číslo jednací: 13097/2025/164
spisová značka: R0201/2024/DI
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Žádosti dopravce o přístup k NIS |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | ostatní (dle zákona o dráhách) |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno, řízení zastaveno |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 10. 4. 2025 |
| Dokumenty |  2024_R0201.pdf 343 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0201/2024/DI Číslo jednací: ÚOHS-13097/2025/164 |
|
Brno 10. 4. 2025 |
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0564/2024/PR, č. j. ÚOHS-47510/2024/400 ze dne 11. 12. 2024 podal účastník řízení, obviněný -společnost České dráhy, a.s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Nové město, 110 00 Praha 1, IČO 70994226, jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a § 86 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky, ve znění pozdějších předpisů na návrh rozkladové komise
rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0564/2024/PR, č. j. ÚOHS-47510/2024/400 ze dne 11. 12. 2024
r u š í m
a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže pod sp. zn. ÚOHS-S0564/2024/PR zahájené dne 25. 7. 2024 z moci úřední ve věci možného spáchání přestupku podle § 51 odst. 9 písm. a) zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů obviněným
z a s t a v u j i
protože skutek, o němž se vede řízení, není přestupkem.
Odůvodnění
I. Napadené rozhodnutí
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) vydal dne 11. 12. 2024 rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0564/2024/PR, č. j. ÚOHS-47510/2024/400 (dále též „napadené rozhodnutí“).
2. Ve výroku I. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se účastník řízení, společnost České dráhy, a.s., se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Nové město, 110 00 Praha 1, IČO 70994226 (dále též „účastník řízení“) dopustil přestupku podle § 51 odst. 9 písm. a) zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZoD“), když v období od 24. 8. 2023 do 10. 1. 2024 (dále též „rozhodné období“) jako provozovatel zařízení služeb v železničních stanicích Brno-Židenice a Bílovice nad Svitavou (dále též „předmětné stanice“) v rozporu s § 23d odst. 1 ZoD neposkytl dopravci, společnosti RegioJet a.s., se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno-město, 602 00 Brno, IČO 28333187 (dále též „RegioJet“ nebo „dopravce“), na vlakových nádražích Brno-Židenice a Bílovice nad Svitavou službu bezprostředně související s provozováním drážní dopravy, a to nosiče informačních systémů pro cestující o příjezdu a odjezdu vlaků, výlukách, službách dopravců a dalších dopravních spojeních v rámci integrovaných dopravních systémů (dále též „NIS“), které provozuje.
3. Výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad uložil účastníkovi řízení podle § 51 odst. 10 písm. d) ZoD pokutu ve výši 100 000 Kč. Výrokem III. napadeného rozhodnutí Úřad účastníkovi řízení uložil podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o odpovědnosti za přestupky“), ve spojení s § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004, správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů, povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 2 500 Kč.
II. Rozklad
4. Dne 18. 12. 2024 byl Úřadu v rámci lhůty pro podání opravného prostředku doručen rozklad účastníka řízení, kterým napadá napadené rozhodnutí v plném rozsahu.
5. Účastník řízení je toho názoru, že napadené rozhodnutí je nezákonné. Pro toto své tvrzení uplatňuje námitky, které jsou níže stručně shrnuty.
Rozkladové námitky
6. Účastník řízení je v prvé řadě přesvědčen, že NIS nepředstavují informační systémy dle § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb (dále též „vyhláška č. 76“).
7. Účastník řízení namítá, že dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD se právnická osoba dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 23d odst. 1 ZoD neposkytne dopravci danou službu. Účastník řízení tak mohl daný přestupek spáchat až datem, ke kterému měl na žádost dopravce dané služby poskytnout, nikoliv datem, kdy byly tyto služby dopravci ze strany účastníka řízení odepřeny.
8. Účastník řízení namítá, že v reakci na výzvu k poskytnutí služby zaslal dopravci smlouvu o NIS na období jízdního řádu 2022/23 (od 11. 12. 2022 do 9. 12. 2023). Rozhodné období přestupku však trvalo od 24. 8. 2023 do 10. 1. 2024. Společnost RegioJet tedy podle názoru účastníka řízení mohla využívat služby NIS již v části rozhodného období od 24. 8. 2023 do 10. 1. 2024. Společnost RegioJet ale podepsanou smlouvu doručila účastníkovi řízení až 13. 11. 2023, což nemůže být účastníku řízení přičítáno k tíži, jelikož nemohl do uzavření této smlouvy společnost RegioJet nutit. Jelikož Úřad neprokázal, že by účastník řízení po společnosti RegioJet požadoval vyklizení NIS po konci období jízdního řádu 2022/23, tak Úřad zároveň neprokázal, že by účastník řízení neposkytoval společnosti RegioJet služby od začátku období jízdního řádu 2023/24.
9. Účastník řízení dále uvádí, že řízení o přestupku bylo zahájeno na základě řízení ŘVP001/23, které se netýkalo období jízdního řádu 2022/23; účastník řízení podepsal smlouvy o NIS na období jízdního řádu 2022/23 se společností RegioJet dne 18. 12. 2023 a s účastníkem řízení (v roli dopravce) dne 29. 12. 2023, tedy před vydáním rozhodnutí v řízení ŘVP001/23, které se netýká části rozhodného období. Tyto smlouvy o NIS na období jízdního řádu 2022/23 tak byly uzavřeny před zahájením řízení o přestupku, účastník řízení tedy umožnil společnosti RegioJet užívání NIS v rozhodném období.
10. Úřad dle účastníka řízení neprokázal, že by po společnosti RegioJet požadoval vyklidit dané NIS, a proto je tato společnost mohla používat i po konci platnosti jízdního řádu na období 2022/2023.
11. Společnost RegioJet podle názoru účastníka řízení požádala o přístup k NIS pro jízdní řád 2023/24 až žádostí ze dne 20. 11. 2023. Na základě této žádosti účastník řízení uvedl, že provedl koordinaci, což Úřad nevzal v potaz.
12. Úřad podle účastníka řízení navíc v rozporu s § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu nevzal v potaz regulačním orgánem stanovenou šedesátidenní lhůtu podle čl. 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „směrnice 2012“).
13. Účastník řízení na základě jazykového rozboru § 51 odst. 9 písm. a) ZoD soudí, že v případě předmětného přestupku nejde o trvající přestupek. Aby tomu tak bylo, musel by podle účastníka řízení společnost RegioJet žádat o přístup k NIS v rozhodném období každý den zvlášť.
14. Účastník řízení rovněž tvrdí, že Úřad měl vzít v potaz jeho žádosti o kapacitu NIS podaných sám k sobě. Účastník řízení tak koordinoval žádosti společnosti RegioJet a svoji žádost podle čl. 10 a následujících prováděcího nařízení Komise (EU) 2017/2177 ze dne 22. 11. 2017 o přístupu k zařízení služeb a k službám souvisejícím s železniční dopravou (dále též „nařízení 2177“). Tento fakt Úřad nezohlednil a v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu v napadeném rozhodnutí tuto okolnost nezmínil.
15. Účastník řízení dále namítá, že žádost společnosti RegioJet ze dne 20. 11. 2023 o přístup k NIS odmítl dopisem č. j. 3009/23-OŘOD ze dne 5. 12. 2023, tj. ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí v řízení ŘVP001/23. V něm účastník řízení popsal proces koordinace, Úřad ale podle jeho názoru neprokázal, že by tato koordinace a její výsledky byly v rozporu s legislativou.
16. Účastník řízení zřídil pobočku podle § 23f ZoD, která v souladu se zákonem účtuje odděleně. Při posuzování jeho majetkových poměrů pro účely stanovení výše pokuty musí Úřad brát v úvahu jen majetek spravovaný touto pobočkou, a přitom poměřovat aktiva i pasiva, což neučinil.
17. Účastník řízení dále namítá, že Úřad neměl funkční příslušnost k vydání napadeného rozhodnutí, neboť z § 1a odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., plyne, že předsedu Úřadu zastupují jeho místopředsedové. A vzhledem k tomu že z § 152 odst. 2 správního řádu plyne, že o podaném rozkladu rozhoduje předseda Úřadu, znamená to, že může předsedu v rámci rozhodování o rozkladu zastoupit místopředseda. Dosavadní rozhodnutí ve věci NIS pak podepisoval vedoucí zaměstnanec příslušného odboru, přičemž z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by došlo k atrakci dle § 80 odst. 4 správního řádu a tím pádem se účastník řízení domnívá, že o napadeném rozhodnutí rozhodoval druhostupňový (rozkladový) orgán.
Petit rozkladu
18. Na základě výše uvedených skutečností účastník řízení předsedovi Úřadu navrhuje, aby napadené rozhodnutí zrušil a předmětné správní řízení zastavil.
III. Řízení o rozkladu
19. Úvodem pouze připomínám, že Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře byl s účinností ode dne 1. 1. 2024 zrušen dle čl. X odst. 1 zákona č. 464/2023 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Dle čl. X odst. 2 téhož zákona přešla působnost Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. V ust. čl. X odst. 10 části věty za středníkem téhož zákona je stanovena právní fikce, že dosavadní úkony Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře se považují za úkony Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a proto o této věci v druhém stupni rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
20. Prvostupňový orgán neshledal důvody pro postup dle § 87 správního řádu, a proto v souladu s § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
21. Podle ustanovení § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.
IV. Použití právních norem
22. Ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení je třeba nejprve upřesnit, které právní normy, resp. jejich znění se na věc aplikují v rovině procesněprávní a hmotněprávní.
23. Na tomto místě se tak budu stručně věnovat ex lege přezkumu zákonnosti správné aplikace právních norem prvostupňovým orgánem, ačkoli účastník řízení nevznáší proti aplikaci právních norem žádnou námitku.
24. Právní úprava aplikovaná v posuzované věci je rozdělena do několika právních předpisů, konkrétně do zákona o odpovědnosti za přestupky, správního řádu, ZoD a nařízení 2177.
25. Dle výroku I. napadeného rozhodnutí je rozhodné období spáchání přestupku stanoveno od 24. 8. 2023 do 10. 1. 2024. Datum 10. 1. 2024 je tak rozhodné pro určení znění právních předpisů účinných v době spáchání přestupku. Základním východiskem pro aplikaci hmotněprávních předpisů je pravidlo, že protiprávní jednání se posuzuje podle právních předpisů účinných v okamžiku jeho spáchání, pozdější právní úpravu je možno aplikovat pouze v případě, že je to pro pachatele příznivější. Naopak u novelizací procesních předpisů se postupuje podle jejich aktuálních ustanovení, ledaže přechodná ustanovení stanoví jinak.
26. Ke spáchání daného přestupku došlo v účinnosti aktuálního znění správního řádu, tj. ve znění zákona č. 403/2020 Sb. Správní řád nebyl od vydání napadeného rozhodnutí novelizován, a proto je v rámci řízení o rozkladu procesně postupováno podle shodného předpisu. Rovněž nařízení 2177 nedoznalo v době od zahájení správního řízení žádných změn, v řízení o rozkladu se tak postupuje podle shodného znění prováděcího nařízení 2177 jako v prvostupňovém řízení.
27. Zákon o dráhách nebyl od zahájení správního řízení novelizován, a proto se bude rámci druhostupňového řízení postupovat v případě aplikace zákona o dráhách, jako procesního i hmotněprávního předpisu, podle jeho platného a účinného znění č. 464/2023 a č. 426/2021 Sb.
28. V době spáchání přestupku byl zákon o odpovědnosti za přestupky účinný ve znění novely provedené zákonem č. 277/2019 Sb. Tento zákon byl následně novelizován zákony č. 349/2023 Sb. a č. 427/2023 Sb., účinnými od 1. 1. 2025, avšak jimi provedené změny nemají na předmětné řízení o přestupku vliv. Z hlediska hmotněprávního se proto bude postupovat dle zákona o odpovědnosti za přestupky ve znění jeho novely provedené zákonem č. 277/2019 Sb. Z hlediska procesněprávního se pak bude postupovat podle zákona o odpovědnosti za přestupky ve znění jeho posledních novelizací provedených zákony č. 349/2023 Sb. a č. 427/2023 Sb., neboť neobsahují ve vztahu k aplikovaným normám žádná přechodná ustanovení.
V. Přezkum napadeného rozhodnutí
Shrnutí skutkového stavu
29. Před vypořádáním rozkladových námitek považuji za vhodné pro souvislost alespoň stručně shrnout skutečnosti významné pro toto správní řízení.
30. Dne 1. 12. 2022 Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále též „ÚPDI“) vydal ve věci sp. zn. ŘVP001/20 rozhodnutí č. j. UPDI-3896/22/UM, jehož výrokem I. pravomocně uložil účastníkovi řízení jako provozovateli zařízení služeb uzavřít do 30 dnů se společností RegioJet smlouvu umožňující poskytnutí služeb NIS v předmětných stanicích v rozsahu a umístění požadovaném dopravcem. Proti tomuto rozhodnutí podal účastník řízení rozklad, který byl rozhodnutím o rozkladu č. j. UPDI-0270/23/KP ze dne 26. 1. 2023 zamítnut; napadené rozhodnutí č. j. UPDI-3896/22/UM bylo potvrzeno.
31. Dopravce v dokumentu ze dne 31. 7. 2023 (dále též „výzva k poskytnutí služby“)[1] vyjádřil souhlas s návrhem smlouvy umožňující poskytnutí služeb NIS na dobu platnosti jízdního řádu 2022/2023 (dále též „smlouva na JŘ 2022/23“) v předmětných stanicích.
32. Ve výzvě k poskytnutí služby dále dopravce vyzval účastníka řízení, aby mu poskytl službu ve smyslu § 23d odst. 1 ZoD v podobě zpřístupnění NIS v předmětných stanicích na dobu platnosti jízdního řádu 2023/2024, a to ve stejném rozsahu, jak je stanoveno ve smlouvě na JŘ 2022/23, ke které dopravce vyjádřil svůj souhlas.
33. V návaznosti na výzvu k poskytnutí služby odpověděl účastník řízení dopisem č. j. 993/2023‑O25 ze dne 18. 8. 2023 (dále též „odmítnutí žádosti“).[2] Přílohou k tomuto dopisu byly dva stejnopisy smlouvy na období jízdního řádu 2022/23, nikoli však smlouva na období jízdního řádu 2023/24. Tento dopis byl společnosti RegioJet doručen dne 24. 8. 2023. Toto společnost RegioJet vyhodnotila jako odepření poskytnutí služby NIS v rozporu s § 23d odst. 1 ZoD a zaslala ÚPDI dne 1. 9. 2023 žádost o postup podle § 23d ZoD.
34. V řízení sp. zn. ŘVP001/23 ÚPDI vydal dne 7. 12. 2023 rozhodnutí č. j. UPDI-4238/23/PP2, v němž odmítnutí žádosti vyhodnotil jako odepření poskytnutí služby zařízení služeb v rozporu s § 23d odst. 1 ZoD. Proti rozhodnutí ŘVP001/23 podal účastník řízení dne 22. 12. 2023 včasný rozklad. Tento rozklad předseda Úřadu rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-R0014/2024/DI, č. j. ÚOHS- 14962/2024/164 ze dne 11. 4. 2024 zamítl a dané rozhodnutí potvrdil.
35. V návaznosti na rozhodnutí v řízení ŘVP001/23 zahájil Úřad dne 25. 7. 2024 předmětné řízení o přestupku doručením oznámení o zahájení řízení č. j. ÚOHS-28628/2024/452 účastníkovi řízení. Dne 11. 12. 2024 Úřad vydal napadené rozhodnutí, proti kterému podal účastník řízení rozklad, v němž uplatnil výše uvedené námitky, ke kterým se dále vyjádřím.
Přestupek dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD
36. Dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD„[p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba se jako provozovatel zařízení služeb dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 23d odst. 1 neposkytne dopravci službu bezprostředně související s provozováním drážní dopravy nebo ji poskytne diskriminačním způsobem.“
37. Dle § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky se přestupkem rozumí „společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.“ Z citovaného ustanovení lze proto vyčíst, že přestupky lze vymezit pomocí formální stránky, která spočívá v naplnění jeho skutkové podstaty tak, jak je uvedena v jeho paragrafovém znění příslušného právního předpisu.[3] Vedle formální stránky je také nutné naplnit hledisko materiální, které spočívá ve společenské škodlivosti daného protiprávního jednání. V případě naplnění formální stránky, tedy všech znaků skutkové podstaty přestupku se má za to, že v takovém případě je naplněna i materiální stránka přestupku, pokud neexistují takové okolnosti, které by její naplnění vylučovaly.[4] Koncepce přestupku „je vystavěna na tzv. materiálně-formálním pojetí. To znamená, že k tomu, aby určité jednání bylo přestupkem, je třeba, aby toto jednání bylo výslovně jako přestupek zákonem označeno, a zároveň musí platit, že jde o jednání společensky škodlivé. Chybí-li byť jedna z těchto podmínek, o přestupek se nejedná. Odůvodnění rozhodnutí o přestupku pak musí směřovat k naplnění obou částí této definice, je tedy třeba vždy popsat, o jaké zákonem zapovězené jednání jde (jak byla naplněna skutková podstata), zároveň musí být zřetelně uvedeno, proč jde o jednání společensky škodlivé.“[5] Společenská škodlivost je pak dána v případě ohrožení určitého společenského zájmu.
38. Nejvyšší správní soud dále potvrdil, že lze „obecně vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti. Z tohoto závěru však nelze dovodit, že by k naplnění materiálního znaku skutkové podstaty přestupku došlo vždy, když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby. Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno za přestupek.“[6]
39. Vzhledem k tomu, že účastník řízení uvádí důvody, kterými zpochybňuje naplnění materiálního znaku projednávaného přestupku, je třeba postavit najisto, zda byl účastníkem řízení naplněn jak formální, tak materiální znak přestupku dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD.
NIS jako provozní součást zařízení služeb
40. Účastník řízení předně namítá, že NIS nejsou zařízením služeb ve smyslu § 2 odst. 9 ZoD, a proto se účastník řízení nemohl dopustit přestupku dle § 51 odst. 9 písm. a) dle tohoto zákona. Tato námitka směřuje ke zpochybnění základního formálního znaku skutkové podstaty přestupu – tedy toho, zda vůbec šlo o službu bezprostředně související s provozováním drážní dopravy tak, jak o ní hovoří § 51 odst. 9 písm. a) ZoD.
41. K této námitce je namístě uvést, že Úřad v bodech 25 a násl. napadeného rozhodnutí obsáhle a jasně popisuje, z jakého důvodu představují NIS zařízení služeb, které poskytují služby informačních systémů dle § 3 odst. 1 vyhlášky č. 76.
42. Lze proto pouze shrnout, že na základě rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 15. 7. 2021, C-60/20, ve věci rozhodnutí o předběžné otázce v řízení „Latvijas dzelzceļš“ VAS v. Valsts dzelzceļa administrācija, se posuzování, zda se jedná o zařízení služeb (či jeho provozní součást), děje na základě objektivního hlediska, tedy zda určitá věc vůbec může jako zařízení služeb sloužit, bez ohledu na skutečnost, jakým způsobem ji provozovatel aktuálně využívá. Tento přístup převzala i tuzemská správní judikatura.[7] Městský soud v Praze tak potvrdil názor Úřadu, že NIS jako provozní součást zařízení služeb mohou být využívány k informování cestujících ve smyslu § 3 vyhlášky 76 a tudíž představují zařízení služeb, na která se vztahuje ustanovení § 23d ZoD.
43. Tento již ustálený názor Úřadu byl aprobován judikaturou správních soudů, a v nyní projednávaném případě nebyl uveden žádný relevantní důvod se od něj odchýlit. Proto v rámci vypořádání plně odkazuji na body 25 a násl. napadeného rozhodnutí, tedy, že předmětné NIS představují provozní součást zařízení služeb, a proto se na ně vztahuje i právní úprava zajišťující nediskriminační přístup k zařízení služeb a službám, které tato zařízení poskytují. Tuto námitku proto považuji za nedůvodnou.
Formální znak přestupku dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD
44. Účastník řízení dále namítá, že vzhledem ke znění § 51 odst. 9 písm. a) ZoD dojde ke spáchání tohoto přestupku až neposkytnutím požadované služby dopravci, nikoliv jejím odepřením, obzvláště, když nebylo prokázáno, že by tuto službu účastník řízení přestal dopravci poskytovat.
45. K tomuto uvádím, že přístup k zařízení služeb primárně upravuje především čl. 13 směrnice 2012. Ten je transponován do § 23d a následujících ZoD. Pravidla poskytování služeb pak rovněž upravuje prováděcí nařízení 2177. Zákon o dráhách je proto nutné vykládat v souladu s těmito unijními předpisy.
46. V čl. 13 odst. 4 směrnice 2012 se pro pojem odmítnutí žádosti případně rozhodnutí o odmítnutí žádosti v anglické verzi používá „refuse“.[8] V čl. 13 v nařízení 2177 nadepsaném zamítnutí přístupu je k zamítnutí žádosti o přístup k zařízení služeb v anglické verzi taktéž použit termín „refuse“.[9] Ustanovení § 23d odst. 3 zákona o dráhách pak používá pojem odepření poskytnutí služeb. Z uvedeného tak vyplývá, že odmítnutí žádosti, zamítnutí žádosti a odepření poskytnutí služeb má dle výše uvedených unijních předpisů, ze kterých vychází i ZoD, stejný význam.
47. Dle čl. 13 odst. 2 směrnice 2012 pak „[p]rovozovatelé zařízení služeb poskytnou nediskriminačním způsobem všem železničním podnikům přístup k zařízením uvedeným v příloze II bodu 2, včetně přístupu po železnici, a ke službám poskytovaným v těchto zařízeních.“
48. Dle přílohy II bodu 2 písm. a) směrnice 2012 „[j]e poskytnut přístup, včetně přístupu po železnici, k následujícím zařízením služeb, pokud existují, a ke službám poskytovaným v těchto zařízeních: osobní nádraží, jejich budovy a ostatní zařízení, včetně zařízení pro zobrazení cestovních informací a vhodného prostoru pro služby prodeje přepravních dokladů.“
49. Dle § 23d odst. 1 věty první ZoD „[p]rovozovatel zařízení služeb poskytuje dopravcům prostřednictvím tohoto zařízení služby bezprostředně související s provozováním drážní dopravy nediskriminačním způsobem za cenu sjednanou podle cenových předpisů. Z citovaného ustanovení ZoD tedy nutně plyne, že provozovatel zařízení služeb poskytuje dopravcům služby bezprostředně související s provozováním drážní dopravy prostřednictvím zařízení služeb. Z uvedeného proto vyplývá, že poskytování služeb podle ZoD je nutno vykládat tak, že zahrnuje přístup k zařízení služeb, neboť tyto služby jsou poskytovány skrze tato zařízení služeb.
50. Z tohoto důvodu je proto třeba přestupek uvedený v ustanovení § 51 odst. 9 psím. a) ZoD vykládat způsobem, že k naplnění jeho formálního znaku může dojít i tím, že bude dopravci oproti jeho žádosti k provozovateli zařízení služeb odepřen přístup k požadovanému zařízení služeb, prostřednictvím kterého chtěl užívat dané služby, v rozporu se ZoD. Eurokonformní výklad vyžaduje, aby pojem „neposkytnutí služby“ byl vykládán tak, že může postihovat již samotný akt odmítnutí přístupu k těmto službám.
51. Užívání služeb bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy je totiž pro její provozování mnohdy naprosto nezbytné. Mezi služby poskytované skrze zařízení služeb totiž nepatří pouze užívání NIS, ale může jít například o užívání čerpací stanice, čekárny apod. Důsledky aktu odmítnutí poskytnutí služby proto mohou být s ohledem na chráněné společenské zájmy v některých případech velmi zásadní.
52. Z tohoto důvodu nelze automaticky marginalizovat význam toho, aby bylo o žádosti dopravce ze strany provozovatele rozhodnuto v přiměřené lhůtě. Tato skutečnost vyplývá z čl. 9 odst. 1 nařízení 2177, který uvádí, že „[p]o obdržení všech nezbytných informací odpoví provozovatel zařízení služeb na žádosti o přístup k poskytnutí služeb v zařízeních služeb uvedených v příloze II bodě 2 směrnice 2012/34/EU v přiměřené lhůtě stanovené regulačním subjektem podle čl. 13 odst. 4 směrnice 2012/34/EU. Pro různé typy zařízení služeb a/nebo služby mohou být stanoveny různé lhůty.“
53. Pokud proto provozovatel odmítne žádost dopravce (kterou je možné odmítnout pouze z důvodů taxativně uvedených v nařízení 2177 a jedná se o poslední možnost, neboť jsou vyčerpány všechny zákonem dostupné alternativy), fakticky tím projevuje vůli dopravci jím požadovanou službu neposkytnout.
54. Lze sice uvést, že pokud odmítnutý dopravce bude mít za to, že dané odmítnutí jeho žádosti bylo provedeno v rozporu se ZoD, může se dle § 23d odst. 4 tohoto zákona obrátit na Úřad, který o této skutečnosti autoritativně rozhodne a může provozovateli uložit povinnost uzavřít s dopravcem smlouvu umožňující poskytnutí požadovaných služeb. Tomuto výsledku však předchází správní řízení u Úřadu, které může být např. z důvodu procesní strategie jeho účastníků časově delší, přičemž je třeba rovněž poukázat na dvojstupňovost správních řízení. Poskytnutí požadované služby, i když na ni může mít daný dopravce nárok, proto pravděpodobně nebude ani po neoprávněném odmítnutí ze strany provozovatele provedeno v termínu, o který dopravce žádal. Tato skutečnost pak odporuje § 23d odst. 3 větě první ZoD, dle které „provozovatel zařízení služeb poskytuje tyto služby bez zbytečného odkladu a v čase odpovídajícím jejich povaze a cíli.“
55. Takovýto postup je pak rovněž v rozporu s právní jistotou daného dopravce, který má být dle uvedeného čl. 9 nařízení 2177 v přiměřené lhůtě obeznámen s tím, jakým způsobem byla jeho žádost o danou službu vyřízena, a zda může požadovanou službu k požadovanému datu užívat, či nikoliv a podle toho dále plánovat, zda vynaložit náklady spojené s realizací této služby (která se svojí komplexností a vynaloženými náklady může značně lišit v závislostí na požadované službě a danému zařízení služeb).
56. V této souvislosti je rovněž nutné přihlédnout k postavení provozovatele zařízení služeb vůči dopravci, kdy je to provozovatel daného zařízení služeb, který vystupuje v pozici silnějšího subjektu, neboť je to on, kdo posuzuje žádosti jednotlivých dopravců o zpřístupnění služeb poskytovaných daným zařízením služeb. Z tohoto důvodu je zde i určitý prostor k jeho případné libovůli, neboť skutečnost, že provozovatel má ze své pozice právo odmítnout dopravci přístup k danému zařízení služeb, neznamená, že k tomuto odepření nemůže dojít v rozporu se ZoD (ostatně přesně pro tuto situaci bylo do ZoD vtěleno jeho ustanovení § 23d odst. 4).
57. Pokud jsou pak v nařízení 2177 i ZoD taxativně stanoveny důvody, pro které mohou být žádosti dopravců o služby poskytované skrze dané zařízení služeb odepřeny, je namístě, aby existoval i určitý sankční mechanismus, který má bránit provozovatelům, aby požadované služby dopravcům odepírali mimo důvody stanovené nařízením 2177 a zneužívali tak své postavení. Pokud by tomu tak nebylo, lze si představit situaci, kdy bude žádost určitého dopravce provozovatelem odepřena na základě důvodu, který nekoresponduje s důvody pro odmítnutí žádosti dle nařízení 2177 či ZoD, přičemž dopravce bude muset k dosažení této služby vynaložit procesní aktivitu v rámci žádosti k Úřadu dle § 23d odst. 4 ZoD, přičemž by následně provozovatel danou službu dopravci k požadovanému datu poskytnul. Dle výkladu § 51 odst. 9 písm. a) ZoD zastávaným účastníkem řízení by pak takovýmto jednáním provozovatele nebyl naplněn formální znak daného přestupku a on by za něj nemohl být stíhán. Dopravce by však byl tímto jednáním udržován v neustálé nejistotě, zda mu bude daná služba k požadovanému datu poskytnuta, či nikoliv, což je v přímém rozporu se zásadou transparentnosti, na které je založena právní úprava přístupu k zařízení služeb.
58. Na základě všeho výše uvedeného je proto zřejmé, že již momentem odepření služeb ze strany provozovatele na základě žádosti dopravce (pokud by bylo prokázáno, že k němu došlo v rozporu se ZoD) může být naplněn formální znak přestupku dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD. Pojem „neposkytnutí služby“ proto nelze vykládat pouze tak, že jde o faktické fyzické zamezení přístupu ke službě (zde o vyklizení NIS). Jde o pojem, který může zahrnovat různé druhy jednání, včetně právě komisivního či omisivního odmítnutí uzavření smlouvy k užívání zařízení služeb. V nyní projednávaném případě lze proto konstatovat, že jednáním účastníka řízení spočívajícím v konkludentním odepření žádosti dopravce byl naplněn formální znak přestupku dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD.
Nenaplnění materiálního znak přestupku dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD
59. Dále je namístě přezkoumat skutečnost, zda byl daným jednáním účastníka řízení naplněn i materiální znak projednávaného přestupku, přičemž účastník řízení tuto okolnost namítá. Účastník řízení totiž tvrdí, že služba požadovaná dopravcem byla dopravci i v rozhodném období spáchání projednávaného přestupku poskytována.
60. Dle výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu a § 5 zákona o přestupcích lze zopakovat, že materiální znak přestupku zahrnuje vyjádření určité společenské škodlivosti posuzovaného jednání obviněného, která se projevuje ohrožením zájmu společnosti, který má být chráněn.
61. Lze proto uvést, že dle směrnice 2012, která upravuje přístup k zařízení služeb a která byla transponována do českého prvního řádu právě ZoD, je cílem ustanovení § 23d odst. 1 ZoD zajistit nediskriminační přístup k zařízením služeb a ke službám souvisejícím se železniční dopravou, které jsou v těchto zařízeních poskytovány.
62. Je tomu tak z důvodu, aby si určitý provozovatel zařízení služeb nemohl monopolizovat veškerou jím provozovanou infrastrukturu v podobě provozovaných zařízení služeb, která by mohla a měla sloužit všem dopravcům. Tato úprava je totiž založena na historické monopolizaci ovládající drážní dopravu, která je v dnešní době z hlediska volné soutěže nepřijatelná a je to i důvod vzniku této právní úpravy, která se vyznačuje regulacemi, které zasahují do dispozičních práv provozovatelů zařízení služeb s těmito zařízeními.
63. Citovaná právní úprava tak reaguje na jedinečnost drážní infrastruktury (resp. samotné dráhy ve smyslu § 2 odst. 1 ZoD), jejíž rozsah nemůže být neomezený a je třeba stanovit pravidla pro užívání infrastruktury na tuto dráhu napojenou. Z tohoto důvodu jsou tato pravidla ovládána neustále zdůrazňovanou zásadou nediskriminačního (a spravedlivého) přístupu k této infrastruktuře, která je na základě směrnice 2012 vyčleněna na poskytování služeb provozovatelem zařízení těchto služeb.
64. Tímto je pak chráněn veřejný zájem na funkčnosti systému služeb drážní dopravy, jehož předpokladem je rovněž umožnění přístupu všech žadatelů k zařízení služeb a službám poskytovaným těmito zařízeními nediskriminačním způsobem.
65. Výše uvedené je pak třeba dát do souvislosti se zjištěným skutkovým stavem. Je totiž namístě přisvědčit účastníku řízení, pokud uvádí, že ze správního spisu a zde uvedených skutečností nevyplývá, že by v rozhodném období spáchání přestupku vyzval dopravce k uvolnění jím užívaných NIS, jejichž poskytnutí požadoval i na období následujícího jízdního řádu, či že by mu fakticky přestal služby prostřednictvím daných NIS poskytovat.
66. Účastníku řízení byla totiž na základě rozhodnutí ÚPDI ze dne 1. 12. 2022, sp. zn. ŘVP001/20, č. j. UPDI-3896/22/UM, které bylo potvrzeno rozhodnutím o rozkladu ze dne 26. 1. 2023, č. j. UPDI-0270/23/KP uložena povinnost uzavřít smlouvu umožňující poskytnutí služeb NIS v předmětných stanicích v rozsahu a umístění požadovaném dopravcem, kterážto povinnost byla splněna uzavřením smlouvy na JŘ 2022/23. A právě na základě této smlouvy dopravce užíval předmětné NIS po dobu platnosti jízdního řádu na období roku 2022/23. Avšak vzhledem k výše uvedenému, tj. že nebylo prokázáno, že by dopravce služby předmětných NIS nemohl využívat či nevyužíval i v rozhodném období spáchání přestupku, a ani zároveň nebyl ze strany účastníka řízení nucen tyto NIS přestat používat, je zřejmé, že dopravce využíval tyto služby i v rozhodném období spáchání přestupku. Dne 10. 1. 2024 pak nabyla účinnosti nově podepsaná smlouva, která zajišťovala dopravci účinný právní titul k užívání těchto služeb i na období jízdního řádu roku 2023/2024.
67. Dopravce tedy využíval služby poskytované požadovanými NIS i v rozhodném období spáchání přestupku, ačkoliv tak nebylo na základě platného titulu v podobě nájemní smlouvy. Lze proto konstatovat, že i přes skutečnost, že účastník řízení v rozporu se ZoD odepřel žádost dopravce o přístup k daným NIS, čímž naplnil formální stránku daného přestupku, nebyla naplněna jeho materiální stránka, tedy jeho společenská škodlivost, neboť služby, které měly být prostřednictvím daných NIS dopravci poskytovány, mu v rozhodném období poskytovány byly, a proto nebyl porušen veřejný zájem na umožnění přístupu všech dopravců ke službám poskytovaným zařízeními služeb. Dopravci tak byl zajištěn kontinuální přístup k dané službě poskytované skrze předmětné NIS, a proto tímto postupem nebyla dopravci způsobena újma či narušeno jeho právo na přístup ke službám dle § 23d ZoD.
68. Lze tak konstatovat, že jednání účastníka řízení v kontextu výše popsaných konkrétních skutkových okolností nelze považovat za přestupek ve smyslu § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky. Z tohoto důvodu je proto namístě napadené rozhodnutí zrušit a předmětné správní řízení zastavit. Proto jsem se nadále nezabýval dalšími námitkami účastníka řízení, neboť tyto jsou vzhledem k tomu, že předmětné jednání nelze s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti a jeho společenskou škodlivost považovat za přestupek ve smyslu § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky, irelevantní.
69. Pro úplnost druhostupňový orgán dodává, že posuzovaný případ stran naplnění znaků přestupku považuje za velmi hraniční, neboť dle unijních předpisů upravujících přístup k zařízení služeb, ze kterých vychází i ZoD, je přístup k zařízení služeb rovněž postaven na transparentnosti postupu provozovatele v případě posuzování žádostí jednotlivých dopravců o služby poskytované zařízeními služeb.
70. Je totiž vysoce nežádoucí, aby tyto žádosti dopravců byly provozovateli odmítány na základě důvodů jiných než těch uvedených v nařízení či ZoD, přičemž tyto jsou stanoveny taxativně, což zakládá transparentnost z hlediska možného posouzení těchto žádostí. Nelze proto obecně akceptovat skutečnost, že provozovatel odepře žádost dopravce „zkusmo“, přičemž bude dopravci tyto služby i nadále poskytovat, i když na základě již neúčinného právního titulu, a po autoritativním rozhodnutí Úřadu týkajícím se odepření dané žádosti dopravce v rozporu se ZoD posléze s dopravcem uzavře smlouvu k jejich užívání. Tímto postupem by totiž dopravce byl udržován v nejistotě, zda mu budou dané služby i nadále poskytovány, či nikoliv, což je ve zjevném rozporu s účelem právní úpravy upravující přístup k zařízení služeb.
71. V nyní projednávaném případě bylo však přihlédnuto k určitým neopakovatelným skutkovým okolnostem, které odůvodňují nenaplnění společenské škodlivosti projednávaného přestupku. Účastníku řízení bylo totiž ze strany Úřadu v rámci správního řízení vedeného pod sp. zn. ŘVP001/23 jasně určeno, že NIS jsou bezesporu zařízení služeb, skrze které jsou dopravcům poskytovány služby informačních systémů, které souvisejí s provozováním drážní dopravy a na které mají dopravci dle § 23d ZoD zákonný nárok. Tento přístup lze pak odmítnout pouze z taxativně stanovených důvodů a jeho odmítnutí na základě důvodů jiných (které jsou v rozporu se ZoD) pak naplňuje formální znak přestupku dle § 51 odst. 9 psím. a) ZoD. Lze proto konstatovat, že pokud by výše popsané nežádoucí jednání účastníka řízení bylo provedeno opětovně, bylo by namístě ze strany Úřadu v rámci posuzování naplnění materiální stránky daného přestupku zkoumat i okolnost, zda dané jednání nevykazuje známky účelového či až dokonce šikanózního jednání, kterým je zneužíváno postavení provozovatele zařízení služeb ve vztahu k dopravcům o tyto služby žádajícím.
72. Jinými slovy tak za současného skutkového stavu škodlivost daného jednání zjištěna nebyla (byť šlo o hraniční případ), avšak tím není vyloučeno, že by při opakování obdobné situace již naplnění materiálního znaku daného přestupku mohlo být shledáno.
VI. Závěr
73. Na základě výše uvedených skutečností shrnuji své závěry. Z předchozí rozhodovací praxe ÚPDI a nyní i Úřadu, která byla aprobována judikaturou správních soudů, plyne, že NIS jsou zařízením služeb, která poskytují služby související s železniční dopravou, a jako takové se na ně uplatní právní úprava přístupu k zařízení služeb dle § 23d ZoD.
74. Na základě unijních právních předpisů upravujících přístup k zřízení služeb, ze kterých rovněž vychází i ZoD, je pak zřejmé, že k naplnění formálního znaku přestupku dle § 51 odst. 9 písm. a) ZoD může dojít již momentem, kdy byl ze strany provozovatele v rozporu s tímto zákonem odepřen dopravci přístup ke službám poskytovaným prostřednictvím zařízení služeb.
75. V rámci posouzení naplnění materiální stránky projednávaného přestupku však ze správního spisu plyne, že dopravcem požadované služby poskytované prostřednictvím NIS byly fakticky poskytovány i v období od 10. 12. 2023 do 10. 1. 2024, přičemž účastník řízení nevyžadoval po dopravci, aby tyto NIS přestal užívat. A vzhledem k zájmu chráněnému § 23d ZoD, tj. k zájmu aby měli všichni dopravci přístup k zařízením služeb, je zřejmé, že dopravce k těmto službám přístup i nadále měl. Z tohoto důvodu je proto namístě napadené rozhodnutí zrušit a předmětné správní řízení zastavit, neboť skutek, o němž se vede řízení, není přestupkem.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
společnost České dráhy, a.s.
nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12
Nové Město, 110 00 Praha 1
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Viz příloha dokumentu č. 3 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0564/2024/PR s názvem „20230731 0006 RJ výzva na ČD k poskytnutí smlouvy“.
[2] Viz příloha dokumentu č. 3 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0564/2024/PR s názvem „20230818 0001 Reakce ČD“.
[3] Tato skutečnosti je výrazem zásady nullum crimen sine lege nulla poena sine lege.
[4] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2020, č. j. 2 As 332/2018-21.
[5] BOHADLO, D., a kol. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2022. Komentář k § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky.
[6] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2013, č. j. 5 As 76/2011-78 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 A 133/2013-25.
[7] Viz body 53 a násl. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2024, č. j. 6 A 17/2023-130 nebo rozsudek téhož soudu ze dne 19. 12. 2023, č. j. 11 A 226/2021-49 (byť se týkal jiného zařízení služeb – odstavných kolejí, byl přístup správního soudu stejný, tedy vycházel z objektivního hlediska, zda k danému účelu zařízení lze užít).