číslo jednací: 46436/2025/164
spisová značka: R0091/2025/DI
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Přestupek – Nepřidělení kapacity dráhy |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | ostatní (dle zákona o dráhách) |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 28. 11. 2025 |
| Dokumenty |  2025_R0091.pdf 366 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0091/2025/DI Číslo jednací: ÚOHS-46436/2025/164 |
|
Brno 27. 11. 2025 |
V řízení o rozkladu, který proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0372/2025/PR, č. j. ÚOHS-23585/2025/400, ze dne 25. 6. 2025 podal účastník řízení, obviněný, Správa železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Nové Město, 110 00 Praha 1, IČO 70994234, jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a na návrh rozkladové komise
rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0372/2025/PR, č. j. ÚOHS-23585/2025/400 ze dne 25. 6. 2025
r u š í m a v ě c v r a c í m
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Relevantní procesní vývoj
1. V rámci správního řízení vedeného dle § 34f zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o dráhách“), Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) pod sp. zn. ÚOHS-S0020/2024/PK, bylo dne 11. 12. 2024 vydáno rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-47731/2024/400, sp. zn. ÚOHS-S0020/2024/PK[1]. Výrokem I. uvedeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že Správa železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Nové Město, 110 00 Praha 1, IČO 70994234 (dále též „účastník řízení“) postupovala v rozporu s ustanovením § 34 odst. 4 zákona o dráhách, když nepřidělila dopravci CityRail, a.s., se sídlem Magistrů 202/16, Michle, 140 00 Praha 4, IČO 24199010 (dále též „dopravce“) na základě jeho žádostí č. 001741_1 a 001739_2 ze dne 10. 4. 2023 (dále též „žádosti“) kapacitu na trase České Budějovice seř. n. – Brno jih a Brno jih – České Budějovice seř. n. vedoucí mimo jiné přes úsek tratě Vlkov u Tišnova – Křižanov v období od 1. 3. 2024 do 4. 4. 2024 a že rozsah takto přidělené kapacity je v rozporu s ustanovením § 34 odst. 4 zákona o dráhách. Rozhodnutím předsedy Úřadu ze dne 26. 3. 2025, č. j. ÚOHS-11113/2025/164, sp. zn. ÚOHS-R0204/2024/DI[2], bylo výše uvedené rozhodnutí Úřadu potvrzeno.
2. V návaznosti na shora uvedené skutečnosti bylo Úřadem dne 22. 5. 2025 dle § 78 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o odpovědnosti za přestupky““), zahájeno z moci úřední řízení o přestupku vedené pod sp. zn. ÚOHS-S0372/2025/PR (dále též „řízení o přestupku“), když bylo podezřelému z přestupku – účastníku řízení doručeno oznámení o zahájení řízení o přestupku ze dne 21. 5. 2025, č. j. ÚOHS-18720/2025/452 (dále též „oznámení o zahájení řízení o přestupku“).[3]
3. V řízení o přestupku vydal Úřad dne 25. 6. 2025 rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0372/2025/PR, č. j. ÚOHS-23585/2025/400 (dále též „napadené rozhodnutí“)[4].
4. Výrokem I. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že účastník řízení, jako přídělce kapacity, tím, že nepřidělil dopravci na základě jeho žádostí kapacitu na trase České Budějovice seř. n. – Brno jih a Brno jih – České Budějovice seř. n. vedoucí mimo jiné přes úsek tratě Vlkov u Tišnova – Křižanov v období od 1. 3. 2024 do 4. 4. 2024, porušil v rámci postupu přidělování kapacity dle § 34a zákona o dráhách povinnost stanovenou v § 34 odst. 4 zákona o dráhách, podle kterého přídělce požadovaný díl kapacity dráhy přidělí, je-li tento díl dostupný a jsou-li splněny podmínky pro jeho přidělení podle prohlášení o dráze, a tím se dopustil přestupku podle § 52 odst. 8 písm. c) zákona o dráhách (dále též „přestupek“).
5. Výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že podle § 52 odst. 14 písm. b) zákona o dráhách se účastníku řízení za přestupek uvedený ve výroku I. napadeného rozhodnutí ukládá pokuta v celkové výši 100 000 Kč.
6. Ve výroku III. napadeného rozhodnutí Úřad dle § 95 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky, v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), ve spojení s § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění pozdějších předpisů, uložil účastníku řízení povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 2 500 Kč.
7. Dne 8. 7. 2025 podal účastník řízení proti všem výrokům napadeného rozhodnutí včasný rozklad, zaevidovaný Úřadem pod č. j. ÚOHS-25482/2025/160[5].
II. Rozklad
8. Účastník řízení je toho názoru, že napadené rozhodnutí je nezákonné.
9. Podstatou rozkladu je tvrzení účastníka řízení, že nebyla naplněna materiální stránka přestupku, ze kterého byl účastník řízení shledán vinným a jeho jednání tak nemůže být přestupkem. Účastník řízení má za to, že se Úřad problematikou společenské škodlivosti jeho předmětného jednání zabýval pouze stručně, nezohlednil všechny okolnosti dané věci a nedoložil, jakým způsobem měl být dotčen zákonem chráněný zájem, který správní orgán prvního stupně vymezil (umožnění a podpora hospodářské soutěže na železničním trhu).
10. Dílčí rozkladové námitky jsou shrnuty v rámci jejich vypořádání níže v tomto rozhodnutí.
11. V petitu rozkladu účastník řízení navrhuje předsedovi Úřadu, aby pro nesoulad výroků napadeného rozhodnutí se zákonem napadené rozhodnutí změnil, případně zrušil.
III. Řízení o rozkladu
12. Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 správního řádu, a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem správnímu orgánu rozhodujícímu o rozkladu.
13. Podle ustanovení § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal soulad řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo s právními předpisy. Napadené rozhodnutí jsem podle ustanovení § 98 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky přezkoumal v plném rozsahu, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.
Použitá právní úprava
14. V prvé řadě je vhodné upřesnit, které právní normy, resp. jejich znění, se na věc aplikují v rovině procesněprávní a hmotněprávní. V této souvislosti poznamenávám, že mezi účastníkem řízení a Úřadem není sporu o aplikaci příslušných procesněprávních a hmotněprávních norem, proto se této otázce budu věnovat jen stručně.
15. Předmětná procesněprávní úprava je rozdělena do několika zákonných předpisů, a to zákona o dráhách, správního řádu a zákona o odpovědnosti za přestupky. Z hlediska procesního pak platí obecná zásada nepravé retroaktivity procesních norem, tedy že nové procesní právo platí ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy i pro řízení zahájené přede dnem nabytí jeho účinnosti s tím, že právní účinky úkonů, které v řízení nastaly přede dnem nabytí jeho účinnosti, zůstávají zachovány. Pokud přechodné ustanovení novelizace nestanoví jinak.
16. Řízení o přestupku bylo zahájeno dne 22. 5. 2025. V průběhu vedení správního řízení došlo k novelizacím všech tří předmětných zákonů a jelikož přechodná ustanovení příslušných novel nestanoví jinak, jsou tyto předpisy aplikovány v platném a účinném znění.
17. Hmotněprávní úprava je obsažena v zákoně o dráhách a zákoně o odpovědnosti za přestupky. Základním východiskem pro aplikaci hmotněprávních předpisů je pravidlo, že protiprávní jednání se posuzuje podle právních předpisů účinných v okamžiku jeho spáchání, pozdější právní úpravu je možno aplikovat pouze v případě, že je to pro pachatele příznivější.
18. V napadeném rozhodnutí je okamžik dokonání přestupku určen ke dni 1. 12. 2023. Hmotněprávní předpisy tedy budou užity ve zněních účinných k tomuto datu, neboť pozdější právní úprava není pro účastníka řízení příznivější, a to následovně
- zákon o odpovědnosti za přestupky ve znění zákona č. 417/2021 Sb. (s účinností od 1. 2. 2022);
- zákon o dráhách ve znění zákona č. 303/2023 Sb. (s účinností od 1. 11. 2023).
IV. Přezkum napadeného rozhodnutí
19. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí a předcházejícího správního řízení konstatuji, že napadené rozhodnutí i řízení o přestupku je zatíženo několika vadami, které mě vedly ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci prvostupňovému správnímu orgánu k novému projednání, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí. Vadám zjištěným v rámci přezkumu ex officio se budu věnovat v bodech zařazených pod nadpisy „Vady řízení o přestupku“ a „Vady napadeného rozhodnutí“. Námitky účastníka řízení uvedené v rozkladu jsou pak vypořádány v bodech uvedených pod nadpisem „Vypořádání rozkladových námitek“.[6]
Vady řízení o přestupku
20. Správní orgán prvního stupně pochybil, když do správního spisu nezaložil všechny podklady napadeného rozhodnutí, byť se jedná o informace veřejně dostupné a účastníku řízení známé. Jde zejména o výroční zprávu účastníka řízení za rok 2024[7], resp. v ní uvedenou rozvahu, která sloužila jako podklad pro stanovení výše pokuty. Ve spisu též chybí Prohlášení o dráze celostátní a dráhách regionálních, platné pro přípravu jízdního řádu 2024 a pro jízdní řád 2024 účinné od 9. 12. 2022[8], ve kterém jsou stanovena pravidla pro přidělování kapacity dráhy. Byl tak porušen § 36 odst. 3 správního řádu, neboť dle judikatury správních soudů účastník řízení má právo seznámit se s podklady rozhodnutí a vyjádřit se k nim vždy, bez ohledu na to, zda jsou mu tyto podklady fakticky známy a zda případné námitky účastníka řízení mohou jakkoliv ovlivnit rozhodnutí správního orgánu v dané věci.[9] Řízení o přestupku je tak zatíženo vadou, která má vliv na jeho zákonnost.
21. Úřad též pochybil, když se v průběhu řízení o přestupku nezabýval otázkou osoby poškozeného ve smyslu § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky. Zákon o dráhách jako zvláštní zákon aplikaci § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky nevylučuje.[10]
22. V napadeném rozhodnutí za zákonem chráněný zájem, který byl spácháním přestupku dotčen, správní orgán prvního stupně označil „umožnění a podporu hospodářské soutěže na železničním trhu“. S tímto vymezením lze obecně souhlasit, ale je třeba mít na paměti, že v případě spáchání přestupku dle § 52 odst. 8 písm. c) zákona o dráhách, zde nepřidělení kapacity dráhy, není dotčena „pouze“ hospodářská soutěž coby fenomén, ale také se jedná o dotčení práv konkrétního žadatele, kterému nebyla kapacita dráhy přidělena, ačkoliv mu dle zákona o dráhách přidělena být měla. Úprava zákona o dráhách tak není konstruována úplně stejně jako veřejnoprávní ochrana hospodářské soutěže jako jevu. Zákon o dráhách počítá s řadou nástrojů, které může konkrétní dopravce využít k ochraně svých veřejných subjektivních práv. Tato provázanost se pak může projevovat i v řízeních o přestupcích podle tohoto zákona. Konečně tomu odpovídá i skutečnost, že zákon o dráhách aplikaci § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky nevylučuje.
23. V posuzované věci bylo řízení o přestupku zahajováno přímo v návaznosti na předchozí návrhové řízení podle § 34f zákona o dráhách, v němž bylo konstatováno nepřidělení kapacity dráhy konkrétnímu dopravci v rozporu s ustanovením § 34 odst. 4 zákona o dráhách. Vazba na ochranu práv tohoto konkrétního dopravce je zde proto velmi úzká a nelze od ní odhlédnout.[11]
24. Prvostupňový správní orgán si tak musel být vědom, že dopravci mohla vzniknout škoda, když mu v rozporu se zákonem o dráhách nebyla přidělena kapacita dráhy v požadovaném rozsahu, o kterou žádal za účelem provozování podnikatelské činnosti – drážní dopravy. Úřad však dopravce nevyrozuměl o možnosti uplatnit nárok na náhradu (případné) škody a dalších skutečnostech, jak stanoví § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky. Škoda mohla vzniknout dopravci i tím, že o danou kapacitu dráhy, pokud ji chtěl využít, musel následně žádat v tzv. ad hoc režimu, ve kterém jsou jiné (obecně vzato méně výhodné) podmínky pro přidělení kapacity dráhy. To všechno jsou však otázky, které by byly posuzovány v rámci případného adhezního řízení dle § 89 zákona o odpovědnosti za přestupky, pokud by dopravce nárok na náhradu škody uplatnil a stal se tak poškozeným ve smyslu zákona o odpovědnosti za přestupky. Je jistě na vůli dopravce, zda se rozhodne svůj nárok uplatnit, nicméně ze strany správního orgánu je nezbytným předpokladem, aby jej o této možnosti vyrozuměl. Samozřejmě jde o případy, kdy, podobně jako v popisované situaci, správní orgán prvního stupně ví o tom, resp. má důvodný předpoklad,[12] že konkrétnímu subjektu (dopravci) byla spácháním přestupku způsobena škoda. Nevyrozumění dopravce je tak podstatnou vadu řízení, neboť Úřad svým postupem vůbec nedal dopravci možnost se případně stát účastníkem řízení z titulu poškozeného a uplatňovat v rámci řízení o přestupku svá práva.
25. Výše uvedené vady řízení o přestupku mají vliv na zákonnost řízení a jsou tak důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání.
Vady napadeného rozhodnutí
26. Nyní se budu zabývat vadami napadeného rozhodnutí, které jsem identifikoval v rámci přezkumu zákonnosti a správnosti ex officio.
27. Výroková část napadeného rozhodnutí obsahuje několik nedostatků. Předně, ve výroku I. napadeného rozhodnutí není v rozporu s § 93 odst. 1 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky uveden čas (a místo) spáchání přestupku. Ve výroku I. napadeného rozhodnutí je explicitně uvedeno: „Účastník řízení Správa železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1, IČO: 70994234, tím, že jako přídělce kapacity nepřidělil dopravci společnosti CityRail, a.s., se sídlem Magistrů 202/16, 140 00 Praha 4, IČO: 24199010, na základě jeho žádostí č. 001741_1 a 001739_2 ze dne 10. 4. 2023 kapacitu na trase České Budějovice seř. n. – Brno jih a Brno jih – České Budějovice seř. n. vedoucí mimo jiné přes úsek tratě Vlkov u Tišnova – Křižanov v období od 1. 3. 2024 do 4. 4. 2024, porušil […]“. Uvedené období od 1. 3. 2024 do 4. 4. 2024 je však obdobím, ve kterém se projevil až následek konání, resp. nekonání účastníka řízení, nikoliv časové vymezení spáchání přestupku. Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, účastník řízení byl povinen konat (přidělit kapacitu dráhy) nejpozději dne 30. 11. 2023 (což je pro účastníka řízení dobře známá skutečnost) a k přestupku tak mohlo dojít prvním okamžikem dne 1. 12. 2023. V posuzovaném případě se jedná o přestupek jednorázového charakteru (nepřidělení kapacity), jehož následky mají trvající charakter – dopravce je v důsledku nepřidělení kapacity dráhy omezen ve svém podnikání po určité období, tj. nemůže žádanou kapacitu dráhy využívat. Ve výroku napadeného rozhodnutí tak měl být vymezen okamžik spáchání přestupku, nikoli období trvání jeho následků.
28. Pro úplnost se sluší dodat, že tato vada sama o sobě nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí, neboť ve výroku jsou jasně specifikovány žádosti dopravce, kterým nebylo účastníkem řízení (v části) vyhověno a nehrozí tedy, že by mohlo dojít k záměně s jiným jednáním účastníka řízení. Například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2022, č. j. 10 As 236/2020-44 je k danému uvedeno: „Nelze však automaticky říci, že chybějící zmínka o místě, času či způsobu spáchání skutku vždy povede k nezákonnosti rozhodnutí. Vždyť i rozšířený senát ve svém usnesení zdůraznil, že smyslem řádného popisu skutku ve výroku je to, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným.“ Objektivní zájem na právní jistotě tak nebyl ohrožen. Nicméně je potřebné rozlišovat mezi obdobím, kdy skutečně došlo k vlastnímu protiprávnímu jednání (tj. okamžik, kdy účastník řízení jednal v rozporu s právními předpisy) a obdobím, kdy trvají následky tohoto jednání.
29. Výrok II. napadeného rozhodnutí pak obsahuje drobnou chybu v označení zákona o dráhách, když uvádí: „[…] zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů […]“. V textu se tedy vyskytuje i nepatřičné číselné označení zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů. Zde se však jedná o zřejmou nesprávnost, která není způsobilá ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí (pokud by nebyl podán rozklad, vztahoval by se na ni § 70 správního řádu).
30. Ve obou případech jde o nedostatky, které jsou s ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí v rámci nového řízení snadno napravitelné.
31. Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí ruším a věc vracím správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání, nebudu se na tomto místě podrobně věnovat přezkumu postupu při stanovení výše pokuty a jejímu odůvodnění v napadeném rozhodnutí. S ohledem na vrácení věci orgánu první správní stolice a očekávání vydání nového rozhodnutí je ale třeba zmínit, že z výroční zprávy účastníka řízení za rok 2024 uveřejněné v obchodním rejstříku, o kterou se správní orgán prvního stupně dle odůvodnění napadeného rozhodnutí opíral, byť tento podklad nezaložil do správního spisu, vyplývá, že celková aktiva účastníka řízení byla k datu 31. 12. 2024 v miliardách korun českých, nikoliv v milionech, jak je uvedeno v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Tato skutečnost jednak zdůrazňuje nutnost založení podkladů rozhodnutí do spisu (aby bylo jednoznačné, z jakých podkladů správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí vycházel), jednak může mít význam pro stanovení výše případně uložené pokuty.
32. V návaznosti na předchozí bod také připomínám, že z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí být zřejmé, proč byla případná pokuta správním orgánem uložena v určité výši, a to s ohledem na konkrétní okolnosti případu. Nejvyšší správní soud k danému, v rozsudku ze dne 27. 3. 2008, č. j. 4 As 51/2007-68, uvedl např. „Úvaha správního orgánu musí vést k hodnocení individuální povahy protiprávního jednání, přičemž zvažované okolnosti je třeba rozlišovat na přitěžující a polehčující a vždy je posuzovat z hlediska konkrétního dopadu na daný případ. Uvede-li správní orgán pouze tolik, že k nějakému aspektu přihlédl, aniž by sdělil, jakou hodnotu, byť abstraktně vyjádřenou, tomuto aspektu přiřadil, stává se takové tvrzení do značné míry neurčitým, a v důsledku toho i nepřezkoumatelným […]“.
33. S ohledem na výše uvedené doplňuji, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí není vysvětleno, proč správní orgán prvního stupně považuje umožnění dopravci realizovat jízdy v dotčeném období a úseku v ad hoc režimu, tedy na základě žádosti dle § 34b zákona o dráhách, za polehčující okolnost (a jakou hodnotu tento aspekt má).
Vypořádání rozkladových námitek
34. Jak již bylo uvedeno dříve v tomto rozhodnutí, řízení o přestupku bylo zahájeno v návaznosti na správní řízení vedené Úřadem pod sp. zn. ÚOHS-S0020/2024/PK, resp. na rozhodnutí Úřadu ze dne 11. 12. 2024, č. j. ÚOHS-47731/2024/400, sp. zn. ÚOHS-S0020/2024/PK, které jsem rozhodnutím ze dne 26. 3. 2025, č. j. ÚOHS-11113/2025/164, sp. zn. ÚOHS-R0204/2024/DI, potvrdil.[13] Úřad v rámci tohoto správního řízení rozhodl, že účastník řízení postupoval v rozporu s ustanovením § 34 odst. 4 zákona o dráhách, když nepřidělil dopravci na základě jeho žádostí kapacitu na trase České Budějovice seř. n. – Brno jih a Brno jih – České Budějovice seř. n. vedoucí mimo jiné přes úsek tratě Vlkov u Tišnova – Křižanov v období od 1. 3. 2024 do 4. 4. 2024 a že rozsah takto přidělené kapacity je v rozporu s ustanovením § 34 odst. 4 zákona o dráhách.
35. V rámci tohoto předcházejícího správního řízení Úřad vycházel z právního názoru, že až do právní moci rozhodnutí Úřadu o schválení návrhu plánu omezení provozování dráhy nebo její části, je na neschválená omezení provozování dráhy nebo její části třeba z formálně právního hlediska pohlížet jako na omezení, která se konat nebudou. (To platí pro omezení provozování dráhy nebo její části definovaná v § 23b odst. 3 zákona o dráhách.) Ustálená judikatura[14] tento názor potvrzuje a nedává prostor jinému výkladu než takovému, že omezit přidělovanou kapacitu dráhy, včetně omezení kapacity pomocí vyhrazení kapacity dráhy pro zamýšlenou údržbu a opravu dopravní cesty v prohlášení o dráze, lze pouze na základě Úřadem schváleného plánu omezení provozování dráhy nebo její části. Tento výklad pak není v rozporu s unijní právní úpravou, což též potvrzuje recentní judikatura.[15] Účastník řízení tedy postupoval v rozporu se zákonem o dráhách, pokud danou kapacitu dráhy dopravci nepřidělil na základě plánovaného, nikoliv však schváleného, omezení.
36. Účastník řízení však měl a stále má za to, že výše uvedený a Úřadem dlouhodobě zastávaný právní názor, tedy že omezit přidělovanou kapacitu dráhy lze pouze na základě Úřadem schváleného plánu omezení provozování dráhy nebo její části, není správný, od čehož se odvíjí i jeho rozkladové námitky. V této souvislosti, a i s ohledem na návrh[16] účastníka řízení na přerušení řízení o přestupku do doby, než bude rozhodnuto o kasační stížnosti účastníka řízení, kterou napadl rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2024, č. j. 8 A 23/2023-85, který předmětný právní názor potvrzuje, uvádím, že Nejvyšší správní soud již daný rozsudek Městského soudu v Praze rozsudkem ze dne 13. 10. 2025, č. j. 8 As 29/2025-97, potvrdil. Navíc, s ohledem na konstrukci soudního řízení správního je i kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu pravomocný a pro účastníky řízení závazný, i proto nebylo namístě návrhu na přerušení řízení vyhovět.
37. Lze tedy konstatovat, že právní názor, který je fakticky východiskem pro řízení o přestupku, byl judikaturou (opětovně) potvrzen. Přídělce, zde účastník řízení, je tedy povinen při přídělu kapacity dráhy postupovat, jako by neschválená omezení provozování dráhy nebo její části nebyla konána.
38. Hlavní rozkladovou námitkou je, že nebyla naplněna materiální stránka přestupku vymezená Úřadem v napadeném rozhodnutí, kdy správní orgán prvního stupně spatřoval společenskou škodlivost jednání účastníka řízení v porušení zásady transparentnosti a nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře a potenciálním narušením hospodářské soutěže při provozování drážní dopravy. Účastník řízení namítá, že Úřad nezohlednil všechny okolnosti věci, včetně přímo účinné právní úpravy, podle které účastník řízení postupoval, a důvody účastníkem řízení aplikovaných postupů.
39. S předchozí námitkou úzce souvisí námitka, že správní orgán prvního stupně nedoložil, jak byl postupem účastníka řízení dotčen zákonem chráněný zájem, který správní orgán vymezil. Účastník řízení má za to, že za situace, kdy většina žadatelů o kapacitu dráhy ve svých žádostech zohlednila postupem dle rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci (EU) 2017/2075 ze dne 4. září 2017, kterým se nahrazuje příloha VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále též „rozhodnutí Komise 2017/2075“), plánovaná dočasná omezení kapacity dráhy a upustila od svých původních žádostí, bylo by přidělení kapacity dráhy dopravci, který nehledal konsensus a žádosti podal, ohrožením zájmu na umožnění a podpoře hospodářské soutěže na železnici. Účastníku řízení tak z odůvodnění napadeného rozhodnutí není zřejmé, jakým způsobem postupoval netransparentně a koho svým jednáním diskriminoval. Účastník řízení je přesvědčen, že jeho jednání bylo plně transparentní a vedené zájmem zamezit možné pozitivní diskriminaci dopravce.
40. K námitce, že předmětným jednáním účastníka řízení nebyl naplněný materiální znak přestupku, uvádím, že materiálním znakem přestupku je společenská škodlivost činu. Za společenskou škodlivost se považuje porušení nebo ohrožení zákonem chráněného zájmu.[17] Již sama skutečnost, že nějaké jednání naplňuje zákonem vymezené formální znaky přestupku, značí, že zákonodárce považuje toto jednání za společensky škodlivé a v běžně se vyskytujících případech bude materiální stránka přestupku naplněna spolu s naplněním formálních znaků přestupku. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 6. 2020, č. j. 3 As 80/2018-32 k danému uvádí: „Ve většině případů je materiální stránka (společenská nebezpečnost) per se dána již samotným naplněním formální stránky přestupku, neboť již legislativní vymezení pojmových znaků jednotlivých přestupků předpokládá, že jde o jednání společensky škodlivá, respektive v míře odpovídající povaze přestupků nebezpečná.“ Mohou však nastat zvláštní okolnosti, které naplněné materiální stránky přestupku v konkrétním případě vyloučí. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2015, č. j. 7 As 63/2015-29 se k danému uvádí: „Okolnostmi, jež snižují nebezpečnost jednání pro chráněný zájem společnosti pod míru, která je typická pro běžně se vyskytující případy přestupků, mohou být zejména: význam právem chráněného zájmu, který byl přestupkovým jednáním dotčen, způsob jeho provedení a jeho následky, okolnosti, za kterých byl přestupek spáchán, osoba pachatele či míra jeho zavinění.“ Posuzování naplnění materiální stránky přestupku pak bude, co do rozsahu, odlišné u přestupků s abstraktně formulovanou skutkovou podstatou a u přestupků konkrétně vymezených, kam přestupek dle § 52 odst. 8 písm. c) zákona o dráhách spadá. U konkrétně vymezených přestupků totiž zákonodárce zcela přesně vymezil, jaké jednání chce postihovat, neboť jej shledává společensky škodlivým.[18] I v případě konkrétně vymezených přestupků však správní orgán posuzování materiální stránky vždy provádí. Správní orgán prvního stupně se materiální stránkou přestupku zabýval a v bodě 50 napadeného rozhodnutí uvedl: „Zákonem chráněným zájmem je v případě přestupku podle § 52 odst. 8 písm. c) zákona o dráhách umožnění a podpora hospodářské soutěže na železničním trhu. Společenskou škodlivost je v dané situaci třeba spatřovat v porušení zásady transparentnosti a nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře a v potenciálním narušení hospodářské soutěže při provozování drážní dopravy.“ Jak jsem však již uvedl dříve v tomto rozhodnutí, posuzované jednání účastníka řízení, nepřidělení kapacity dráhy v rozporu se zákonem o dráhách, však nesměřuje pouze proti hospodářské soutěži coby fenoménu, ale též proti konkrétnímu dopravci, který má zájem na provozování své podnikatelské činnosti – drážní dopravy za účelem zisku. Jednání účastníka řízení, které je předmětem řízení o přestupku, je tak škodlivým jednáním jak v obecné rovině, tak v rovině individuální ve vztahu k dopravci. Zákonem chráněným zájmem je tak zejména umožnění a podpora hospodářské soutěže na železničním trhu v širším slova smyslu a tento zákonem chráněný zájem byl jednáním účastníka řízení dotčen. V rámci řízení o přestupku pak nebyly zjištěny žádné významné okolnosti,[19] které by vylučovaly naplnění materiálního znaku přestupku. Také já mám za to, že nic nenasvědčuje tomu, že by existovaly významné okolnosti vylučující naplnění materiálního znaku projednávaného přestupku.
41. Ve vztahu k námitce týkající se vypořádání naplnění materiální stránky přestupku v napadeném rozhodnutí uvádím následující. Jak je již popsáno dříve v tomto rozhodnutí, i v případě konkrétně vymezených přestupků správní orgán posuzování materiální stránky vždy provádí, což se však nerovná detailnímu rozboru této otázky v rámci odůvodnění rozhodnutí. Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 29. 4. 2025, č. j. 29 Af 1/2024-163, k danému v bodě 57 uvádí: „Zjednodušeně řečeno, materiální stránka přestupku (společenská škodlivost) je jedním ze zákonných znaků přestupku. Správní orgány se materiální stránkou zabývají i bez návrhu, ne vždy to však musí vyjádřit též navenek, v odůvodnění rozhodnutí. Typicky tomu tak nemusí být, pokud je materiální stránka s ohledem na okolnosti případu nepochybně dána a přestupce ani naplnění materiální stránky nezpochybňuje. Naproti tomu se správní orgán musí materiální stránce věnovat tehdy, zpochybňuje-li její naplnění přestupce, případně z okolností případu plyne, že naplnění materiální stránky může být sporné.“ Lze tak dát účastníku řízení za pravdu v tom směru, že by měl Úřad otázku naplnění materiální stránky přestupku v novém rozhodnutí ve věci podrobněji vypořádat, resp. lépe vysvětlit, neboť účastník řízení v rámci řízení o přestupku naplnění materiální stránky přestupku zpochybňoval již ve vyjádření účastníka řízení ze dne 6. 6. 2025, zaevidovaném Úřadem pod č. j. ÚOHS-21170/2025/450.[20]
42. Další rozkladovou námitkou je, že v řízení o přestupku nebylo tvrzeno, tím méně prokázáno, že by účastník řízení postupoval v zájmu poškodit jakýkoli subjekt, resp. žadatele o kapacitu dráhy.
43. K této námitce uvádím pouze, že jednáním účastníka řízení došlo k dotčení práv dopravce. Skutečnost, že účastník řízení nepostupoval s úmyslem dopravce poškodit, pak co do naplnění znaků přestupku nehraje žádnou roli, neboť úmysl poškodit žadatele o kapacitu dráhy není znakem skutkové podstaty přestupku dle § 52 odst. 8 písm. c) zákona o dráhách. Pohnutky účastníka řízení však mohou být správním orgánem prvního stupně zohledněny při stanovování sankce.
44. Účastník řízení dále namítá, že správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí dostatečně nezohlednil právní úpravu rozhodnutí Komise 2017/2075. Účastník řízení odkazuje zejména na body 1, 4 a 5 jeho preambule a uvádí, že nemá za souladné s požadavkem na efektivitu přidělovacího procesu, bude-li přidělovat žadatelům kapacitu dráhy, u které je zjevné, že ji dopravci nebudou moci využít a že celý proces tak bude zbytečný a neefektivní (což je postup, ke kterému je účastník řízení nucen současnou rozhodovací praxí). Účastník řízení uvádí, že v maximální míře zohlednil zájmy dotčených žadatelů a současně zájmy vlastní, přičemž postupoval tak, aby příděl kapacity byl v co největší míře efektivní, a zohlednil tak cíl, jehož naplnění sleduje úprava rozhodnutí Komise 2017/2075. Takový postup nepovažuje účastník řízení za společensky škodlivý či rozporný s veřejným zájmem.
45. Tuto námitku považuji ve vztahu k naplnění znaků přestupku za nedůvodnou. Účastník řízení postupoval při přidělování kapacity dráhy dopravci na základě jeho žádostí v rozporu se zákonem o dráhách. Na tom nic nemění ani trvající nesouhlas účastníka řízení s rozhodovací praxí Úřadu a správních soudů. Argument, že bude-li účastník řízení přidělovat žadatelům kapacitu dráhy, „u které je zjevné, že tito ji nebudou moci využít a že celý proces tak bude zbytečný a neefektivní“ zde neobstojí už z důvodu, že nakonec předmětnou kapacitu dráhy bylo možno využívat a účastník řízení ji přiděloval v ad hoc režimu. Také doplňuji, že zohlednění zveřejněných (avšak ještě železničním regulátorem neschválených) dočasných omezení kapacity dráhy v souladu s rozhodnutím Komise 2017/2075 není pro žadatele o kapacitu dráhy povinné, byť se může z hlediska praktického a efektivity jednat o vhodný a konstruktivní postup. Je tak třeba rozlišit mezi zákonnou možností žadatele podat žádost o kapacitu dráhy a (nepovinným) postupem žadatele, zohledňujícím možný vývoj situace.
46. Účastník řízení rovněž namítá, že důvodem jím zvoleného postupu byla potřeba realizace stavební akce s názvem „Rekonstrukce traťového úseku Vlkov u Tišnova (mimo) – Křižanov (mimo)“ (dále též „stavba“), přičemž se jednalo o plnění povinností podle ustanovení § 20 odst. 1 a 2 zákona o dráhách a ustanovení § 22 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách. Účastník řízení uvádí, že pro umožnění realizace stavby dlouhodobě činil veškeré možné přípravy a nezahájení realizace stavby by přivedlo všechny aplikované postupy, včetně vynaložených finančních prostředků, vniveč. Též bylo by ohroženo čerpání finančních prostředků ve výši přesahující 2 mld. korun českých, což byly náklady stavby. Dále účastník řízení uvádí, že k předejití naznačených ztrát a k ochraně naznačených zákonem chráněných zájmů, jakož i k ochraně oprávněných zájmů dalších žadatelů o kapacitu dráhy, postupoval tak, jak postupoval.
47. Také tuto námitku účastníka řízení považuji ve vztahu k naplnění znaků přestupku za nedůvodnou. Jak bylo vyloženo v bodě 37 napadeného rozhodnutí, „[z]a účelem ochrany dopravců vložil zákonodárce do zákona o dráhách nutnost schválení plánovaných výluk Úřadem. Úřad pak na základě § 23c odst. 2 zákona o dráhách přezkoumá, zda jsou u plánu omezení provozování dráhy splněny všechny požadavky § 23b zákona o dráhách a na základě toho plán omezení schválí či neschválí. Na základě takto schváleného plánu pak účastník řízení může plánované výluky konat a případně z důvodu těchto schválených výluk kapacitu dráhy nepřidělit.“ Účastník řízení zcela pomíjí skutečnost, že i pro omezení provozování dráhy nebo její části, kterým předchází účastníkem uvedené postupy, je nutné nechat jejich plán schválit Úřadem. Úřad totiž až v rámci tohoto řízení posoudí, zda byly naplněny zákonné požadavky dle § 23b zákona o dráhách a zda se může plánované omezení konat. Pro schválení plánovaného omezení provozování dráhy nebo její části je pak rozhodné naplnění požadavků dle § 23b zákona o dráhách, nikoliv „kolik s tím měl provozovatel dráhy práce“ či zda bude ohroženo čerpání finančních prostředků. Nelze totiž vyloučit situaci, že některá plánovaná omezení nebudou Úřadem schválena pro nesoulad s právními předpisy.
48. Závěrem účastník řízení uvádí, že pokud by předseda Úřadu dospěl k závěru, že jednání účastníka řízení naplňuje v dostatečné míře intenzity materiální znak přestupku, pak je nutno účastníkem řízení uvedené okolnosti považovat za okolnosti polehčující. Účastník řízení též uvádí, že postupoval ve vztahu k Úřadu maximálně otevřeně a plně spolupracoval, vysvětlil, objasnil a doložil všechny postupy, stejně jako důvody svého jednání. V rámci řízení postupoval maximálně konstruktivně a otevřeně, veden zájmem na plné součinnosti. Všechny tyto okolnosti by měly být dle účastníka řízení zohledněny při ukládání správního trestu a určení jeho výše.
49. Úřad v rámci řízení o přestupku, resp. v rámci napadeného rozhodnutí okolnosti uváděné účastníkem řízení jako polehčující okolnosti dle § 39 zákona o odpovědnosti za přestupky neshledal. Avšak vzhledem ke skutečnosti, že správní orgán prvního stupně bude věc opětovně posuzovat, nelze předjímat, k jakým dojde závěrům.
V. Závěr
50. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí a jemu předcházejícího správního řízení konstatuji, že prvostupňový správní orgán zatížil správní řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, procesními vadami, které samy jsou důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání. Vedle toho také napadené rozhodnutí je zatíženo několika vadami, které je třeba v rámci nového rozhodnutí ve věci napravit.
51. Ačkoliv napadené rozhodnutí ruším a věc vracím správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání, uvádím, že s ohledem na dosavadní průběh správního řízení nic nenasvědčuje tomu, že by v daném případě vyvstaly významné okolnosti, které by mohly společenskou škodlivost jednání účastníka řízení snížit natolik, aby bylo vyloučeno ohrožení právem chráněného zájmu a nebyl tak naplněn materiální znak spáchaného přestupku. Účastníkem řízení namítané skutečnosti však mohou mít váhu při stanovení sankce.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
- Správa železnic, státní organizace, Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1, IČO 70994234
Dotčený orgán:
- Drážní úřad, Bělehradská 222/128, 120 00 Praha 2, IČO 61379425
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Kopie tohoto rozhodnutí je přílohou dokumentu č. 3 správního spisu zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.
[2] Kopie tohoto rozhodnutí je přílohou dokumentu č. 3 správního spisu zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.
[3] Dokument č. 2 správního spisu zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.
[4] Dokument č. 10 správního spisu zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.
[5] Dokument č. 12 správního spisu zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.
[6] V této souvislosti uvádím, že odpověď na základní námitky rozkladu v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související. Srov. blíže rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58 a ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66.
[7] Dostupná na internetových stránkách veřejného rejstříku a sbírky listin z odkazu: https://or.justice.cz/ias/ui/vypis-sl-detail?dokument=86661768&subjektId=678947&spis=43228.
[8] Prohlášení o dráze celostátní a dráhách regionálních, platné pro přípravu jízdního řádu 2024 a pro jízdní řád 2024, účinné od 9. 12. 2022, dostupné na internetových stránkách účastníka řízení z odkazu: https://www.spravazeleznic.cz/dopravci/prohlaseni-o-draze-2024.
[9] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2024, č. j. 10 As 117/2023-54.
[10] Jako je tomu např. u zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů.
[11] Ostatně sám správní orgán prvního stupně ve stanovisku k rozkladu ze dne 17. 7. 2025, č. j. ÚOHS-26674/2025/452, uvádí, že „[…] jednáním podatele došlo k poškození práva společnosti CityRail, které v rozporu se zákonem nebyla kapacita dráhy v rámci postupu podle § 34a zákona o dráhách pro období od 1. 3. 2024 do 4. 4. 2024 na dotčený úsek přidělena v celkovém počtu 52 jízd.“ Dokument č. 13 správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.
[12] Vzhledem k tomu, že vyrozumění poškozené osoby by mělo následovat bezprostředně po zahájení správního řízení, musí správní orgán vycházet z omezeného okruhu informací, které má v této fázi řízení k dispozici. Ke spolehlivému zjištění, zda ke vzniku škody či bezdůvodného obohacení spácháním přestupku došlo, pak slouží adhezní řízení dle § 89 zákona o odpovědnosti za přestupky.
[13] Pro bližší rekapitulaci skutečností předcházejících zahájení řízení o přestupku odkazuji na napadené rozhodnutí, zejména na skutečnosti uvedené v bodech pod nadpisem „III. Skutečnosti předcházející správnímu řízení“ na str. 5 až 7.
[14] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2023, č. j. 5 As 116/2021-111; rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2023, č. j. 8 A 54/2018-144; rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2024, č. j. 8 A 23/2023-85.
[15] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2025, č. j. 8 As 29/2025-97. V jeho bodě 67 je také uvedeno: „Z textu důvodové zprávy tedy vyplývá, že zákonodárce nepředpokládal, že by k déle trvajícímu omezení provozování drážní dopravy mohlo dojít jinak než formou omezení provozování dráhy. Počátkem účinnosti rozhodnutí Komise 2017/2075 je provozovatel dráhy navíc nově povinen omezení provozování dráhy včas dopředu projednat, což ale na veřejnoprávním schvalování plánu omezení provozování dráhy nic nezměnilo.“
[16] Viz vyjádření účastníka řízení ze dne 6. 6. 2025, č. j. ÚOHS-21170/2025/450, dokument č. 5 správního spisu zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.
[17] Viz např. VETEŠNÍK, Pavel. § 5 [Přestupek]. In: JEMELKA, Luboš, VETEŠNÍK, Pavel. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 55, marg. č. 32.
[18] Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2022, č. j. 10 As 410/2021-37.
[19] Připomínám, že účastníku řízení byl znám názor Úřadu, resp. jeho právního předchůdce – Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, že omezení kapacity dráhy bez předchozího schválení plánu omezení provozování dráhy je nepřípustné.
[20] Dokument č. 5 správního spisu zn. ÚOHS-S0372/2025/PR.