číslo jednací: 14985/2024/164
spisová značka: R0015/2024/DI
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Omezení provozování dráhy |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | omezení provozování dráhy (dle zákona o dráhách) |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 12. 4. 2024 |
| Dokumenty |  2024_R0015.pdf 397 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0015/2024/DI Číslo jednací: ÚOHS-14985/2024/164 |
|
Brno 12. 4. 2024 |
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře sp. zn. ŘVP002/23, č. j. UPDI-4470/23/UM ze dne 29. 12. 2023 podal účastník řízení společnost RegioJet a.s., se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno-město, 602 00 Brno, IČO 28333187, a to ve věci jeho žádosti podané dle § 23d odst. 4 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, o uložení povinnosti vůči účastníku řízení společnosti České dráhy, a.s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Nové Město, 110 00 Praha 1, IČO 70994226, jsem na návrh rozkladové komise
rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře sp. zn. ŘVP002/23, č. j. UPDI-4470/23/UM ze dne 29. 12. 2023 podle ustanovení § 152 odst. 6 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) téhož zákona
r u š í m
a věc
v r a c í m
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Napadené rozhodnutí
1. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále též „UPDI“ nebo „prvostupňový orgán“) vydal dne 29. 12. 2023 rozhodnutí sp. zn. ŘVP002/23, č. j. UPDI-4470/23/UM (dále též „napadené rozhodnutí“).
2. Ve výroku I. napadeného rozhodnutí UPDI rozhodl, že žádost společnosti RegioJet a.s., se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno-město, 602 00 Brno, IČO 28333187 (dále též „navrhovatelka“) o přístup k zařízení služeb podle § 23d odst. 4 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZoD“), resp. podle čl. 14 prováděcího nařízení Komise (EU) 2017/2177 ze dne 22. 11. 2017 o přístupu k zařízení služeb a k službám souvisejícím s železniční dopravou (dále též „prováděcí nařízení 2017/2177“), se zamítá.
3. Výrokem II. napadeného rozhodnutí UPDI uložil navrhovatelce povinnost uhradit společnosti České dráhy, a.s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Nové Město, 110 00 Praha 1, IČO 70994226 (dále též „provozovatelka“)[1] náklady potřebné k účelnému uplatňování jejího práva proti navrhovatelce ve výši 300 Kč (tři sta korun českých).
II. Rozklad
4. Napadené rozhodnutí bylo dne 29. 12. 2023 doručeno do datových schránek účastníků řízení. V rámci lhůty pro podání opravného prostředku byl dne 9. 1. 2024 Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) doručen rozklad, kterým navrhovatelka napadá všechny výroky napadeného rozhodnutí.
5. Navrhovatelka je toho názoru, že napadené rozhodnutí je nezákonné, jakož i správní řízení, které mu předcházelo. Pro toto své tvrzení uplatňuje navrhovatelka námitky, které jsou níže stručně shrnuty.
Rozkladové námitky
6. Navrhovatelka je v prvé řadě přesvědčena, že napadené rozhodnutí neobsahuje správné poučení účastníků řízení, což způsobuje jeho nezákonnost.
7. Závěr UPDI, že navrhovatelka dostatečně nespecifikovala požadovaný rozsah služeb v předmětných železničních stanicích a nádražích, stojí dle navrhovatelky na nesprávném posouzení jejího návrhu na zahájení správního řízení, tedy že tento návrh neobsahoval některou z podstatných náležitostí. Navrhovatelka k tomuto konstatuje, že nebyla ze strany UPDI nijak obeznámena s tím, že by byl její návrh na zahájení řízení jakkoliv vadný a nebyla vyzvána k odstranění případných vad. Dle navrhovatelky tak UPDI v předmětném správním řízení postupoval a jednal způsobem nasvědčujícím tomu, že návrh na zahájení řízení neobsahuje vady a o věci může být meritorně rozhodnuto. Napadené rozhodnutí je proto tzv. překvapivým rozhodnutím.
8. Navrhovatelka v návrhu na zahájení správního řízení rovněž uvedla příčiny, které jí znemožnily vymezit nosiče informačních systémů (dále též „NIS“) obdobně konkrétním způsobem, jak tomu bylo v řízení vedeném UPDI pod sp. zn. ŘVP001/23. Hlavním důvodem absence větší specifikace je pak skutečnost, že provozovatelka neplní své povinnosti týkající se NIS, konkrétně doposud nezveřejnila popis NIS jakožto zařízení služeb na svém internetovém portálu nebo předmětné relevantní informace nezpřístupnila prostřednictvím dotčeného subjektu ve smyslu § 23d odst. 2 písm. a) a b) ZoD a čl. 5 odst. 1 prováděcího nařízení 2017/2177. Dále provozovatelka zanedbala povinnost přidělit kapacitu NIS postupem podle čl. 7 a násl. prováděcího nařízení 2017/ 2177 a poskytnout tyto NIS ostatním dopravcům nediskriminačním způsobem ve smyslu § 23d odst. 1 ZoD.
9. Navrhovatelka dále UPDI vytýká, že se nijak nezabýval jejím dopisem ze dne 29. 6. 2023[2] a souvisejícími přílohami (dále též „výzva ke zpřístupnění NIS“), ze kterých dle navrhovatelky zřetelně vyplývá, poskytnutí jakých služeb se po provozovatelce domáhá a v jakém rozsahu. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí rovněž není údajně zřejmé, proč shledává UPDI obsah této výzvy ke zpřístupnění NIS „nedostatečným“. Navrhovatelka má z výše uvedených důvodů za to, že napadené rozhodnutí není v tomto směru přezkoumatelné.
10. Jelikož navrhovatelka považuje výrok I. napadeného rozhodnutí za nezákonný, tak dle ní neobstojí z hlediska akcesority ani výrok II. napadeného rozhodnutí, kterým jí byla stanovena povinnost uhradit provozovatelce náklady potřebné k účelnému uplatňování jejího práva proti navrhovatelce.
Petit rozkladu
11. Na základě výše uvedených skutečností navrhovatelka předsedovi Úřadu navrhuje, aby napadené rozhodnutí v celém rozsahu zrušil a věc vrátil prvostupňovému orgánu k novému řízení.
III. Řízení o rozkladu
12. Úvodem pouze připomínám, že Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře byl s účinností ode dne 1. 1. 2024 zrušen dle čl. X odst. 1 zákona č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Dle čl. X odst. 2 téhož zákona přešla působnost Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. V ust. čl. X odst. 10 části věty za středníkem téhož zákona je stanovena právní fikce, že dosavadní úkony Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře se považují za úkony Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a proto o této věci v druhém stupni rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
13. Prvostupňový orgán neshledal důvody pro postup dle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a proto v souladu s § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
14. Podle § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož
i správnost napadeného rozhodnutí.
IV. Použití právních norem
15. Ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení je třeba nejprve upřesnit, které právní normy, resp. jejich znění se na věc aplikují v rovině procesněprávní a hmotněprávní.
16. Na tomto místě se tak budu stručně věnovat ex lege přezkumu zákonnosti správné aplikace právních norem prvostupňovým orgánem, ačkoli žádný z účastníků řízení nevznáší proti aplikaci právních norem žádnou námitku. V tomto směru rovněž odkazuji na napadené rozhodnutí, s jehož závěry týkající se aplikace právních norem se plně ztotožňuji.[3]
17. Právní úprava vztahující se k posouzení otázky provozování zařízení služeb je rozdělena do několika právních předpisů, konkrétně do správního řádu, kde je obsažena obecná procesněprávní regulace řízení o žádosti, a do ZoD a prováděcího nařízení 2017/2077, které zahrnují speciální hmotněprávní i procesněprávní normy.
18. Správní řízení bylo zahájeno dne 4. 10. 2023 a napadené rozhodnutí bylo následně vydáno dne 29. 12. 2023. Aplikace procesních předpisů se odvíjí od okamžiku zahájení správního řízení, přičemž u novelizací procesních předpisů se postupuje podle jejich přechodných ustanovení. Pokud přechodná ustanovení neobsahují zvláštní úpravu, novelizace jsou aplikovány.
19. K datu zahájení správního řízení bylo v účinnosti aktuální znění správního řádu, tj. ve znění zákona č. 403/2020 Sb., správní řád nebyl od vydání napadeného rozhodnutí novelizován, i v rámci řízení o rozkladu je proto procesně postupováno podle shodného předpisu. Rovněž prováděcí nařízení 2017/2177 nedoznalo v době od zahájení správního řízení žádných změn, v řízení o rozkladu se tak postupuje podle shodného znění prováděcího nařízení 2017/2077 jako v prvostupňovém řízení.
20. ZoD byl od zahájení správního řízení čtyřikrát novelizován, a to zákony č. 303/2023 Sb., č. 277/2019 Sb., č. 284/2021 Sb. a č. 464/2023 Sb. V tomto ohledu je nejdůležitější přechodné ustanovení obsažené v čl. XXIII odst. 1 zákona č. 284/2021 Sb., které stanoví, že „řízení a jiné postupy zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí a práva a povinnosti s nimi související se posoudí podle právních předpisů účinných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“, když tato novela nabyla účinnosti k datu 1. 1. 2024. Pro nedokončená správní řízení určuje citované přechodné ustanovení rozhodné znění jak procesních, tak hmotněprávních předpisů. Z toho důvodu je nutné v rámci druhostupňového řízení postupovat v případě aplikace zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, jako procesního i hmotněprávního předpisu tak, že se tento zákon použije ve znění jeho posledních novel č. 284/2021 Sb. a č. 464/2023 Sb.
V. Přezkum napadeného rozhodnutí
Shrnutí skutkového stavu
21. Před vypořádáním rozkladových námitek považuji za vhodné pro souvislost alespoň stručně shrnout skutečnosti významné pro toto správní řízení.
22. Nyní posuzovaná věc velmi úzce souvisí se správními řízeními vedenými pod sp. zn. ŘVP001/20 a sp. zn. ŘVP001/23. Stěžejní problematikou těchto řízení byl přístup k navrhovatelkou konkrétně označeným nástěnkám a dalším fyzickým informačním zařízením v železničních stanicích Bílovice nad Svitavou a Brno-Židenice, které představují nosiče informačních systémů (NIS). Řešila se tedy právní otázka vymezení zařízení služeb a přístupu k nim. UPDI rozhodl tak, že provozovatelka je povinna s navrhovatelkou uzavřít smlouvu umožňující poskytnutí služeb (neboli zpřístupnění NIS) v uvedených železničních stanicích. Zejména v rámci správního řízení sp. zn. ŘVP001/20 byla řešena klíčová otázka, zda je NIS možné považovat za součást zařízení služeb, a tedy se na NIS vztahují povinnosti, které právní úprava provozovatelce ukládá. UPDI v tomto správním řízení rozhodl, že NIS je možné považovat za provozní součást zařízení služeb.
23. Na základě tohoto výsledku správního řízení sp. zn. ŘVP001/20 požádala navrhovatelka provozovatelku o zpřístupnění i dalších NIS provozovaných z její strany v železničních stanicích, a to konkrétně ve všech železničních stanicích uvedených v příloze 2 výzvy ke zpřístupnění NIS. Provozovatelka ovšem této výzvě navrhovatelky nevyhověla, a proto dne 23. 8. 2023 obdržel UPDI žádost navrhovatelky o postup ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD, tedy aby provozovatelce uložil povinnost uzavřít s navrhovatelkou smlouvu umožňující poskytnutí služby ve smyslu § 23d odst. 1 ZoD k NIS specifikovaným v příloze 2 výzvy ke zpřístupnění NIS.
24. UPDI o žádosti navrhovatelky rozhodl napadeným rozhodnutím, přičemž jí nevyhověl, neboť NIS nebyly dle jeho názoru v žádosti dostatečně specifikovány.
Povaha správního řízení
25. V rámci ex offo přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí musím ještě před vypořádáním jednotlivých rozkladových námitek přistoupit ke korekci závěrů UPDI týkajících se povahy předmětného správního řízení, a to konkrétně toho, že se v této věci jedná o tzv. sporné řízení ve smyslu § 141 správního řádu.
26. Vedení sporného řízení je dle § 141 odst. 1 správního řádu svěřeno do pravomoci správního orgánu pouze v omezené množině případů, a to pokud se jedná o spory vyplývající z veřejnoprávních smluv (dle části V. správního řádu) či o spory, u kterých tak stanoví zvláštní zákon, přičemž se může jednat o spory z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.
27. Správní řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD ovšem není ani sporem z veřejnoprávní smlouvy
a ZoD jako zvláštní zákon ve vztahu ke správnímu řádu nikde neuvádí, že toto řízení by se mělo řídit pravidly ve smyslu § 141 správního řádu. Vedení sporného řízení o občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztazích je svěřeno správním orgánům spíše výjimečně, a to často z důvodu vysokých nároků na odborné znalosti osob, které by o věci mohly a měly rozhodovat, přičemž se tak děje explicitním vymezením ve zvláštním zákoně, jak ostatně uvádí i odborná literatura: „Jedině zvláštní zákon může svěřit správním orgánům pravomoc rozhodovat soukromoprávní spory a není rozhodné, zda nadto formálně prohlásí předmět rozhodování za soukromoprávní spor či se přímo odkáže na řešení takového sporu ve sporném řízení podle § 141 (materiální pojetí).“[4] Například v § 129 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů je výslovně uvedeno: „Úřad rozhoduje spory mezi osobou vykonávající komunikační činnost (§ 7) na straně jedné, a účastníkem, popřípadě uživatelem na straně druhé, na základě návrhu kterékoliv ze stran sporu, pokud se spor týká povinností uložených tímto zákonem nebo na jeho základě.“ a rovněž v odst. 7 téhož ustanovení: „V rámci oznámení o zahájení řízení o sporu podle odstavce 1 zahajovaného na návrh spotřebitele Úřad informuje strany sporu vhodným způsobem o právu na právní pomoc a o tom, že nemají povinnost právního zastoupení.“ Z uvedeného lze jasně dovodit tzv. spornou povahu daného řízení, ve kterém má být Českým telekomunikačním úřadem rozhodováno.
28. Naopak o řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD je uvedeno pouze toto: „Úřad na žádost toho, komu provozovatel zařízení služeb poskytnutí těchto služeb zcela nebo zčásti odepřel v rozporu s tímto zákonem, uloží provozovateli zařízení služeb uzavřít s žadatelem smlouvu umožňující tyto služby poskytnout alespoň v omezeném rozsahu nebo v jiném než požadovaném čase. Žádost lze podat ve lhůtě 30 dnů ode dne, v němž bylo poskytnutí služeb odepřeno.“ Citované ustanovení neobsahuje výslovné označení daného řízení jako sporného (jak to předpokládá § 141 odst. 1 správního řádu).
29. Jsem naopak přesvědčen, že přímo z textace tohoto ustanovení ZoD lze dovodit jeho povahu jako řízení o žádosti, neboť mezi žadatelem a poskytovatelem služeb neexistuje spor per se, ale Úřad má pouze rozhodnout o uložení povinnosti poskytovateli zařízení služeb uzavřít s žadatelem smlouvu o jejich užívání. A to na základě posouzení toho, zda poskytovatel služeb nastavil nediskriminačně pravidla pro jejich zpřístupnění či jinak v tomto ohledu neporušil ZoD. Samotný fakt, že účastnící řízení mohou mít na posuzovanou věc odlišné, resp. opačné pohledy a mohou tedy být vedeni protichůdnými zájmy, ještě neumožňuje správní řízení charakterizovat jako sporné ve smyslu § 141 správního řádu.
30. UPDI se otázkou, zda je předmětné správní řízení sporné, či nikoliv v napadeném rozhodnutí nijak nezabýval a v tomto ohledu tedy svůj postoj nevysvětlil a pouze presumoval tzv. spornou povahu daného řízení.
31. S ohledem na výše uvedené musím uzavřít, že probíhající řízení v dané věci není sporným řízením ve smyslu § 141 správního řádu. Uvedené závěry jsou důvodem pro změnu označení účastníků tohoto řízení na „navrhovatelka“ a „provozovatelka“ a nikoliv „navrhovatelka“ a „odpůrkyně“, jak tomu bylo v tomto řízení doposud, neboť zde již není důvod využívat terminologii vyplývající z § 141 odst. 3 správního řádu.
32. Současně je třeba uvést, že ačkoliv jde o vadu řízení, nemělo konstatování o sporné povaze tohoto správního řízení na jeho výsledek, tedy na rozhodnutí o vlastním předmětu řízení, praktický vliv. V průběhu správního řízení totiž byla jak navrhovatelka a provozovatelka, ale i UPDI procesně aktivní, tedy nedošlo k žádné materiální odlišnosti v postupu oproti řízení na žádost. Kvalifikace tohoto řízení jako sporného rovněž neměla vliv na právní posouzení věci, neboť UPDI na věc aplikoval právní předpisy, které by byly aplikovány jak v případě řízení sporného, tak v řízení o žádosti. Tato vada řízení tak není důvodem, proč bylo napadené rozhodnutí ve výroku I. zrušeno a věc vrácena Úřadu k novému projednání.
33. Výše uvedené závěry by ovšem samy o sobě byly důvodem pro zrušení výroku II. napadeného rozhodnutí, neboť pouze ve sporném řízení přiznává správní orgán účastníkovi řízení, který měl ve věci plný úspěch, náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění svého práva proti účastníkovi řízení, který ve věci úspěch neměl (srov. § 141 odst. 11 správního řádu). Jelikož jsem však zrušil, pro důvody vyložené níže, výrok I. napadeného rozhodnutí, nemůže samostatně obstát výrok o nákladech řízení, který je z povahy věci závislý na výroku o předmětu řízení. Proto bylo nutné zrušit, i bez ohledu na pochybení stran posouzení povahy správního řízení, i výrok II. napadeného rozhodnutí, resp. tedy dochází ke zrušení celého napadeného rozhodnutí. V pokračujícím řízení tak nelze ustanovení o nákladech řízení dle § 141 odst. 11 správního řádu aplikovat, resp. Úřad nebude vůbec postupovat dle § 141 správního řádu, proto ani nelze na účastníka řízení České dráhy nahlížet jako na odpůrkyni.
NIS jako provozní součást zařízení služeb
34. Jelikož je nesoulad názorů mezi provozovatelkou, navrhovatelkou a UPDI o povaze NIS jako provozní součásti zařízení služeb poměrně zásadní problematikou vyplývající z tohoto správního řízení, považuji za nutné se zde k ní alespoň stručně vyjádřit (přestože se nejedná o rozkladovou námitku navrhovatelky), neboť je to předpokladem pro vypořádání dalších námitek a vůbec posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí.
35. Subsumpce NIS pod pojem „zařízení služeb“ (přesněji řečeno provozní součást zařízení služeb) vyplývá primárně z § 2 odst. 9 ZoD, kdy dané ustanovení reflektuje unijní právní předpisy, konkrétně článek 3 odst. 11 a článek 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. 11. 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „směrnice 2012/34“) a rovněž přílohu II., body 2 až 4 této směrnice. Zařízením služeb se dle
§ 2 odst. 9 ZoD rozumí „železniční stanice, zastávka, odstavné koleje, čerpací stanice a jiná technická zařízení, která jsou jejich provozovatelem zvláště určena k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy na dráze celostátní nebo regionální anebo na veřejně přístupné vlečce.“ Zařízením služeb jsou tedy železniční stanice a jejich provozní součásti.
36. Provozní součásti železniční stanice dle § 2 odst. 9 ZoD upravuje § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (dále též „vyhláška 76/2017), který za takovou provozní součást považuje „informační systémy pro cestující o příjezdu a odjezdu vlaků, výlukách, službách dopravců a dalších dopravních spojeních v rámci integrovaných dopravních systémů.“ Tato definice pracuje s pojmem informační systém pro cestující a pomocí věcného vymezení okruhu uveřejňovaných informací určuje, zda jde o provozní součást železniční stanice či nikoli. Z tohoto ustanovení zcela jednoznačně plyne, že informační systém pro cestující obsahující informace o službách dopravců je provozní součástí železniční stanice. Jelikož NIS slouží především k poskytování informací o službách dopravců a obecně o cestovních informacích dle předmětného ustanovení vyhlášky 76/2017, jedná se o zařízení služeb ve smyslu § 2 odst. 9 ZoD, potažmo § 23d téhož zákona.
37. Ve vztahu k výkladu pojmu „informační systém pro cestující“ je nutné vyjít z toho, že zákonodárce explicitně nevymezuje jeho podobu, ani neurčuje, na jaké bázi funguje. Důraz je naopak v případě § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017 kladen na to, čeho se informační systém týká, respektive které informace a skutečnosti jsou cestujícím předávány. Samotná vyhláška 76/2017 se tak primárně nezabývá způsobem přenosu informací či neurčuje závazně povahu zařízení, kterým jsou předmětné skutečnosti oznamovány.
38. S tím, jak široce je třeba chápat pojem „informační systém pro cestující“, souvisí také § 73 odst. 4 vyhlášky č. 173/1995 Sb., kterou se vydává dopravní řád drah (dále též „vyhláška 173“). Dané ustanovení upravuje způsob oznamování jak zpoždění vlaků, tak výluk. Informace o zpoždění jsou podle tohoto ustanovení v železničních stanicích cestujícím předávány prostřednictvím obsluhovaného zvukového nebo obrazového informačního zařízení, je-li v konkrétní stanici takové zařízení k dispozici. K předávání informací o výlukách pak dle této právní úpravy slouží vývěsky, tedy mechanické NIS. Dané ustanovení také předvídá, že ne všechny železniční stanice či zastávky jsou způsobilé disponovat elektronickým systémem oznamujícím například zpoždění. Z povahy věci je logické, že na mnoha železničních zastávkách a stanicích budou cestující informováni o skutečnostech uvedených v § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017 informačním systémem v podobě mechanických nosičů. Tomu odpovídá i faktický stav, kdy vedle elektronicky předávaných informací jsou stále využívány
i právě mechanické NIS, a to v závislosti na vybavenosti jednotlivých železničních stanic. Právní úprava, jak potvrzuje i judikatura, konkrétně rozsudek Soudního dvora Evropské unie (pátého senátu) ze dne 15. 7. 2021, C-60/20, ve věci rozhodnutí o předběžné otázce v řízení „Latvijas dzelzceļš“ VAS v. Valsts dzelzceļa administrācija (dále též „rozsudek Latvijas“), tak pracuje prakticky s čímkoli, co muže v podmínkách dané železniční stanice sloužit pro předávání informací cestujícím. Předmětné ustanovení vyhlášky 173 proto v obecné rovině připouští jak elektronickou podobu informačního systému, tak NIS mechanického charakteru.
39. Klíčovým aspektem tak zůstává právě věcný okruh informací předávaných cestujícím pomocí informačního systému, jehož podoba není a nemůže být striktně vymezena. Nástěnky a jiná fyzická zařízení umístěná v železničních stanicích, která slouží k předávání informací cestujícím o příjezdu a odjezdu vlaků, výlukách, službách dopravců a dalších dopravních spojeních v rámci integrovaných dopravních systémů, tak představují provozní součást železniční stanice ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017, a tedy i zařízení služeb dle § 2 odst. 9 ZoD.
40. Jak jsem již zmínil, otázkou, zda NIS mají povahu zařízení služeb či jejich součástí, se UPDI zabýval zejména ve správním řízení sp. zn. ŘVP001/20 a správním řízení sp. zn. ŘVP001/23, ve kterých vyložil obsah unijních předpisů s touto problematikou souvisejících, a to zejména směrnice 2012/34 a připomněl i rozsudek Latvijas. Konkrétně pak UPDI v těchto rozhodnutích uvedl například následující (zvýraznění doplněno předsedou Úřadu):
„Úřad věc posuzoval podle aktuální definice zařízení služeb podle § 2 odst. 9 zákona o dráhách, podle které jsou zařízením služeb železniční stanice, zastávka, odstavné koleje, čerpací stanice a jiná technická zařízení, která jsou jejich provozovatelem zvláště určena k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy na dráze celostátní nebo regionální anebo na veřejně přístupné vlečce. V § 3 odst. 1 vyhlášky č. 76/2017 Sb. je uvedeno další členění železniční stanice, tedy zařízení služeb, na tzv. provozní součásti. Jednou z těchto součástí jsou podle § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 76/2017 Sb. informační systémy pro cestující o příjezdu a odjezdu vlaků, výlukách, službách dopravců a dalších dopravních spojeních v rámci integrovaných dopravních systémů.
Definice zařízení služeb ve směrnici 2012/34/EU požaduje, aby zařízení služeb (a tedy i jeho provozní součást) bylo zřízeno, aby umožnilo poskytování jedné nebo více služeb uvedených v příloze II, bodech 2 až 4 této směrnice. V uvedených předpisech není uvedeno, jakým způsobem má být zařízení určeno k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy, popř. jakým způsobem je provedeno jeho zřízení s cílem poskytovat služby uvedené v příloze II, bodech 2 až 4 směrnice 2012/34/EU. Podle názoru Úřadu odpůrkyně určila NIS jako zařízení služeb jejich umístěním v prostoru železničních stanic a svým rozhodnutím na nich informace podle tohoto ustanovení poskytovat. Stejně tak odstavec 3.3 přílohy 3 smlouvy JMK nazývá NIS informačními plochami a požaduje na nich vyvěšení informačních materiálů (podrobněji ve vypořádání námitek). Je-li tedy určité zařízení objektivně využíváno k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy, nemůže provozovatel takového zařízení legitimně tvrdit, že toto zařízení pro tento účel „neurčil“ a vyhnout se tak povinnostem spjatým s provozováním zařízení služeb. Provozovatel zařízení služeb rozhodl, že takové zařízení má sloužit pro poskytování služeb.
(…)
Úřad při svém rozhodování vychází i z rozsudku SDEU (pátého senátu) ze dne 15. července 2021, EU:C:2021:610, ve věci C-60/20, jehož předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v řízení „Latvijas dzelzceļš” VAS v. Valsts dzelzceļa administrācija. Rozsudek se k určení, zda je nějaké zařízení zařízením služeb, vyjadřuje pod body 38, 39 a 41 následovně:
38 Na úvod je třeba připomenout, že pro účely použití směrnice 2012/34 se „zařízením služeb“ ve smyslu čl. 3 bodu 11 této směrnice rozumí zařízení včetně pozemku, budovy a vybavení, které bylo zřízeno, jako celek nebo zčásti, aby umožnilo poskytování jedné nebo více služeb uvedených v příloze II bodech 2 až 4 uvedené směrnice.
39 Tato definice pojmu „zařízení služeb“ je založena na objektivním kritériu, a sice na kritériu technické způsobilosti infrastruktury poskytovat určité služby, a nestanoví kritérium týkající se příjemců těchto služeb. Takové kritérium nezávisí ani na povaze nebo kvalifikaci právního titulu, na jehož základě je takové zařízení provozováno, ani na totožnosti příjemců uvedených služeb.
41 V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že zařízení dotčené v původním řízení bylo zřízeno, aby zde společnost Baltijas Ekspresis mohla provádět činnosti údržby a oprav lokomotiv, které patří do služeb uvedených ve zmíněné příloze II bodech 2 až 4. Depo Ventspils, jak to konstatuje předkládající soud, tudíž představuje „zařízení služeb“ ve smyslu čl. 3 bodu 11 směrnice 2012/34.
(…)
Úřad dospěl k názoru, že NIS byly zřízeny, aby je odpůrkyně mohla použít k zobrazování cestovních informací, tedy poskytování služby uvedené ve zmíněné příloze II bodu 2 směrnice 2012/34/EU. Tím, že tyto nosiče do prostor cestujících umístila, tak určila, že běžně používaný výrobek, jako třeba klaprám, se stává zařízením služeb. Povinností Úřadu je vykládat definici v § 2 odst. 9 zákona o dráhách ve světle směrnice 2012/34/EU, takže NIS bezpochyby mezi zařízení služeb uvedená v příloze II bodě 2 směrnice 2012/34/EU patří.“[5]
41. Obecně s těmito závěry UPDI souhlasím a konstatuji, že NIS je možné považovat za provozní součásti zařízení služeb, z čehož vyplývají pro provozovatelku i v nyní posuzovaném případě příslušná práva a povinnosti dle ZoD a unijních předpisů.
42. S ohledem na shora uvedené znovu zdůrazňuji, že se neztotožňuji s názorem provozovatelky, že provozní součástí zařízení služeb sloužící pro zveřejňování informací pro cestující mohou být pouze elektronické informační systémy. Nejen, že tento závěr nevyplývá z žádného platného právního předpisu, ale rovněž odporuje zmíněnému rozsudku Latvijas, ve kterém je stanovena povinnost posuzovat, zda jde o zařízení služeb na základě objektivního hlediska, tedy zda určitá věc vůbec může jako zařízení služeb sloužit, bez ohledu na skutečnost, jakým způsobem ji provozovatel aktuálně využívá. Tento přístup převzala i tuzemská správní judikatura.[6] NIS jako součást železničních stanic mohou být využívány k informování cestujících ve smyslu § 3 vyhlášky 76/2017, proto jde o zařízení služeb.
43. O tom, že tento závěr je správný, navíc svědčí i skutečnost, že sama provozovatelka předmětné NIS využívá pro zveřejňování dopravních informací pro cestující. To je výslovně uvedeno v bodě 1.1 Smlouvy o úpravě právních poměrů nosičů informačních systémů ze dne 24. 6. 2016 (dále též „Smlouva s SŽ“), která byla uzavřena mezi provozovatelkou a Správou železnic[7] (podtržení doplněno předsedou Úřadu): „V železničních stanicích, resp. v jednotlivých nemovitých věcech je tvořících, s nimiž bude ke dni účinnosti této Smlouvy hospodařit SŽDC (dále jen „nemovité věci“), jsou umístěny jako nosiče informačního systému společnosti ČD, tak SŽDC, přičemž tyto nosiče jsou užívány za účelem informování cestující veřejnosti (dále jen „Nosiče informačního systému“).“ V bodě 1.2 Smlouvy s SŽ je také výslovně uvedeno, že mezi NIS se řadí mimo jiné i „nástěnné stojany na letáky, kartáčkové jízdní řády a kovové oranžové stojany pro informace o výlukách“. Vyhláška 76/2017 přitom předpokládá, že právě tyto informační systémy jsou provozní součástí zařízení služeb.
44. Pokud tedy sama provozovatelka může NIS za účelem zveřejňování informací pro cestující využívat, je dle cílů a ustanovení směrnice 2012/34 namístě, aby i jiným dopravcům byly na základě nediskriminačních pravidel zpřístupněny.
45. Považuji za vhodné k tomuto doplnit, že nejsem přesvědčen o tom, že z předmětného ustanovení vyhlášky 76/2017 vyplývá, že by NIS nemohly být využívány i například pro zveřejnění obchodních podmínek jednotlivých dopravců či reklam na jejich služby. Nicméně musí být splněn předpoklad, že se tyto informace týkají železniční dopravy (musí jít o dopravní informace ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017) a jejich rozsah odpovídá kapacitě NIS, která je konkrétnímu dopravci přidělena.
Specifikace NIS
46. Závěr UPDI, že navrhovatelka dostatečně nespecifikovala NIS v předmětných železničních stanicích a nádražích, o jejichž zpřístupnění provozovatelku žádala, stojí dle navrhovatelky na nesprávné tezi, že její návrh na zahájení správního řízení neobsahoval některou z podstatných náležitostí, konkrétně že tento návrh neobsahoval dostatečně určitý popis toho, čeho se navrhovatelka domáhá.
47. Navrhovatelka k tomuto konstatuje, že přestože návrh na zahájení řízení byl z její strany doručen UPDI již dne 24. 8. 2023, správní řízení bylo zahájeno až dne 4. 10. 2023, přičemž navrhovatelka nebyla v tomto mezidobí (ani následně) ze strany UPDI nijak obeznámena s tím, že by byl její návrh na zahájení řízení jakkoli vadný a nebyla vyzvána k odstranění takových vad. Navrhovatelka považuje tuto skutečnost za vážnou procesní vadu, neboť UPDI dle navrhovatelky nemohl za situace, kdy měl pochybnosti o správnosti návrhu na zahájení řízení, o věci rozhodnout.
48. Navrhovatelka je také přesvědčena o tzv. překvapivosti napadeného rozhodnutí, neboť UPDI v předmětném správním řízení postupoval a jednal způsobem nasvědčujícím tomu, že návrh na zahájení řízení je bez vad a o věci může být meritorně rozhodnuto.
49. Navrhovatelka má za to, že v návrhu na zahájení správního řízení uvedla příčiny vedoucí k tomu, že nemohla vymezit NIS takovým způsobem, jak tomu bylo ve správním řízení vedeném UPDI pod sp. zn. ŘVP001/23, přičemž hlavním důvodem je zanedbání povinností ze strany provozovatelky ve smyslu § 23d odst. 2 písm. a) a b) ZoD a čl. 5 odst. 1 prováděcího nařízení 2017/2177. Vedle absence popisu zařízení služeb provozovatelka rovněž nedostála své povinnosti přidělit kapacitu NIS nediskriminačním způsobem, jak to vyžadují obecně závazné právní předpisy. Již jen z těchto objektivních důvodů nemohla navrhovatelka svoji výzvu ke zpřístupnění NIS více upřesnit, což ovšem nemůže být k její tíži při posouzení žádosti.
50. UPDI se také údajně nezabýval výzvou ke zpřístupnění NIS, ze které je dle navrhovatelky patrný rozsah služeb požadovaných po provozovatelce. Z napadeného rozhodnutí rovněž není jasné, z jakého důvodu považuje UPDI obsah této výzvy ke zpřístupnění NIS a jejích příloh za „nedostatečný“. Napadené rozhodnutí je dle navrhovatelky z tohoto důvodu nepřezkoumatelné.
51. V reakci na tyto námitky navrhovatelky je v prvé řadě nutné vysvětlit okolnosti zahájení správního řízení na žádost a další související skutečnosti.
52. Navrhovatelka dne 23. 8. 2023 zaslala UPDI přípis s názvem Oznámení o skutečnostech nasvědčujících jednání v rozporu se zákonem o dráhách a Žádost o postup podle § 23d odst. 4 zákona o dráhách (dále též „podnět k zahájení správního řízení“), jehož obsahem je podnět k prověření jednání provozovatelky z moci úřední a žádost o postup dle § 23d odst. 4 ZoD, tedy aby UPDI uložil provozovatelce povinnost uzavřít s navrhovatelkou smlouvu umožňující poskytnutí služby ve smyslu § 23d odst. 1 ZoD v podobě nediskriminačního zpřístupnění NIS v železničních stanicích v rozsahu požadovaném navrhovatelkou v příloze 2 výzvy ke zpřístupnění NIS. Tuto povinnost měla provozovatelka splnit za zákonných a nediskriminačních podmínek stanovených UPDI ve svém rozhodnutí.
53. Tento přípis je tedy možné považovat jak za podnět k zahájení správního řízení o přestupku ve smyslu § 51 odst. 9 písm. a) ZoD[8] z moci úřední, tak rovněž za návrh (žádost) na zahájení správního řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD. UPDI následně informoval navrhovatelku
o zahájení správního řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD.[9] Obecně lze k žádostem na zahájení správního řízení uvést, že musejí splňovat požadavky podle § 45 odst. 1 správního řádu, což ovšem žádost navrhovatelky naplnila. Žádné další požadavky vyplývající ze zvláštních právních předpisů vztahujících se na žádost podle § 23d odst. 4 ZoD pak dány nejsou. V tomto správním řízení proto nebylo nutné žádat navrhovatelku o upřesnění či další konkretizaci toho, čeho se navrhovatelka domáhá, neboť to bylo jasné již ze samotné žádosti o zahájení správního řízení a jejích příloh.
54. UPDI v napadeném rozhodnutí posuzoval obsah výzvy ke zpřístupnění NIS ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD, přičemž v takovém správním řízení nevytváří, neposuzuje ani nemění popis zařízení služeb, nestanoví obsah smlouvy mezi provozovatelem zařízení služeb a žadatelem o jejich zpřístupnění, ani neposuzuje soulad konkrétní smlouvy s právními předpisy.[10] Nejednalo se tedy o správní řízení, ve kterém by rozhodoval o tom, zda provozovatelka porušuje svým jednáním či nečinností své zákonné povinnosti, ale posuzoval pouze to, zda došlo ze strany provozovatelky k nedůvodnému odepření poskytnutí požadovaných NIS, resp. zda je dán zákonný důvod pro uložení povinnosti provozovatelce umožnit přístup k zařízení služeb. Na základě tohoto posouzení pak měl UPDI rozhodnout, zda uloží provozovatelce povinnost uzavřít s navrhovatelkou smlouvu o jejich zpřístupnění, či nikoliv. Jinak řečeno, ve správním řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD UPDI zjišťoval, zda provozovatelka odmítla výzvu ke zpřístupnění NIS na základě nediskriminačních pravidel. Rozhodný je přitom obsah této výzvy ke dni, kdy došlo k jejímu odmítnutí ze strany provozovatelky. Z tohoto důvodu vycházel UPDI při svém rozhodování zejména z obsahu výzvy ke zpřístupnění NIS a jejích příloh ke dni 19. 7. 2023, kdy provozovatelka výzvu ke zpřístupnění NIS odmítla.[11]
55. Jestliže má správní orgán k dispozici všechny skutečnosti nutné pro rozhodnutí, není povinen dále vyzývat žadatele k doplnění žádosti. V posuzované věci ovšem došlo ke kombinaci s jiným pochybením UPDI, což pravděpodobně v navrhovatelce vyvolalo dojem, že se UPDI dopustil procesního pochybení spočívajícím v tom, že ji nevyzval k doplnění žádosti.
56. UPDI k posouzení obsahu výzvy ke zpřístupnění NIS a jeho „nedostatečnosti“ v napadeném rozhodnutí uvedl následující:
„Ve výzvě k poskytnutí služby (stejně jako v žádosti o přístup) navrhovatelka uvedla, že požaduje poskytnutí služby ve smyslu § 23d odst. 1 zákona o dráhách v podobě nediskriminačního zpřístupnění NIS v předmětných stanicích.
V žádosti o přístup je třeba přesně stanovit, co konkrétně v každé z předmětných stanic navrhovatelka žádá. Úřad nesouhlasí s názorem odpůrkyně, že navrhovatelka musí specifikovat konkrétní nosič – předmět žádosti je možné jasně určit i jinými způsoby, např. požadovaným počtem nosičů ve stanici, celkovou plochou požadovaných nosičů atp.
Úřad ovšem požadavek navrhovatelky, aby odpůrkyně „přistoupila k nápravě závadného stavu projevujícího se diskriminací jednotlivých dopravců“, aby „nastavila jasná a nediskriminační pravidla pro přístup k předmětným NIS“, a „k poskytnutí služby ve smyslu § 23d odst. 1 ZoD, v podobě nediskriminačního zpřístupnění NIS“, za dostatečné určení konkrétních nosičů nepovažuje.
Podle názoru Úřadu navrhovatelka požadované NIS určila nedostatečně. Přesně konkretizovala pouze předmětné stanice v příloze č. 2 výzvy k poskytnutí služby. Ve výzvě ale nebylo specifikováno, které NIS, popř. jejich počet či plochu, navrhovatelka od odpůrkyně v jednotlivých stanicích požaduje. Vymezení požadovaných NIS nebylo podle názoru Úřadu dostatečně konkrétní. Vymezení NIS nemůže Úřad za navrhovatelku v tomto případě provést.“
57. Zde UPDI pochybil, neboť se nedostatečně zabýval obsahem výzvy ke zpřístupnění NIS a jejími přílohami a nevzal v potaz souvislost se skutečností, že provozovatelka neplní povinnosti vyplývající jí z obecně závazných právních předpisů a rozhodl v napadeném rozhodnutí tak, že žádost navrhovatelky o zpřístupnění NIS zamítl. Jde totiž o žádost podanou v době, kdy provozovatelka NIS v daných stanicích vůbec nevymezovala, což má přímý vliv na to, jakým způsobem navrhovatelka může svoji žádost formulovat. Vymezení NIS v předmětných stanicích přitom není úkolem navrhovatelky, ale právě provozovatelky.
58. UPDI tedy vycházel z nesprávného právního názoru, že náležitosti žádosti o přístup k NIS musí odpovídat úrovni konkretizace v předchozích žádostech navrhovatelky. Nezatížil přitom napadené rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti (jak tvrdí navrhovatelka), neboť je z něj seznatelné, z jakého skutkového i právního stavu vycházel, včetně důvodů, které k jeho rozhodnutí vedly (byť je pravdou, že tyto byly vyloženy velmi stroze). V posuzovaném případě je tak třeba žádost navrhovatelky opětovně posoudit v souladu s nároky, které vyplývají z právní úpravy v kontextu s výše popsanou situací absence specifikace NIS ze strany provozovatelky.
59. Výrok I. napadeného rozhodnutí tedy musím zrušit a tím pádem je nutné zrušit i akcesorický výrok o nákladech řízení, který samostatně nemůže obstát, a to ani kdyby nebyl stižený vadou nesprávné aplikace § 141 správního řádu (viz výše). S ohledem na uvedené proto v souladu s ustanovením § 152 odst. 6 písm. a) správního řádu ve spojení s ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) téhož zákona napadené rozhodnutí ruším a věc vracím prvostupňovému orgánu k novému projednání.
60. Bude tedy znovu úkolem prvostupňového orgánu Úřadu náležitě posoudit, zda byla výzva ke zpřístupnění NIS dostatečně určitá a řádně odůvodnit v tomto ohledu své závěry.
61. Pro pokračující řízení před správním orgánem prvního stupně považuji za důležité uvést, že nároky na formulaci a specifikaci žádostí dopravců o přístup k provoznímu zařízení služeb se odvíjí od zákonných požadavků a dalších náležitostí, které případně stanoví provozovatelka v rámci své povinnosti zajistit nediskriminační pravidla pro přidělování kapacity NIS.
62. Žádný obecně závazný právní předpis výslovně nestanoví, jaké konkrétní informace a požadavky či popis každého jednotlivého zařízení služeb musí žádost o zpřístupnění zařízení služeb či jejich součástí obsahovat. Nepochybně však musejí být splněny obecné požadavky na jakoukoliv žádost, aby z ní bylo jednoznačně patrné, co žadatel požaduje. Další náležitosti by pak mohly vyplynout z pravidel pro přidělování kapacity NIS nastavených provozovatelkou. Ovšem jak již bylo vysvětleno výše, ačkoli je vymezení NIS povinností provozovatelky, provozovatelka přitom nejen, že nikde nezpřístupnila seznam NIS, jež provozuje (což je v rozporu s jejími povinnostmi vyplývajícími z prováděcího nařízení 2177/2017), ale ani nikde nezpřístupnila nebo neuvedla informace o tom, jak detailní musí žádost o zpřístupnění zařízení služeb (ve formě zpřístupnění NIS) být.
63. Z čl. 8 odst. 3 prováděcího nařízení 2017/2177 je patrné, že žádost musí být konkrétní natolik, aby byl provozovatel zařízení služeb schopen o jeho zpřístupnění rozhodnout. Z výzvy ke zpřístupnění NIS je přitom jasně patrné, čeho se navrhovatelka po provozovatelce domáhá: „RegioJet tímto společnost ČD jako provozovatele NIS na vlakových nádražích a zastávkách v ČR uvedených v seznamu nádraží, kde společnost ČD vystupuje jako provozovatel NIS (seznam tvoří Přílohu č. 2 této výzvy a jedná se jak o přestupová (hubová) nádraží, tak
i o transferová nádraží / zastávky) žádá o poskytnutí služby ve smyslu § 23d odst. 1 ZoD,
v podobě zpřístupnění NIS pro účely vyvěšení svých smluvních podmínek, akčních nabídek apod. RegioJet tímto ve smyslu výše předestřené logiky žádá o poskytnutí NIS na všech v Příloze č. 2 uvedených vlakových nádražích a zastávkách.“ Provozovatelka tedy z obsahu výzvy ke zpřístupnění NIS věděla, o co má navrhovatelka zájem a jakých železničních stanic se výzva týká, tedy i jakých NIS se výzva týká, neboť tyto jsou jejich provozní součástí. V tomto směru pak měla provozovatelka přidělit kapacitu jednotlivých NIS v navrhovatelkou vymezených železničních stanicích nediskriminačním způsobem. Uvedené platí přitom zvláště za situace, kdy ve správním řízení sp. zn. ŘVP001/20 bylo (provozovatelce) ze strany UPDI jasně vysvětleno, že NIS jsou provozní součástí zařízení služeb, z čehož vyplývají provozovatelce související práva a povinnosti a provozovatelka si jich musela být vědoma.
64. Nelze tedy klást k tíži navrhovatelky nedostatečnou specifikaci požadovaných NIS, když ji tato povinnost z ničeho nevyplývá a současně provozovatelka v rozporu s právními předpisy nezveřejnila žádným způsobem popis zařízení služeb a možnost, respektive náležitosti přístupu k nim. Provozovatelka, potažmo UPDI, tak těžko může namítat nesprávný postup navrhovatelky, když primárně provozovatelka neplní své povinnosti vyplývající jí z obecně závazných právních předpisů a dochází tak k naplnění veskrze soukromoprávní zásady nemo turpitudinem suam allegare potest (nikdo nemůže mít prospěch ze své vlastní nepoctivosti), kterážto je vyjádřena v § 6 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a je rovněž akceptována v judikatuře Ústavního soudu.[12]
65. Výše uvedené závěry současně neaprobují automatický přístup společnosti RegioJet k NIS ve všech železničních stanicích uvedených v příloze výzvy ke zpřístupnění NIS, kdy například v některých stanicích se nemusí NIS vůbec vyskytovat. Nelze však klást k tíži navrhovatelky či jiného subjektu, aby tyto informace, respektive právě vymezení zařízení služeb v jednotlivých stanicích zjišťovali sami, když předmětná povinnost dle čl. 5 odst. 1 nařízení 2017/2177 dopadá na provozovatelku.
66. Pro úplnost je zde vhodné uvést, že provozovatelku je možné považovat za provozovatele zařízení služeb a jejich součástí ve smyslu ZoD a unijních předpisů, neboť v čl. 3 odst. 12 směrnice 2012/34 je uvedeno: „provozovatelem zařízení služeb je jakýkoliv veřejný nebo soukromý subjekt odpovědný za řízení jednoho nebo více zařízení služeb nebo za poskytování jedné nebo více služeb železničním podnikům uvedených v příloze II bodech 2 až 4.“ Není zde tedy podmínka toho, aby provozovatel zařízení služeb byl jejich vlastníkem, ale jedná se
o osobu, která je za jejich provoz odpovědná, přičemž touto „osobou“ je na základě Smlouvy s SŽ právě provozovatelka.
67. Znovu zde opakuji, že z pozice provozovatele zařízení služeb vyplývají provozovatelce určité povinnosti, jako například vytvořit a zpřístupnit popis zařízení služeb ve smyslu čl. 4 a čl. 5 prováděcího nařízení 2017/2177, případně nastavit postup pro rozdělování jejich kapacity ve smyslu čl. 11 tohoto prováděcího nařízení, což ovšem provozovatelka neučinila. Pokud by takový popis zařízení služeb, a tedy i NIS, existoval, navrhovatelka objektivně mohla blíže specifikovat jednotlivé NIS v jednotlivých železničních stanicích. Stejně tak, pokud by provozovatelka řádně stanovila nediskriminační požadavky na obsah žádosti o přístup k NIS, pak by jejich nedodržení navrhovatelkou mohlo býti důvodem pro odmítnutí takové žádosti. Nic takového ovšem provozovatelka neučinila. Takové pochybení provozovatelky nelze přikládat k tíži navrhovatelky. Provozovatelka, ani Úřad, nemůžou tedy po navrhovatelce spravedlivě požadovat, aby tímto způsobem za současného skutkového stavu de facto „plnila“ povinnosti provozovatelky.
68. Ve neposlední řadě lze ještě doplnit, že pokud mohla mít provozovatelka pochybnosti o tom, k jakým konkrétním NIS navrhovatelka požaduje přístup, měla požádat navrhovatelku o doplnění chybějících informací ve smyslu čl. 8 odst. 3 prováděcího nařízení 2017/2177[13], což se ovšem v posuzované věci nestalo.
69. Závěrem tak shrnuji, že napadené rozhodnutí je stiženo vadou nesprávného právního posouzení věci – hodnocení dostatečnosti (určitosti) výzvy navrhovatelky ke zpřístupnění NIS ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD. Proto je nutné napadené rozhodnutí jako nezákonné zrušit a věc vrátit orgánu první správní stolice k novému posouzení.
Poučení účastníků řízení
70. Dílčí rozkladovou námitkou navrhovatelky je také tvrzení, že napadené rozhodnutí obsahuje nesprávné poučení účastníků řízení, což způsobuje jeho nezákonnost. V poučení napadeného rozhodnutí je totiž uvedeno, že o rozkladu proti napadenému rozhodnutí rozhoduje předseda UPDI. V době vydání napadeného rozhodnutí ovšem nebyl předseda UPDI vůbec jmenován a současně byl UPDI ke dni 31. 12. 2023 zrušen a jeho pravomoci ke dni 1. 1. 2024 přešly na Úřad. O této skutečnosti musely rozhodující osoby v době vydání napadeného rozhodnutí vědět, ale tyto informace v něm nebyly nikde uvedeny a jedná se tedy dle navrhovatelky o nesprávné poučení účastníků správního řízení.
71. Poučení účastníků řízení ve správním rozhodnutí musí dle § 68 odst. 5 správního řádu obsahovat tři základní složky, a to informaci, zda je možné se proti rozhodnutí odvolat, informaci, v jaké lhůtě je možné se odvolat a u kterého správního orgánu se odvolání podává.[14] Správní orgán může v poučení uvést i další skutečnosti nad rámec zákona, ale současně neuvedení nepovinných údajů nelze považovat za nedostatek rozhodnutí.[15]
72. UPDI v napadeném rozhodnutí uvedl, že proti němu může být podán rozklad ve lhůtě 15 dnů ode dne následujícího po dni, kdy bylo napadené rozhodnutí oznámeno, a to u Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře.[16] Tyto informace byly ke dni vydání napadeného rozhodnutí (29. 12. 2023) zcela správné a aktuální s ohledem na účinné znění relevantních právních předpisů.
73. S navrhovatelkou je sice možné souhlasit v tom ohledu, že od 1. 1. 2024 již nebyl příslušným orgánem oprávněným rozhodovat o rozkladu předseda UPDI, ale druhostupňový orgán Úřadu, nicméně to na správnosti poučení v napadeném rozhodnutí ke dni 29. 12. 2023 nic nemění.[17] UPDI sice mohl do napadeného rozhodnutí uvést doplňující informace o změnách v souvislosti se zrušením UPDI a převedením jeho pravomocí na Úřad, ovšem pokud tak neučinil, nejedná se o vadu napadeného rozhodnutí, a tedy nezpůsobuje to jeho nezákonnost.
74. S ohledem na výše uvedené konstatuji, že poučení v napadeném rozhodnutí plně odpovídá nárokům stanoveným v § 68 odst. 5 správního řádu.
75. Navíc je třeba doplnit, že navrhovatelka mohla podat rozklad již dne 29. 12. 2023, který by musel být podán stále u UPDI. A rovněž je třeba uvést, že přestože navrhovatelka tvrdí, že nebyla ve věci správně poučena, a tedy nemohla vědět, k jakému správnímu orgánu a v jaké lhůtě má předložit svůj opravný prostředek, rozklad proti napadenému rozhodnutí byl v rámci lhůty pro jeho podání řádně doručen přímo do datové schránky Úřadu, a to konkrétně dne 9. 1. 2024. Je tedy zcela jednoznačné, že navrhovatelka o změně působnosti Úřadu věděla a také s ohledem na tyto informace postupovala při podání opravného prostředku proti napadenému rozhodnutí. Rozklad navrhovatelky byl následně řádně projednán druhostupňovým orgánem Úřadu, včetně nezbytného předchozího posouzení věci rozkladovou komisí předsedy Úřadu. Lze tedy konstatovat, že zde navrhovatelce nevznikla a ani nemohla vzniknout žádná újma na jejích právech.
76. Uzavírám tak, že práva navrhovatelky v tomto případě nebyla nijak porušena, a proto tuto rozkladovou námitku nepovažuji za důvodnou.
VI. Závěr
77. Na základě výše uvedených skutečností shrnuji, že UPDI v napadeném rozhodnutí dospěl ke správnému východisku, že NIS jsou zařízením služeb ve smyslu příslušných obecně závazných právních předpisů, a tedy s jejich provozováním se pojí pro provozovatelku řada povinností, zejména zajistit k nim nediskriminační přístup dopravcům. Prvostupňový orgán však pochybil v posouzení předmětu věci, když rozhodl, že žádost navrhovatelky o přístup k NIS (o uložení povinnosti provozovatelce tento přístup umožnit) se zamítá, neboť nesprávně posoudil otázku dostatečnosti podané žádosti. Proto jsem dospěl k závěru o nutnosti zrušit výrok I. napadeného rozhodnutí. Závěr UPDI, že žádost navrhovatelky byla nedostatečně specifikovaná, je s ohledem skutečnost, že provozovatelka sama nevymezila NIS, které v jednotlivých železničních stanicích provozuje, neudržitelný.
78. Dále jsem v tomto rozhodnutí musel ex offo zkorigovat názor prvostupňového orgánu, že správní řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD je řízením sporným. Dané řízení je řízením o uložení povinnosti zahajované na žádost. Uvedená vada se promítla do výroku II. napadeného rozhodnutí ohledně nákladů řízení, který jsem však stejně musel zrušit pro jeho závislost na výroku I. napadeného rozhodnutí. V pokračujícím řízení tak nelze ustanovení o nákladech řízení dle § 141 odst. 11 správního řádu aplikovat, resp. Úřad nebude vůbec postupovat dle § 141 správního řádu, proto ani nelze na účastníka řízení České dráhy nahlížet jako na odpůrkyni.
79. S ohledem na vše výše uvedené jsem tedy celé napadené rozhodnutí zrušil a věc vracím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
Účastnící řízení
společnost České dráhy, a.s.
nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12
Nové Město, 110 00 Praha 1
společnost RegioJet a.s.
náměstí Svobody 86/17
Brno-město, 602 00 Brno
Dotčený orgán
Drážní úřad
Wilsonova 300/8
120 00 Praha 2
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Navrhovatelka a provozovatelka dále společně též jako „účastníci řízení“.
[2] Tento dopis je veden ve správním spisu sp. zn. ŘVP002/23 jako příloha dokumentu s pořadovým číslem 1.
[3] Viz strana 2 a 3 napadeného rozhodnutí.
[4] Srov. JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 877.
[5] Cit. str. 4 až 5 rozhodnutí UPDI ze dne 7. 12. 2023, sp. zn. ŘVP001/23, č. j. UPDI-4238/23/PP2 a str. 9 až 10 rozhodnutí UPDI ze dne 1. 12. 2022, sp. zn. ŘVP001/20, č. j. UPDI-3896/22/UM.
[6] Viz recentní rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2023, č. j. 11 A 226/2021-49 (byť se týkal jiného zařízení služeb – odstavných kolejí, byl přístup správního soudu stejný, tedy vycházel z objektivního hlediska, zda k danému účelu zařízení lze užít).
[7] Správa železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Nové Město, 110 00 Praha, IČO 70994234, v rámci této smlouvy vystupuje jako vlastník železničních stanic, který jejich správu svěřuje provozovatelce.
[8] Cit. § 51 odst. 9 písm. a) ZoD: „Právnická nebo podnikající fyzická osoba se jako provozovatel zařízení služeb dopustí přestupku tím, že a) v rozporu s § 23d odst. 1 neposkytne dopravci službu bezprostředně související s provozováním drážní dopravy nebo ji poskytne diskriminačním způsobem, (…).“
[9] Viz dokument s poř. č. 3: Oznámení zahájení řízení ze dne 4. 10. 2023, sp. zn. ŘVP002/23, č. j. UPDI-3215/23/UM.
[10] Viz str. 4 napadeného rozhodnutí.
[11] Viz příloha č. 4 podnětu k zahájení správního řízení.
[12] Viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. I.ÚS 2849/07 ze dne 22. 2. 2011.
[13] Čl. 8 odst. 3 prováděcího nařízení 2017/2177 stanoví: „Provozovatel zařízení služeb potvrdí přijetí žádosti bez zbytečného dokladu. Neobsahuje-li žádost všechny informace vyžadované podle popisu zařízení služeb a nezbytné k přijetí rozhodnutí, provozovatel dotčeného zařízení služeb o tom informuje žadatele a stanoví přiměřenou lhůtu pro předložení chybějících informací. Nejsou-li tyto informace předloženy v uvedené lhůtě, žádost může být zamítnuta.“
[14] Viz JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 520.
[15] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2019, č. j. 5 Azs 392/2019-28.
[16] Viz str. 7 napadeného rozhodnutí.
[17] Pozn. napadené rozhodnutí bylo téhož dne doručeno oběma účastníkům řízení do jejich datové schránky.
