číslo jednací: 30215/2026/164
spisová značka: R0002/2023/HS

• Instance: II.
• Věc: Narušení hospodářské soutěže na trhu provozování hazardních her na území hlavního města Prahy
• Účastníci:
  1. hlavní město Praha
• Typ správního řízení: §19a ZOHS
• Výrok: rozklad zamítnut, napadené rozhodnutí v části potvrzeno, v části změněno; zastaveno
• Rok: 2023
• Datum nabytí právní moci: 24. 8. 2026
• Související rozhodnutí: 45391/2022/872; 35756/2023/164; 30215/2026/164

PID	UOHSX00N9YPJ
Č. j.	ÚOHS-30215/2026/164
Sp. zn.	ÚOHS-R0002/2023/HS
Datum, místo	24. 8. 2026, Brno

Rozhodnutí PŘEDSEDY
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS, č. j. ÚOHS-45391/2022/872 podal účastník řízení

• hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské nám. 2/2, IČO 00064581, právně zastoupen Mgr. Jiřím Kučerou, advokátem, se sídlem Opletalova 1418/23, 110 00 Praha 1

jsem podle § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, po projednání věci rozkladovou komisí rozhodl takto:

I.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, č. j. ÚOHS-45391/2022/872, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS, ve výroku I. podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, měním takto:

„Účastník řízení, hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1,  IČO 00064581, tím, že v období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020 uplatňoval na území hlavního města Prahy regulaci umožňující provozovat hazardní hry pouze na adresních místech uvedených v příloze k obecně závazné vyhlášce č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace, účinné od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2020, aniž by výběr těchto míst provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, narušil bez ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž na trhu provozování hazardních her na území hlavního města Prahy zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli uplatněním této regulace na povolených adresních místech nadále provozovat hazardní hry, čímž porušil v období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020 zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., a dopustil se přestupku dle § 22aa odst. 1 písm. b) téhož zákona.“

II.

Správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS v části jednání spočívajícího v tom, že účastník řízení, hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1,  IČO 00064581, v období od 1. 1. 2021 uplatňoval na území hlavního města Prahy regulaci provozování živé hry podle obecně závazné vyhlášky č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vymezují podmínky provozování hazardních her na území hlavního města Prahy, podle § 86 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, zastavuji, neboť popsaný skutek není přestupkem.

III.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, č. j. ÚOHS-45391/2022/872, vydané v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS, ve výroku II. podle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, měním takto:

„Za přestupek podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 262/2017 Sb., popsaný ve výroku I. tohoto rozhodnutí, se dle § 22aa odst. 2 téhož zákona účastníku řízení, hlavnímu městu Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, ukládá pokuta ve výši 1 308 000 Kč (slovy: jeden milion tři sta osm tisíc korun českých).

Uloženou pokutu je hlavní město Praha, se sídlem Praha 1, Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581, povinno uhradit ve lhůtě 60 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu v Praze, zřízeného u pobočky České národní banky v Brně, číslo účtu 3754–67724011​/0710, jako variabilní symbol se uvede identifikační číslo Hlavního města Prahy.“

IV.

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 12. 2022, č. j. ÚOHS-45391/2022/872, ve výroku III. podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů p o t v r z u j i a podaný rozklad v tomto rozsahu z a m í t á m.

Odůvodnění

I.            Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže

1.         Dne 19. 12. 2022 vydal Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) v řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0461/2021/VS rozhodnutí č. j. ÚOHS-45391/2022/872 (dále též „napadené rozhodnutí“), jímž shledal hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, IČO 00064581 (dále též „účastník řízení“ či „HMP“) vinným přestupkem podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZOHS“) spočívajícím v tom, že v období od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021 uplatňovalo jednak adresnou regulaci hazardních her podle obecně závazné vyhlášky č. 10/2015 Sb. hl. m. Prahy (dále též „OZV 2015“) a jednak plošnou regulaci živé hry podle obecně závazné vyhlášky č. 14/2020 Sb. hl. m. Prahy (dále též „OZV 2020“), aniž by výběr adresních míst, resp. městských částí byl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Za tento přestupek byla uložena pokuta 1 274 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 3 500 Kč. Popsané rozhodnutí napadl účastník řízení rozkladem.

2.        O rozkladu účastníka řízení bylo původně rozhodnuto rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 22. 9. 2023, č. j. ÚOHS-35756/2023/164 (dále též „rozhodnutí předsedy Úřadu“), kterým byl výrok o vině potvrzen a výrok o pokutě změněn tak, že tato nově činila 2 402 000 Kč. Toto rozhodnutí však bylo rozsudkem Krajského soudu v Brně (dále též „krajský soud“) ze dne 13. 4. 2026, č. j. 29 Af 33/2023-156 (dále též „rozsudek KS 1“) zrušeno a věc byla vrácena Úřadu k dalšímu řízení. Krajský soud přitom výslovně rozlišil dva režimy regulace, které byly v napadeném rozhodnutí spojeny do jediného skutku. Adresnou regulaci hazardních her podle OZV 2015 a plošnou regulaci živé hry podle OZV 2020. Závěr o protiprávnosti druhé z uvedených OZV krajský soud s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 24/24 (dále též „nález ÚS“) neshledal udržitelným. Naopak ve vztahu k adresné regulaci podle OZV 2015 krajský soud neshledal důvod odchýlit se od svých dřívějších závěrů vyslovených v související věci týkající se rovněž posouzení OZV 2015 v rozsudku krajského soudu ze dne 19. 12. 2025, č. j. 29 Af 26/2023-222 (dále též „rozsudek KS 2“), a výslovně aproboval závěry správních orgánů obou instancí, že právě tato část regulace je protiprávní.

3.        Věc se po vydání rozsudku KS 1 vrátila do stádia řízení o rozkladu proti napadenému rozhodnutí, proto o ní rozhoduji znovu, jsa vázán závazným právním názorem krajského soudu ve smyslu § 78 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. V dalším řízení proto již nebylo možno setrvat na právním posouzení, podle nějž byl přestupkem také režim plošné regulace živé hry podle OZV 2020. Tímto jednáním se již nezabývám a námitky směřované v rozkladu výslovně ve vztahu k OZV 2020 jsou již bezpředmětné. Je však zjevné, že výrok I. napadeného rozhodnutí bude muset být změněn tak, aby bylo řízení v části týkající se regulace živé hry podle OZV 2020 zastaveno a aby byl výrok o vině nově formulován pouze ve vztahu k adresné regulaci podle OZV 2015.

4.        Po zastavení řízení v části týkající se OZV 2020 zůstává předmětem meritorního posouzení toliko adresná regulace hazardních her podle OZV 2015, a tedy jednání v období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020. Současně však platí, že krajský soud v rozsudku KS 1 ani v rozsudku KS 2 nezpochybnil závěry o relevantním geografickém trhu, o naplnění materiálního znaku přestupku ani o absenci objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií pro výběr adresních míst podle OZV 2015.

II.         rOZKLAD

Námitky rozkladu

5.        Dne 3. 1. 2023 podal účastník řízení proti napadenému rozhodnutí včasný rozklad. Zde předesílám, že tento rozklad byl účastníkem řízení podán před vydáním rozsudku KS 1, který výrazně zasáhl do procesního stavu nyní projednávaného případu (viz níže). Tento rozklad však nebyl účastníkem řízení vzat zpět, a jelikož bylo rozhodnutí předsedy Úřadu, které na námitky zde uvedené reagovalo, zrušeno, je třeba se opětovně těmito námitkami zabývat.

6.        Dle tohoto rozkladu je napadené rozhodnutí podle účastníka řízení nicotné, nepřezkoumatelné, věcně nesprávné a v rozporu s právními předpisy. Níže jsou stručně shrnuty argumentační okruhy účastníka řízení.

Námitka nicotnosti napadeného rozhodnutí

7.        Úřad dle účastníka řízení nebyl k řešení věci vůbec věcně příslušný a napadené rozhodnutí je proto dle účastníka řízení nicotné. V posuzované věci se dle účastníka řízení uplatní výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, neboť činnost účastníka řízení jako orgánu veřejné moci spočívající v regulaci provozování loterií je rovněž (a dokonce zejména) prováděna vydáváním správních rozhodnutí, která jsou soudně přezkoumatelná. Údajně dotčení provozovatelé se tedy dle účastníka řízení mohou v konkrétním případě s využitím řádných opravných prostředků domoci nápravy potenciálně závadného stavu.

Námitka poruchového charakteru přestupku

8.        Účastník řízení namítá, že Úřad neprokázal naplnění materiálního znaku předmětného přestupku, kterým je narušení hospodářské soutěže. Úřad dle účastníka řízení ve vztahu k OZV 2015 nevysvětlil, v jakém ohledu mělo dojít k narušení existující hospodářské soutěže v rámci HMP, jakým způsobem byla hospodářská soutěž narušena a jací soutěžitelé byli dotčeni, natož pak v rovině ohrožovací. Účastník zastává názor, že přestupek proti § 19a odst. 1 ZOHS je přestupkem poruchovým, nikoliv ohrožovacím.

Námitka existence ospravedlnitelných důvodů

9.        Účastník řízení namítá, že Úřad nesprávně posoudil existenci „ospravedlnitelných důvodů“, které připouští narušení hospodářské soutěže. Konkrétní skutkové okolnosti, které ospravedlňují postup HMP při nastavení regulace OZV 2015 a OZV 2020, byly účastníkem řízení popsány v průběhu tohoto správního řízení. Legitimním cílem regulace je snaha HMP zabránit negativním jevům spojeným s technickou hrou za současného zachování provozu živé hry tam, kde historicky v rámci HMP provozována byla. Zároveň je však dle účastníka řízení legitimním cílem zabránit expanzi tohoto druhu podnikání do okrajových a jiných městských částí, kde k tomuto druhu podnikání historicky nikdy nedocházelo, a vzhledem k demografickým odlišnostem těchto městských částí v nich není jeho zavedení ani vhodné.

Námitka nesprávného vymezení relevantních trhů

10.      Účastník řízení namítá, že Úřad bez jakéhokoliv podkladu vycházejícího z analýzy spotřebitelského chování na trhu provozování hazardních her nepřípustně ztotožňuje území HMP s geografickým rozměrem relevantního trhu provozování hazardních her, když uvádí, že geograficky relevantní trh je determinován územní působností v daném období příslušné OZV. To považuje za absurdní, pokud Úřad sám uznává, že pokud by jednotlivé městské části měly postavení samostatných obcí, posuzoval by odlišně regulaci loterií při jinak nezměněných soutěžních podmínkách. Dále k tomu namítá, že v tomto směru jde ze strany Úřadu o přepjatý formalismus, který vede k naprosto absurdním závěrům.

Nové vyjádření účastníka řízení

11.       Po zrušení rozhodnutí předsedy Úřadu rozsudkem KS 1 byla věc opětovně postoupena rozkladové komisi Úřadu k novému projednání dne 25. 6. 2026, v rámci kterého byl zohledněn nový procesní stav. Přípisem Úřadu ze dne 3. 7. 2026, č. j. ÚOHS-22986/2026/164 byl návrh rozkladové komise Úřadu zaslán účastníku řízení k seznámení, aby mu byla dána možnost uplatnit svá procesní práva.

12.      Dne 16. 7. 2026 bylo Úřadu doručeno vyjádření účastníka řízení k návrhu rozkladové komise Úřadu (dále též „vyjádření k návrhu RK“).

13.      Účastník řízení v rámci vyjádření k návrhu RK nesouhlasí s nově stanovenou výší pokuty. Připouští, že v návaznosti na rozsudek KS 1 má být doba trvání přestupku zkrácena na období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020, a že tomu odpovídá snížení časového koeficientu. Odmítá však závěr, že není důvod dále pokutu snižovat z důvodu absorpce či z obdobných důvodů přiměřenosti a předvídatelnosti správního trestání.

14.      Podle účastníka řízení nový výpočet pokuty nesprávně navazuje na (zrušené) rozhodnutí předsedy Úřadu, když ponechává výpočet pokuty ve výši 2 125 000 Kč. Tento výpočet vychází ze základní částky 370 000 Kč, koeficientu závažnosti 1,2, časového koeficientu 1,22, koeficientu obyvatel 3, vstupní částky 10 000 Kč a následného navýšení o 30 % za recidivu. Účastník namítá, že takový postup vede k nepřiměřenému zvýšení sankce jen v důsledku procesního rozdělení jednoho trvajícího přestupku do více řízení. To je podle něj v rozporu se zásadou ekvivalentního postihu, předvídatelnosti a přiměřenosti.

15.      Účastník řízení zdůrazňuje, že samotný Úřad v původním rozhodnutí správně uvedl, že pokuty uložené v předchozím a nynějším řízení mají v součtu zhruba odpovídat pokutě, která by byla uložena, pokud by bylo o celém trvajícím jednání rozhodováno v jednom řízení. Tento přístup podle účastníka odpovídá nejen absorpční zásadě, ale i obecným zásadám správního trestání, kdy rovněž odkazuje na rozsudek KS 2 ve věci totožného přestupku za dřívější období, který měl potřebu aplikace absorpce potvrdit.

16.      Účastník řízení dále odmítá navýšení pokuty o 30 % za recidivu. Tvrdí, že protiprávní stav skončil ke dni 31. 12. 2020 přijetím OZV 2020, zatímco předchozí rozhodnutí nabylo právní moci až dne 22. 3. 2021. Nemohlo tedy jít o opakování jednání po pravomocném postihu. Naopak má být přihlédnuto k polehčující okolnosti, že HMP odstranilo protiprávní stav ještě před zahájením tohoto řízení, což podle správní praxe Úřadu odůvodňuje snížení pokuty, zde dle účastníka řízení o 30 %.

17.      Za správný výpočet účastník řízení považuje postup, při němž by se oba úseky téhož trvajícího přestupku posoudily společně za období od 1. 12. 2012 do 31. 12. 2020. Celková pokuta by pak činila 3 433 240 Kč; po odečtení již uložené pokuty 2 679 000 Kč připadá na nynější řízení částka 754 240 Kč. Po snížení o 30 % z důvodu nápravy před zahájením řízení má výsledná pokuta činit 527 000 Kč. Účastník řízení proto navrhuje, aby předseda Úřadu uložil pokutu právě v této výši.

Závěr rozkladu

18.      Účastník řízení navrhuje, aby předseda Úřadu prohlásil napadené rozhodnutí nicotným, eventuálně aby napadené rozhodnutí zrušil a toto správní řízení zastavil, eventuálně aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

19.      Ve vyjádření k návrhu RK účastník řízení, aniž by změnil základní návrh obsažený v rozkladu, brojil proti novému stanovení výše pokuty a navrhl, aby pokuta ukládaná v návaznosti na zúžení skutku byla stanovena ve výši 527 000 Kč.

III.     ŘÍZENÍ O ROZKLADU

20.     Podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“), jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

K přezkumu použité právní úpravy

21.      Ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení je třeba nejprve postavit najisto, které právní normy, resp. jejich znění, se na věc aplikují v rovině procesněprávní a hmotněprávní.

Procesněprávní úprava

22.     Z hlediska aplikace procesních předpisů platí obecná zásada, že nové procesní právo (jeho změny) platí ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy i pro řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti s tím, že právní účinky úkonů, které v řízení nastaly přede dnem nabytí účinnosti, zůstávají zachovány (pokud přechodné ustanovení nestanoví něco jiného).^[1] Dle správní teorie a judikatury správních soudů dále platí, že se po zrušení pravomocného správního rozhodnutí soudem postupuje procesně dle procesních předpisů účinných ke dni právní moci zrušujícího rozsudku.^[2] Pokud v průběhu pokračujícího správního řízení nabude účinnosti další novela procesněprávních předpisů, určí její přechodné ustanovení, dle které normy se řízení dokončí (zda dle znění před, nebo po novele).

23.     Procesněprávní úprava tohoto správního řízení je upravena v několika právních předpisech, a to v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), v přestupkovém zákonu a v ZOHS.

24.     Obecným procesněprávním předpisem, dle kterého Úřad v tomto řízení postupoval, je správní řád, který byl ke dni nabytí právní moci zrušujícího rozsudku KS 1, tj. 21. 4. 2026, účinný ve znění zákona č. 218/2025 Sb. (účinný od 1. 7. 2025), což je i aktuálně účinné znění tohoto zákona. Z hlediska procesního postupuje tedy správní orgán druhého stupně dle znění této novely.

25.     Ve vztahu k některým částem správního řádu pak představuje speciální úpravu procesní úprava přestupkového zákona. Jelikož se při aplikaci procesněprávních norem postupuje podle stavu ke dni právní moci zrušujícího rozsudku KS 1, je třeba v nynějším řízení aplikovat i zákon o přestupcích ve znění zákona č. 78/2025 Sb. (účinný od 1. 7. 2025).

26.     Ve vztahu k některým částem procesní úpravy správního řádu i přestupkového zákona pak představují další speciální právní úpravu procesní úprava obsažená v ZOHS. I z hlediska aplikace tohoto zákona bude tedy vzhledem k datu nabytí právní moci rozsudku KS 1 aplikován v jeho aktuálním znění, tj. ve znění novely č. 69/2025 Sb. (účinné od 3. 4. 2025).

Hmotněprávní úprava

27.     Hmotněprávní úprava tohoto správního řízení je upravena v přestupkovém zákonu a v ZOHS. Pro aplikaci správných hmotněprávních norem obsažených v jednotlivých předpisech je určující okamžik spáchání přestupku, jenž definuje podobu účinné hmotněprávní úpravy, podle níž se posuzuje odpovědnost za přestupek. Aplikace takovéto hmotněprávní úpravy však může, resp. musí být nahrazena aplikací jiné hmotněprávní úpravy, pokud by některá z eventuálních pozdějších úprav byla pro pachatele příznivější. Nově je datum spáchání přestupku stanoveno na den 31. 12. 2020, kdy byla však v účinnosti stejná novela ZOHS, jako při spáchání přestupku posuzovaného dle napadeného rozhodnutí, tj. 14. 10. 2021.

28.     Postup Úřadu, který se v bodech 51 a 52 odůvodnění napadeného rozhodnutí věnoval vyhodnocení jednotlivých pozdějších právních úprav, tedy i nadále považuji za správný a validní. S výsledkem tohoto vyhodnocení se v zásadě ztotožňuji a plně na ně odkazuji, aniž bych ho na tomto místě považoval za nutné opakovat. Avšak vzhledem k proběhnuvšímu soudnímu řízení před krajským soudem a délce jeho trvání je třeba vzít v potaz novelizace dotčených právních předpisů, které byly v mezičase uskutečněny.

29.     Od začátku správního řízení byl ZOHS třikrát novelizován. Dne 29. 7. 2023 nabyla účinnosti novelizace hmotněprávní úpravy ZOHS provedená zákonem č. 226/2023 Sb., dne 1. 1. 2025 nabyla účinnosti novela ZOHS provedená zákonem č. 265/2024 Sb., a dne 3. 4. 2025 novela provedená zákonem č. 69/2025 Sb. Žádná z těchto novel však není pro účastníka řízení příznivější, a proto je i nadále nutné z hmotněprávního hlediska v případě tohoto správního řízení postupovat dle ZOHS ve znění zákona č. 262/2017 Sb.

30.     Prvostupňový orgán dále v hmotněprávních otázkách postupoval na základě právní úpravy platné v době spáchání přestupku, tj. podle přestupkového zákona v tehdy platném a účinném znění zákona č. 262/2017 Sb.[3] (což se rovněž uplatní i při nově stanoveném datu spáchání projednávaného přestupku). Následně došlo k novelizaci přestupkového zákona, a to zákonem č. 277/2019 Sb. (účinným ode dne 1. 1. 2024), zákony č. 349/2023 Sb. a č. 427/2023 Sb. (účinnými od 1. 1. 2025) a zákonem č. 78/2025 Sb. (účinným od 1. 7. 2025). Shledal jsem, že změny provedené novelami nemají na projednávaný případ z hlediska hmotněprávního posouzení příznivější právní úpravy vliv.

IV.        Přezkum napadeného rozhodnutí

Rozsah přezkumu po vrácení věci krajským soudem a nová judikaturní východiska

31.      Před samotným posouzením rozkladových námitek považuji za vhodné shrnout právní závěry, které plynou z aktuální judikatury správních soudů a Ústavního soudu týkající se regulace hazardních her obecně závaznými vyhláškami obcí. Právě tato judikatura totiž představuje rozhodný interpretační rámec pro posouzení věci v nynějším řízení, zejména pak jde o závazný právní názor obsažený v rozsudku KS 1 a rozsudku KS 2, na který soud v rozsudku KS 1 pro obdobnost věci ve velké míře odkazuje.

32.     Judikatura dlouhodobě vychází z toho, že obec je oprávněna v mezích zákona regulovat dostupnost hazardních her na svém území, případně jejich provozování zcela zakázat. Taková regulace sleduje legitimní veřejný zájem spočívající zejména v prevenci a omezování negativních společenských jevů spojovaných s hazardem, mezi něž soudy řadí zejména patologické hráčství, kriminalitu, ohrožení sociálně zranitelných skupin obyvatelstva či narušování veřejného pořádku. Regulace hazardních her proto sama o sobě nepředstavuje nepřípustný zásah do podnikatelské činnosti ani do soutěžního prostředí, sleduje-li legitimní cíl a respektuje-li zákonné a ústavní limity výkonu samosprávy.^[4]

33.     Správní soudy současně rozlišují dva modely obecní regulace hazardních her. Prvním je tzv. adresná regulace, při níž obec povolí provozování hazardních her pouze na konkrétně vymezených adresách. Druhým je regulace plošná, spočívající v zákazu provozování hazardních her na celém území obce nebo na celém území určitého územního celku, typicky městské části.

34.     Zatímco adresná regulace předpokládá výběr konkrétních míst, kde bude podnikatelská činnost nadále umožněna, plošná regulace dopadá na všechny stávající i potenciální provozovatele v dotčeném území bez rozdílu, a proto nemůže být shledána jako diskriminační.^[5]

35.     Právě rozdíl mezi těmito dvěma modely regulace je z hlediska soutěžního i ústavněprávního přezkumu podstatný. Připouští-li obec provozování hazardních her vymezením konkrétních míst, musí se toto vymezení opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Nevyplývá-li důvod vymezení konkrétních míst z okolností nebo povahy věci, tíží obec povinnost takové důvody předestřít a obhájit.^[6] Kritéria výběru musí být objektivní, nediskriminační a předem známá, a proto netransparentní výčet míst, na nichž je provozování povoleno, naplňuje znaky přestupku sám o sobě, neboť zvýhodňuje soutěžitele na povolených místech působící a uzavírá trh zájemcům o vstup.^[7] Aprobuje-li Ústavní soud v abstraktní kontrole norem samotná kritéria obsažená ve vyhlášce obce, neznamená to, že je bez dalšího zákonný i postup obce při jejich aplikaci. Zákonnost kritérií a zákonnost jejich uplatnění jsou dvě samostatné otázky.^[8]

36.     Naproti tomu judikatura nepovažuje za diskriminační plošný zákaz hazardních her na území celé městské části. Podstatné je, že v takovém případě obec nerozlišuje mezi jednotlivými provozovateli uvnitř dotčeného území a zákaz dopadá bez výjimky na všechny subjekty nacházející se ve stejné situaci. Skutečnost, že v jedné městské části je hazard zakázán a v jiné povolen, není sama o sobě projevem nepřípustné diskriminace, nýbrž důsledkem existence rozdílných místních podmínek a územně členěné samosprávy.

37.     Ve vztahu ke statutárním městům a HMP Ústavní soud v recentním nálezu ÚS sjednotil interpretaci, že jednotlivé městské části mohou představovat relevantní územní jednotky pro nastavení regulačního režimu. Ačkoliv obecně závaznou vyhlášku vydává obec jako celek, odlišné místní poměry v jednotlivých městských částech mohou odůvodnit rozdílný rozsah regulace na jejich území. U plošné regulace přitom není nezbytné prokazovat existenci negativních jevů ve vztahu ke každé jednotlivé provozovně. Postačí, pokud obec odůvodní potřebu regulace ve vztahu k dotčenému územnímu celku jako takovému.^[9]

38.     Ústavní soud v nálezu ÚS zdůraznil, že nerovnost v důsledcích právní regulace není sama o sobě protiústavní. Rozhodující je, zda rozdílné zacházení sleduje legitimní cíl a zda existuje rozumný a racionální vztah mezi použitými prostředky a sledovaným účelem. Rozlišování podle městských částí dle Ústavního soudu nepředstavuje diskriminační kritérium a regulace založená na územním členění obce může obstát jak z hlediska principu rovnosti, tak z hlediska hospodářské soutěže, pokud sleduje legitimní veřejný zájem a není svévolná.

39.     Krajský soud pak ve svém rozsudku KS 1 výslovně uzavřel, že regulace živé hry obsažená v OZV 2020 není v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. Současně uvedl, že při posouzení adresné regulace hazardních her podle OZV 2015 neshledává důvod odchýlit se od závěrů vyslovených již ve svém rozsudku KS 2. V dalším řízení je proto třeba z těchto právních závěrů vycházet.

40.     Nosný závěr rozsudku KS 1 pro nové rozhodnutí o rozkladu spočívá v tom, že po zrušení předchozího rozhodnutí předsedy Úřadu otázka, zda je regulace živé hry podle OZV 2020 v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS, byla vyřešena ve prospěch závěru, že tato regulace ZOHS neporušuje. Tato právní otázka byla krajským soudem závazně vyřešena a další řízení se proto v této části může týkat pouze promítnutí tohoto závěru do výroku rozhodnutí, a to zastavením řízení ohledně jednání podle OZV 2020, a dále nové individualizace sankce za zbývající protiprávní jednání podle OZV 2015.

41.      Naopak ve vztahu k adresné regulaci hazardních her podle OZV 2015 krajský soud výslovně uzavřel, že na nyní projednávané věci neshledává důvod se odchýlit od svých závěrů formulovaných v rozsudku KS 2, a proto z nich při vypořádání žalobních námitek vycházel. Jinými slovy, právní závěr o protiprávnosti adresné regulace podle OZV 2015 byl krajským soudem potvrzen, a v dalším řízení tak již nejde o otevřenou otázku, nýbrž o vázanost právním názorem krajského soudu. Lze rovněž dodat, že proti tomuto rozsudku nepodal kasační stížnost účastník řízení ani Úřad. Závěry krajského soudu tak nebyly před NSS zpochybněny, včetně závěru o protiprávnosti regulace podle OZV 2015.

42.     V rámci posouzení rozkladu účastníka řízení již tedy nelze hodnotit jako přestupek tu část jednání vztahující se k regulaci živé hry podle OZV 2020. Řízení je proto v části týkající se regulace živé hry podle OZV 2020 zastaveno a přestupek je v nynějším rozhodnutí nově vymezen pouze jako jednání spočívající v uplatňování adresné regulace hazardních her podle OZV 2015, a to po dobu její účinnosti v projednávané věci, tedy od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020.

43.     Při přezkumu napadeného rozhodnutí proto vycházím jednak z výše uvedených obecných judikaturních východisek týkajících se regulace hazardních her obecně závaznými vyhláškami, jakož i z právních závěrů vyslovených krajským soudem v této věci. V návaznosti na to se dále postupně zabývám jednotlivými rozkladovými námitkami z důvodu zachování všech náležitostí správního rozhodnutí, byť je namístě uvést, že meritorně je věc již díky rozsudku KS 1 v zásadě vyřešena.

K věcné působnosti Úřadu

44.     Co se týká námitky účastníka řízení, že Úřad nebyl věcně příslušný k přezkumu obecně závazných vyhlášek HMP, resp. že se na nyní posuzovanou věc uplatní zákonná výluka z dozorové pravomoci Úřadu podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS, nelze této námitce přisvědčit. Posuzovaným jednáním nebyla činnost orgánu veřejné správy prováděná ve formě rozhodnutí nebo jiného úkonu podle správního řádu či daňového řádu, nýbrž přijetí a uplatňování obecně závazné vyhlášky jako normativního aktu územního samosprávného celku. Úřad tedy v tomto řízení nepřezkoumává obecně závaznou vyhlášku jako právní předpis v abstraktní rovině, nerozhoduje o její platnosti, účinnosti ani zrušení a nenahrazuje pravomoc Ústavního soudu či Ministerstva vnitra. Předmětem řízení je toliko posouzení, zda konkrétní výkon veřejné moci spočívající v přijetí a uplatňování určité normativní regulace měl nebo mohl mít soutěžně relevantní účinky odporující zákazu podle § 19a odst. 1 ZOHS.

45.     Tento závěr odpovídá ustálené judikatuře správních soudů a výslovně z něj vyšel i krajský soud v rozsudku KS 1. Krajský soud neshledal důvod odchýlit se od závěrů, podle nichž přezkum prováděný Úřadem nepředstavuje abstraktní kontrolu obecní normotvorby, nýbrž pouze posouzení soutěžních důsledků regulace. Současně připomněl, že skutečnost, že obecně závazná vyhláška může následně sloužit jako podklad pro individuální správní rozhodnutí vydávaná ve vztahu ke konkrétním provozovatelům, sama o sobě nevylučuje dozorovou pravomoc Úřadu podle § 19a ZOHS. Předmětem nynějšího řízení totiž nejsou tato individuální rozhodnutí, ale normativní jednání účastníka řízení jako orgánu veřejné správy. Výluka podle § 19a odst. 2 písm. a) ZOHS se proto na nyní posuzované jednání neuplatní a námitku věcné nepříslušnosti Úřadu, včetně navazující námitky nicotnosti, považuji za nedůvodnou.[10]

K relevantnímu trhu

46.     Ani námitka účastníka řízení týkající se nesprávného vymezení relevantního geografického trhu nemůže obstát. Účastník řízení namítá, že Úřad pochybil, pokud za relevantní geografický trh považoval celé území HMP a nikoli území jednotlivých městských částí, popř. pokud neprovedl samostatnou ekonomickou analýzu spotřebitelského chování za účelem geografického vymezení trhu. S touto argumentací se však neztotožňuji. Závěr Úřadu o vymezení relevantního geografického trhu jako území HMP je v souladu jak s ustálenou rozhodovací praxí Úřadu, tak s judikaturou správních soudů, včetně judikatury vztahující se přímo k obecní regulaci hazardních her.

47.     Relevantním trhem se dle § 2 odst. 2 ZOHS rozumí trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území. Obecně lze přitom relevantní trh vymezovat z hlediska produktového, geografického a časového. V případě obecní regulace hazardních her je však pro geografické vymezení relevantního trhu určující zejména územní působnost a dopad příslušné obecně závazné vyhlášky, neboť právě ta na daném území formuje soutěžní podmínky pro provozování hazardních her.[11]

48.     Uvedené závěry jsou plně přenositelné i na nyní projednávanou věc. Je to totiž právě HMP, nikoli jednotlivé městské části, které disponuje pravomocí vydat obecně závaznou vyhlášku regulující provozování hazardních her na svém území. Skutečnost, že HMP je vnitřně členěno na městské části, proto sama o sobě nevede k závěru, že by každá městská část představovala samostatný relevantní geografický trh. Městské části mohou představovat významné hledisko při posuzování konkrétní podoby regulace a jejích dopadů, nemohou však nahradit geografický trh vymezený územní působností obecně závazné vyhlášky, což výslovně potvrdil krajský soud v rozsudku KS 1.

49.     Krajský soud v témže rozsudku současně potvrdil, že samotné obecně závazné vyhlášky mohou být v případech tohoto typu dostatečným podkladem pro geografické vymezení relevantního trhu.

50.     Není tedy důvodná ani související námitka účastníka řízení, podle níž měl Úřad pro účely geografického vymezení relevantního trhu provést samostatnou ekonomickou analýzu spotřebitelského chování, např. ve vztahu k ochotě spotřebitelů cestovat mezi jednotlivými městskými částmi. Obecně nepochybně platí, že vymezení relevantního trhu musí být výsledkem kvalifikované úvahy správního orgánu, což ostatně vyplývá i z judikatury NSS.^[12]

51.      Argumentace účastníka řízení, že území jednotlivých městských částí mají představovat samostatné relevantní geografické trhy, proto nerespektuje povahu posuzované regulace. V případě obecně závazných vyhlášek regulujících hazardní hry je soutěžní prostředí formováno právní regulací přijatou obcí jako nositelem samosprávné normotvorby. Právě obecně závazná vyhláška určuje, na jakém území a za jakých podmínek může být hazard provozován. Homogenita soutěžních podmínek ve smyslu § 2 odst. 2 ZOHS je proto v daném případě založena právě územní působností vyhlášky, nikoli pouze faktickou vzdáleností jednotlivých provozoven či ochotou spotřebitelů cestovat mezi jednotlivými částmi města.

52.     Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že dopady regulace se mohou v různých městských částech projevit rozdílně. Z rozsudku KS 2 pak plyne, že městské části mohou být relevantním hlediskem při hodnocení dopadů a odůvodněnosti konkrétní podoby regulace, nikoli však samostatným geografickým trhem nahrazujícím trh vymezený územní působností vyhlášky.

53.     Tyto závěry rovněž odpovídají judikatuře NSS k regulaci hazardních her na území HMP.[13] Z ní plyne, že zákonnost, přiměřenost a nediskriminační povaha obecně závazné vyhlášky HMP se posuzují primárně ve vztahu k celému území hlavního města jako územní samosprávné jednotky, která je nositelem pravomoci obecně závaznou vyhlášku vydat.

54.     Vzhledem k výše uvedenému uzavírám, že Úřad vymezil relevantní geografický trh správně jako území HMP. Toto vymezení odpovídá § 2 odst. 2 ZOHS, povaze posuzované regulace i ustálené judikatuře správních soudů. Úřad se otázkou relevantního trhu dostatečně zabýval v bodě 50 napadeného rozhodnutí, své úvahy v odůvodnění napadeného rozhodnutí přezkoumatelně vyložil a nebylo nutné, aby za daných okolností prováděl další ekonomickou analýzu spotřebitelského chování. Námitku účastníka řízení týkající se nesprávného vymezení relevantního geografického trhu proto považuji za nedůvodnou.

Materiální stránka přestupku

55.     Stejně tak nemůže být důvodná námitka účastníka řízení o naplnění materiálního znaku přestupku, což potvrzuje i rozsudek KS 1. Přestupek podle § 19a odst. 1 ZOHS je totiž dle znění tohoto ustanovení přestupkem ohrožovacím, nikoliv jen poruchovým, a k jeho naplnění postačí vytvoření potenciálně nebezpečné situace na trhu.^[14]

56.     Skutková podstata přestupku dle § 19a odst. 1 ZOHS tedy není postavena jen na principu faktického narušení hospodářské soutěže, ale k jejímu naplnění postačuje i jednání orgánu veřejné správy toliko způsobilé hospodářskou soutěž ohrozit. K prokázání naplnění odkazované skutkové podstaty § 19a odst. 1 ZOHS tedy není třeba, aby Úřad provedeným dokazováním prokázal skutečné vyloučení, omezení, či jiné narušení hospodářské soutěže. Je-li však v odůvodnění napadeného rozhodnutí prokázána alespoň potencialita (způsobilost) takového vyloučení, omezení, či jiného narušení, pak je tím prokázáno ohrožení hospodářské soutěže, které zákonodárce považuje rovněž za „narušení“ hospodářské soutěže ve smyslu § 1 odst. 1 ZOHS.^[15]

57.     U adresné regulace podle OZV 2015 tato potencialita spočívá v tom, že HMP bez předem známých, objektivních a nediskriminačních kritérií zvýhodnilo ty provozovatele, jejichž adresní místa byla ponechána v příloze vyhlášky, a naopak zablokovalo rovný přístup ostatních soutěžitelů i potenciálních nových zájemců o vstup na trh. Potenciální narušení hospodářské soutěže se v daném případě projevovalo především omezením soutěže o trh. U subjektů, jejichž provozovny byly zařazeny mezi povolená adresní místa, byla zachována možnost dalšího podnikání na trhu provozování hazardních her na území HMP, zatímco ostatní soutěžitelé a potenciální noví soutěžitelé tuto možnost neměli. Trh tak nebyl uzavřen pouze ve vztahu ke konkrétním provozovnám, nýbrž i ve vztahu k budoucí soutěži o získání oprávnění působit na tomto trhu za rovných podmínek. Právě v tom spočívá soutěžně relevantní účinek posuzované regulace.

58.     Na základě výše citované judikatury NSS a Ústavního soudu je pak zřejmé, že soutěžně problematická není samotná skutečnost, že HMP hazard reguluje, nýbrž situace, kdy ponechá na trhu jen předem vybrané adresy, aniž by bylo zřejmé, podle jakých objektivních, jednotných a přezkoumatelných pravidel byly tyto adresy zvoleny. Takový postup vytváří potenciál zvýhodnění stávajících provozovatelů na povolených adresách a současně potenciál uzavření trhu vůči ostatním soutěžitelům. A právě tento potenciál postačuje k naplnění materiální stránky ohrožovacího přestupku podle § 19a odst. 1 ZOHS. Uvedené závěry byly zopakovány v rozsudku KS 2, na který krajský soud odkazuje i v rozsudku KS 1.

59.     Vzhledem k výše uvedenému tedy považuji dílčí argumentaci účastníka řízení o poruchovosti přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS za nedůvodnou a dílčí závěry Úřadu v tomto ohledu za správné a zákonné.

K ospravedlnitelným důvodům

60.     Účastník řízení dále namítá, že Úřad nesprávně posoudil existenci ospravedlnitelných důvodů, které by měly připouštět narušení hospodářské soutěže. V rámci rozvedení této argumentace účastník řízení specifikuje, z jakých konkrétních důvodů bylo přikročeno k regulaci hazardních her OZV 2015, a to včetně odlišností vztahujících se k jednotlivým částem HMP. K této námitce uvádím následující.

61.      Předesílám, že ačkoli je tato námitka účastníkem řízení líčena velmi podrobně, její podstata se míjí s nosnými důvody, pro něž Úřad shledal regulaci obsaženou ve OZV 2015 rozpornou se zákazem narušení hospodářské soutěže podle § 19a ZOHS. Úřad totiž nezpochybňoval legitimitu cíle sledovaného regulací hazardních her, nýbrž posuzoval, zda způsob, jakým účastník řízení tohoto cíle dosahoval, byl z hlediska ochrany hospodářské soutěže přiměřený, objektivní, nediskriminační, transparentní a objektivně ospravedlnitelný.

62.     Krajský soud v rozsudku KS 2 zdůraznil, že samotná existence legitimního cíle regulace nepostačuje k závěru o existenci ospravedlnitelných důvodů ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS. Hospodářskou soutěž lze narušit pouze v takové míře, která je nezbytná k dosažení legitimního cíle, přičemž je třeba posuzovat proporcionalitu mezi sledovaným veřejným zájmem a negativními dopady posuzovaného jednání na hospodářskou soutěž. Veřejný zájem na ochraně hospodářské soutěže může v konkrétních případech ustoupit jinému veřejnému zájmu, například ochraně zdraví či veřejného pořádku, avšak jen tehdy, pokud pro takové omezení existují ospravedlnitelné důvody a zvolený postup je přiměřený.^[16] Právě toto proporcionální hodnocení bylo v nyní posuzované věci Úřadem provedeno.

63.     V nyní projednávaném případě nebyla legitimnost cíle regulace zavedené účastníkem řízení OZV 2015 nijak zpochybňována. Deklarovaným cílem regulace bylo omezení dostupnosti loterií, ochrana obyvatel HMP před vznikem závislosti na hraní loterií a omezení negativních dopadů hazardních her.

64.     Co však bylo účastníku řízení Úřadem vytýkáno, byl protisoutěžní, resp. diskriminační způsob dosahování tohoto legitimního cíle bez objektivně ospravedlnitelných důvodů. Krajský soud v rozsudku KS 2 potvrdil, že Úřad při posuzování přiměřenosti regulace postupoval správně, pokud zkoumal, zda účastník řízení při výběru povolených adresních míst stanovil objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria. Právě tato kritéria představují měřítko pro posouzení, zda omezení hospodářské soutěže bylo ve vztahu ke sledovanému legitimnímu cíli proporcionální. Jelikož ve správním řízení bylo prokázáno, že taková kritéria stanovena ani aplikována nebyla, krajský soud aproboval závěr Úřadu, že zvolený postup nebyl přiměřený a mohl vést k nedůvodnému zvýhodnění určitých soutěžitelů oproti jiným. Tyto závěry jsou plně přenositelné i na nyní posuzovanou věc.

65.     Nosnou výhradou Úřadu tedy nebylo, že by jednotlivé MČ nemohly mít specifické problémy, priority nebo lokální zkušenosti s provozováním hazardních her. Takové skutečnosti naopak mohou být relevantním podkladem pro formulaci kritérií regulace. Podstatné však je, že tato specifika nemohou být pouze mechanicky nebo ad hoc převzata do celoměstské regulace bez toho, aby účastník řízení předem stanovil jednotný, objektivní, nediskriminační a transparentní rámec pro jejich hodnocení a následnou aplikaci na celém území HMP.

66.     Účastník řízení tak sice mohl za účelem dosažení legitimního cíle vytvořit soubor objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií regulace, přičemž tato kritéria mohla být odvozena i od místních specifik jednotlivých částí HMP. Takový soubor pravidel by však následně musel být aplikován důsledně a jednotně na celé území HMP, tedy bez ohledu na vnitřní administrativní členění města a bez toho, aby v obdobných situacích docházelo k neodůvodněně rozdílnému zacházení.

67.     Popisuje-li tedy účastník řízení v rozkladu podrobně, z jakých konkrétních důvodů bylo přikročeno k určité podobě regulace hazardních her v jednotlivých městských částech, přehlíží, že tím primárně líčí jednotlivé dílčí cíle a postoje těchto městských částí. Takové dílčí důvody však samy o sobě nenahrazují objektivní a předem známá kritéria stanovená účastníkem řízení jako normotvůrcem pro celé území HMP. Právě absence takových jednotných kritérií byla podstatou vytýkaného protisoutěžního jednání.

68.     Z podrobné rozkladové argumentace účastníka řízení lze sice dovodit přehled o potřebách, zkušenostech a preferencích jednotlivých městských částí ve vztahu k regulaci hazardu. Takové podklady mohly sloužit jako východisko pro vytvoření celoměstského systému objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Nemohou však zpětně zhojit stav, kdy výběr konkrétních povolených adresních míst podle OZV 2015 nebyl výsledkem transparentní aplikace předem stanovených soutěžně neutrálních pravidel.[17]

69.     Nelze proto přisvědčit účastníku řízení, že by Úřad neprovedl soutěžně právně relevantní test proporcionality. Úřad posuzoval, zda zvolený způsob regulace byl přiměřený sledovanému legitimnímu cíli, a to právě prostřednictvím kritérií objektivnosti, nediskriminace, transparentnosti a předvídatelnosti. Takový postup odpovídá povaze § 19a ZOHS i judikatuře správních soudů.

70.     Pokud účastník řízení namítá, že měl být proveden širší balancing test spočívající v poměřování ochrany hospodářské soutěže a ochrany společnosti před škodlivými dopady hazardních her, uvádím, že takové poměřování nelze chápat jako nahrazení požadavku na objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria. Právě tato kritéria jsou v oblasti obecní regulace hazardu soutěžněprávním nástrojem, jehož prostřednictvím se ověřuje, zda zvolená míra omezení hospodářské soutěže nepřekračuje to, co je nezbytné k dosažení legitimního cíle.

71.      Argumentace účastníka řízení, podle níž existovaly v jednotlivých MČ konkrétní důvody pro rozdílný přístup k regulaci hazardních her, nemůže ve vztahu k nyní posuzované adresné regulaci podle OZV 2015 obstát. Není totiž sporné, že místní specifika jednotlivých městských částí mohou být pro nastavení obecní regulace hazardních her relevantní, zejména tam, kde obec volí plošnou regulaci na určitém území. Podstatou vytýkaného jednání v rámci OZV 2015 proto není samotná skutečnost, že regulace mohla zohledňovat rozdílné poměry v jednotlivých městských částech, ale to, že účastník řízení ponechal provozování hazardních her pouze na konkrétních adresních místech, aniž by výběr těchto adresních míst provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Dílčí postoje nebo potřeby jednotlivých městských částí tak mohly být relevantním podkladem pro vytvoření pravidel regulace, nemohly však samy o sobě nahradit transparentní a přezkoumatelný mechanismus výběru konkrétních povolených adresních míst. Úřad proto správně dovodil, že sledovaného legitimního cíle bylo možné dosáhnout prostředky méně narušujícími hospodářskou soutěž, zejména přijetím systému objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií pro výběr adresních míst, který by umožnil regulovat rozsah hazardních her, aniž by docházelo k selektivnímu zvýhodnění konkrétních soutěžitelů.[18]

72.     Za nedůvodnou tak považuji rovněž námitku účastníka řízení, že Úřad pojem ospravedlnitelných důvodů uplatňoval nejednotně. Krajský soud se touto námitkou zabýval a uvedl, že v HMP odkazované věci v rámci rozhodnutí Úřadu týkající se regulace umožňující bezplatné parkování vozidel s hybridním pohonem^[19] se Úřad rovněž zabýval a této námitce proto rovněž nepřisvědčil.

73.     Vzhledem k výše uvedenému uzavírám, že Úřad správně dovodil absenci ospravedlnitelných důvodů pro narušení hospodářské soutěže způsobené OZV 2015. Legitimní cíl spočívající v ochraně obyvatel HMP před negativními dopady hazardních her nebyl zpochybněn. Účastník řízení však při výběru povolených adresních míst nepostupoval podle objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, a zvolený způsob regulace proto nebyl přiměřený ve vztahu ke sledovanému cíli. Námitku účastníka řízení týkající se existence ospravedlnitelných důvodů proto považuji ve vztahu k OZV 2015 za nedůvodnou.

Závěry k právní otázce viny

74.     S ohledem na výše uvedené mám za prokázané, že účastník řízení se dopustil přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS tím, že při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušil hospodářskou soutěž ve smyslu § 19a odst. 1 ZOHS. Protiprávní jednání účastníka řízení však již nelze po vydání rozsudku KS 1 spatřovat v celém rozsahu, v jakém bylo vymezeno v napadeném rozhodnutí, nýbrž pouze v té části, která se vztahuje k adresné regulaci hazardních her podle OZV 2015. Právě ve vztahu k této regulaci bylo prokázáno, že účastník řízení neurčil povolená adresní místa na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, čímž vytvořil potenciál zvýhodnění soutěžitelů působících na povolených adresách a současně potenciál omezení či vyloučení ostatních soutěžitelů a potenciálních zájemců o vstup na trh. Tento závěr byl nejen učiněn Úřadem v napadeném rozhodnutí, nýbrž byl ve svých podstatných právních a skutkových východiscích potvrzen i krajským soudem v rozsudku KS 1. Vina účastníka řízení za jednání spočívající v uplatňování OZV 2015 je proto v nynějším řízení dána.

75.     Naopak ve vztahu k regulaci živé hry podle OZV 2020 je třeba respektovat závazný právní názor krajského soudu vyslovený v rozsudku KS 1, podle něhož tato regulace nebyla v rozporu s § 19a odst. 1 ZOHS. V tomto rozsahu tedy již nelze na jednání účastníka řízení nahlížet jako na přestupek, a proto je namístě řízení v části týkající se regulace živé hry podle OZV 2020 zastavit. Závěr o vině účastníka řízení proto může nadále obstát pouze ve vztahu k adresné regulaci hazardních her podle OZV 2015, a to za období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020.

76.     Uzavírám tedy, že vina účastníka řízení za jednání spočívající v uplatňování OZV 2015 byla Úřadem správně zjištěna. Ve vztahu k OZV 2020 je však s ohledem na rozsudek KS 1 nutné uzavřít, že daná regulace není v rozporu se ZOHS, a skutek v této části tedy není přestupkem. Z tohoto důvodu je namístě řízení v této části zastavit.

Změna výroků napadeného rozhodnutí

77.      Výše uvedeným závěrům musí odpovídat i změna výroku o vině, která je v řízení o rozkladu obecně možná a v této věci je namístě. Nejde však o založení odpovědnosti účastníka řízení na novém skutku, nýbrž o promítnutí závazného právního názoru krajského soudu do rozhodnutí o rozkladu. V části týkající se regulace živé hry podle OZV 2020 je proto namístě řízení zastavit, neboť skutek v této části není přestupkem. Ve zbývající části je pak namístě změnit výrok o vině tak, aby postihoval pouze adresnou regulaci hazardních her podle OZV 2015 v období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020.

78.     Takovou změnu může provést přímo rozkladový orgán, aniž by bylo nutné napadené rozhodnutí rušit a věc vracet správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání. V nyní projednávané věci totiž nejsou dány žádné skutkové nejasnosti, které by vyžadovaly doplnění dokazování, další objasnění skutkového stavu či nové posouzení skutečností, jež by měl provádět správní orgán prvního stupně. Rozhodný skutkový základ byl ve správním řízení zjištěn dostatečně a právní otázky podstatné pro určení rozsahu odpovědnosti účastníka řízení již byly vyřešeny krajským soudem v rozsudku KS 1. Vrácení věci správnímu orgánu prvního stupně by proto za této situace vedlo pouze k formálnímu promítnutí již závazně vyslovených právních závěrů do výroku rozhodnutí, aniž by mohlo přinést jiná skutková či právní zjištění. Takový postup by pak nebyl hospodárný ani účelný.

79.     Podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, jestliže odvolací správní orgán dojde k závěru, že napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo že je nesprávné, napadené rozhodnutí nebo jeho část změní.

80.     Za této procesní situace je namístě přistoupit ke změně výroku o vině tak, aby odpovídal závaznému právnímu názoru krajského soudu a aktuálnímu zjištěnému rozsahu protiprávního jednání účastníka řízení. Výrokem I. tohoto rozhodnutí jsem změnil výrok I. napadeného rozhodnutí ve zbývající části tak, že vina účastníka řízení je nově vyslovena pouze ve vztahu k adresné regulaci podle OZV 2015. Výrokem II. tohoto rozhodnutí jsem pak rozhodl o zastavení řízení v části týkající se regulace živé hry podle OZV 2020, neboť skutek v této části není přestupkem. Tomu odpovídá i nová individualizace sankce, již zdůvodňuji níže.

K pokutě

81.      V prvé řadě je třeba uvést, že samotná skutečnost, že bylo třeba nově stanovit výši pokuty, neznamená, že by bylo nutno opustit obecná východiska, z nichž Úřad při ukládání pokuty v napadeném rozhodnutí vycházel. Napadené rozhodnutí správně vycházelo z § 22aa odst. 2 ZOHS, podle něhož lze za přestupek podle § 22aa odst. 1 písm. b) ZOHS uložit orgánu veřejné správy pokutu do výše 10 000 000 Kč, a dále z § 22b odst. 1 ZOHS, podle něhož Úřad při určení výměry pokuty přihlíží zejména k závažnosti přestupku, způsobu jeho spáchání, jeho následkům a okolnostem, za nichž byl spáchán. Úřad rovněž postupoval podle své Metodiky – Postup při stanovení výše pokut ukládaných za porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže, která stanoví základní mechanismus výpočtu pokuty ukládané orgánům veřejné správy.

82.     Tyto obecné úvahy obsažené v napadeném rozhodnutí zůstávají použitelné i po zúžení doby trvání skutku. Důvodem změny pokuty není odlišné právní hodnocení závažnosti adresné regulace jako takové, nýbrž skutečnost, že po zrušujícím rozsudku krajského soudu již nelze část jednání spočívající v regulaci živé hry podle OZV 2020 považovat za přestupek. Jinými slovy, sankce musí být nově stanovena za užší skutek, spočívající toliko v uplatňování adresné regulace podle OZV 2015 v období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020.

83.     Při novém stanovení pokuty proto vycházím ze stejných základních parametrů výpočtu jako Úřad v napadeném rozhodnutí, neboť všechny potřebné nalézací úvahy prvostupňového orgánu stran využití správního uvážení při ukládání pokuty jsou v něm řádně a přezkoumatelně vyloženy, avšak s nezbytnou korekcí koeficientu času. Napadené rozhodnutí vycházelo z doby trvání přestupku od 21. 12. 2018 do 14. 10. 2021, čemuž odpovídal koeficient času 1,38. Po zastavení řízení v části týkající se OZV 2020 a po novém vymezení přestupku pouze ve vztahu k OZV 2015 na období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020 činí koeficient času 1,22. Tato změna přímo reflektuje dobu trvání přestupku a představuje primární důsledek zastavení řízení v části skutku vztahujícímu se k OZV 2020.

84.     Koeficient závažnosti ponechávám ve výši 1,2. Důvody, pro které Úřad v napadeném rozhodnutí dospěl k této hodnotě, zůstávají zachovány i po zastavení řízení v části skutku vztahujícímu se k OZV 2020. I nadále jde o jednání orgánu veřejné správy při výkonu veřejné moci, kterým byla bez ospravedlnitelných důvodů narušena hospodářská soutěž zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat hazardní hry. Současně však bylo již v napadeném rozhodnutí správně zohledněno, že regulace sledovala legitimní cíl spočívající v omezení negativních dopadů hazardních her. Ačkoliv byla doba trvání skutku zkrácena, tato změna sama o sobě nevede ke změně hodnocení závažnosti. Důvodem je skutečnost, že koeficient závažnosti nebyl v napadeném rozhodnutí odvozen od existence obou forem regulace, nýbrž od samotné povahy adresné regulace umožňující selektivní zachování podnikatelské činnosti na předem určených adresách. Právě tato část jednání byla již v napadeném rozhodnutí považována za nosný soutěžně problematický prvek a ten zůstal zachován i po změně napadeného rozhodnutí. Právě tyto skutečnosti odůvodňují ponechání koeficientu závažnosti ve výši 1,2.

85.     Beze změny zůstává rovněž koeficient počtu obyvatel ve výši 3. Relevantním územím, na němž byla regulace uplatňována a na němž mohly nastat soutěžně relevantní účinky, je území HMP jako celku.

86.     Základní částka pokuty se proto určuje při zachování vzorce užitého v napadeném rozhodnutí, tj. jako součin výchozí částky 370 000 Kč, koeficientu závažnosti, koeficientu času a koeficientu počtu obyvatel, navýšený o vstupní částku 10 000 Kč. Vzhledem k tomu, že důvodem změny výroku o pokutě je skutečnost, že řízení bylo v části týkající se OZV 2020 zastaveno a sankce je nově ukládána pouze za jednání podle OZV 2015, promítá se do tohoto výpočtu toliko upravený koeficient času ve výši 1,22. Ostatní parametry výpočtu zůstávají převzaty z napadeného rozhodnutí, neboť nebyly rozsudkem KS 1 zpochybněny a nejsou předmětem nového nalézacího uvážení. Po promítnutí upraveného koeficientu času činí základní částka pokuty 1 635 040 Kč, po zaokrouhlení na celé tisíce dolů 1 635 000 Kč.

Přitěžující a polehčující okolnosti

87.     Následně jsem se zabýval tím, zda je namístě zohlednit přitěžující či polehčující okolnosti. Účastník řízení ve svém vyjádření k návrhu RK namítá, že po zkrácení doby trvání skutku již není dán důvod pro navýšení pokuty z titulu recidivy. Současně tvrdí, že naopak měla být jako polehčující okolnost zohledněna skutečnost, že přijetím OZV 2020 došlo k odstranění protiprávního stavu ještě před zahájením nynějšího správního řízení, a navrhuje z tohoto důvodu snížení základní částky pokuty o 30 %.

88.     Při posouzení této námitky je třeba rozlišovat mezi souběhem přestupků, pravou recidivou a tzv. nepravou recidivou. Podle aktuální judikatury rozšířeného senátu NSS[20] je rozhodným předělem pro odlišení souběhu od recidivy okamžik zahájení řízení o jednom ze spáchaných přestupků. Přestupky spáchané do zahájení řízení o některém z nich mohou být v souběhu a zásadně připadá v úvahu jejich společné projednání. Naproti tomu u přestupků spáchaných až po zahájení řízení o jiném přestupku se pravidla pro ukládání úhrnného trestu neuplatní, neboť o nich již nelze vést společné řízení. Do právní moci rozhodnutí v dřívější věci však nejde o pravou recidivu, nýbrž o recidivu nepravou, k níž lze přihlédnout jako k relevantní okolnosti při individualizaci sankce.

89.     V nyní projednávané věci proto nelze vycházet z toho, že by posuzovaný přestupek tvořil souběh s dříve vedenou věcí, tj. rozhodnutím Úřadu ze dne 12. 10. 2022, č. j. ÚOHS-35484/2022/872, potvrzené rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 30. 5. 2023, č. j. ÚOHS-20161/2023/164 (dále též „Praha I“), které nabylo právní moci dne 30. 5. 2023 a posléze bylo zrušeno krajským soudem. V této věci bylo posuzováno obdobné jednání účastníka řízení podle § 19a ZOHS spočívající v uplatňování adresné regulace hazardních her za období od 1. 12. 2012 do 20. 12. 2018. Správní řízení ve věci Praha I bylo zahájeno dne 20. 12. 2018, čímž bylo trvání tehdy posuzovaného přestupku přerušeno. Nyní posuzované jednání navazuje až od 21. 12. 2018 a po zohlednění závazného právního názoru krajského soudu v rozsudku KS 1 je vymezeno jako trvající přestupek ukončený dne 31. 12. 2020. Tento přestupek byl tedy spáchán až po zahájení správního řízení ve věci Praha I. Z tohoto důvodu nejde o souběh přestupků, na který by bylo možno aplikovat pravidla pro ukládání úhrnného trestu nebo absorpční zásadu.

90.     Současně však nelze uvedený vztah hodnotit jako pravou recidivu. V době, kdy účastník řízení udržoval nyní posuzovaný závadný stav, nebylo ve věci Praha I pravomocně rozhodnuto. Skutečnost, že rozhodnutí ve věci Praha I následně nabylo právní moci až dne 30. 5. 2023 a bylo následně soudem zrušeno, nemění nic na tom, že v době nyní posuzovaného jednání neexistoval pravomocný postih za předchozí obdobné jednání, který by mohl založit pravou recidivu. Ve vztahu k věci Praha I jde proto o případ nepravé recidivy, tedy o situaci, kdy účastník řízení pokračoval v obdobném závadném stavu po zahájení řízení o předchozím úseku obdobného jednání, avšak před pravomocným rozhodnutím v dřívější věci.

91.      Obdobně je třeba posoudit vztah nyní projednávané věci k rozhodnutí ve věci Praha hybridy. V tamní věci bylo správní řízení zahájeno dne 12. 2. 2019, přičemž posuzovaný přestupek podle § 19a ZOHS trval od 17. 4. 2018 do 12. 2. 2019 a rozhodnutí nabylo právní moci dne 22. 3. 2021. Ani ve vztahu k této věci nejsou po zastavení řízení v části týkající se OZV 2020 a po vymezení nyní posuzovaného přestupku do 31. 12. 2020 splněny podmínky pravé recidivy, neboť nyní posuzovaný závadný stav byl ukončen před právní mocí rozhodnutí ve věci Praha hybridy. Současně však platí, že nyní posuzovaný trvající přestupek byl dokonán až po zahájení řízení ve věci Praha hybridy. Ani zde proto nejde o souběh, nýbrž o nepravou recidivu, kterou lze zohlednit při celkové individualizaci pokuty.

92.     Z uvedeného plyne, že není namístě základní částku pokuty navyšovat z titulu pravé recidivy. Takový postup by neodpovídal tomu, že rozhodnutí ve věci Praha hybridy nabylo právní moci až po ukončení nyní posuzovaného přestupku. Nelze však ani odhlédnout od toho, že nyní posuzovaný přestupek byl spáchán po zahájení správních řízení, v nichž bylo vůči účastníku řízení řešeno jednání podle § 19a ZOHS. Tato okolnost představuje nepravou recidivu, která sice neodůvodňuje automatické navýšení pokuty, avšak může být brána v potaz při posouzení celkové přiměřenosti sankce (viz níže).

93.     Co se pak týká tvrzené polehčující okolnosti spočívající v odstranění protiprávního stavu přijetím OZV 2020, považuji za potřebné nejprve zdůraznit, že samotné ukončení protiprávního jednání obecně nelze bez dalšího považovat za automatický důvod ke snížení pokuty. Povinností každého adresáta veřejnoprávních povinností je chovat se v souladu se zákonem a ukončení protiprávního jednání se zpravidla promítá zejména do vymezení doby trvání přestupku, a tedy v případě přestupků posuzovaných Úřadem do časového koeficientu při výpočtu pokuty.

94.     Současně však nyní projednávaná věc vykazuje specifické okolnosti dané tím, že účastníkem řízení je orgán veřejné správy a vytýkaný protiprávní stav spočíval v uplatňování normativní adresné regulace hazardních her.[21] Odstranění takového stavu se proto neprojevilo pouhým pasivním ukončením určitého faktického jednání, nýbrž aktivním přijetím nové obecně závazné vyhlášky, tedy nového normativního aktu, kterým byla dosavadní adresná regulace nahrazena novou koncepcí regulace hazardních her.

95.     Z rozsudku KS 1 vyplývá, že od 1. 1. 2021 účastník řízení zavedl právní úpravu regulace provozování hazardních her, která již v nyní posuzovaném rozsahu nebyla shledána rozpornou se ZOHS. Touto novou regulací byla dosavadní adresná regulace podle OZV 2015 nahrazena novou koncepcí regulace hazardních her. Protiprávní stav tak byl odstraněn ještě před zahájením tohoto správního řízení.

96.     Z hlediska nyní nově vymezeného skutku je proto rozhodné, že právě přijetím a nabytím účinnosti OZV 2020 došlo k odstranění vytýkaného adresného režimu. Nejde tedy o situaci, kdy by účastník řízení toliko přestal pokračovat v určitém protiprávním jednání, aniž by musel přijmout další regulatorní opatření. Šlo o aktivní nahrazení jedné obecní regulace regulací novou, která již po zohlednění závazného právního názoru krajského soudu v rozsudku KS 1 není v nyní posuzovaném rozsahu považována za rozpornou s § 19a odst. 1 ZOHS.

97.     Tento závěr odpovídá také předchozí rozhodovací praxi Úřadu ve věcech obecní regulace hazardních her. Ve věci rozhodnutí Úřadu ze dne 14. 6. 2019, č. j. ÚOHS-S0516/2018/VS-16764/2019/830/ŠBe (město Česká Lípa) Úřad přihlédl jako k polehčující okolnosti ke skutečnosti, že účastník řízení přijetím nové obecně závazné vyhlášky odstranil závadný stav spočívající v dosavadní adresné regulaci hazardních her bez objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií, a z tohoto důvodu snížil základní částku pokuty o 20 %.[22]

98.     Z uvedené rozhodovací praxe neplyne obecné pravidlo, že každé ukončení protiprávního jednání automaticky zakládá nárok na snížení sankce. Plyne z ní však, že u orgánů veřejné správy může být přijetí nové obecně závazné vyhlášky, kterou je odstraněn závadný normativní stav a nahrazen regulací slučitelnou se soutěžně právními požadavky, zohledněno jako polehčující okolnost.

99.     Za výše popsaných specifických okolností, tedy zejména s ohledem na to, že účastníkem řízení je orgán veřejné správy, vytýkaný závadný stav spočíval v uplatňování normativní adresné regulace, tento stav byl odstraněn přijetím nové obecně závazné vyhlášky ještě před zahájením tohoto správního řízení a tato nová regulace již není v nyní posuzovaném rozsahu považována za rozpornou s § 19a odst. 1 ZOHS, považuji tuto skutečnost za polehčující okolnost. Současně však s ohledem na výše uvedený kontext nepravé recidivy, tedy zejména na skutečnost, že nyní posuzovaný přestupek byl spáchán po zahájení správních řízení ve věcech Praha I a Praha hybridy, neshledávám důvod pro účastníkem řízení navrhované snížení o 30 %. Za přiměřené považuji snížení pokuty o 20 %. Po tomto snížení činí výsledná pokuta částku 1 308 000 Kč.

K neuplatnění zásady absorpce

100.   Dále jsem posoudil, zda je namístě výslednou pokutu korigovat s ohledem na absorpční zásadu. Účastník řízení ve svém vyjádření k návrhu RK namítá, že neaplikace postupu uvedeného v bodě 115 a násl. napadeného rozhodnutí by vedla k nepřiměřenému a nepředvídatelnému zpřísnění sankce pouze v důsledku procesního rozdělení jednoho trvajícího jednání do více správních řízení. Dále odkazuje na rozsudek KS 2 a dovozuje, že Úřad je povinen nynější pokutu poměřovat s pokutou uloženou v předchozím správním řízení.

101.    Této argumentaci však nelze přisvědčit. Podstatné je, zda jsou splněny podmínky pro uplatnění pravidel trestání souběhu, resp. zda jde o přestupky, o nichž by bylo možno vést společné řízení. Podle aktuální judikatury NSS je přitom rozhodné, zda byl nyní posuzovaný přestupek spáchán před zahájením řízení o jiném přestupku, vůči němuž má být absorpční zásada uplatněna. U přestupků spáchaných až po zahájení řízení o jiném přestupku se pravidla pro ukládání úhrnného trestu, a tedy i absorpční zásady, neuplatní.^[23]

102.   V nyní projednávané věci je účastník řízení po zastavení řízení v části týkající se OZV 2020 postižen za trvající přestupek v období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020. U trvajícího přestupku je za okamžik jeho spáchání třeba považovat okamžik ukončení protiprávního stavu, tedy v projednávané věci den 31. 12. 2020. Tento okamžik nastal až po zahájení předchozího správního řízení,[24] vůči němuž účastník řízení dovozuje nutnost absorpčního poměřování. Již z tohoto důvodu nejsou splněny podmínky pro to, aby nyní ukládaná pokuta byla stanovena podle pravidel úhrnného trestu, nebo aby byla mechanicky poměřována s pokutou uloženou v předchozí věci.

103.   Neuplatnění absorpční zásady přitom neznamená dvojí trestání téhož jednání. Nynější pokuta je ukládána za samostatně vymezený přestupek, jehož období trvání bylo po zrušujícím rozsudku krajského soudu a po zastavení řízení v části týkající se OZV 2020 nově vymezeno. Tento přestupek není v souběhu s žádným jiným šetřeným přestupkem. Jednání, které bylo posuzováno a trestáno v tomto řízení, není posuzováno a trestáno v jiném řízení, argument účastníka řízení o dvojím trestání téhož tak je zcela nedůvodný. Otázka přiměřenosti sankce se neřeší odečítáním pokuty uložené v jiné věci, nýbrž řádnou individualizací pokuty v tomto řízení, tedy zejména zohledněním závažnosti jednání, délky jeho trvání, rozsahu dotčeného území, absence pravé recidivy a dalších okolností významných podle § 22b odst. 1 ZOHS. Právě tímto způsobem byla výsledná pokuta v nynějším řízení stanovena.

104.   Nad rámec uvedeného dodávám, že výsledná pokuta byla samostatně přezkoumána i z hlediska její celkové přiměřenosti. I bez aplikace absorpční zásady nepřekračuje intenzitu odpovídající závažnosti posuzovaného deliktu a nepůsobí vůči účastníkovi řízení nepřiměřeně tvrdě.

Závěry k ukládané pokutě

105.   Výslednou pokutu ve výši 1 308 000 Kč považuji za přiměřenou závažnosti, délce trvání a rozsahu přestupku. Pokuta odpovídá zákonné sazbě podle § 22aa odst. 2 ZOHS, pohybuje se výrazně pod její horní hranicí a současně dostatečně plní represivní i preventivní funkci. Při jejím stanovení bylo zohledněno, že účastník řízení jako orgán veřejné správy uplatňoval adresnou regulaci hazardních her, která nebyla založena na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích, a byla proto způsobilá narušit hospodářskou soutěž zvýhodněním soutěžitelů působících na povolených adresních místech. Současně bylo ve prospěch účastníka řízení zohledněno, že sledoval legitimní cíl regulace hazardních her spočívající v omezení jejich negativních dopadů, že nejsou splněny podmínky pro navýšení pokuty z titulu pravé recidivy a že přijetím OZV 2020 odstranil závadný normativní stav. Uložená pokuta rovněž odpovídá zavedené správní praxi Úřadu.

106.   Pokuta současně není pro účastníka řízení likvidační ani nepřiměřeně zatěžující. Účastníkem řízení je HMP, tedy veřejnoprávní korporace se značným rozpočtovým zázemím. ^[25] Výše pokuty je ve vztahu k rozpočtovým možnostem účastníka řízení marginální a není způsobilá ohrozit plnění jeho veřejných úkolů. Zároveň však není pouze symbolická a zachovává dostatečný preventivní účinek do budoucna.

107.   Uzavírám proto, že po zastavení řízení v části týkající se OZV 2020, a po novém vymezení přestupku pouze ve vztahu k OZV 2015, bylo namístě změnit i výrok II. napadeného rozhodnutí, a to tak, že se účastníku řízení za přestupek nově vymezený ve výroku I. tohoto rozhodnutí ukládá pokuta ve výši 1 308 000 Kč. Tato výše odpovídá nově vymezené době trvání přestupku, zachovává kontinuitu s obecnými úvahami Úřadu obsaženými v napadeném rozhodnutí, neaplikuje absorpční zásadu tam, kde pro její použití nejsou splněny podmínky, nevychází z navýšení pokuty za pravou recidivu, avšak přihlíží k nepravé recidivě. Současně zohledňuje polehčující okolnost spočívající v odstranění závadného normativního stavu přijetím OZV 2020. Návrhu účastníka řízení na snížení pokuty na částku 527 000 Kč proto nebylo možno vyhovět.

108.   Ve vztahu k placení pokuty upřesňuji, že v návaznosti na § 162a odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „daňový řád“), k vymáhání, a též k vybírání pokuty, je místně příslušný nikoli celní úřad podle sídla Úřadu, nýbrž celní úřad, jehož místní příslušnost se řídí obecným pravidlem podle § 13 daňového řádu, tj. sídlem, popřípadě místem pobytu účastníka řízení jakožto dlužníka. Zvláštní pravidlo dříve obsažené v § 162 odst. 5 daňového řádu, podle něhož se místní příslušnost správce daně, na nějž přechází správa placení peněžitého plnění, řídila sídlem orgánu veřejné moci, který platební povinnost uložil, bylo s účinností k 1. 7. 2025 zrušeno zákonem č. 218/2025 Sb. Vymáhání pokuty uložené tímto rozhodnutím proto nepřísluší celnímu úřadu v místě sídla Úřadu, ale místně příslušnému celnímu úřadu určenému podle sídla účastníka řízení.

K výroku o náhradě nákladů řízení

109.   S posouzením, které prvostupňový orgán učinil v rámci náhrady nákladů řízení, se ztotožňuji a odkazuji na něj, když ani účastník řízení nevznáší proti tomuto posouzení konkrétní námitky. Souhlasím se závěrem prvostupňového orgánu, že je namístě uložit účastníku řízení povinnost uhradit paušální částku náhrady nákladů řízení ve výši 3 500 Kč, neboť účastník řízení vyvolal vedení správního řízení porušením své povinnosti. Pokud jde o určení paušální částky nákladů řízení, napadené rozhodnutí bylo vydáno v rámci správního řízení, které bylo vyvoláno porušením právní povinnosti účastníka řízení, a z důvodu rozsahu dokazování (jednalo se o zvlášť složitý případ) provedeného ve správním řízení bylo namístě paušální částku náhrady nákladů správního řízení zvýšit na 3 500 Kč podle § 6 odst. 2 věty první vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení.

110.    Vzhledem ke skutečnosti, že tímto rozhodnutím je potvrzena vina účastníka řízení, ačkoliv bylo řízení v části týkající se OZV 2020 zastaveno a výrok o vině byl ve zbývající části změněn, je namístě potvrdit i výrok III. napadeného rozhodnutí, týkající se nákladů řízení.

V.           Závěr

111.     Po zrušujícím rozsudku KS 1 již nelze regulaci živé hry podle OZV 2020 považovat za přestupek. Z tohoto důvodu bylo namístě změnit výrok I. napadeného rozhodnutí tak, aby výrok o vině nadále zahrnoval pouze adresnou regulaci podle OZV 2015, a současně zastavit správní řízení v části týkající se OZV 2020. Ve vztahu k adresné regulaci hazardních her podle OZV 2015 však rozkladové námitky účastníka řízení důvodné nejsou. Úřad byl k posouzení věci věcně příslušný, relevantní geografický trh byl správně vymezen jako území HMP a ve vztahu k OZV 2015 byla naplněna i materiální stránka přestupku. Účastník řízení umožnil provozování hazardních her pouze na konkrétních adresních místech, aniž by jejich výběr provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Přestože regulace sledovala legitimní cíl spočívající v omezení negativních dopadů hazardních her, tento cíl nemohl ospravedlnit zvolený selektivní způsob regulace, který byl způsobilý zvýhodnit soutěžitele působící na povolených adresních místech.

112.    Zastavení řízení v části týkající se OZV 2020 a novému vymezení přestupku podle OZV 2015 musela odpovídat i nová individualizace pokuty. Základní výpočetní východiska použitá v napadeném rozhodnutí zůstala zachována, avšak koeficient času byl v návaznosti na to, že sankce je nově ukládána pouze za období od 21. 12. 2018 do 31. 12. 2020, snížen z hodnoty 1,38 na hodnotu 1,22, takže základní částka pokuty činila po zaokrouhlení 1 635 000 Kč. Nebyly splněny podmínky pro aplikaci absorpční zásady ani pro navýšení pokuty z titulu pravé recidivy. Ve prospěch účastníka řízení jsem naopak přihlédl k tomu, že přijetím OZV 2020 odstranil závadný normativní stav ještě před zahájením tohoto správního řízení. Z tohoto důvodu byla pokuta snížena o 20 %. Výslednou pokutu ve výši 1 308 000 Kč proto považuji za přiměřenou závažnosti, délce trvání a rozsahu přestupku, jakož i všem okolnostem významným pro její individualizaci.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Adresát:

Mgr. Jiří Kučera, advokát

Opletalova 1418/23

110 00 Praha 1

Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1] Viz rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2007, č. j. 7 Ans 1/2007-100.

[2] Viz rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 Azs 55/2006-60.

[3] Viz bod 52 napadeného rozhodnutí.

[4] Viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10.

[5] Viz např. rozsudek NSS ze dne 5. 9. 2025, č. j. 8 As 195/2023-112 (dále též „rozsudek NSS Ostrava“) či rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2022, č. j. 2 As 200/2020-123 (dále též „rozsudek NSS Bílina“).

[6] Viz bod 40 nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 či bod 40 nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18 (ve věci Bílina).

[7] Viz rozsudek NSS Ostrava.

[8] Viz rozsudek NSS Bílina.

[9] Viz nález ÚS a zde odkazované rozsudky NSS ze dne 14. 3. 2023, č. j. 9 As 178/2021-42 a ze dne 21. 2. 2023, č. j. 2 As 280/2021-39.

[10] Srov. rozsudek KS 1.

[11] Srov. rozsudek krajského soudu ze dne 21. 5. 2020, č. j. 30 Af 5/2018-261 ve věci Bílina.

[12] Viz rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2013, č. j. 2 Afs 82/2012-134.

[13] Srov. rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2023, č. j. 9 As 178/2021-42 a rozsudek NSS ze dne 21. 2. 2023, č. j. 2 As 280/2021-39.

[14] Viz např. rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 1 As 237/2015-31.

[15] Viz rozsudek krajského soudu ze dne 18. 8. 2022, č. j. 62 Af 24/2021-93.

[16] Srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2022, č. j. 2 As 200/2020-139.

[17] Srov rozsudek KS 2.

[18] Srov rozsudek KS 1.

[19] Rozhodnutí Úřadu ze dne 9. 7. 2020, č. j. ÚOHS-20825/2020/830/LDe, změněné rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 22. 3. 2021, č. j. ÚOHS-09859/2021/164/PSe (dále též „Praha hybridy“).

[20] Viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 9. 10. 2025, č. j. 5 As 98/2022–51.

[21] To, že jde o orgán veřejné správy, implikuje nutnost zákonem stanovených procesů, které musejí předcházet vydání nové vyhlášky. Orgán veřejné správy se tak při změně vyhlášky nachází ve zcela specifické situaci. Hovořím-li tedy o zohlednění toho, že se jedná o orgán veřejné správy, nemám na mysli obecně to, že jde o subjekt veřejnoprávního, nikoli soukromoprávního charakteru. Klíčovým specifikem je zde právě zákonem stanovený proces, kterým musí takový orgán veřejné správy projít (aktivně jednat), aby závadný stav napravil přijetím nové vyhlášky.

[22] Obdobně v rozhodnutích Úřadu ze dne 28. 8. 2017, č. j. ÚOHS-S0444/2016/VS-25120/2017/830/Pro ve věci Děčín, ze dne 13. 2. 2018, č. j. ÚOHS-S0024/2017/VS-04420/2018/830/RMl ve věci Nučice, ze dne 20. 12. 2019, č. j. ÚOHS-S0232/2018/VS-35131/2019/830/VVo ve věci Brno a ze dne 28. 7. 2020, č. j. ÚOHS-23002/2020/830/ŠBe ve věci Ostrava.

[23] Viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 9. 10. 2025, č. j. 5 As 98/2022-51.

[24] To bylo zahájeno dne 20. 12. 2018.

[25] Srov. bod 119 napadeného rozhodnutí.