonomicky vlastně nic nenutí).

102.     V rámci správního řízení doručil obviněný Úřadu také dopis generálního ředitele obviněného ze dne 11. 5. 2016 adresovaný společnosti IBM, v němž obviněný uvádí, že „Finanční správa si za účelem řádného zhodnocení budoucích možných kroků ohledně IS ADIS nechala vypracovat odborné stanovisko společností Deloitte Advisory (…). V této zprávě jsou navržena čtyři doporučení, jakým způsobem by mohla Finanční správa postupovat ohledně dalšího vývoje IS ADIS s tím, že jako nejvhodnější je označena varianta 2, tzv. ‚irský přístup‘[5]“, přičemž obviněný žádá společnost IBM o reakci na níže uvedené dotazy:

• Zaváže se smluvně společnost IBM zajistit na žádost Generálního finančního ředitelství napojení IS ADIS na integrační vrstvu?
• Navrhne společnost IBM rozdělení stávajícího IS ADIS do více funkčních celků, které by bylo možné najednou nebo postupně samostatně napojit na integrační vrstvu?
• Zaváže se smluvně společnost IBM zmapovat transakce/procesy u každého celku/komponenty IS ADIS pro účely zabezpečení služby systémové integrace pro potřeby dodavatele této služby?
• Zaváže se smluvně společnost IBM ke garanci poskytnutí součinnosti dle výše uvedených bodů?

103.     K tomu Úřad pouze poznamenává, že se jedná o dokument vyhotovený (11. 5. 2016) až po zahájení šetřeného zadávacího řízení (8. 3. 2016), přičemž v něm obviněný požádal společnost IBM o odpověď do 14 dnů, tedy v termínu, ve kterém již došlo k uzavření Smlouvy na šetřenou veřejnou zakázku (20. 5. 2016). Je tak zřejmé, že předmětný dokument nemůže dokládat snahu obviněného vymanit se ze stavu exkluzivity společnosti IBM vyvinutou před zadáváním veřejné zakázky.

104.     Vzhledem k tomu, že žádný jiný argument ohledně snahy vymanit se ze závislosti na společnosti IBM v období od roku 2004 (resp. od roku 1995), příp. od roku 2011 obviněný neuvedl, Úřad konstatuje, že obviněný v této souvislosti neunesl důkazní břemeno.

105.     Tvrdí-li obviněný, že „požadavek na zajištění otevřenosti informačních systémů a předcházení vzniku stavu exkluzivity byl v rozhodovací praxi Úřadu a správních soudů systematicky formulován až od roku 2015“, Úřad k tomu podotýká, že skutečnost, že ke konkrétnímu zákonnému ustanovení neexistuje (ustálená) judikatura, neznamená, že zadavatelé nejsou povinni takové zákonné ustanovení dodržovat a naplnit podmínky pro jeho uplatnění. Judikatura se vždy vyvíjí v čase a nelze se odvolávat na její neexistenci za situace, kdy zákon stanovuje zcela konkrétní podmínky, natož konkrétní podmínky pro použití určitého výjimečného postupu, který je zadavatel oprávněn použít ve zcela ojedinělých případech. V této souvislosti pak Úřad odkazuje na již několikrát zmíněný rozsudek č. j. 8 As 314/2021-123, v němž Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že „[j]iž před rokem 2004 totiž v tuzemsku existovala právní úprava zadávání veřejných zakázek, konkrétně zákon č. 199/1994 Sb. (…) Ten v § 50 upravoval institut výzvy jednomu zájemci k podání nabídky, který byl svou povahou blízký jednacímu řízení bez uveřejnění a který rovněž omezoval z důvodu ochrany hospodářské soutěže možnost učinit nabídku jednomu zájemci na taxativně stanovené případy (…). Zadavatelé tak již v této době byli nuceni se zamýšlet nad tím, zda v konkrétním případě splňují podmínky pro použití výzvy jednomu zájemci k podání nabídky“, tzn. i Nejvyšší správní soud obecně odkazuje na právní úpravu platnou od roku 1995, která měla být pro obviněného dostatečným podkladem pro to, aby byl veden snahou se ze závislosti na jediném dodavateli vymanit. I pokud by Úřad uznal, že prvotní vývoj v oblasti zadávání veřejných zakázek byl velmi dynamický, proměnlivý a veškerá pravidla zadávání veřejných zakázek se teprve formulovala a v právním prostředí fixovala, pak nejpozději v roce 2004 (právní předchůdce obviněného), resp. v roce 2011 (sám obviněný), kdy se stala závaznou i unijní úprava práva veřejných zakázek, bylo zřejmé, že podmínky pro využití nesoutěžních postupů jsou chápány restriktivně.

106.     Obviněný dále uvádí, že od roku 2019 se daří postupně omezovat stav exkluzivity společnosti IBM (obviněný zmiňuje, že dne 7. 8. 2019 byla uzavřena Smlouva o smlouvě budoucí se společností IBM, příp. odkazuje na veřejnou zakázku „ADIS – podpora, údržba a vývoj 2020-2023“ či Smlouvu o postoupení oprávnění k výkonu majetkových práv autorských k aplikaci ADIS ze dne 12. 10. 2023), což Úřad samozřejmě kvituje, nicméně pro posouzení šetřené věci je tato skutečnost irelevantní (s ohledem na časový odstup od uzavření Smlouvy). Pokud obviněný taktéž zmiňuje skutečnost, že souhlasné stanovisko s jeho postupem vyjádřila před zahájením jednání o uzavření Smlouvy i Rada vlády pro informační společnost (k tomu obviněný předložil souhlasné stanovisko č. j. MV-65897-2/EG-2016 ze dne 9. 5. 2016) a taktéž Odbor Hlavního architekta eGovernmentu (k tomu obviněný předložil souhlasné stanovisko č. j. MV-51226-11/OHA-2016 ze dne 26. 4. 2016), pak k tomu Úřad konstatuje, že uvedené shledává k šetřené věci rovněž irelevantním, neboť obecně je příslušný k rozhodnutí o tom, zda zadavatel (obviněný) při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem (resp. zda se dopustil přestupku), dle § 112 zákona, resp. dle § 248 ZZVZ, pouze Úřad. Navíc je to pouze zadavatel, kdo odpovídá za zadání konkrétní veřejné zakázky.

107.     Co do posouzení skutečnosti, zda při existujícím stavu exkluzivity spočívajícím v nutnosti respektování ochrany výhradních práv dodavatele bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit, Úřad konstatuje, že obviněný uvedl, že v období od roku 1992 do roku 2016 činily vynaložené finanční prostředky v souvislosti s IS ADIS částku ve výši 7 169 460 864,20 Kč (a to na základě cca 190 smluvních vztahů). Zde nelze opomenout, že se jedná o částky historické, tzn. hodnota vynaložených prostředků přepočtená na současnou hodnotu peněz by byla daleko vyšší. Rovněž je nutno podotknout, že v daném případě se nejedná o situaci, kdy by značná část finančních prostředků byla vynaložena na vybudování samotného systému v počátečních letech od uzavření Původní smlouvy a posléze již docházelo toliko k jeho udržování či aktualizování. Je tomu právě naopak. Sám obviněný totiž uvádí, že v letech 1992-2002 byly v souvislosti s IS ADIS vynaloženy finanční prostředky „pouze“ ve výši cca 1,09 mld. Kč, kdežto v následujících letech (2003-2016) se již jednalo o částku ve výši cca 6,07 mld. Kč, tzn. právní předchůdce obviněného a posléze samotný obviněný vědomě udržovali stav exkluzivity společnosti IBM, když v průběhu času (zejména od roku 2003, tedy v době, kdy již nepochybně platila právní úprava omezující zadávání veřejných zakázek s vyloučením soutěže) vynakládali značné finanční prostředky na další rozvoj daného systému.

108.     Vzhledem k celkové hodnotě vynaložených finančních prostředků (kdy jenom sám obviněný od roku 2011 do roku 2016 vynaložil finanční prostředky ve výši cca 2,5 mld. Kč) tak zcela jistě nelze hovořit o tom, že by nebylo ve finančních možnostech obviněného (příp. jeho právního předchůdce) vymanit se ze stavu exkluzivity společnosti IBM. Zde Úřad podotýká, že do roku 2011 byly v souvislosti s IS ADIS vynaloženy finanční prostředky ve výši cca 4,6 mld. Kč, což je dle názoru Úřadu suma, která sama o sobě měla být pro obviněného varovným signálem a měla zapříčinit snahu okamžitě danou situaci řešit a nechat odborně posoudit, zda jsou takové náklady přiměřené a zda by nebylo ekonomicky výhodnější pořídit systém nový; žádná taková analýza však nevznikla, resp. nebyla obviněným v rámci tohoto správního řízení předložena; naopak je zcela zřejmé, že obviněný (stejně jako jeho právní předchůdce) tento stav vůbec neřešil a zvolil tzv. „nejjednodušší“ variantu spočívající v řetězení právních vztahů se stávajícím dodavatelem. Tvrzení obviněného, že pořízení nového systému by bylo neúměrně nákladné, tak na základě výše uvedeného neobstojí. V této souvislosti lze odkázat též na rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R173/2014/VZ-13930/2015/321/IPs ze dne 11. 6. 2015, v němž předseda Úřadu dovodil, že pokud zadavatel vytvořením stavu  exkluzivity  vyloučil možnost zadání  zakázky v zadávacím řízení,  jež by  umožnilo  řádnou  soutěž o zakázku a tím i možnost více nabídek s potenciální lepší nabídkovou cenou, stal se zcela  závislým  na jednom dodavateli, jenž si pak následně může určovat cenu všech dalších plnění, která na původní zakázku navazují. Takové jednání nemůže být dle závěru cit. rozhodnutí předsedy Úřadu označeno za hospodárné.

109.     Pro úplnost lze zmínit, že obviněný v současné době realizuje zadávací řízení na veřejnou zakázku „Nový daňový informační systém (nDIS) – I. Etapa“ (ev. č. zakázky Z2023-059869), jejímž předmětem plnění je dle oznámení o zahájení zadávacího řízení (ev. č. formuláře F2023-059869) de facto vybudování celého nového daňového informačního systému (v dalších etapách by mělo dojít „toliko“ k doplnění dalších daňových agend)[6], přičemž obviněný stanovil předpokládanou hodnotu zmíněné veřejné zakázky ve výši 1,1 mld. Kč bez DPH. Z prostého porovnání částky, kterou obviněný vynaložil v souvislosti s fungováním IS ADIS v letech 2011-2016 (2,5 mld. Kč), a předpokládané hodnoty nového daňového systému (1,1 mld. Kč, ev. 2 mld. Kč, které obviněný předpokládá vynaložit v souvislosti s I. etapou nového daňového systému) je tak zřejmé, že pořízení nového systému bylo/je bezpochyby v reálných možnostech obviněného.

110.     Na základě shora uvedeného je tak zřejmé, že stav exkluzivity je bez dalšího přičitatelný obviněnému, neboť setrvání v tomto stavu bylo zaviněné jeho nečinností.

111.     Úřad konstatuje, že obviněný neprokázal, že by v období od roku 1995 (případně od roku 2011) do roku 2016 podnikl takové kroky, které by byly způsobilé k vymanění se ze závislosti na jediném dodavateli IS ADIS, když kroky činěné obviněným byly činěny buď pozdě, nebo nedostatečně tak, aby mohly představovat skutečnou a vážnou snahu obviněného o vymanění se ze závislosti na společnosti IBM, tzn. skutečnost, že nedošlo k odstranění závislosti na jediném dodavateli, je tak zaviněna jednáním, resp. nečinností obviněného; zároveň dospěl Úřad k závěru, že bylo v reálných a finančně přiměřených možnostech obviněného se z takového stavu vymanit.

112.     Úřad shrnuje, že obviněný neunesl důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť nenaplnil materiální podmínku jeho použití, když technické důvody a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče byly vytvořeny předchozím postupem právního předchůdce obviněného a obviněným byl tento stav nadále udržován, když neučinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný  nemohl  veřejnou  zakázku v JŘBU s odkazem na technické důvody a z důvodu ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zadat.  

K vlivu na výběr nejvhodnější nabídky

113.     Úřad konstatuje, že nezákonný postup obviněného mohl mít podstatný vliv na výběr nejvhodnější nabídky, neboť použitím JŘBU obviněný nedůvodně omezil okruh dodavatelů, kteří by se mohli zadávacího řízení zúčastnit, resp. zcela vyloučil možnost účasti jakéhokoliv jiného dodavatele než společnosti IBM, přičemž nelze vyloučit, že pokud by obviněný dodržel postup stanovený zákonem a zadával plnění odpovídající předmětu veřejné zakázky v jiném (otevřenějším) druhu zadávacího řízení, mohl obdržet i nabídky jiných dodavatelů, kteří mohli obviněnému nabídnout výhodnější plnění než společnost IBM.

114.     K otázce posouzení podstatného vlivu na výběr nejvhodnější nabídky Úřad uvádí, že výkladem § 120 odst. 1 písm. a) zákona ve vztahu k naplnění druhého znaku skutkové podstaty, kterým je podstatné ovlivnění nebo možnost podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky, se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 Afs 78/2012 ze dne 25. 7. 2013, podle něhož „[z]e zákonného znění přitom expressis verbis plyne, že ke spáchání deliktu dojde, i pokud porušením zákona zadavatel pouze mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ze zákona je tedy zřejmé, že postačí pouhá potencialita podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky.“.

115.     Krajský soud v Brně pak v rozsudku č. j. 31 Af 23/2012-40 ze dne 26. 9. 2012 k materiální stránce deliktu uvedl, že „[z] dikce ‚podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit‘ vyplývá, že může jít
o poruchový nebo i ohrožovací správní delikt. Zákonodárce tedy (za běžných okolností) spatřuje společenskou škodlivost již v tom, že mohlo dojít, nikoli nutně muselo, k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Není tedy pravdou, že nedošlo k naplnění materiálního znaku správního deliktu (…). Již pouhá existence takové možnosti je společensky škodlivá, a došlo tedy k naplnění materiálního znaku (společenské škodlivosti) správního deliktu uvedeného v ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách.“.

116.     Se shora uvedeným závěrem Krajského soudu v Brně vyslovil souhlas i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 4 As 61/2016-34 ze dne 28. 6. 2016, když konstatoval, že v případě, kdy správní orgán (Úřad) „shledá, že se v daném případě jedná o ohrožovací formu správního deliktu, nelze faktický vznik škody z logiky věci nijak prokazovat. Pokud by totiž správní orgán toto ohrožení právem chráněného zájmu blíže prokazoval, ve skutečnosti by jeho dokazování směřovalo k tomu, do jaké míry došlo ke skutečné poruše u tohoto právem chráněného zájmu (…) Nejvyšší správní soud se v tomto směru ztotožňuje s názorem (…), že takové dokazování by bylo nepřiměřeně obtížné či přímo někdy i nemožné, neboť by bylo nutné oslovit blíže neurčený okruh jiných dodavatelů nacházejících se často na velkém území. Takové dokazování by proto bylo často za hranicí možností správního orgánu a mohlo by vést k nemožnosti účinného postihování porušení povinností zadavatelů dle ustanovení § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ.“.

Shrnutí

117.     S ohledem na vše výše uvedené Úřad konstatuje, že obviněný se dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání předmětné veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv v JŘBU, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť technické důvody a důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče jsou přičitatelné obviněnému, jelikož byly vytvořeny předchozím postupem právního předchůdce obviněného při uzavření Původní smlouvy, a nadále byly jak právním předchůdcem, tak obviněným vědomě udržovány, když v období od 1. 1. 1995, tj. ode dne účinnosti zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, nečinil relevantní kroky, kterými by se vymanil ze závislosti na vybraném uchazeči, přestože měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky pro ukončení stavu exkluzivity, a proto obviněný  nemohl  veřejnou  zakázku v JŘBU s odkazem na technické důvody a důvod ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zadat, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a obviněný uzavřel dne 20. 5. 2016 s  vybraným uchazečem Smlouvu na veřejnou zakázku, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. tohoto rozhodnutí – uložení pokuty

118.     Úřad posoudil postup obviněného a vzhledem ke zjištěným skutečnostem přistoupil k uložení pokuty podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona, neboť obviněný svým postupem naplnil skutkovou podstatu přestupku dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

119.     Podle § 121 odst. 3 zákona odpovědnost právnické osoby za přestupek zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán. Totožně upravoval dobu, ve které dochází k zániku odpovědnosti za přestupek, od 1. 10. 2016 do 30. 6. 2017 i § 270 odst. 3 ZZVZ. Podle § 270 ZZVZ ve znění účinném od 1. 7. 2017 pak činí promlčecí doba taktéž 5 let, přičemž odpovědnost za přestupek zanikne nejpozději uplynutím 10 let od jeho spáchání.

120.     Podle § 31 odst. 1 zákona o přestupcích promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku; dnem spáchání přestupku se rozumí den, kdy došlo k ukončení jednání, kterým byl přestupek spáchán. Je-li znakem přestupku účinek, promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni, kdy takový účinek nastal.

121.     V návaznosti na posledně citované ustanovení zákona Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v § 121 odst. 3 zákona (ve znění účinném v době zadání veřejné zakázky). Úřad uvádí, že ke spáchání přestupku obviněným došlo uzavřením Smlouvy na veřejnou zakázku dne 20. 5. 2016. Úřad se v šetřeném případě dozvěděl o možném spáchání přestupku obviněným dne 16. 2. 2017, přičemž správní řízení bylo zahájeno dne 23. 8. 2017. Z právě uvedeného plyne, že v šetřeném případě byla zachována subjektivní lhůta 3 let nutná pro zahájení správního řízení. Co se týče pětileté maximální objektivní promlčecí doby, v ní muselo být řízení o přestupku pravomocně skončeno, jinak odpovědnost obviněného za přestupek zanikla. Běh této doby se dle příslušné právní úpravy nepřerušoval doručením oznámení o zahájení správního řízení ani vydáním rozhodnutí, jímž byl obviněný uznán vinným. Jak již bylo uvedeno, k jednání obviněného, jímž se měl dopustit přestupku, došlo dne 20. 5. 2016, kdy následujícího dne, tj. 21. 5. 2016, počala běžet pětiletá lhůta, ve které odpovědnost za přestupek zaniká, jež měla uplynout dne 20. 5. 2021. V této době bylo správní řízení pravomocně ukončeno (prvostupňové rozhodnutí a původní rozhodnutí o rozkladu nabyly právní moci dne 22. 12. 2017). Následně však bylo původní rozhodnutí o rozkladu napadeno žalobou podanou u Krajského soudu v Brně, jež byla rozsudkem KS zamítnuta. Po dobu tohoto řízení před Krajským soudem v Brně lhůta pro zánik odpovědnosti v souladu s § 41 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v rozhodném znění (dále jen „SŘS“), neběžela. Řízení před Krajským soudem v Brně ve věci rozsudku KS bylo zahájeno dne 21. 2. 2018 a rozsudek KS nabyl právní moci dne 29. 9. 2021. Následující den, tj. 30. 9. 2021, se tedy pětiletá lhůta opět rozběhla. Proti rozsudku KS však byla podána kasační stížnost, kdy ani po dobu řízení ve věci rozsudku NSS před Nejvyšším správním soudem pětiletá lhůta v souladu s § 41 SŘS neběžela. Řízení před Nejvyšším správním soudem ve věci rozsudku NSS bylo zahájeno dne 8. 10. 2021 a rozsudek NSS, jímž soud rozhodl o zrušení rozsudku KS, původního rozhodnutí o rozkladu a o vrácení věci předsedovi Úřadu k dalšímu řízení, nabyl právní moci dne 14. 3. 2025. Následující den, tj. dne 15. 3. 2025 se opět pětiletá lhůta pro zánik odpovědnosti rozběhla. Od uvedeného data nebylo dosud předmětné správní řízení ve věci možného spáchání přestupku obviněným podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona pravomocně ukončeno, když v rámci dalšího šetření věci bylo vydáno druhostupňové rozhodnutí, jímž bylo zrušeno prvostupňové rozhodnutí a věc byla vrácena Úřadu k novému projednání, přičemž druhostupňové rozhodnutí nabylo právní moci dne 3. 4. 2025. S ohledem na výše uvedené časové údaje v šetřené věci dosud k marnému plynutí pětileté objektivní promlčecí doby nedošlo. Úřad tedy shledal, že odpovědnost obviněného za nyní šetřený přestupek podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uplynutím promlčecí doby nezanikla.

122.     Vzhledem ke zjištěnému přestupku a trvající odpovědnosti obviněného za něj Úřad přistoupil k uložení pokuty.

123.     Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona účinného v době spáchání přestupku se za přestupek uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.

124.     Cena veřejné zakázky, při jejímž zadání se obviněný dopustil přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí, a za kterou mu může být uložena pokuta, činí dle Smlouvy uzavřené dne 20. 5. 2016 se společností IBM na plnění veřejné zakázky celkem 50 382 916,52 Kč včetně DPH. Horní hranice možné pokuty (10 % z ceny veřejné zakázky) za spáchání přestupku podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí tedy činí částku ve výši 5 038 291,65 Kč.

125.     Vzhledem k tomu, že se obviněný dopustil přestupku uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí dne 20. 5. 2016, když uzavřel Smlouvu na předmětnou veřejnou zakázku, posoudil Úřad při ukládání sankce obviněnému – s ohledem na čl. 40 odst. 6 větu druhou Listiny – možnou aplikaci ZZVZ. V této souvislosti lze uvést, že jednání obviněného je přestupkem jak podle zákona, tak podle ZZVZ [§ 120 odst. 1 písm. a) zákona, § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ], přičemž zadavateli by při ukládání sankce dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona účinného do 30. 9. 2016 hrozila stejně vysoká pokuta jako dle ZZVZ [srov. ust. § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ], tj. do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit. Za tohoto stavu věci není dle Úřadu pozdější právní úprava [tj. právní úprava obsažená v ust. § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ] pro obviněného příznivější, a proto jednání obviněného Úřad posuzoval a sankci uložil podle právní úpravy účinné v době spáchání přestupku.

126.     Podle § 121 odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Podle § 112 odst. 3 zákona o přestupcích na určení druhu a výměry sankce za dosavadní přestupky a jiné správní delikty se ode dne nabytí účinnosti zákona o přestupcích použijí ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu, je-li pro pachatele výhodnější. Úřad proto rovněž přihlédne k § 37 a násl. zákona o přestupcích, neboť obsahuje širší výslovný katalog skutečností než úprava obsažená v zákoně (která je svojí povahou speciální), které je nutno při určení druhu a výměru správního trestu zvažovat.

127.     Podle § 37 zákona o přestupcích při určení druhu a výměry správního trestu se přihlédne zejména k povaze a závažnosti přestupku, dále k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo více skutky nebylo rozhodnuto ve společném řízení a dále k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem a k povaze činnosti právnické osoby. Podle § 38 zákona o přestupcích povaha a závažnost přestupku je dána zejména významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen, dále významem a rozsahem následku přestupku, způsobem spáchání přestupku, okolnostmi jeho spáchání (Úřad zde uvádí pouze ty skutečnosti cit. ustanovení zákona o přestupcích, které jsou relevantní ve vztahu k posuzovanému případu). Úřad nepřehlédl, že § 38 zákona o přestupcích byl s účinností ke dni 1. 2. 2022 novelizován, nicméně tato novela se týkala povahy a závažnosti přestupku spáchaného fyzickou osobou, a nemá tudíž žádný dopad do vedeného správního řízení.

128.     Hlavním kritériem, které je dle citovaných ustanovení zákona a zákona o přestupcích rozhodné pro určení druhu a výměry správního trestu, je povaha a závažnost přestupku. Jde o obecnou kategorii poměřující rozsah dopadu konkrétního přestupkového jednání na specifický právem chráněný zájem s přihlédnutím k významu tohoto chráněného zájmu. Oba uvedené právní předpisy pak demonstrativním výčtem vymezují, co lze pod pojem závažnost přestupku podřadit (význam zákonem chráněného zájmu, význam a rozsah jeho následků, způsob jeho spáchání, okolnosti, za nichž byl spáchán). Úřad nad rámec uvedených kritérií pak může přihlédnout i k jiným okolnostem, pokud jsou svojí povahou podstatné pro posouzení závažnosti přestupku, a které by s ohledem na skutkové okolnosti konkrétního případu mohly být kvalifikovány jako polehčující či přitěžující, kdy je třeba konstatovat, že katalog polehčujících a přitěžujících okolností uvedený v § 39 a § 40 zákona o přestupcích je toliko demonstrativní.

129.     Úřad dále uvádí, že stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty přestupku. Při posuzování závažnosti přestupku není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly přestupkem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).

130.     V posuzovaném případě je v užším smyslu objektem přestupku zákonem chráněný zájem, aby pro použití zvoleného druhu zadávacího řízení – jednacího řízení bez uveřejnění, jakožto procesního postupu směřujícího k zadání veřejné zakázky, byly splněny zákonem stanovené podmínky a jeho neoprávněným použitím nedocházelo k omezování hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Objektem přestupku je v širším smyslu zákonem chráněný zájem, aby k situaci, kdy je veřejná zakázka zadána fakticky bez jakékoli hospodářské soutěže, tedy nejméně transparentním způsobem, jaký zákon umožňuje, docházelo pouze výjimečně a toliko za splnění přísných, zákonem stanovených podmínek, zejména pak v situaci, kdy neexistuje žádná jiná varianta (přičemž tuto situaci zadavatel nesmí zavinit). V šetřeném případě byl konkrétním jednáním obviněného, spočívajícím v postupu v jednacím řízení bez uveřejnění, ačkoliv pro tento druh zadávacího řízení nebyly splněny podmínky, tento právem chráněný zájem nejen narušen, ale zcela popřen.

131.     Úřad z hlediska způsobu spáchání přestupku uvádí, že ke spáchání přestupku obviněným došlo uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku s (předem) vybraným uchazečem, aniž by pro daný druh zadávacího řízení (které de facto spočívá v prostém výběru konkrétního dodavatele bez jakékoli soutěže) byly splněny zákonem stanovené podmínky.

132.     Následkem přestupku je skutečnost, že soutěž o veřejnou zakázku v tomto případě fakticky neprobíhala, a nemusel tak být vybrán uchazeč s nejnižší nabídkovou cenou. Vybraný uchazeč totiž nebyl v souvislosti s předmětem veřejné zakázky zadané v jednacím řízení bez uveřejnění vystaven jakékoliv konkurenci, neproběhla žádná soutěž o cenu nebo ekonomickou výhodnost nabídky. Úřad konstatuje, že nezákonné vyloučení principu soutěže, na němž je zadávání veřejných zakázek založeno, je jedním z nejzávažnějších porušení zákona, jehož hlavním cílem je ochrana veřejných prostředků právě prostřednictvím toho, aby smlouvy na veřejné zakázky byly uzavírány při zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže.

133.     Úřad jako polehčující okolnost hodnotí skutečnost, že autorskoprávní „exkluzivitu“ společnosti IBM zaviněně založil právní předchůdce obviněného, a nikoliv sám obviněný. Tato skutečnost však obviněného nezbavila povinnosti zkoumat důsledně naplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění a zkoumat nejen formální, ale i materiální stránku těchto podmínek.

134.     Při ukládání sankce pak Úřad přihlédl zejména k době, která uplynula od spáchání přestupku (téměř deset let), neboť účel správního trestání může být v takovém případě oslaben, a Úřad tak přistoupil ke zmírnění sankce. Tato úvaha je v souladu se zásadou přiměřenosti trestu, jakož i s cílem postihu, kterým je nejen potrestání pachatele, ale i jeho náprava a prevence do budoucna. Úřad zároveň přihlédl i k povaze činnosti obviněného.

135.     Úřad při stanovení výše pokuty neshledal žádné další polehčující či přitěžující okolnosti, které by ovlivnily výši udělené pokuty.

136.     Úřad ke konkrétnímu významu „závažnosti přestupku“ v šetřeném případě shrnuje, že posoudil způsob spáchání přestupku, jeho následky a intenzitu těchto následků, a dále okolnosti, za nichž byl přestupek spáchán, přičemž stupeň společenské škodlivosti přestupku (tedy závažnosti) vzhledem k vysoké intenzitě následků přestupku a přihlédnutím k okolnostem jeho spáchání označuje Úřad přestupek jako závažný.

137.     Úřad se dále zabýval skutečností, zda přestupek, za který je obviněnému nyní ukládán trest, není v souběhu s dalšími přestupky obviněného. Tento postup Úřadu vychází z konstantní rozhodovací praxe správních soudů.  Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 5 As 98/2022-51 ze dne 9. 10. 2025 zdůraznil, že aktuálně účinné znění zákona o přestupcích představuje ucelený a předvídatelný systém pravidel pro posuzování souběhu přestupků a jejich trestání, přičemž hmotněprávní důsledky souběhu přestupků jsou úzce a neoddělitelně provázány s procesní úpravou společného řízení a rozhodným mezníkem pro časové vymezení vícečinného souběhu přestupků je okamžik zahájení řízení o některém z nich. Přestupek spáchaný až po zahájení řízení o jiném přestupku již s tímto přestupkem netvoří souběh ve smyslu zákona o přestupcích, neboť o takových přestupcích nelze podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích vést společné řízení. Nejvyšší správní soud současně uvedl, že za této právní úpravy již není namístě vymezovat souběh přestupků analogií z trestního práva, neboť zákonodárce otázku časového ohraničení souběhu řeší přímo a výslovně. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se dále zabýval významem ustanovení § 37 písm. b) zákona o přestupcích, podle něhož se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo více skutky, nebylo rozhodnuto ve společném řízení. Nejvyšší správní soud dovodil, že toto ustanovení dopadá pouze na případy, kdy společné řízení podle § 88 zákona o přestupcích mohlo a mělo být vedeno, avšak z určitého důvodu vedeno nebylo. Naopak v situacích, kdy zákon o přestupcích vedení společného řízení výslovně vylučuje (tedy právě u přestupků spáchaných po zahájení řízení o jiném přestupku podle § 88 odst. 3 zákona o přestupcích), nelze § 37 písm. b) zákona o přestupcích chápat jako prostředek k dodatečnému zohlednění jiných přestupků obviněného při ukládání správního trestu. V takových případech by uplatnění zásady absorpce bylo v rozporu se zjevně projeveným úmyslem zákonodárce, který přestupky spáchané po zahájení řízení o jiném přestupku záměrně vyňal z režimu společného projednání a úhrnného trestání.

138.     Na základě výše uvedených východisek Úřad posoudil, zda v projednávané věci existuje důvod přihlédnout k jiným souběžným přestupkům obviněného ve smyslu § 37 písm. b) zákona o přestupcích, o nichž nebylo rozhodnuto spolu s právě projednávaným přestupkem ve společném řízení, ačkoliv to podle zákona o přestupcích přicházelo v úvahu.

139.     Úřad ze své úřední činnosti zjistil, že v souběhu s přestupkem obviněného jsou přestupky projednávané v rámci správních řízení vedených pod sp. zn. ÚOHS-S0317/2017/VZ (zahájeno 9. 8. 2017, přestupek spáchán 20. 5. 2016), ÚOHS-S0319/2017/VZ (zahájeno dne 9. 8. 2017, přestupek spáchán dne 14. 7. 2016), ÚOHS-S0320/2017/VZ (zahájeno dne 10. 8. 2017, přestupek spáchán dne 24. 6. 2016), ÚOHS-S0345/2017/VZ (zahájeno dne 25. 8. 2017, přestupek spáchán dne 10. 3. 2016) a ÚOHS-S0310/2017/VZ (zahájeno dne 7. 8. 2017, přestupek spáchán dne 20. 5. 2016). Ve všech citovaných případech se jednalo o přestupky podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, v rozhodném znění, kterých se obviněný dopustil tím, že při zadávání veřejné zakázky „Základní pozáruční servis aplikace ADIS v r. 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0317/2017/VZ), veřejné zakázky „Poskytnutí technické a provozní podpory IS CEDR II do 31. 12. 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ), veřejné zakázky „Technická podpora IS VEMA 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ), veřejné zakázky „Vývoj IS CEDR II v roce 2015“ (sp. zn. ÚOHS-S0345/2017/VZ) a veřejné zakázky „ADIS – Hot-line, konzultační služby a technická podpora v roce 2016“ (sp. zn. ÚOHS-S0310/2017/VZ) v jednacím řízení bez uveřejnění nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když předmětné veřejné zakázky z technických důvodů a/nebo z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, přičemž obviněnému byly uloženy pokuty ve výši 350 000,- Kč (sp. zn. ÚOHS-S0317/2017/VZ), 100 000,- Kč (sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ), 500 000,- Kč (sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ), 100 000,- Kč (sp. zn. ÚOHS-S0345/2017/VZ) a 400 000,- Kč (sp. zn. ÚOHS-S0310/2017/VZ). Horní hranice možné pokuty ve smyslu § 120 odst. 2 písm. a) zákona, tj. 10 % z celkové ceny veřejné zakázky, činila ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0317/2017/VZ částku 4 028 621,- Kč, ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0319/2017/VZ částku 363 000,- Kč, ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0320/2017/VZ částku 2 141 700,- Kč, ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0345/2017/VZ částku 383 364,30 Kč a ve správním řízení sp. zn. ÚOHS-S0310/2017/VZ částku 1 818 421,396 Kč.

140.     Úřad konstatuje, že má-li uložit obviněnému pokutu za přestupek, který je v souběhu s jiným přestupkem, za který již byla obviněnému uložena pokuta, pak s ohledem na to, že nemá zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“, lze absorpční zásadu aplikovat pouze tím způsobem, že v rámci uložení pokuty za přestupek, o němž rozhoduje později, zohlední předchozí uložené pokuty za přestupky, jež jsou s nyní sankcionovaným přestupkem v souběhu. Vyhodnotit přitom musí souběh daných přestupků tak, jako by postupoval v případě, kdy by byly sbíhající se přestupky řešeny ve společném správním řízení, tudíž musí posoudit, který z přestupků, jež obviněný spáchal ve vzájemném souběhu, považuje za nejzávažnější (a jaký přestupek by byl brán pouze jakožto přitěžující okolnost), přičemž následně určí, jakou pokutu by uložil, pokud by posuzoval přestupky současně a ukládal pouze pokutu jedinou, přičemž následně po zohlednění již uložených pokut za sbíhající se přestupky určí „výslednou“ výši pokuty za právě řešený přestupek. Úřad proto posoudil všechny dotčené přestupky optikou toho, který z nich je nejzávažnější.

141.     Úřad shledal, že u všech souběžných přestupků se jedná o skutkově velmi obdobné a právně v podstatě totožné přestupky, kdy se ve všech případech obviněný dopustil přestupku dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, tj. ve všech případech tak platil i stejný zákonný předpoklad o možné výši pokuty dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona. Porovnáním skutečné hranice maximální možné pokuty pak Úřad dospěl k závěru, že jako nejzávaznější je třeba považovat nyní projednávaný přestupek, neboť v tomto případě je hranice maximální možné pokuty
(5 038 291,65 Kč) za spáchaný přestupek, jehož se obviněný dopustil, vyšší než ve správních řízeních uvedených v bodě 139. odůvodnění tohoto rozhodnutí.

142.     Ve vztahu k aplikování tzv. absorpční zásady tedy Úřad sděluje, že považuje za nejzávažnější ze sbíhajících se přestupků nyní projednávaný, a proto je možné v nyní posuzovaném případě uložit pokutu v maximální výši 5 038 291,65 Kč. Ve vztahu ke sbíhajícím se přestupkům Úřad uvádí, že je přičítá obviněnému coby přitěžující okolnosti. V tomto kontextu tak Úřad v rámci aplikování tzv. absorpční zásady s ohledem na výše uvedené konstatuje, že pokud by posuzoval všechny sbíhající se přestupky současně a ukládal pouze jedinou pokutu, uložil by nyní pokutu ve výši 2 150 000,- Kč. Úřad přihlédl k již uloženým pokutám za sbíhající se přestupky, kdy od částky pokuty, kterou by uložil ve společném řízení, Úřad odečetl pokuty již uložené ve výše citovaných rozhodnutích (350 000,- Kč, 100 000,- Kč, 100 000,- Kč, 400 000,- Kč a 500 000,- Kč) a obviněnému tak v projednávané věci uložil konečnou výši pokuty tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

143.     Úřad při stanovení výše pokuty dále přihlédl i k ekonomické situaci obviněného, neboť vychází z maximy, že není přípustné uložit takovou pokutu, která má likvidační charakter v tom smyslu, že by „zmařila“ samu ekonomickou podstatu obviněného. V případě organizační složky státu lze uvažovat o tom, že účinek obdobný onomu „zmaření“ ekonomické podstaty daného subjektu by tu měla pokuta, která by např. byla způsobilá paralyzovat činnost takové organizační složky. Úřad dospěl k závěru, že pokuta uložená ve výši uvedené ve výroku II. tohoto rozhodnutí není způsobilá negativně ovlivnit (ve smyslu paralýzy jeho činnosti) působení obviněného, který je organizační složkou České republiky, neboť z rozpočtu obviněného na rok 2026^[7] vyplývá, že obviněný předpokládá příjmy ve výši 180 291 000,- Kč, přičemž rozpočtované výdaje (prostředky, se kterými bude hospodařit) přesahují 17 mld Kč.

144.     V souvislosti s právě uvedeným je třeba mít dále na paměti, že pokuta uložená zadavateli (obviněnému) za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem (obviněným) pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Obdobně se vyjádřil i Krajský soud v Brně v rozsudku sp. zn. 62 Af 46/2011 ze dne 6. 12. 2012, ve kterém uvedl, že konkrétní forma postihu musí působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností (preventivní funkce) a zároveň musí být postih dostatečně znatelný v zadavatelově materiální sféře, aby v něm byla dostatečně obsažena i jeho represivní funkce, aniž by byl ovšem pro zadavatele likvidačním.

145.     V tomto smyslu Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do majetkové sféry pachatele přestupku, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Korektivem tu tedy nemůže být tento nepříznivý zásah samotný, ale až situace, kdy by tento zásah nabyl likvidačního charakteru. Kromě toho se v konečném důsledku nemusí uložená sankce projevit (výlučně jen) ve sféře obviněného, neboť je na něm, aby případně využil jiné právní nástroje, pomocí kterých je možno uplatnit nárok na náhradu škody proti konkrétním osobám, které zavinily protiprávní stav, jenž vyústil v uložení sankce.

146.     Úřad posoudil postup obviněného ze všech výše uvedených hledisek a vzhledem ke zjištěnému přestupku obviněného přistoupil k uložení pokuty, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

147.     Pokuta uložená ve výroku II. tohoto rozhodnutí je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí na účet Celního úřadu v Praze zřízený u České národní banky číslo 3754-67724011/0710, variabilní symbol – IČO obviněného.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – sekce veřejných zakázek, třída Kpt. Jaroše 1926/7, Černá Pole, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Podle § 117c odst. 1 písm. b) zákona se rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu činí v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

v z. Mgr. Mojmír Florian

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží

Česká republika – Generální finanční ředitelství, Lazarská 15/7, 110 00 Praha 1

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Myšleno Ministerstvo financí – pozn. Úřadu

[2] Avšak s přihlédnutím k době zadávání „prvotní“ veřejné zakázky, zejména co do existence platné právní úpravy a dalších okolností zadávání této „prvotní“ veřejné zakázky; viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 314/2021-123.

[3] Rozporná judikatura ve věci ne/zaviněného založení stavu exkluzivity, jakožto otázky posuzované v rámci oprávněnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění, je podrobněji popsána v bodech 26. – 29. odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 314/2021-123.

[4] Nejvyšší správní soud uvedl: „(…) pokud stav exkluzivity nebude stěžovateli přičitatelný již na základě hodnocení období od 1. 5. 2004 do zadání nyní řešené veřejné zakázky, je třeba se případně dále zabývat tím, zda stěžovatel neměl s ohledem na zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (první relevantní zákonná úprava platná před přístupem ČR do EU, účinná od 1. 1. 1995), učinit kroky k tomu, aby se ze stavu exkluzivity vymanil, již v období od roku 1995 do roku 2004 (blíže viz odst. [45] rozsudku č. j. 8 As 314/2021-123 a odst. [43] rozsudku č. j. 8 As 316/2021-68).“

[5] Dle „Studie posouzení stávajícího daňového IS Finanční správy ČR“ zpracované společností Deloitte Advisory s.r.o. princip „irského modelu“ spočívá ve vývoji na bázi nejmodernějších komponent JAVA a nasazení open source řešení, přičemž hlavní body této varianty jsou následující: (a) Budou „zamrazeny“ definované oblasti, u kterých nebude v důsledku změny legislativy docházet k významným věcným změnám (např. daň z nemovitosti, silniční daň, případně uzávěrky aj.), (b) Zbytek oblastí bude buď nově vyvinut za použití standardních komponent (např. identity management) a nebo migrován do JAVA, (c) EPI bude nahrazeno standardním document management systémem (DMS), (d) Pro standardizovanou výměnu dat a informací se všemi subjekty bude nasazena integrační platforma, (e) Primárním komunikačním kanálem bude nový portál daňové správy.

[6] Předmětem plnění veřejné zakázky je dle oznámení o zahájení zadávacího řízení (a) Vytvoření Výchozí dokumentace, tzn. vypracování prováděcího projektu, prováděcí analýzy a detailního návrhu řešení, (b) Vytvoření nového daňového informačního systému na klíč, který v I. Etapě bude spočívat ve vzájemně propojeném a funkčním informačním systému s veškerou dokumentací, který jako celek umožní řádnou správu daně z nemovitých věcí a daně z příjmů ze závislé činnosti včetně sběru individualizovaných dat poplatníků této daně za využití evidencí, procesů a funkcionalit s tím spojených, které budou využitelné i pro všechny další daňové agendy provedené v dalších etapách nDIS (tyto další etapy nejsou předmětem tohoto zadávacího řízení), (c) Poskytování paušálních služeb (Služby dostupnosti, Služby správy aktiv a  konfigurací, Služby podpory, Služby servisu, Služby zálohování a obnovy), (d) Provádění Služeb realizace Exit plánu, (e) Poskytování Služeb na vyžádání (Služby analýzy, konzultací a aplikačně specifické služby, Služby školení na objednávku, Služby přemístění Systému nDIS I do jiného provozního prostředí, Služby rozvoje Systému nDIS).

[7] Dostupné na https://monitor.statnipokladna.gov.cz/ucetni-jednotka/72080043/schvaleny-rozpocet/prijmy-druhovy?rad=t&obdobi=2612