číslo jednací: 14962/2024/164
spisová značka: R0014/2024/DI
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Omezení provozování dráhy |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | omezení provozování dráhy (dle zákona o dráhách) |
| Výrok | rozhodnutí v části potvrzeno, v části zrušeno |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 12. 4. 2024 |
| Související rozhodnutí | UPDI-4328/23/PP2 14962/2024/164 |
| Dokumenty |  2024_R0014.pdf 402 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0014/2024/DI Číslo jednací: ÚOHS-14962/2024/164 |
|
Brno 11. 4. 2024 |
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře sp. zn. ŘVP001/23, č. j. UPDI-4238/23/PP2 ze dne 7. 12. 2023 podal účastník řízení společnost České dráhy, a.s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Nové Město, 110 00 Praha 1, IČO 70994226, které bylo vydáno v řízení o žádosti účastníka řízení společnosti RegioJet a.s., se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno-město, 602 00 Brno, IČO 28333187, podané dle § 23d odst. 4 zákona
č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, jsem na návrh rozkladové komise
rozhodl takto:
I.
Rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře sp. zn. ŘVP001/23, č. j. UPDI-4238/23/PP2 ze dne 7. 12. 2023 ve výroku I. podle ustanovení § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 90 odst. 5 téhož zákona
p o t v r z u j i a podaný rozklad v tomto rozsahu z a m í t á m.
II.
Rozhodnutí Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře sp. zn. ŘVP001/23, č. j. UPDI-4238/23/PP2 ze dne 7. 12. 2023 ve výrocích III., IV. a V. podle ustanovení § 152 odst. 6 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákona r u š í m.
Odůvodnění
I. Napadené rozhodnutí
1. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále též „UPDI“ nebo „prvostupňový orgán“) vydal dne 7. 12. 2023 rozhodnutí sp. zn. ŘVP001/23, č. j. UPDI-4238/23/PP2 (dále též „napadené rozhodnutí“).
2. Ve výroku I. napadeného rozhodnutí UPDI uložil společnosti České dráhy, a.s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Nové Město, 110 00 Praha 1, IČO 70994226 (dále též „provozovatelka“) povinnost uzavřít se společností RegioJet a.s., se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno-město, 602 00 Brno, IČO 28333187 (dále též „navrhovatelka“)[1] smlouvu umožňující poskytnutí služeb v rozsahu těchto zařízení služeb: a) jeden nosič informačních systémů (dále též „NIS“) v železniční stanici Bílovice nad Svitavou a b) jeden nosič informačních systémů v železniční stanici Brno-Židenice, a to za zákonných a nediskriminačních podmínek, na období od skončení platnosti jízdního řádu dráhy celostátní a dráhy regionální, který bude platit od půlnoci druhé soboty v prosinci roku 2023, tedy ode dne 10. 12. 2023, do dne 14. 12. 2024 (dále též „JŘ 2023/2024“).
3. Výrokem II. napadeného rozhodnutí vyloučil UPDI odkladný účinek rozkladu proti výroku I. napadeného rozhodnutí, a to dle § 85 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“).
4. Ve výroku III. napadeného rozhodnutí stanovil UPDI provozovatelce povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1.000,- Kč.
5. Výrokem IV. a V. napadeného rozhodnutí nepřiznal UPDI náhradu nákladů řízení ani jednomu z účastníků řízení.
II. Rozklad
6. Napadené rozhodnutí bylo dne 29. 12. 2023 doručeno do datových schránek účastníků řízení. V rámci lhůty pro podání opravného prostředku byl dne 9. 1. 2024 Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) doručen rozklad, kterým provozovatelka napadá výroky I., III. a IV. napadeného rozhodnutí a ve vztahu k výroku II. napadeného rozhodnutí podala podnět ke zkrácenému přezkumnému řízení, jak je více vysvětleno níže.
7. Provozovatelka je toho názoru, že napadené rozhodnutí je nezákonné, jakož i správní řízení, které mu předcházelo. Pro toto své tvrzení uplatňuje provozovatelka námitky, které jsou níže stručně shrnuty.
Rozkladové námitky
8. Provozovatelka není přesvědčena o tom, že NIS je možné považovat za provozní součást železniční stanice ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (dále též „vyhláška 76/2017“) nebo jakoukoliv jinou provozní součást či kategorii zařízení služeb.
9. I pokud by NIS zařízením služeb byly, provozovatelka je přesvědčena, že UPDI jí neměl v napadeném rozhodnutí stanovit povinnost uzavřít smlouvu k těmto NIS s navrhovatelkou, neboť navrhovatelka nepodala řádně žádost k uzavření smluv k NIS na dobu platnosti JŘ 2023/2024.
10. UPDI dle provozovatelky pochybil také v tom, že před vydáním napadeného rozhodnutí nevyčkal, zda o přístup k předmětným NIS nepožádá i jiný dopravce. Současně UPDI nevzal v potaz, že provozovatelka si užití těchto NIS sama stále nárokuje a měla v plánu proto odkázat navrhovatelku na Správu železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1, IČO 70994234 (dále též „Správa železnic“), která provozuje srovnatelné mechanické nosiče, jež mohou být přijatelnou alternativou ve smyslu čl. 12 prováděcího nařízení Komise (EU) 2017/2177 ze dne 22. 11. 2017 o přístupu k zařízením služeb a k službám souvisejícím s železniční dopravou (dále též „prováděcí nařízení 2017/2177“). UPDI tedy v rozporu s čl. 14 prováděcího nařízení 2017/2177 nevyčkal konce koordinačního řízení ve smyslu čl. 10 tohoto prováděcího nařízení, konce analýzy přijatelné alternativy ve smyslu čl. 12 téhož prováděcího nařízení a ani formálního odmítnutí výzvy k poskytnutí služby ve smyslu čl. 13 odst. 1 tohoto prováděcího nařízení.
11. UPDI v napadeném rozhodnutí dle provozovatelky rovněž nijak nezohlednil skutečnost, že ve stanici Bílovice nad Svitavou dle jízdního řádu na rok 2023/2024 pravidelné spoje navrhovatelky nezastavují, a tedy v tomto smyslu nemá navrhovatelka přístup k propojující infrastruktuře, tedy zejména nástupištím ve smyslu bodu 6 odst. 1 přílohy vyhlášky
76/2017 Sb.
12. Na základě výše uvedeného provozovatelka dovodila, že UPDI napadeným rozhodnutím nedůvodně zvýhodnil jednoho soutěžitele (navrhovatelku) vůči jiným soutěžitelům.
13. UPDI dle provozovatelky rovněž pochybil, když výrokem II. napadeného rozhodnutí odejmul odkladný účinek rozkladu proti výroku I. napadeného rozhodnutí. Smlouva ve smyslu § 23d odst. 4 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZoD“) totiž není dle provozovatelky veřejnoprávní smlouvou dle části V. správního řádu a neexistuje zde tedy veřejný zájem na jejím uzavření.
Petit rozkladu
14. Na základě výše uvedených důvodů provozovatelka předsedovi Úřadu navrhuje, aby výroky I., III. a IV. napadeného rozhodnutí zrušil a věc vrátil prvostupňovému orgánu k novému řízení.
15. V souvislosti s výrokem II. napadeného rozhodnutí provozovatelka navrhuje, aby předseda Úřadu tento výrok napadeného rozhodnutí zrušil, a to ve zkráceném přezkumném řízení ve smyslu § 98 správního řádu.
III. Řízení o rozkladu
16. V prvé řadě je zde vhodné uvést, že Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře byl s účinností ode dne 1. 1. 2024 zrušen dle čl. X odst. 1 zákona č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Dle čl. X odst. 2 téhož zákona přešla působnost Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. V ust. čl. X odst. 10 části věty za středníkem téhož zákona je stanovena právní fikce, že dosavadní úkony Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře se považují za úkony Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a proto o této věci v druhém stupni rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
17. Prvostupňový orgán neshledal v této věci důvody pro postup dle § 87 správního řádu, a proto v souladu s § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu, tedy předsedovi Úřadu.
18. Podle § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož
i správnost napadeného rozhodnutí.
IV. Použití právních norem
19. Ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení je třeba nejprve upřesnit, které právní normy, resp. jejich znění, se na věc aplikují v rovině procesněprávní a hmotněprávní.
20. Na tomto místě se tak budu stručně věnovat ex lege přezkumu zákonnosti správné aplikace právních norem prvostupňovým orgánem, ačkoli žádný z účastníků řízení nevznáší proti aplikaci právních norem žádnou námitku. V tomto směru rovněž odkazuji na napadené rozhodnutí, s jehož závěry týkající se aplikace právních norem se plně ztotožňuji.[2]
21. Právní úprava vztahující se k posouzení otázky provozování zařízení služeb je rozdělena do několika právních předpisů, konkrétně do správního řádu, kde je obsažena obecná procesněprávní regulace řízení o žádosti, a do ZoD a prováděcího nařízení 2017/2077, které zahrnují speciální hmotněprávní i procesněprávní normy.
22. Správní řízení bylo zahájeno dne 4. 10. 2023 a napadené rozhodnutí bylo následně vydáno dne 7. 12. 2023. Aplikace procesních předpisů se odvíjí od okamžiku zahájení správního řízení, přičemž u novelizací procesních předpisů se postupuje podle jejich přechodných ustanovení. Pokud přechodná ustanovení neobsahují zvláštní úpravu, novelizace jsou aplikovány.
23. K datu zahájení správního řízení bylo v účinnosti aktuální znění správního řádu, tj. ve znění zákona č. 403/2020 Sb., správní řád nebyl od vydání napadeného rozhodnutí novelizován, i v rámci řízení o rozkladu je proto procesně postupováno podle shodného předpisu. Rovněž prováděcí nařízení 2017/2177 nedoznalo v době od zahájení správního řízení žádných změn, v řízení o rozkladu se tak postupuje podle shodného znění prováděcího nařízení 2017/2077 jako v prvostupňovém řízení.
24. ZoD byl od zahájení správního řízení čtyřikrát novelizován, a to zákony č. 303/2023 Sb., č. 277/2019 Sb., č. 284/2021 Sb. a č. 464/2023 Sb. V tomto ohledu je nejdůležitější přechodné ustanovení obsažené v čl. XXIII odst. 1 zákona č. 284/2021 Sb., které stanoví, že „řízení a jiné postupy zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí a práva a povinnosti s nimi související se posoudí podle právních předpisů účinných ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“, když tato novela nabyla účinnosti k datu 1. 1. 2024. Pro nedokončená správní řízení určuje citované přechodné ustanovení rozhodné znění jak procesních, tak hmotněprávních předpisů. Z toho důvodu je nutné v rámci druhostupňového řízení postupovat v případě aplikace ZoD, jako procesního i hmotněprávního předpisu tak, že se tento zákon použije ve znění jeho posledních novel č. 284/2021 Sb. a č. 464/2023 Sb.
V. Přezkum napadeného rozhodnutí
Shrnutí skutkového stavu
25. Před vypořádáním rozkladových námitek považuji za vhodné pro souvislost alespoň stručně shrnout skutečnosti významné pro toto správní řízení.
26. Nyní posuzovaná věc velmi úzce souvisí se správním řízením vedeným pod sp. zn. ŘVP001/20. Zde se jednalo o žádost navrhovatelky o zpřístupnění nástěnek a dalších fyzických informačních zařízení (NIS), která se týkala shodných železničních stanic a obdobného rozsahu NIS jako v nyní posuzovaném případě. Šlo ovšem o žádost na dobu platnosti jízdního řádu na období 2022/2023. UPDI v odkazované věci rozhodl o tom, že provozovatelka je povinna s navrhovatelkou uzavřít smlouvu umožňující poskytnutí služeb (neboli zpřístupnění NIS) v železniční stanici Bílovice nad Svitavou a Brno-Židenice.[3] V rámci tohoto správního řízení již byla řešena klíčová otázka, zda je NIS možné považovat za součást zařízení služeb, a tedy se na NIS vztahují povinnosti, které právní úprava provozovatelce ukládá. UPDI v tomto správním řízení rozhodl, že NIS je možné považovat za provozní součást zařízení služeb.
27. V návaznosti na výsledek uvedeného správního řízení začala mezi navrhovatelkou a provozovatelkou probíhat smluvní jednání. V průběhu vyjednávání o obsahu Smlouvy o užívání vybraných mechanických nosičů informací v železničních stanicích Brno-Židenice a Bílovice nad Svitavou na období platnosti jízdního řádu 2022/2023 (dále též „Smlouva“) zaslala navrhovatelka provozovatelce dokument s názvem Souhlas s návrhem Smlouvy ze dne 31. 7. 2023 (dále též „výzva k poskytnutí služby“). V tomto dokumentu navrhovatelka kromě samotného projevení souhlasu s obsahem Smlouvy provozovatelku také požádala o poskytnutí služby ve smyslu § 23d odst. 1 ZoD, a to v podobě zpřístupnění NIS v předmětných železničních stanicích na dobu platnosti JŘ 2023/2024 ve stejném rozsahu, jak je stanoveno ve Smlouvě (tedy požádala o shodné zpřístupnění shodných NIS na období platnosti dalšího jízdního řádu).
28. Ze strany provozovatelky ovšem došlo pouze k uzavření Smlouvy, tedy k uzavření smlouvy o zpřístupnění NIS v předmětných železničních stanicích na období platnosti jízdního řádu 2022/2023, ale nikoliv již k uzavření smlouvy k těmto NIS na období platnosti JŘ 2023/2024.
29. Navrhovatelka se proto obrátila na UPDI s žádostí o postup ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD, aby provozovatelce uložil povinnost uzavřít s navrhovatelkou smlouvu o zpřístupnění NIS v totožných železničních stanicích i na dobu platnosti JŘ 2023/2024. Na základě této žádosti UPDI zahájil dne 4. 10. 2023 předmětné správní řízení sp. zn. ŘVP001/23, v němž UPDI napadeným rozhodnutím provozovatelce uložil povinnost uzavřít s navrhovatelkou smlouvu o zpřístupnění NIS v železničních stanicích Bílovice nad Svitavou a Brno-Židenice i na dobu platnosti JŘ 2023/2024.
Povaha správního řízení
30. V rámci ex offo přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí musím ještě před vypořádáním jednotlivých rozkladových námitek přistoupit ke korekci závěrů UPDI týkající se povahy předmětného správního řízení, a to konkrétně toho, že v této věci se jedná o tzv. sporné řízení ve smyslu § 141 správního řádu.
31. Vedení sporného řízení je dle § 141 odst. 1 správního řádu svěřeno do pravomoci správních orgánů pouze v omezené množině případů: pokud se jedná o spory vyplývající z veřejnoprávních smluv (dle části V. správního řádu) či o spory, u kterých tak stanoví zvláštní zákon, přičemž se může jednat o spory z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů.
32. Správní řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD ovšem není ani sporem z veřejnoprávní smlouvy a ani ZoD jako zvláštní zákon ve vztahu ke správnímu řádu nikde neuvádí, že toto řízení by se mělo řídit pravidly ve smyslu § 141 správního řádu. Vedení sporného řízení o občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztazích je svěřeno správním orgánům spíše výjimečně, a to například z důvodu vysokých nároků na odborné znalosti osob, které by o věci mohly a měly rozhodovat, přičemž se tak děje explicitním vymezením ve zvláštním zákoně, jak ostatně uvádí i odborná literatura: „Jedině zvláštní zákon může svěřit správním orgánům pravomoc rozhodovat soukromoprávní spory a není rozhodné, zda nadto formálně prohlásí předmět rozhodování za soukromoprávní spor či se přímo odkáže na řešení takového sporu ve sporném řízení podle § 141 (materiální pojetí).“[4] Například v § 129 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů je výslovně uvedeno: „Úřad rozhoduje spory mezi osobou vykonávající komunikační činnost (§ 7) na straně jedné, a účastníkem, popřípadě uživatelem na straně druhé, na základě návrhu kterékoliv ze stran sporu, pokud se spor týká povinností uložených tímto zákonem nebo na jeho základě.“ a rovněž v odst. 7 téhož ustanovení: „V rámci oznámení o zahájení řízení o sporu podle odstavce 1 zahajovaného na návrh spotřebitele Úřad informuje strany sporu vhodným způsobem o právu na právní pomoc a o tom, že nemají povinnost právního zastoupení.“ Z uvedeného lze jasně dovodit tzv. spornou povahu daného řízení, ve kterém má být Českým telekomunikačním úřadem rozhodováno.
33. Naopak o řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD je uvedeno pouze toto: „Úřad na žádost toho, komu provozovatel zařízení služeb poskytnutí těchto služeb zcela nebo zčásti odepřel v rozporu s tímto zákonem, uloží provozovateli zařízení služeb uzavřít s žadatelem smlouvu umožňující tyto služby poskytnout alespoň v omezeném rozsahu nebo v jiném než požadovaném čase. Žádost lze podat ve lhůtě 30 dnů ode dne, v němž bylo poskytnutí služeb odepřeno.“ Citované ustanovení výslovně nehovoří o tom, že by mělo jít o sporné řízení (jak to předpokládá § 141 odst. 1 správního řádu) a tedy toto správní řízení by mělo mít spíše povahu řízení o žádosti. Jsem přesvědčen, že přímo z textace tohoto ustanovení ZoD lze dovodit jeho povahu jako řízení o žádosti, neboť mezi žadatelem a poskytovatelem služeb neexistuje spor per se, ale Úřad má pouze rozhodnout o uložení povinnosti poskytovatele zařízení služeb uzavřít s žadatelem smlouvu o jejich užívání. A to na základě posouzení toho, zda poskytovatel služeb nastavil nediskriminačně pravidla pro jejich zpřístupnění či jinak v tomto ohledu neporušil ZoD.
34. UPDI na str. 2 napadeného rozhodnutí vysvětlil kvalifikaci toto správního řízení jako tzv. sporného takto: „Dne 1. 9. 2023 podala navrhovatelka u Úřadu žádost podle § 23d odst. 4 zákona o dráhách, aby uložil odpůrkyni povinnost uzavřít s navrhovatelkou smlouvu na JŘ 2023/24 v předmětných stanicích, a to ve stejném rozsahu, jak je stanoveno ve smlouvě na JŘ 2022/23. Tím bylo zahájeno správní řízení podle § 141 odst. 2 správního řádu.“ Jedná se tedy o poměrně stručné sdělení, se kterým se na základě výše uvedených závěrů nemohu ztotožnit.
35. Uvedené závěry jsou důvodem pro změnu označení účastníků tohoto řízení na „navrhovatelka“ a „provozovatelka“ a nikoliv „navrhovatelka“ a „odpůrkyně“, jak tomu bylo v tomto řízení doposud, neboť zde již není důvod využívat terminologii vyplývající z § 141 odst. 3 správního řádu.
36. Současně je třeba uvést, že ačkoliv jde o vadu řízení, nemělo konstatování o sporné povaze tohoto správního řízení na jeho výsledek praktický vliv. V průběhu správního řízení totiž byla jak navrhovatelka a provozovatelka, ale i UPDI procesně aktivní a došlo k řádnému a dostatečnému dokazování ve věci, kdy byl zjištěn stav věci, o němž neexistují důvodné pochybnosti. Kvalifikace tohoto řízení jako sporného či naopak „nesporného“ rovněž neměla vliv na jeho právní posouzení, neboť UPDI na věc aplikoval právní předpisy, které by byly aplikovány jak v případě řízení sporného, tak v řízení o žádosti. Tato vada řízení tak není důvodem, proč bylo napadené rozhodnutí ve výroku I. zrušeno a věc vrácena Úřadu k novému projednání.
37. Výše uvedené závěry jsou ovšem důvodem pro zrušení výroku III. až V. napadeného rozhodnutí, neboť pouze ve sporném řízení přiznává správní orgán účastníkovi řízení, který měl ve věci plný úspěch, náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění svého práva proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl (srov. § 141 odst. 11 správního řádu).
NIS jako provozní součást zařízení služeb
38. Provozovatelka má předně za to, že NIS není možné považovat za provozní součást železniční stanice ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017 nebo jakoukoliv jinou provozní součást či kategorii zařízení služeb dle § 2 odst. 9 ZoD.
39. Předmětnou otázkou, tedy zda NIS mají povahu zařízení služeb či jejich součástí, se UPDI zabýval v napadeném rozhodnutí na stranách 4 až 6, kde vyložil obsah souvisejících unijních předpisů, a to zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. 11. 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „směrnice 2012/34“) a připomněl též rozsudek Soudního dvora Evropské unie (pátého senátu) ze dne 15. 7. 2021, C-60/20, ve věci rozhodnutí o předběžné otázce v řízení „Latvijas dzelzceļš“ VAS v. Valsts dzelzceļa administrācija (dále též „rozsudek Latvijas“), přičemž z výše uvedených skutečností vyvozuje, že NIS součástí zařízení služeb na železničních stanicích je. Dále UPDI v napadeném rozhodnutí odkázal i na svá rozhodnutí ve správním řízení sp. zn. ŘVP001/20, ve kterých se zabýval posouzením identických NIS na totožných železničních stanicích jako v této věci, a ve kterých rovněž dospěl k závěru o legitimním podřazení NIS pod pojem „zařízení služeb“.
40. Subsumpce NIS pod pojem „zařízení služeb“ (přesněji řečeno provozní součást zařízení služeb) vyplývá primárně z § 2 odst. 9 ZoD, kdy dané ustanovení reflektuje unijní právní předpisy, konkrétně článek 3 odst. 11 a článek 13 směrnice 2012/34 a rovněž přílohu II., body 2 až 4 této směrnice. Zařízením služeb se dle § 2 ZoD rozumí „železniční stanice, zastávka, odstavné koleje, čerpací stanice a jiná technická zařízení, která jsou jejich provozovatelem zvláště určena k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy na dráze celostátní nebo regionální anebo na veřejně přístupné vlečce.“ Zařízením služeb jsou tedy železniční stanice a jejich provozní součásti.
41. Provozní součásti železniční stanice dle § 2 odst. 9 ZoD upravuje § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017, který za takovou provozní součást považuje „informační systémy pro cestující o příjezdu a odjezdu vlaků, výlukách, službách dopravců a dalších dopravních spojeních v rámci integrovaných dopravních systémů.“ Tato definice pracuje s pojmem informační systém pro cestující a pomocí věcného vymezení okruhu uveřejňovaných informací určuje, zda jde o provozní součást železniční stanice či nikoli. Z tohoto ustanovení zcela jednoznačně plyne, že informační systém pro cestující obsahující informace o službách dopravců je provozní součástí železniční stanice. Jelikož NIS slouží především k poskytování informací o službách dopravců a obecně o cestovních informacích dle předmětného ustanovení vyhlášky 76/2017, jedná se o zařízení služeb ve smyslu § 2 odst. 9 ZoD, potažmo § 23d téhož zákona.
42. Ve vztahu k výkladu pojmu „informační systém pro cestující“ je nutné vyjít z toho, že zákonodárce explicitně nevymezuje jeho podobu, ani neurčuje, na jaké bázi funguje. Důraz je naopak v případě § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017 kladen na to, čeho se informační systém týká, respektive které informace a skutečnosti jsou cestujícím předávány. Samotná vyhláška 76/2017 se tak primárně nezabývá způsobem přenosu informací či neurčuje závazně povahu zařízení, kterým jsou předmětné skutečnosti oznamovány.
43. S tím, jak široce je třeba chápat pojem „informační systém pro cestující“, souvisí také § 73 odst. 4 vyhlášky č. 173/1995 Sb., kterou se vydává dopravní řád drah (dále též „vyhláška 173“). Dané ustanovení upravuje způsob oznamování jak zpoždění vlaků, tak výluk. Informace o zpoždění jsou podle tohoto ustanovení v železničních stanicích cestujícím předávány prostřednictvím obsluhovaného zvukového nebo obrazového informačního zařízení, je-li v konkrétní stanici takové zařízení k dispozici. K předávání informací o výlukách pak dle této právní úpravy slouží vývěsky, tedy mechanické NIS. Dané ustanovení také předvídá, že ne všechny železniční stanice či zastávky jsou způsobilé disponovat elektronickým systémem oznamujícím například zpoždění vlakových spojů. Z povahy věci je logické, že na mnoha železničních zastávkách a stanicích budou cestující informováni o skutečnostech uvedených v § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017 informačním systémem v podobě mechanických nosičů. Tomu odpovídá i faktický stav, kdy vedle elektronicky předávaných informací jsou stále využívány i právě mechanické NIS, a to v závislosti na vybavenosti jednotlivých železničních stanic. Právní úprava, jak potvrzuje i judikatura (viz rozsudek Latvijas), tak pracuje prakticky s čímkoli, co může v podmínkách dané železniční stanice sloužit pro předávání informací cestujícím. Předmětné ustanovení vyhlášky 173 proto v obecné rovině připouští jak elektronickou podobu informačního systému, tak NIS mechanického charakteru.
44. Klíčovým aspektem tak zůstává právě věcný okruh informací předávaných cestujícím pomocí informačního systému, jehož podoba není a nemůže být striktně vymezena. Nástěnky a jiná fyzická zařízení umístěná v železničních stanicích, která slouží k předávání informací cestujícím o příjezdu a odjezdu vlaků, výlukách, službách dopravců a dalších dopravních spojeních v rámci integrovaných dopravních systémů, tak představují provozní součást železniční stanice ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017, a tedy i zařízení služeb dle § 2 odst. 9 ZoD.
45. UPDI v napadeném rozhodnutí (str. 4 – 5) a rozhodnutí ŘVP001/20 (str. 9 – 10) užil obdobných východisek a konkrétně uvedl například následující (zvýraznění doplněno předsedou Úřadu):
„Úřad věc posuzoval podle aktuální definice zařízení služeb podle § 2 odst. 9 zákona o dráhách, podle které jsou zařízením služeb železniční stanice, zastávka, odstavné koleje, čerpací stanice a jiná technická zařízení, která jsou jejich provozovatelem zvláště určena k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy na dráze celostátní nebo regionální anebo na veřejně přístupné vlečce. V § 3 odst. 1 vyhlášky č. 76/2017 Sb. je uvedeno další členění železniční stanice, tedy zařízení služeb, na tzv. provozní součásti. Jednou z těchto součástí jsou podle § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 76/2017 Sb. informační systémy pro cestující o příjezdu a odjezdu vlaků, výlukách, službách dopravců a dalších dopravních spojeních v rámci integrovaných dopravních systémů.
Definice zařízení služeb ve směrnici 2012/34/EU požaduje, aby zařízení služeb (a tedy i jeho provozní součást) bylo zřízeno, aby umožnilo poskytování jedné nebo více služeb uvedených v příloze II, bodech 2 až 4 této směrnice. V uvedených předpisech není uvedeno, jakým způsobem má být zařízení určeno k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy, popř. jakým způsobem je provedeno jeho zřízení s cílem poskytovat služby uvedené v příloze II, bodech 2 až 4 směrnice 2012/34/EU. Podle názoru Úřadu odpůrkyně určila NIS jako zařízení služeb jejich umístěním v prostoru železničních stanic a svým rozhodnutím na nich informace podle tohoto ustanovení poskytovat. Stejně tak odstavec 3.3 přílohy 3 smlouvy JMK nazývá NIS informačními plochami a požaduje na nich vyvěšení informačních materiálů (podrobněji ve vypořádání námitek). Je-li tedy určité zařízení objektivně využíváno k poskytování služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy, nemůže provozovatel takového zařízení legitimně tvrdit, že toto zařízení pro tento účel „neurčil“ a vyhnout se tak povinnostem spjatým s provozováním zařízení služeb. Provozovatel zařízení služeb rozhodl, že takové zařízení má sloužit pro poskytování služeb.
(…)
Úřad při svém rozhodování vychází i z rozsudku SDEU (pátého senátu) ze dne 15. července 2021, EU:C:2021:610, ve věci C-60/20, jehož předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v řízení „Latvijas dzelzceļš” VAS v. Valsts dzelzceļa administrācija. Rozsudek se k určení, zda je nějaké zařízení zařízením služeb, vyjadřuje pod body 38, 39 a 41 následovně:
38 Na úvod je třeba připomenout, že pro účely použití směrnice 2012/34 se „zařízením služeb“ ve smyslu čl. 3 bodu 11 této směrnice rozumí zařízení včetně pozemku, budovy a vybavení, které bylo zřízeno, jako celek nebo zčásti, aby umožnilo poskytování jedné nebo více služeb uvedených v příloze II bodech 2 až 4 uvedené směrnice.
39 Tato definice pojmu „zařízení služeb“ je založena na objektivním kritériu, a sice na kritériu technické způsobilosti infrastruktury poskytovat určité služby, a nestanoví kritérium týkající se příjemců těchto služeb. Takové kritérium nezávisí ani na povaze nebo kvalifikaci právního titulu, na jehož základě je takové zařízení provozováno, ani na totožnosti příjemců uvedených služeb.
41 V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že zařízení dotčené v původním řízení bylo zřízeno, aby zde společnost Baltijas Ekspresis mohla provádět činnosti údržby a oprav lokomotiv, které patří do služeb uvedených ve zmíněné příloze II bodech 2 až 4. Depo Ventspils, jak to konstatuje předkládající soud, tudíž představuje „zařízení služeb“ ve smyslu čl. 3 bodu 11 směrnice 2012/34.
(…)
Úřad dospěl k názoru, že NIS byly zřízeny, aby je odpůrkyně mohla použít k zobrazování cestovních informací, tedy poskytování služby uvedené ve zmíněné příloze II bodu 2 směrnice 2012/34/EU. Tím, že tyto nosiče do prostor cestujících umístila, tak určila, že běžně používaný výrobek, jako třeba klaprám, se stává zařízením služeb. Povinností Úřadu je vykládat definici v § 2 odst. 9 zákona o dráhách ve světle směrnice 2012/34/EU, takže NIS bezpochyby mezi zařízení služeb uvedená v příloze II bodě 2 směrnice 2012/34/EU patří.“
46. Obecně s těmito závěry UPDI souhlasím a konstatuji, že NIS je možné považovat za provozní součásti zařízení služeb, z čehož vyplývají pro provozovatelku i v nyní posuzovaném případě příslušná práva a povinnosti dle ZoD a unijních předpisů.
47. S ohledem na shora uvedené znovu zdůrazňuji, že se neztotožňuji s názorem provozovatelky, že provozní součástí zařízení služeb sloužící pro zveřejňování informací pro cestující mohou být pouze elektronické informační systémy. Nejen, že tento závěr nevyplývá z žádného platného právního předpisu, ale rovněž odporuje zmíněnému rozsudku Latvijas, ve kterém je stanovena povinnost posuzovat, zda jde o zařízení služeb na základě objektivního hlediska, tedy zda určitá věc vůbec může jako zařízení služeb sloužit, bez ohledu na skutečnost jakým způsobem ji provozovatel aktuálně využívá. Tento přístup převzala i tuzemská správní judikatura.[5] NIS jako součást železničních stanic mohou být využívány k informování cestujících ve smyslu § 3 vyhlášky 76/2017, proto jde o zařízení služeb.
48. O tom, že tento závěr je správný, navíc svědčí i skutečnost, že sama provozovatelka předmětné NIS využívá pro zveřejňování dopravních informací pro cestující. To je výslovně uvedeno v bodě 1.1 Smlouvy o úpravě právních poměrů nosičů informačních systémů ze dne 24. 6. 2016 (dále též „Smlouva s SŽ“), která byla uzavřena mezi provozovatelkou a Správou železnic[6] (podtržení doplněno předsedou Úřadu): „V železničních stanicích, resp. v jednotlivých nemovitých věcech je tvořících, s nimiž bude ke dni účinnosti této Smlouvy hospodařit SŽDC (dále jen „nemovité věci“), jsou umístěny jako nosiče informačního systému společnosti ČD, tak SŽDC, přičemž tyto nosiče jsou užívány za účelem informování cestující veřejnosti (dále jen „Nosiče informačního systému“).“ V bodě 1.2 Smlouvy s SŽ je také výslovně uvedeno, že mezi NIS se řadí mimo jiné i „nástěnné stojany na letáky, kartáčkové jízdní řády a kovové oranžové stojany pro informace o výlukách“. Vyhláška 76/2017 přitom předpokládá, že právě tyto informační systémy jsou provozní součástí zařízení služeb.
49. Pokud tedy sama provozovatelka může NIS za účelem zveřejňování informací pro cestující využívat, je dle cílů a ustanovení směrnice 2012/34 namístě, aby i jiným dopravcům byly na základě nediskriminačních pravidel zpřístupněny.
50. Považuji za vhodné k tomuto doplnit, že nejsem přesvědčen o tom, že z předmětného ustanovení vyhlášky 76/2017 vyplývá, že by NIS nemohly být využívány i například pro zveřejnění obchodních podmínek jednotlivých dopravců či reklam na jejich služby. Nicméně musí být splněn předpoklad, že se tyto informace týkají železniční dopravy (musí jít o dopravní informace ve smyslu § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky 76/2017) a jejich rozsah odpovídá kapacitě NIS, která je konkrétnímu dopravci přidělena.
51. Z výše uvedeného vyplývá, že námitka provozovatelky v tom smyslu, že NIS nejsou provozní součástí železniční stanice, a tedy ani provozní součástí zařízení služeb, je nedůvodná. UPDI správně posoudil podstatu věci.
Výzva k uzavření smlouvy
52. Další námitky provozovatelky pak směřují k postupu navrhovatelky. Provozovatelka je přesvědčena, že UPDI jí neměl v napadeném rozhodnutí stanovit povinnost smlouvu k těmto NIS s navrhovatelkou uzavřít, neboť navrhovatelka nepodala řádně výzvu k uzavření smluv o přístupu k NIS na dobu platnosti JŘ 2023/2024. Navrhovatelka ve své výzvě k poskytnutí služby totiž konkrétní NIS, ke kterým mají být smlouvy uzavřeny, údajně nespecifikovala a tato výzva tedy nemůže být považována za výzvu ve smyslu čl. 8 prováděcího nařízení 2017/2177.
53. Provozovatelka je přesvědčena, že dostatečně určitou výzvou ke zpřístupnění NIS (k uzavření smlouvy) je až dopis navrhovatelky ze dne 20. 11. 2023.
54. S uvedenou rozkladovou námitkou nelze souhlasit, neboť navrhovatelka ve své výzvě k poskytnutí služby uvedla: „Dále společnost RegioJet v y z ý v á společnost ČD k poskytnutí služby ve smyslu § 23d odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, v podobě zpřístupnění NIS na vlakovém nádraží Bílovice nad Svitavou a na vlakovém nádraží Brno – Židenice, po dobu platnosti jízdního řádu 2023/2024, a to ve stejném rozsahu, jak je stanoveno v předmětné smlouvě, ke které vyjadřuje společnost RegioJet tímto podáním svůj souhlas.“ Jelikož byla tato výzva navrhovatelky přímo součástí souhlasu s návrhem smlouvy o užívání předmětných NIS na rok platnosti jízdního řádu 2022/2023, který jí byl doručen dne 20. 7. 2023 a který obsahoval popis i fotografie jednotlivých NIS, nelze si ani představit situaci, že by výzva k uzavření obdobné smlouvy na dobu platnosti JŘ 2023/2024 byla pro provozovatelku jakkoli nejasná.
55. Z přípisu provozovatelky ze dne 18. 8. 2023 navíc jasně vyplývá, že důvodem pro odmítnutí uzavření smlouvy k předmětným NIS na dobu platnosti JŘ 2023/2024 nebyla „nejasnost“ výzvy navrhovatelky, ale stále trvající přesvědčení provozovatelky, že NIS nejsou provozními součástmi zařízení služeb, a tedy že není povinna je navrhovatelce či jiným dopravcům zpřístupnit. Provozovatelka totiž v tomto svém přípisu uvedla: „Jednak nelze vyloučit, že soud rozhodnutí UPDI zruší, ale i kdyby tak soud neučinil, RJ si v této věci může konkurovat s jinými dopravci, samotné ČD nevyjímaje. Jsme proto nuceni upozornit, že naposledy citované tvrzení ČD rozhodně nelze chápat jako bezpodmínečný závazek ČD uzavřít s RJ za všech okolností obdobnou smlouvu na užívání identických mechanických nosičů v předmětných stanicích na období platnosti dalšího jízdního řádu nebo řádů.“ Z uvedeného lze tedy dovodit, že provozovatelka si byla vědoma toho, o které konkrétní NIS má navrhovatelka zájem a žádá o jejich zpřístupnění a na jaké období.
56. I pokud mohla mít provozovatelka pochybnosti o tom, zda se jedná o žádost o zpřístupnění zařízení služeb ve smyslu ZoD či prováděcího nařízení 2017/2177, měla požádat navrhovatelku o doplnění chybějících informací ve smyslu čl. 8 odst. 3 prováděcího nařízení 2017/2177[7], což se ovšem v posuzované věci nestalo.
57. Z čl. 8 odst. 3 prováděcího nařízení 2017/2177 je patrné, že žádost o zpřístupnění zařízení služeb musí být dostatečně určitá natolik, aby byl provozovatel zařízení služeb schopen o jeho zpřístupnění rozhodnout. Provozovatel zařízení služeb ovšem nerozhoduje o takové žádosti pouze na základě údajů vyplývajících z žádosti, ale vychází především z jím vypracovaného popisu zařízení služeb ve smyslu čl. 4 prováděcího nařízení 2017/2177 a „klíče“ pro rozdělování kapacity zařízení služeb ve smyslu 11 tohoto prováděcího nařízení. Pro úplnost k tomuto ovšem vnímám za důležité doplnit, že nepovažuji za nutné ani vhodné klást na jednotlivé dopravce stejné nároky na formulaci a specifikaci jejich žádostí či výzev ke zpřístupnění zařízení služeb a jejich součástí, jak k tomu došlo v posuzované věci a ve věci, která byla řešena ve správním řízení sp. zn. ŘVP001/20. Žádný právní předpis totiž výslovně nestanoví, že taková žádost/výzva musí obsahovat konkrétní informace a požadavky na každé jednotlivé zařízení služeb či jeho součásti a současně není explicitně vymezena ani formální stránka takové žádosti, která se musí posuzovat dle svého obsahu.
58. Lze proto závěrem konstatovat, že výzva k poskytnutí služby obsahovala dostatečně určité informace k tomu, aby provozovatelka byla schopna určit konkrétní NIS, o jejichž zpřístupnění bylo požádáno. Tuto rozkladovou námitku je tedy možné považovat za nedůvodnou.
Postup UPDI
59. UPDI dle provozovatelky pochybil, když před vydáním napadeného rozhodnutí nevyčkal, zda o přístup k předmětným NIS nepožádá i jiný dopravce. Současně UPDI nevzal v potaz, že provozovatelka si užití těchto NIS sama stále nárokuje a měla v plánu proto odkázat navrhovatelku na Správu železnic, která provozuje srovnatelné mechanické nosiče, které mohou být přijatelnou alternativou ve smyslu čl. 12 prováděcího nařízení 2017/2177.
60. UPDI tedy v rozporu s čl. 14 prováděcího nařízení 2017/2177 nevyčkal konce koordinačního řízení ve smyslu čl. 10 tohoto prováděcího nařízení, ani konce analýzy přijatelné alternativy ve smyslu čl. 12 téhož prováděcího nařízení a ani formálního odmítnutí výzvy k poskytnutí služby ve smyslu čl. 13 odst. 1 tohoto prováděcího nařízení.
61. UPDI ve svém rozhodnutí dle provozovatelky rovněž nijak nezohlednil skutečnost, že ve stanici Bílovice nad Svitavou dle JŘ 2023/2024 pravidelné spoje navrhovatelky nezastavují, a tedy v tomto smyslu nemá navrhovatelka přístup k propojující infrastruktuře, tedy zejména nástupištím ve smyslu bodu 6 odst. 1 přílohy vyhlášky 76/2017 Sb.
62. Je pravdou, že provozovatelka sama předmětné NIS užívá pro zveřejňování svých dopravních informací, a to na základě Smlouvy s SŽ, která upravuje omezení vlastnického práva Správy železnic k nádražním pozemkům a budovám v podobě strpění a užívání NIS ze strany provozovatelky. Smlouva se SŽ v bodě 1.5. výslovně uvádí, že „SŽDC se zavazuje umožnit společnosti ČD ode dne účinnosti Smlouvy umístění a další provoz Nosičů informačního systému uvedených v Příloze 1 Smlouvy (…). Tyto Nosiče informačního systému budou provozovány společností ČD v souladu s Metodikou provozu informačního systému (…).“ V Metodice provozu informačního systému je přitom dle Smlouvy s SŽ upraveno, že provozovatelka sleduje stav a závady jednotlivých NIS. Z toho je dle názoru Úřadu zřejmé, že Správa železnic touto smlouvou přenechala provozovatelce provozování NIS.
63. V čl. 3 odst. 12 směrnice 2012/34 je totiž uvedeno: „provozovatelem zařízení služeb je jakýkoliv veřejný nebo soukromý subjekt odpovědný za řízení jednoho nebo více zařízení služeb nebo za poskytování jedné nebo více služeb železničním podnikům uvedených v příloze II bodech 2 až 4.“ Není zde tedy podmínka toho, aby provozovatel zařízení služeb byl jejich vlastníkem, ale jedná se o osobu, která je za jejich provoz odpovědná, přičemž touto „osobou“ je na základě výše uvedených skutečností právě provozovatelka.
64. Provozovatel zařízení služeb je pak povinen vytvořit popis zařízení služeb a tento zveřejnit (viz čl. 4 a 5 prováděcího nařízení 2017/2177) a rozdělovat jejich kapacity na základě nediskriminačních pravidel těm dopravcům, kteří o jejich zpřístupnění požádají (srov. § 23d odst. 1 ZoD). Skutečnost, že navrhovatelka může požádat Správu železnic o zpřístupnění jí provozovaných NIS, nic nemění na povinnostech vyplývajících pro provozovatelku z obecně závazných právních předpisů.
65. Postup podle čl. 12 prováděcího nařízení 2017/2177, tedy snaha o nalezení přijatelné alternativy k zařízení služeb, které nemůže jeho provozovatel žadateli zpřístupnit, je v obecném slova smyslu možný. V tomto posuzovaném případě k němu ovšem nedošlo, neboť nebyla dána překážka zpřístupnění požadovaného NIS. V posuzovaném případě je provozovatelka ve specifickém postavení. Je zároveň dopravcem, ale i provozovatelem NIS. Musí proto plnit jak povinnosti provozovatele zařízení služeb, tak své povinnosti dopravce. Překážku pro zpřístupnění NIS proto nemůže tvořit skutečnost, že provozovatelka sama jako dopravce užívá veškeré jí provozované NIS – nelze upřednostnit postavení provozovatelky jako dopravce a rezignovat na to, že má povinnosti, které jí vyplývají z jejího postavení jako provozovatele zařízení služeb – respektive odkazovat navrhovatelku na to, aby využila NIS provozované jiným subjektem. Naopak právě v takové situaci je nutné o to více trvat na důsledném plnění povinností provozovatelky, která tak může být svým postavením zvýhodněna při provozování železniční dopravy oproti konkurenčním podnikům. Obecně závazné právní předpisy regulující železniční dopravu se právě snaží o zajištění rovných (nediskriminačních) podmínek podnikání v tomto velmi specifickém oboru, kde se nelze vyhnout přirozeným monopolům.[8] Navrhovatelka má jako dopravce možnost žádat o přístup k NIS, a pokud je provozován v daném případě provozovatelkou, pak je tato povinna postupovat v souladu se svými zákonnými povinnostmi. Provozovatelka se sice může s navrhovatelkou dohodnout o tom, že tato požádá o přidělení kapacity NIS jiného provozovatele, nicméně je čistě na navrhovatelce, u kterého provozovatele NIS svoji žádost uplatní a nelze po Úřadu žádat, aby vyčkával se svým rozhodnutím ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD na to, zda a vůbec dojde mezi navrhovatelkou a provozovatelkou ke shodě na nějakém jiném postupu.
66. Navíc jsem přesvědčen o tom, že aby mohl provozovatel zařízení služeb odmítnout jejich zpřístupnění dopravcům, musí k takovému odmítnutí existovat objektivní důvody. Tímto důvodem je dle provozovatelky skutečnost, že NIS sama využívá způsobem souladným s obecně závaznými předpisy, a tedy jejich kapacita je naplněna. Provozovatelka jako provozovatel zařízení služeb a současně jako dopravce může mít jistě zájem využívat NIS samostatně, ale mám za to, že pouze na základě této skutečnosti nemohou být žádosti o jejich zpřístupnění od jiných dopravců odmítány. Takový postup by byl nepochybně v rozporu s cíli předpisů regulujícími železniční dopravu (viz výše). Pro takové situace by měla být stanovena jasná kritéria pro přidělování jejich kapacity v rámci kolize několika žádosti (srov. koordinační postup a kritéria přednosti dle čl. 10 a čl. 11 prováděcího nařízení 2017/2177), a teprve pokud by nebylo možné na základě těchto pravidel dopravci vyhovět, může mezi dotčenými subjekty dojít k jednání o alternativním řešení dané situace. Nepovažuji tedy za akceptovatelné, aby provozovatelka pouze odkázala jiné dopravce na Správu železnic a tím se zprostila splnění svých povinností.
67. Pro úplnost dodávám, že investování finančních prostředků ze strany provozovatelky do NIS nemá vliv na její práva a povinnosti související s touto součástí zařízení služeb. Tato skutečnost svědčí právě o tom, že provozovatelka je provozovatelem NIS jako provozní součásti zařízení služeb. Současně má provozovatelka právo na odpovídající finanční odměnu za zpřístupnění zařízení služeb (srov. § 23d odst. 1 ZoD) a tedy mohlo by v některých případech pro ni být i výhodné zpřístupnit NIS i dalším dopravcům a z finančních prostředků získaných za jejich zpřístupnění financovat jejich údržbu apod.
68. Obdobně nelze souhlasit i s tvrzením provozovatelky o pochybení UPDI, když nevyčkal, zda o přístup k NIS nepožádá i jiný dopravce a nevyčkal konce koordinačního řízení ve smyslu čl. 10 prováděcího nařízení 2017/2177. Takový požadavek by totiž v podstatě znemožnil Úřadu rozhodovat ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD, neboť zde vždy existuje možnost, že o přístup k NIS požádá v průběhu trvajícího správního řízení i další dopravce či možnost, že dojde k vyřešení situace v rámci koordinačního postupu. V posuzované věci došlo k zahájení správního řízení dne 4. 10. 2023 a o věci bylo rozhodnuto dne 7. 12. 2023, přičemž z informací ze správního spisu nevyplývá, že by mezi navrhovatelkou a provozovatelkou mělo dojít k brzkému vyřešení přidělení kapacity NIS dle čl. 10 až 12 prováděcího nařízení 2017/2177.
69. Z § 23d odst. 3 ZoD plyne požadavek na to, aby byl přístup k zařízení služeb poskytnut dopravci „bez zbytečného odkladu a v čase odpovídajícím jejich povaze a cíli“. Zde bylo přitom cílem navrhovatelky uzavřít s provozovatelkou smlouvu o poskytnutí přístupu k NIS na dobu platnosti JŘ 2023/2024 a tedy bylo žádoucí rozhodnout o věci před počátkem jeho platnosti, aby se tím vytvořil prostor smlouvu o zpřístupnění příslušných NIS uzavřít. Současně byl UPDI jako správní orgán povinen rozhodovat o věci bez zbytečných průtahů a aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, tedy v souladu se zásadou rychlosti a hospodárnosti správního řízení dle
§ 6 správního řádu.
70. Co se týče tvrzení provozovatelky v tom smyslu, že UPDI měl vyčkat, dokud nebude žádost navrhovatelky oficiálně odmítnuta ve smyslu čl. 13 odst. 1 nařízení 2017/2177, ani zde nelze spatřovat pochybení UPDI, neboť jak bylo vysvětleno výše, Úřad není povinen čekat, zda a jestli vůbec dojde mezi provozovatelem zařízení služeb a dopravcem k uzavření smlouvy o jeho užívání či dojde k přijetí alternativního řešení či zda se tyto dvě strany společně domluví na jiném dalším postupu. V již zahájeném správním řízení je správní orgán povinen konat bez průtahů kroky směřující k rozhodnutí merita věci.
71. Není rozhodné ani to, že dopravce, který žádá o zpřístupnění konkrétní NIS, v této konkrétní železniční stanici nezastavuje. Zpřístupnění zařízení služeb či jeho součásti není podmíněno právě tím, aby dopravce na konkrétních vlakových trasách provozoval svou činnost. Současně je ovšem třeba uvést, že provozovatel zařízení služeb může ve svém postupu pro rozdělování kapacity služeb nastavit objektivní a nediskriminační pravidla, podle kterých bude kapacitu NIS rozdělovat. Lze si například představit, že dopravci, jejichž vlakové spoje v jednotlivých železničních stanicích zastavují, budou mít přidělenou větší plochu (kapacitu) NIS než dopravci, jejichž vlakové spoje v železničních stanicích nezastavují, případně že bude tato skutečnost zohledněna jiným vhodným způsobem. Takový postup by byl plně v souladu s čl. 11 prováděcího nařízení 2017/2177, který umožňuje provozovateli zařízení služeb stanovit kritéria přednosti pro přidělování kapacity v případě kolidujících žádostí o přístup k zařízením služeb.
72. Zde také připomínám, co k totožné námitce provozovatelky uvedl předseda UPDI na str. 6 v rozhodnutí předsedy ŘVP001/20, neboť se s uvedenými závěry ztotožňuji:
„Rozkladový orgán připouští, že slovo bezprostředně je třeba vyložit. Podle názoru rozkladového orgánu, jak vyplývá z argumentace navrhovatelky, žst. Bílovice nad Svitavou užívají i cestující, kteří následně přestupují do vlaků např. dálkové dopravy. Informace uvedené v NIS pro ně může být potřebná. Rozkladový orgán souhlasí s názorem navrhovatelky, že § 23d odst. 1 zákona o dráhách neopravňuje provozovatele zařízení služeb posuzovat, zda je dopravce legitimován takové služby požadovat, naopak požaduje poskytování těchto služeb nediskriminačním způsobem.
Jak vyplývá z dokumentace ze státního dozoru ze dne 8. 12. 2020 sama odpůrkyně na NIS (kód stojanu 42712) nabízela služby, které bezprostředně se zastavováním v žst. Bílovice nad Svitavou nesouvisí. Jedná se např. o Vlak+ Zoo Praha. Podle názoru rozkladového orgánu NIS v žst. Bílovice nad Svitavou mohou bezprostředně sloužit i pro provozování drážní dopravy takových dopravců, kteří v této žst. nezastavují. Provozovatel zařízení služeb by měl nezastavování vlaků dopravce v příslušné žst. zohlednit při vypracování nediskriminačních a objektivních kritérií přednosti pro přidělování kapacity ve smyslu čl. 11 nařízení Komise (EU) 2017/2177 ze dne 22. listopadu 2017 o přístupu k zařízením služeb a k službám souvisejícím s železniční dopravou. Takováto pravidla však odpůrkyně nevypracovala. Proto rozkladový orgán dospěl k názoru, že nevypracování kritérií odpůrkyní nemůže být přičteno k tíži navrhovatelky.“
73. Na základě výše uvedeného musím tedy konstatovat, že námitky provozovatelky týkající se postupu UPDI jsou nedůvodné.
74. Celkově tak přezkum výroku I. napadeného rozhodnutí uzavírám s tím, že prvostupňový orgán došel ve výroku I. napadeného rozhodnutí k závěrům, které jsou zákonné i věcně správné. Proto jsem tento výrok tímto rozhodnutím potvrdil a podaný rozklad v tomto rozsahu zamítl.
Výrok II. napadeného rozhodnutí
75. Provozovatelka rovněž v části III. svého rozkladu podala návrh na zahájení zkráceného přezkumného řízení, a to ve vztahu k výroku II. napadeného rozhodnutí. Tento výrok napadeného rozhodnutí totiž odňal rozkladu odkladný účinek, když proti takovému výroku není možné dle § 85 odst. 4 věty in fine správního řádu podat odvolání (rozklad).
76. O tom, zda jsem shledal důvody k zahájení přezkumného řízení, bude provozovatelka spravena samostatným přípisem, a to v souladu s § 94 odst. 1 věta in fine správního řádu. S ohledem na to, že je napadené rozhodnutí ve výroku I. potvrzováno, není nezbytné tuto otázku řešit v tomto rozhodnutí, neboť by se již do práv a povinností provozovatelky nijak nemohla promítnout.
VI. Závěr
77. Na základě výše uvedených skutečností shrnuji, že UPDI v napadením rozhodnutí dospěl ke správnému východisku, že NIS jsou provozní součástí zařízení služeb ve smyslu příslušných obecně závazných právních předpisů, a tedy s jejich provozováním se pojí pro provozovatelku řada povinností, zejména zajistit k nim nediskriminační přístup dopravcům. Námitka provozovatelky v tomto ohledu tedy není důvodná.
78. Výše jsem také podrobně vyložil, proč nepovažuji za důvodnou ani námitku provozovatelky týkající se obsahu výzvy k poskytnutí služby, neboť jsem stejně jako UPDI dospěl k závěru, že tato výzva obsahovala dostatečně určité informace k tomu, aby provozovatelka byla schopna určit konkrétní NIS, o jejichž zpřístupnění navrhovatelka požádala.
79. Taktéž jsem výše vysvětlil, z jakého důvodu považuji za nedůvodné námitky provozovatelky týkající se postupu UPDI ve smyslu prováděcího nařízení 2017/2177.
80. Výrok I. napadeného rozhodnutí jsem tedy jako zákonný a věcně správný potvrdil a podaný rozklad v tomto rozsahu zamítl.
81. Dále jsem v tomto rozhodnutí musel ex offo zkorigovat názor prvostupňového orgánu, že správní řízení ve smyslu § 23d odst. 4 ZoD je řízením sporným. Dané řízení však je řízením o uložení povinnosti zahajované na žádost. Uvedená vada se promítla do výroku III. až V. napadeného rozhodnutí ohledně nákladů řízení, které tak pro nezákonnost musím zrušit. O nákladech řízení ve smyslu § 141 správního řádu nemělo být vůbec rozhodováno.
82. Jelikož jsem tímto rozhodnutím výrok I. napadeného rozhodnutí potvrdil a rozklad zamítnul a výroky III. až V. napadeného rozhodnutí zrušil (neboť ustanovení § 141 odst. 11 správního řádu zde nelze aplikovat), konstatuji, že předmět tohoto správního řízení byl vyčerpán.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
Účastnící řízení
společnost České dráhy, a.s.
nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12
Nové Město, 110 00 Praha 1
společnost RegioJet a.s.
náměstí Svobody 86/17
Brno-město, 602 00 Brno
Dotčený orgán
Drážní úřad
Wilsonova 300/8
120 00 Praha 2
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Navrhovatelka a provozovatelka dále společně též jako „účastníci řízení“.
[2] Viz strana 3 a 4 napadeného rozhodnutí.
[3] Jedná se o rozhodnutí UPDI ze dne 1. 12. 2022, sp. zn. ŘVP001/20, č. j. UPDI-3896/22/UM (dále též „rozhodnutí ŘVP001/20“) a rozhodnutí předsedy UPDI ze dne 26. 1. 2023, sp. zn. ŘVP001/20, č. j. UPDI-0270/23/KP (dále též „rozhodnutí předsedy ŘVP001/20“), kterým bylo prvostupňové rozhodnutí potvrzeno a rozklad zamítnut.
[4] Srov. JEMELKA, Luboš, PONDĚLÍČKOVÁ, Klára, BOHADLO, David. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 877.
[5] Viz recentní rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2023, č. j. 11 A 226/2021-49 (byť se týkal jiného zařízení služeb – odstavných kolejí, byl přístup správního soudu stejný, vycházel z objektivního hlediska, zda k danému účelu předmětné zařízení lze užít).
[6] Správa železnic zde vystupuje jako vlastník železničních stanic, který jejich správu svěřuje provozovatelce.
[7] Čl. 8 odst. 3 prováděcího nařízení 2017/2177 stanoví: „Provozovatel zařízení služeb potvrdí přijetí žádosti bez zbytečného dokladu. Neobsahuje-li žádost všechny informace vyžadované podle popisu zařízení služeb a nezbytné k přijetí rozhodnutí, provozovatel dotčeného zařízení služeb o tom informuje žadatele a stanoví přiměřenou lhůtu pro předložení chybějících informací. Nejsou-li tyto informace předloženy v uvedené lhůtě, žádost může být zamítnuta.“
[8] Pro úplnost lze v této souvislosti zmínit důvodovou zprávu k (byť nyní již zrušenému) zákonu č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, která hned na úvod v části „Definice problému“ uvádí: „Hlavním cílem úpravy je zde ochrana dopravce coby slabší smluvní strany před libovůlí provozovatele infrastruktury (ať už se jedná o dráhu nebo zařízení služeb), na jejíž využití je dopravce odkázán, a na zajištění „spravedlivé soutěže“ mezi dopravci, tj. ochrana před narušením této soutěže právě ze strany provozovatelů infrastruktury. Unijní železniční právo zde užívá zčásti jak nástrojů z oblasti ochrany hospodářské soutěže (zákaz diskriminace při přístupu k infrastruktuře), tak ovšem i souvisejících specifických nástrojů – obecné povinné zpřístupnění infrastruktury, požadavek transparence (zpráva o síti, přidělování kapacity), požadavek efektivity (odměňování výkonu, rozšiřování kapacity dráhy), organizační požadavky na provozovatele infrastruktury (oddělení tzv. hlavních funkcí) nebo cenovou regulaci.“ Ačkoli byl zmíněný zákon a tím i Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře zrušen, jeho agenda přešla pod Úřad, když zmíněná základní východiska pro potřebu dohledu zůstávají neměnná; jen danou agendu vykonává jiný správní orgán.
