číslo jednací: 19486/2024/164
spisová značka: R0043/2024/DI
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Omezení provozování dráhy |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | omezení provozování dráhy (dle zákona o dráhách) |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 14. 5. 2024 |
| Dokumenty |  2024_R0043.pdf 225 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0043/2024/DI Číslo jednací: ÚOHS-19486/2024/164 |
|
Brno 13. 5. 2024 |
V řízení o rozkladu proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 28. 2. 2024 sp. zn. OPD171/23, č. j. ÚOHS-08889/2024/400 ve věci návrhu na vydání předběžného opatření dle § 61 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, který podal účastník řízení společnost CityRail, a.s., IČO 24199010, se sídlem Magistrů 202/16, Michle, 140 00 Praha 4, jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na návrh rozkladové komise
rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 28. 2. 2024 sp. zn. OPD171/23, č. j. ÚOHS-08889/2024/400
potvrzuji
a podaný rozklad
zamítám.
Odůvodnění
I. Napadené rozhodnutí
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) vydal ve správním řízení sp. zn. OPD171/23 dne 28. 2. 2024 rozhodnutí č. j. ÚOHS-08889/2024/400 (dále též „napadené rozhodnutí“), v jehož jediném výroku zamítl návrh společnosti CityRail, a.s., IČO 24199010, se sídlem Magistrů 202/16, 140 00 Praha 4 (dále též „navrhovatel“) ze dne 21. 2. 2024, jímž by měla být státní organizaci Správa železnic, IČO 70994234, se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1 – Nové Město (dále též „provozovatelka dráhy“), formou předběžného opatření uložena povinnost zdržet se omezení provozování dráhy v traťovém úseku Vlkov u Tišnova – Křižanov (včetně) od 1. 3. 2024 do 30. 9. 2024, a současně přiznáno právo omezit provozování dráhy postupem dle § 23c odst. 3 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách (dále též „zákon o dráhách“), a toto právo by zůstalo nedotčeno.
2. Úřad dospěl k závěru, že nejsou splněny podmínky pro vydání předběžného opatření. Úřad v napadeném rozhodnutí uvedl, že by vydáním předběžného opatření došlo k tomu, že by takové předběžné opatření nahradilo rozhodnutí ve věci samé, což není účelem předběžného opatření. Úřad dále aplikoval test proporcionality na základě judikaturních východisek uvedených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1554/08 ze dne 15. 1. 2009. Úřad dospěl k závěru, že není splněna podmínka potřebnosti vydání předběžného opatření, neboť případné jednání provozovatelky dráhy, v jehož souvislosti navrhovatel žádal o vydání předběžného opatření, je přestupkem dle § 51 odst. 4 písm. g) zákona o dráhách, za který je možné uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč, což dle názoru Úřadu s ohledem na výši pokuty zajišťuje, že provozovatelka dráhy se zdrží jednání, proti kterému navrhovatel svým návrhem na předběžné opatření brojí.
3. Správní řízení sp. zn. OPD171/23 je řízením zahájeným na žádost provozovatelky dráhy, jeho předmětem je schválení návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2024 dle § 23c odst. 1 zákona o dráhách.
II. Rozklad
4. Dne 11. 3. 2024 podal navrhovatel v zákonem stanovené lhůtě proti napadenému rozhodnutí rozklad. Navrhovatel svůj rozklad odůvodňuje skutečností, která nastala po vydání napadaného rozhodnutí, konkrétně pak zavedení omezení provozování dráhy Správou železnic, státní organizací, z údajného důvodu dle § 23c odst. 3 písm. c) a odst. 4 zákona o dráhách v dotčeném úseku celostátní dráhy (Vlkov u Tišnova – Křižanov) a dopravně ŽST Vlkov u Tišnova.
5. Navrhovatel argumentuje, že skutečnosti, z nichž měl navrhovatel důvodnou obavu a jež jej motivovaly k podání návrhu na vydání předběžného opatření, skutečně nastaly, přičemž vlastní hrozba správněprávní odpovědnosti, resp. sankce za přestupek, nemají na straně Správy železnic, státní organizace, valného faktického účinku, nevedou k jednání této osoby secundum et intra legem. Výsledek vlastního řízení (ať již o obnovení provozování dráhy postupem dle zákona o dráhách, popř. řízení o přestupku) by dle navrhovatele přišel pozdě. Dopad omezení provozování dráhy na činnost podatele rozkladu nastává k okamžiku jeho realizace (znemožňuje podateli rozkladu vykonávat činnost provozování drážní dopravy s využitím relevantní infrastruktury, ke které chybí odpovídající substituční plnění z hlediska trhu s kapacitou dráhy). Je proto namístě, aby předmětný zákaz omezit provozování dráhy byl autoritativně osvědčen bez zbytečného odkladu, pokud možno ihned.
6. V petitu svého rozkladu účastník řízení předsedovi Úřadu navrhuje, aby napadené rozhodnutí změnil tak, že se návrhu na vydání předběžného opatření vyhovuje.
III. Řízení o rozkladu
7. Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
8. Podle ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, tu však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, popřípadě vyžadoval-li to veřejný zájem, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.
9. V rámci řízení o rozkladu se aplikují správní řád a zákon o dráhách ve znění účinném ke dni vydání tohoto rozhodnutí, tj. ve znění naposledy měněném zákony č. 277/2019 Sb., 284/2021 Sb. a 464/2023 Sb. Jde o stejné znění, které bylo účinné ke dni podání návrhu na vydání předběžného opatření a ke dni vydání napadeného rozhodnutí.
IV. Přezkum napadeného rozhodnutí
10. Podle § 61 odst. 1 správního řádu správní orgán může z moci úřední nebo na požádání účastníka před skončením řízení rozhodnutím nařídit předběžné opatření, je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. Předběžným opatřením lze účastníkovi nebo jiné osobě přikázat, aby něco vykonal, něčeho se zdržel nebo něco strpěl, anebo zajistit věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce.
11. Jak je uvedeno v napadeném rozhodnutí, provozovatelka dráhy omezila provozování dráhy z důvodu uvedeného v § 23c odst. 3 písm. c) zákona o dráhách. Dle § 23c odst. 4 věty poslední zákona o dráhách platí, že po oznámení omezení dráhy z některého z důvodů uvedených v § 23c odst. 3 zákona o dráhách Úřad v případě nedodržení podmínek pro aplikaci některého z těchto důvodů uloží provozovatelce dráhy obnovení provozu dráhy a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu. Toto ustanovení by se aplikovalo tak, že by Úřad z úřední povinnosti zahájil správní řízení, jehož výsledkem by v případě, že by Úřad dospěl k závěru, že podmínky pro aplikaci některého z důvodů uvedených v § 23c odst. 3 zákona o dráhách nejsou splněny, bylo rozhodnutí, kterým by se provozovatelce dráhy uložilo ve stanovené lhůtě obnovení provozu na dráze.
12. Omezení dráhy provozovatelem dráhy v rozporu s § 23c odst. 3 zákona o dráhách je rovněž přestupkem dle § 51 odst. 4 písm. g) zákona o dráhách. V rámci přezkumu podaného rozkladu je předně třeba zdůraznit, že správní orgán může autoritativně deklarovat spáchání přestupku pouze v řízení o přestupku. Právě v takovémto řízení jsou pro osobu podezřelou ze spáchání přestupku všechny ústavně stanovené garance spravedlivého procesu. Řádnému vedení řízení o přestupku se nelze vyhnout z důvodu, že „na to není čas“, jak postuluje navrhovatel.
13. Jak plyne z citovaného § 61 odst. 1 správního řádu, předběžným opatřením se dočasně stanovují povinnosti nad rámec povinností plynoucích z právního předpisu. Předběžné opatření naopak neslouží k tomu, aby byla účastníku řízení opětovně uložena povinnost výslovně plynoucí ze zákona. V takovém případě nevzniká potřeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, neboť ty jsou již upraveny právním předpisem.
14. Obecně platí, že může dojít a dochází k situacím, kdy adresát povinnosti plynoucí z právních předpisů svou povinnost nedodržuje, stejně jako může dojít a dochází k situacím, kdy adresát povinnosti stanovené v rozhodnutí správního orgánu tuto svou povinnost nedodržuje. V takových případech mají nastupovat zákonem předvídané nepříznivé následky porušení povinnosti, a to ve formě rozhodnutí správního orgánu o porušení povinnosti, stanovení sankce za takovéto porušení povinnosti a případně uložení opatření k nápravě[1]. Nařízení předběžného opatření ovšem nepředstavuje žádný z výše uvedených institutů.
15. Předběžné opatření slouží k tomu, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků řízení, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. Podmínky toho, kdy může dojít k omezení provozování dráhy, jsou upraveny zákonem – jak je vyloženo výše. Poměry účastníků řízení tedy upraveny v daném okamžiku jsou (provozovatelka je oprávněna omezit provozování dráhy z důvodů provádění činností, které nebyly schváleny v rámci plánu omezení provozování dráhy pouze za podmínek uvedených v § 23c odst. 3 zákona o dráhách). Ohrožení provedení exekuce v posuzované věci s ohledem na citovanou právní úpravu také nevzniká, neboť je zajištěno zmiňovanými zákonem o dráhách předvídanými nepříznivými následky porušení těchto povinností.
16. Z podaného rozkladu plyne, že navrhovatel se snaží „zdvojit“ povinnost, kterou provozovatelce dráhy stanovuje zákon o dráhách, neboť má za to, že provozovatelka dráhy tuto svou povinnost porušuje[2] a že stanovení povinnosti toliko jednou (tj. zákonem o dráhách) z tohoto důvodu nestačí. Po přezkoumání celé věci konstatuji, že tato navrhovatelova argumentace nemůže být důvodem pro dovození nezákonnosti či nesprávnosti napadeného rozhodnutí a vyhovění rozkladu. Možné porušení zákonných povinností provozovatelky dráhy není předmětem správního řízení sp. zn. OPD171/23; to je vedeno ve věci návrhu plánu omezení provozování dráhy na rok 2024 dle § 23c odst. 1 zákona o dráhách. Kdyby Úřad měl důvodné podezření, že provozovatelka dráhy porušuje svou povinnost zdržet se omezení dráhy v rozporu s § 23c odst. 3 zákona o dráhách, nemělo by to vliv na předmět správního řízení sp. zn. OPD171/23, neboť podmínky pro schválení návrhu ročního plánu výluk jsou rozdílné od podmínek pro omezování dráhy provozováním činností neuvedených ve schváleném plánu výluk. Ze stejného důvodu by na předmět správního řízení sp. zn. OPD171/23 neměla vliv ani případná okolnost, že by Úřad dovodil v řízení o přestupku nebo v řízení dle § 23c odst. 4 věty poslední zákona o dráhách, že provozovatelka dráhy porušila povinnost zdržet se omezení dráhy v rozporu s § 23c odst. 3 zákona o dráhách.
17. Má-li navrhovatel za to, že provozovatelka dráhy porušuje svou povinnost zdržet se omezení dráhy v rozporu s § 23c odst. 3 zákona o dráhách, může k Úřadu podat podnět k zahájení řízení dle § 23c odst. 4. zákona o dráhách nebo podnět k zahájení řízení o přestupku dle § 51 odst. 4 písm. g) zákona o dráhách.
18. Dále konstatuji, že předběžným opatřením dle § 61 správního řádu mají být zatímně upraveny poměry účastníků správního řízení, které budou následně upraveny meritorním rozhodnutím správního orgánu. Navrhované předběžné opatření není způsobilé zatímně upravit poměry účastníků řízení ve smyslu § 61 odst. 1 správního řádu, neboť poměry, které by dle navrhovatelova návrhu měly být upraveny zatímně, nebudou v následném meritorním rozhodnutí upraveny vůbec. V této souvislosti dále poukazuji na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2013, č. j. 7 As 23/2013-33 představuje rozhodnutí o nařízení předběžného opatření tzv. rozhodnutí předběžné povahy. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 – 64 se Nejvyšší správní soud zabýval pojmovými znaky rozhodnutí předběžné povahy a dovodil, že „[r]ozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).“ K citovaným judikaturním závěrům uvádím, že navrhovaným předběžným opatřením by se dočasně nevyřešily poměry, které budou s konečnou platností vyřešeny v meritorním rozhodnutí, které bude vydáno v řízení sp. zn. OPD171/23, neboť předmětem tohoto řízení vůbec nejsou důvody pro omezení dráhy dle § 23c odst. 3 zákona o dráhách, které jsou rozhodující pro posouzení zákonnosti postupu provozovatelky dráhy, proti kterému navrhovatel brojí. Procesní znak uvedený v citovaném rozhodnutí by tak nebyl naplněn.
19. Ve vztahu k argumentaci uvedené v napadeném rozhodnutí musím nad rámec výše uvedeného dodat, že argumentace prvostupňového orgánu, že nařízení navrhovaného předběžného opatření by nahradilo rozhodnutí ve věci samé, je v tomto ohledu poněkud nepřesná, neboť ono rozhodnutí, které by bylo vydáním předběžného opatření nahrazeno, v probíhajícím správním řízení sp. zn. OPD171/23 ani nemůže být vydáno.
20. Dále konstatuji, že předběžným opatřením správní orgán určitému adresátu stanovuje povinnost něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco strpět, nebo správní orgán předběžným opatřením zajišťuje věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce. Předběžným opatřením nelze stanovit pro provozovatelku dráhy „právo omezit provozování dráhy postupem dle § 23c odst. 3 zákona o dráhách“, jak navrhuje navrhovatel, neboť to nespadá do žádné z uvedených kategorií. Tomuto závěru odpovídá i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2020, č. j. 7 As 153/2019-35, kde Nejvyšší správní soud dovodil, že důvody pro vydání předběžného opatření není namístě rozšiřovat nad rámec důvodů stanovených zákonem.
V. Závěr
21. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí konstatuji, že napadené rozhodnutí je zákonné a věcně správné, a proto jej potvrzuji. Přezkum, zda provozovatelka dráhy dodržela svou povinnost zdržet se omezení dráhy v rozporu s § 23c odst. 3 zákona o dráhách, není předmětem probíhajícího správního řízení sp. zn. OPD171/23, a není proto namístě vydávat v rámci tohoto řízení předběžné opatření plynoucí z navrhovatelem tvrzeného porušení této povinnosti.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
CityRail, a.s., IČO 24199010, Magistrů 202/16, Michle, 140 00 Praha 4
Správa železnic, státní organizace, IČO 70994234, Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1
Dotčený orgán
Drážní úřad, IČO 61379425, Wilsonova 300/8, 121 06 Praha 2
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Opatření k nápravě je v nyní posuzované věci upraveno ve zmiňovaném ust. § 23c odst. 4 věty poslední zákona o dráhách. Vzhledem k tomu, že postup Úřadu dle ust. § 23c odst. 4 věty poslední zákona o dráhách by měl povahu samostatného řízení, není k uložení povinnosti obnovit provozování dráhy nutné vyslovení viny v rámci řízení o přestupku.
[2] Tj. povinnost zdržet se coby provozovatel dráhy omezení dráhy v rozporu s § 23c odst. 3 zákona o dráhách.
