číslo jednací: 46515/2024/162
spisová značka: R0176/2024/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě na dočasné zabezpečení stanoveného rozsahu dopravní obslužnosti Libereckého kraje pro oblast Západ č. OLP/5467/2019 |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2024 |
| Datum nabytí právní moci | 9. 12. 2024 |
| Související rozhodnutí | 26220/2020/522/JMr/JKr 32860/2020/322/DJa 24435/2024/162 40292/2024/500 46515/2024/162 |
| Dokumenty |  2024_R0176.pdf 381 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0176/2024/VZ Číslo jednací: ÚOHS-46515/2024/162 |
|
Brno 9. 12. 2024 |
V řízení o rozkladu ze dne 8. 11. 2024 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne obviněným –
- Liberecký kraj, IČO 70891508, se sídlem U Jezu 642/2a, 460 01 Liberec, ve správním řízení zastoupený na základě plné moci ze dne 5. 5. 2020 společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, Nové Město, 110 00 Praha 1,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ, č. j. ÚOHS-40292/2024/500 ze dne 24. 10. 2024, vydanému ve správním řízení vedeném ve věci možného spáchání přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, v rozhodném znění, při uzavření „Smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě na dočasné zabezpečení stanoveného rozsahu dopravní obslužnosti Libereckého kraje pro oblast Západ č. OLP/5467/2019“ ze dne 9. 12. 2019 s dopravcem – ČSAD Česká Lípa a.s., IČO 25497987, se sídlem Rotavská 2656/2b, Stodůlky, 155 00 Praha 5, která byla zveřejněna v registru smluv dne 11. 12. 2019 pod ID 10269216,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 90 odst. 5 a § 152 odst. 5 téhož zákona, na základě návrhu rozkladové komise jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
I.
Výrok I rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ, č. j. ÚOHS-40292/2024/500 ze dne 24. 10. 2024,
p o t v r z u j i
a podaný rozklad v tomto rozsahu
z a m í t á m.
II.
Výrok II rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ, č. j. ÚOHS-40292/2024/500 ze dne 24. 10. 2024,
p o t v r z u j i
a podaný rozklad v tomto rozsahu
z a m í t á m.
III.
Výrok III rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ, č. j. ÚOHS-40292/2024/500 ze dne 24. 10. 2024,
p o t v r z u j i
a podaný rozklad v tomto rozsahu
z a m í t á m.
Odůvodnění
I. Postup obviněného a správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Obviněný – Liberecký kraj, IČO 70891508, se sídlem U Jezu 642/2a, 460 01 Liberec, ve správním řízení zastoupený na základě plné moci ze dne 5. 5. 2020 společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, Nové Město, 110 00 Praha 1 (dále jen „obviněný“ nebo též „objednatel“) – uzavřel původně dne 31. 5. 2017 smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě na dočasné zabezpečení stanoveného rozsahu dopravní obslužnosti Libereckého kraje pro oblast Západ č. OLP/1696/2017 (dále jen „smlouva 2017“) s dopravcem ČSAD Česká Lípa, a.s., IČO 25497987, se sídlem Rotavská 2656/2b, Stodůlky, 155 00 Praha 5 (dále jen „ČSAD Česká Lípa“), jejímž předmětem bylo poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě s cílem dočasně zajistit dopravní obslužnost Libereckého kraje, konkrétně pro oblast Západ, resp. Českolipsko[1]. K této smlouvě byl dne 29. 1. 2018 uzavřen dodatek č. 1, kterým byly opraveny zjištěné chybné údaje uvedené v příloze č. 2a smlouvy 2017 (dále jen „dodatek č. 1“).
2. Dne 9. 12. 2019 uzavřel obviněný s ČSAD Česká Lípa smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě na dočasné zabezpečení stanoveného rozsahu dopravní obslužnosti Libereckého kraje pro oblast Západ č. OLP/5467/2019 (dále jen „smlouva“, příp. „smlouva 2019“). Dle čl. 1. „ÚVODNÍ USTANOVENÍ“ odst. 1. smlouvy byla předmětná smlouva uzavřena dle zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon“, „ZVS“ nebo „zákon o veřejných službách“)[2]. Z odst. 2. téhož článku smlouvy pak vyplývá, že byla uzavřena přímým zadáním dle § 18 zákona, resp. přímo s využitím odst. 5. čl. 5 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (dále jen „nařízení“).
3. Dle čl. 1 odst. 3 smlouvy se objednatel „nachází v mimořádné situaci ve smyslu § 22 odst. 1 [z]ákona o veřejných službách s ohledem na skutečnost, že [o]bjednatel od 15. 12. 2019 již nemá zajištěno poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících na části území Libereckého kraje - v oblasti Západ. Na základě dosavadní smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě na dočasné zabezpečení stanoveného rozsahu dopravní obslužnosti Libereckého kraje pro oblast Západ č. OLP/1696/2017, uzavřené dne 31. 5. 2017, ve znění pozdějších dodatků, byla dopravní obslužnost Oblasti Západ zajištěna pouze do 14. 12. 2019. Stávající dopravce tak ukončí poskytování přepravních služeb v oblasti Západ ke dni 14. 12. 2019. Objednatel se pak již nachází v situaci, kdy není schopen s ohledem na časovou tíseň a jeho povinnost zajistit kontinuální dopravní obslužnost celého území kraje uzavřít s dopravcem smlouvu o dočasném poskytování přepravních služeb na základě jiného postupu.“
4. Následně dne 29. 6. 2021 uzavřel obviněný se společností ČSAD Liberec, a.s., IČO 25045504, se sídlem České mládeže 594/33, 460 06 Liberec (dále jen „ČSAD Liberec“), jakožto vnitřním dopravcem [s odkazem na § 11 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „ZZVZ“)] smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě na zabezpečení stanoveného rozsahu dopravní obslužnosti Libereckého kraje pro oblast Českolipsko č. OLP/2135/2021 (dále jen „smlouva 2021“).
5. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) příslušný podle § 25 zákona o veřejných službách k výkonu dohledu nad dodržováním postupu státu, krajů a obcí při uzavírání smluv při zajišťování dopravní obslužnosti, obdržel dne 20. 12. 2019 podnět k prošetření postupu obviněného.
6. Dne 27. 4. 2020 Úřad vydal příkaz č. j. ÚOHS-12434/2020/522/JMr, který byl obviněnému doručen téhož dne. Tímto dnem bylo podle § 26 odst. 1 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 a § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a ve spojení s § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) zahájeno řízení o přestupku z moci úřední.
7. Proti uvedenému příkazu podal obviněný dne 5. 5. 2020 odpor z téhož dne.
8. Následně dne 24. 8. 2020 vydal Úřad rozhodnutí č. j. ÚOHS-26220/2020/522/JMr/JKr, sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ (dále jen „původní rozhodnutí“), jehož výrokem I rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 18 písm. b) zákona v návaznosti na § 22 odst. 1 písm. a) zákona, když dne 9. 12. 2019 uzavřel s dopravcem ČSAD Česká Lípa smlouvu 2019 s počátkem plnění od 15. 12. 2019 přímým zadáním s odkazem na vznik mimořádné situace spočívající v bezprostřední hrozbě přerušení poskytování veřejných služeb, aniž by však byly splněny podmínky pro postup podle citovaných ustanovení zákona, neboť k mimořádné situaci bezprostřední hrozby přerušení poskytovaných služeb v daném případě nedošlo. Obviněný měl poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících zajištěno smlouvou 2017, ve znění jejího dodatku č. 1, a to až do dne 14. 12. 2019, kdy smlouva 2017 zanikla uplynutím času, na který byla sjednána, takže k přerušení či ohrožení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících ve smyslu § 22 odst. 1 písm. a) zákona nedošlo, neboť ke dni 15. 12. 2019, tj. ke dni zahájení plnění ze smlouvy 2019, neexistoval závazek poskytování těchto služeb, k jehož přerušení či ohrožení (v mimořádné situaci) by mohlo dojít.
9. Výrokem II původního rozhodnutí Úřad uložil obviněnému za spáchání přestupku pokutu ve výši 7 000 000 Kč a výrokem III původního rozhodnutí Úřad uložil obviněnému uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
10. Dne 8. 9. 2020 byl Úřadu proti napadenému rozhodnutí doručen rozklad obviněného z téhož dne, přičemž obviněný navrhoval, aby předseda Úřadu původní rozhodnutí zrušil a správní řízení zastavil. Ze správního spisu vyplývá, že obviněný podal rozklad v zákonné lhůtě. Dne 22. 9. 2020 Úřad obdržel od obviněného doplnění rozkladu z téhož dne.
11. Předseda Úřadu rozhodnutím č. j. ÚOHS-32860/2020/322/DJa ze dne 9. 11. 2020, sp. zn. ÚOHS-R0181/2020/VZ (dále jen „původní rozhodnutí o rozkladu“) původní rozhodnutí Úřadu potvrdil a podaný rozklad zamítl.
12. Proti původnímu rozhodnutí o rozkladu podal obviněný žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“).
13. Krajský soud původní rozhodnutí o rozkladu rozsudkem č. j. 31 Af 80/2020-83 ze dne 16. 2. 2022 zrušil a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení (dále jen „rozsudek KS“). Rozsudek KS byl Úřadu doručen dne 9. 3. 2022. Krajský soud nesouhlasil s výkladem pojmu „mimořádná situace“ ve smyslu § 22 zákona, jak jej předestřel Úřad. Odmítl, že by podmínkou pro využití přímého uzavření smlouvy byla subjektivní povinnost poskytovat veřejné služby v přepravě cestujících obsažená ve smlouvě mezi objednatelem a dopravcem, neboť tento závěr Úřadu dle něj nemá oporu v zákoně. Úřad v bodech 16 až 23 napadaného rozhodnutí podrobněji popsal důvody, pro které krajský soud zrušil původní rozhodnutí o rozkladu, na které lze tímto odkázat.
14. Proti uvedenému rozsudku podal Úřad dne 17. 3. 2022 kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (dále jako „NSS“). Úřad tak usnesením ze dne 28. 4. 2022 přerušil vedené řízení o rozkladu do doby nabytí právní moci rozsudku NSS o kasační stížnosti směřující proti rozsudku KS.
15. O kasační stížnosti NSS rozhodl rozsudkem č. j. 8 As 63/2022-40 ze dne 9. 4. 2024, kterým kasační stížnost zamítl. Rozsudek NSS byl Úřadu doručen dne 10. 4. 2024. NSS se ztotožnil se závěry krajského soudu, že za přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících je třeba považovat stav, kdy nedochází k přepravě cestujících (veřejnosti), tj. kdy tyto služby nejsou fakticky poskytovány. Ze zákona a ani z nařízení nevyplývá, že by se o přerušení poskytování těchto služeb mohlo jednat jen za podmínky, že existuje závazkový vztah mezi objednatelem a dopravcem.
16. NSS rovněž uvedl, že „[i]nstitut přímého zadání lze využít jen tehdy, pokud jsou důvody pro jeho použití objektivní a nezávislé na vůli objednatele. Vzhledem k tomu, že se jedná o výjimku z pravidla uzavírání smluv na základě nabídkového řízení, které má zajistit férovou hospodářskou soutěž, nemůže se objednatel dovolávat mimořádné situace v případě, že tento stav vytvořil (způsobil) nebo se na jeho vzniku významně podílel. Takovéto obcházení nabídkového řízení nelze akceptovat. V takovém případě je uzavření smlouvy přímým zadáním v rozporu s § 18 písm. b) zákona o veřejných službách v přepravě a objednatel může být postižen za přestupek podle § 33 odst. 1 písm. f) téhož zákona.“ NSS souhlasí s připodobněním institutu přímého zadání k jednacímu řízení bez uveřejnění (dále jen „JŘBU“), ovšem krajský soud na danou situaci vztáhl JŘBU z důvodu krajně naléhavé okolnosti dle § 63 odst. 5 ZZVZ. Nicméně NSS považoval za vhodnější paralelu s JŘBU dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“), neboť ačkoli tato právní úprava výslovně nestanovila podmínku, že stav umožňující užití JŘBU nemůže zadavatel sám vytvořit, bylo judikaturou dovozeno, že užití je možné, pouze pokud jsou důvody pro jeho použití objektivní, a tedy nezávislé na vůli zadavatele. V podrobnostech lze odkázat na body 25 až 29 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
17. Vzhledem k tomu, že krajský soud zrušil jen původní rozhodnutí o rozkladu, předseda Úřadu vydal rozhodnutí č. j. ÚOHS-24435/2024/162, sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ ze dne 11. 7. 2024 (dále jen „druhé rozhodnutí o rozkladu“), kterým původní rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání. Předseda Úřadu v druhém rozhodnutí o rozkladu zavázal Úřad, aby nově posoudil přestupek při vědomí obdobné povahy institutu JŘBU a přímého zadávání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících z důvodu mimořádné situace (viz bod 31 napadeného rozhodnutí).
18. Úřad poté, co mu byla věc vrácena k novému projednání, dne 18. 7. 2024 vyrozuměl obviněného o pokračování prvostupňového správního řízení.
II. Napadené rozhodnutí
19. Dne 24. 10. 2024 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ, č. j. ÚOHS- 40292/2024/500 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jehož výrokem I rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 18 písm. b) zákona v návaznosti na § 22 odst. 1 písm. a) zákona, když dne 9. 12. 2019 z důvodu vzniku mimořádné situace spočívající v bezprostřední hrozbě přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících na části území Libereckého kraje, konkrétně v oblasti Západ/Českolipsko, v důsledku ukončení platnosti smlouvy 2017, ve znění jejího dodatku č. 1, která byla uzavřena na dobu určitou s trváním do dne 14. 12. 2019, uzavřel s dopravcem ČSAD Česká Lípa a.s. smlouvu 2019 s počátkem plnění od 15. 12. 2019 přímým zadáním, aniž by však byly splněny podmínky pro postup dle citovaných ustanovení zákona, neboť obviněný neprokázal, že vznik mimořádné situace nezpůsobil sám v důsledku svého předchozího postupu.
20. Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému za spáchání přestupku pokutu ve výši 6 500 000 Kč.
21. Výrokem III napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
22. V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad v obecné rovině uvedl, jaké možnosti mají obce a kraje, aby splnily svou povinnost dle č. 2 písm. a) nařízení, tedy povinnost zajistit nepřetržité poskytování dopravní obslužnosti veřejnými službami v přepravě cestujících. Dále Úřad popsal, kdy je objednatel oprávněn užít přímého zadání smlouvy o veřejných službách cestujících, přičemž zdůraznil, že jde o postup výjimečný, a proto je povinností objednatele tento postup řádně odůvodnit a existenci důvodů pro užití tohoto postupu prokázat. Úřad nejprve ověřil, zda došlo (či hrozilo, že dojde) k faktickému přerušení poskytování přepravních služeb, a zda tedy došlo k naplnění formální podmínky, tj. zákonem výslovně stanoveného důvodu pro použití přímého zadání. Úřad zjistil z podkladů poskytnutých obviněným, že daný objektivní stav (mimořádní situace) nastal, a tak byla naplněna formální podmínka pro užití přímého zadání (viz bod 82 napadeného rozhodnutí). Dále Úřad zkoumal naplnění materiální podmínky, tj. zda se obviněný do situace, v níž musel přistoupit k přímému zadání smlouvy z důvodu hrozícího výpadku poskytovaných služeb, nedostal vlastním přičiněním nebo opomenutím (viz body 84 a násl.). Dle Úřadu obviněný neunesl své důkazní břemeno, neboť žádným konkrétním způsobem nevysvětlil, neodůvodnil a nedoložil, tedy neprokázal, že by zodpovědně postupoval takovým způsobem, aby byla od 15. 12. 2019 zajištěna dopravní obslužnost v oblasti Českolipsko prostřednictvím vnitřního dopravce a že by mu do těchto příprav zasáhla výjimečná událost nezávislá na jeho vůli. Obviněný Úřadu přednesl pouze obecná konstatování, a doložil, že činil určité dílčí kroky, aby dopravní obslužnost v oblasti Českolipsko zajišťovala společnost Autobusy LK, s.r.o., IČO 06897517, se sídlem U Jezu 525/4, 460 01 Liberec (dále jen „Autobusy LK“), konkrétně jednal o možném odkupu části závodu ČSAD Česká Lípa od září 2018, nicméně následně schválil záměr, z něhož vyplývá, že dopravní obslužnost vnitřním dopravcem bude zajištěna až od prosince 2020, příp. prosince 2021. Z předložených podkladů tak vyplynulo, že vznik mimořádné situace způsobil sám obviněný v důsledku svého předchozího postupu. Materiální podmínka tak nebyla naplněna.
23. V odůvodnění k výroku II napadeného rozhodnutí Úřad vyložil úvahy, které ho vedly k určení výše pokuty. Úřad konstatoval, že řešený přestupek je typově závažný, neboť je tak vyloučen jeden ze základních principů zadávání veřejných zakázek, jímž je zajištění otevřené hospodářské soutěže. Přitěžující okolnost Úřad shledal v tom, že obviněný měl úmysl se vyhnout veřejnému zadávacímu řízení, což vyplývá z vyjádření obviněného v rámci článku iDnes, kde se uvádí, že by se do případné veřejné soutěže přihlásil opět jediný uchazeč, přičemž by se nejednalo o dopravce ČSAD Česká Lípa, se kterým obviněný uzavřel smlouvu, nýbrž o jinou společnost (BusLine). Z tohoto vyjádření Úřad usoudil, že obviněný předpokládal účast dalších potenciálních dodavatelů (minimálně společnosti BusLine). Jako polehčující okolnost zohlednil Úřad ve prospěch obviněného tu skutečnost, že dne 29. 6. 2021 uzavřel s vnitřním dopravcem smlouvu 2021 na zajištění dopravní obslužnosti v oblasti Českolipsko, z čehož je evidentní, že obviněný nechtěl následně na plnění svých povinností zcela rezignovat. Dále Úřad zohlednil i dobu která uplynula mezi spácháním přestupku a samotným potrestáním obviněného za spáchání daného přestupku. Úřad také posoudil možný souběh s jinými přestupky, přičemž zjistil, že přestupek není v souběhu s jinými přestupky, a rovněž přihlédl k ekonomické situaci obviněného.
III. Námitky rozkladu
24. Dne 8. 11. 2024 byl Úřadu proti napadenému rozhodnutí doručen rozklad obviněného z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 24. 10. 2024. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.
25. Obviněný v čl. II rozkladu shrnuje důvody jeho podání. Obviněný nesouhlasí se závěrem Úřadu, že svým postupem způsobil vznik mimořádné okolnosti, která vedla k přímému zadání smlouvy 2019 ve smyslu § 22 odst. 1 písm. a) zákona. Obviněný je přesvědčen, že naplnil i materiální podmínku pro přímé zadání, neboť v časovém předstihu cca dvou let činil aktivní kroky k zajištění dopravní obslužnosti v oblasti Českolipsko pro následující období. Obviněný tvrdí, že v daném případě vznikla mimořádná situace v důsledku objektivních okolností spočíváních ve změně koncepce a rozhodnutí zajistit dopravní obslužnost vnitřním dopravcem, a následně v důsledku skutečnosti, že společnost Autobusy LK nestihla zajistit potřebné kapacity pro zahájení provozu tak, aby plynule navázala na ukončení provozu dle smlouvy 2017. Obviněný má za to, že se tak dostal do situace, ve které již nebyl schopen z časových důvodů realizovat soutěž, která by umožnila širokou účast dopravců. Obviněný tímto vysvětluje, proč bylo nezbytné přistoupit k přímému zadání stávajícímu dopravci.
26. Dále obviněný v čl. III rozkladu popisuje skutkový stav, přičemž zde opakuje skutečnosti, které již uvedl ve správním řízení před Úřadem. Obviněný tak opětovně tvrdí, že činil aktivní kroky k tomu, aby od poloviny prosince 2019 (kdy končila planosti smlouvy 2017) zajišťovala společnost Autobusy LK dopravní obslužnost v této oblasti. V průběhu roku 2019 však bylo zřejmé, že společnost Autobusy LK nestihne zajistit potřebné kapacity tak, aby byla schopna v prosinci zahájit provoz na území Českolipska. Dle obviněného nešlo stihnout vysoutěžit nového dopravce, a to s ohledem na povinnost uveřejnit předběžné oznámení nejpozději 1 rok před zahájením zadávacího/nabídkového, jakož i s ohledem na trvání zadávacího řízení (při ideálním průběhu min. 4 měsíce) a nezbytnou lhůtu pro přípravu dopravce na plnění smlouvy (dle ustálené praxe cca 6 měsíců). Obviněný tak po zvážení možných variant přistoupil k režimu přímého zadání v důsledku vzniku mimořádné situace dle § 22 odst. 1 písm. a) zákona, neboť bezprostředně hrozilo přerušení poskytování služeb v přepravě cestujících. Obviněný zdůrazňuje, že smlouva 2019 byla uzavřena pouze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytném rozsahu, což dokládá ta skutečnost, že od prosince 2021 zajišťuje dopravní obslužnost v dané oblasti vnitřním dopravcem.
27. V čl. IV rozkladu obviněný brojí proti závěru Úřadu ohledně nenaplnění materiální podmínky. Obviněný se totiž důvodně domníval, že bude schopen zajistit dopravní obslužnost v dané oblasti prostřednictvím vnitřního dopravce ke konci roku 2019. Obviněný tvrdí, že i v případě, že by nejpozději od října 2018 věděl, že společnost Autobusy LK nebude schopna zajistit dopravní obslužnost, zbýval pouze 1 rok a 2 měsíce pro zajištění plnění, což je s ohledem na složitost předmětu plnění nedostatečný čas. Dle tvrzení obviněného je třeba počítat s časovou rezervou 1,5 až 2 roky pro provedení otevřené soutěže. Tento závěr je podle obviněného i v souladu s jeho vyjádřením do médií.
28. Závěrem rozkladu obviněný brojí proti údajně nepřiměřené výši uložené pokuty. Dle názoru obviněného je uložená pokuta 6,5 mil. Kč. odpovídající 44 % maximální možné hranice nepřiměřené vysoká, vzhledem k závažnosti údajně spáchaného přestupku, skutkovým okolnostem případu, uplynutí doby od spáchání přestupku a výsledku předcházejícího soudního řízení před krajským soudem.
29. Obviněný odmítá, že by svým jednáním ignoroval ustanovení zákona. Dle obviněného Úřad při posuzování výše pokuty nevzal v úvahu složitost skutkového a právního posouzení nastalého stavu. Složitost posouzení případu se ostatně promítá i do toho, že původní rozhodnutí o rozkladu bylo v rámci soudního přezkumu zrušeno a dosavadní názor Úřadu ohledně výkladu „mimořádné situace“ byl soudy odmítnut. Obviněný odkazuje na závěry rozsudku krajského soudu sp. zn. 62 Af 6/2014 ze dne 5. 8. 2015, ve kterém soud konstatoval, že Úřad by měl zvážit složitost posuzované věci z pohledu právní úpravy a předvídatelnosti správného postupu zadavatele s ohledem na dosavadní výklad právní úpravy.
30. Současně má obviněný za to, že je nutné zohlednit při stanovení výše pokuty následky neuzavření smlouvy přímým zadáním. Totiž pokud by obviněný nepřistoupil k uzavření smlouvy, nebylo by na území Českolipska zajištěno poskytování služeb autobusové veřejné dopravy, což by mělo fatální důsledky pro obyvatele v dané oblasti. Obviněný se snažil tomuto předejít tím, že uzavřel smlouvu přímým zadáním.
31. Obviněný dále nesouhlasí se zohledněním přitěžující okolnosti spočívající ve vyjádření obviněného do médií. Dle obviněného nelze z tohoto vyjádření dovodit úmysl vyhnout se otevřené soutěži. Obviněný dále vysvětluje, že předmětem tohoto vyjádření je skutečnost, že ve zbývajícím čase nebylo možné uspořádat odpovídající soutěž o zakázku.
32. V rámci polehčujících okolností obviněný shledává, že Úřad nedostatečně zohlednil běh času, neboť od údajného spáchání přestupku uběhlo cca 5 let, přičemž v rozhodnutí Úřad zohlednil jen 4, 5 let. Obviněný konstatuje, že pokud by neproběhl soudní přezkum, bylo by vytýkané spáchání přestupku na samé hranici promlčitelnosti. Je tak dle jeho názoru zřejmé, že z pohledu správního trestání již uložení tak vysoké pokuty ztrácí preventivní i sankční účinek. Obviněný k tomu zdůrazňuje, že smlouva 2019 není v účinnosti již téměř 3 roky, a obviněný již nehodlá takto postupovat do budoucna.
33. Konečně obviněný pro ilustraci uvedl obdobné případy, v nichž Úřad uložil významně nižší pokutu.
Závěr rozkladu
34. Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání, eventuálně, aby výrok II změnil tak, že uloží pokutu v přiměřené výši.
IV. Řízení o rozkladu
35. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
36. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal správnost a zákonnost napadeného rozhodnutí v plném rozsahu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
37. Úřad postupoval správně a v souladu se zákonem, když rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku uvedeného ve výroku I napadeného rozhodnutí a uložil obviněnému výrokem II napadeného rozhodnutí pokutu ve výši 6 500 000 Kč. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které bylo napadené rozhodnutí potvrzeno a podaný rozklad zamítnut.
V. K námitkám rozkladu
38. Předtím, než dojde k vypořádání námitek rozkladu obviněného, je vhodné uvést, že rozklad nepřináší žádnou novou právní argumentaci, na základě níž by bylo možné dospět k odlišnému posouzení věci samé. Rozklad obviněného obsahuje převážně argumenty, které již byly uplatněny ve vyjádření obviněného ze dne 26. 7. 2024 ve správním řízení, přičemž Úřad se s nimi vyčerpávajícím způsobem vypořádal již v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
39. V posuzovaném případě tak lze setrvat na správnosti právního závěru ve výroku I napadeného rozhodnutí, že v daném případě se obviněný dopustil přestupku dle § 33 odst. 1 písm. f) zákona, a to tím, že nedodržel pravidlo pro uzavření smlouvy přímým zadáním, když nebyly splněny zákonné podmínky pro použití tohoto druhu zadávacího postupu.
40. Přímé zadání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících s ohledem na vznik mimořádné situace chápe zákon pouze jako výjimku z postupu uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě cestujících v nabídkovém řízení, které ovládají soutěžní principy. Jedná se o výjimečný způsob uzavírání smluv, kdy je taková smlouva sice zadávána v režimu podle zákona, ale vzhledem k povaze tohoto způsobu zadávání smlouvy je hospodářská soutěž o předmět plnění ze smlouvy fakticky zcela vyloučena; vyloučen je tedy ten aspekt nabídkového řízení, jenž má zajistit ekonomickou výhodnost pořízení veřejných služeb v přepravě cestujících. K tomuto postupu přímého zadání by tak mělo docházet jen a pouze v situacích, kdy není jinak možné zajistit plnění požadované zadavatelem (objednatelem). Proto „institut přímého zadání lze využít jen tehdy, pokud jsou důvody pro jeho použití objektivní a nezávislé na vůli objednatele. Vzhledem k tomu, že se jedná o výjimku z pravidla uzavírání smluv na základě nabídkového řízení, které má zajistit férovou hospodářskou soutěž, nemůže se objednatel dovolávat mimořádné situace v případě, že tento stav vytvořil (způsobil) nebo se na jeho vzniku významně podílel. Takovéto obcházení nabídkového řízení nelze akceptovat“ (citace z rozsudku NSS č. j. 8 As 63/2022-40 ze dne 9. 4. 2024).
41. Lze opakovaně uvést, že zákon umožňuje zadavateli (objednateli) užít postup přímého zadání, ale jen za předpokladu naplnění zákonných podmínek. Jedním z případů, kdy je objednatel oprávněn užít přímé zadání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících dle § 18 zákona [konkr. pod písm. b)], je tzv. „mimořádná situace“ ve smyslu § 22 zákona, tedy případ, kdy dojde k přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících nebo takovéto přerušení bezprostředně hrozí. Stejně jako u JŘBU, jakožto výjimečného druhu zadávacího řízení, i v případě přímého uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě cestujících na základě výjimky stanovené v § 18 písm. b) zákona ve spojení s jeho § 22 odst. 1 písm. a) tohoto předpisu nepostačuje pro oprávněné užití přímého zadání naplnění jen formální podmínky, tj. existence mimořádné situace, ale také i naplnění materiální podmínky, tj. objednatel musí prokázat, že se do situace, v níž musel přistoupit k přímému zadání z důvodu nastalého či hrozícího výpadku poskytovaných služeb, nedostal vlastním přičiněním. Rozhodným tedy je posouzení, zda byly (všechny) tyto podmínky splněny, přičemž v nynějším případě je třeba uzavřít, že nikoliv.
Existence mimořádné situace
42. V proběhlém řízení přitom bylo konstatováno, že první podmínka, tj. existence mimořádné situace byla v daném případě splněna. V posuzovaném případě mimořádná situace ve smyslu § 22 zákona nastala, neboť po datu dne 14. 12. 2019, tedy po vypršení smlouvy 2017 ve znění jejího dodatku č. 1, hrozilo přerušení poskytování přepravních služeb, neboť pro následující období nebyla obviněným zajištěna dopravní obslužnost, resp. nebyla podepsána smlouva na navazující období, ani nebylo zahájeno nabídkové řízení, v rámci kterého by takováto smlouva mohla být uzavřena. Rovněž z informací a podkladů poskytnutých obviněným vyplývá, že v danou dobu nebyl obviněný schopen předmětné veřejné služby zajistit ani prostřednictvím vnitřního dopravce společnosti Autobusy LK.
43. S uvedeným závěrem se lze ztotožnit, v detailu lze odkázat na bod 82 napadeného rozhodnutí. Skutečnost, že nastala mimořádná situace, není v řízení sporná, ostatně tento závěr nenapadá ani obviněný v rozkladu. Sporné je, z jaké příčiny ona mimořádná situace nastala.
K nenaplnění materiální podmínky
44. Obviněný v daném případě zpochybňuje právě závěr Úřadu o nenaplnění další podmínky, tj. že se obviněný do situace, v níž musel přistoupit k přímému zadání smlouvy z důvodu hrozícího výpadku poskytovaných služeb, nedostal vlastním přičiněním nebo opomenutím. Úřad totiž v řízení o přestupku vyšel z toho závěru, že obviněný mimořádnou situaci způsobil, tj. se do této situace sám dostal, a to tím, že nebyl včas schopen zajistit dopravní obslužnost v oblasti Českolipska, a to buď řádně a včas zahájeným nabídkovým řízením nebo jím vytvořeným vnitřním dopravcem. Byť Úřad ve výroku I napadeného rozhodnutí uvádí, že obviněný neprokázal, že by vznik této situace nezpůsobil, jde o vyjádření téhož.
45. Obviněný opět v rozkladu uvádí, že od začátku roku 2018 činil aktivní kroky k tomu, aby zajistil dopravní obslužnost vnitřním dopravcem. Úřad v bodě 96 napadeného rozhodnutí popsal tyto jednotlivé kroky obviněného. Konkrétně zde uvedl, že obviněný v souvislosti se zajištěním dopravní obslužnosti v oblasti Českolipska počal činit kroky v září roku 2018, tj. cca rok a tři měsíce před koncem platnosti smlouvy 2017. Tedy dne 4. 9. 2018 během 16. zasedání Rady obviněného byla jednateli společnosti Autobusy LK uložena povinnost zahájit jednání o odkupu části závodu společnosti ČSAD Česká Lípa a předložit orgánům obviněného výsledky jednání vedoucí k případnému zajištění dopravní obslužnosti od 1. 1. 2020 v oblasti Českolipsko prostřednictvím společnosti Autobusy LK. Obviněný však dále nedoložil žádný podklad, jak například právě toto jednání ohledně možného odkupu části závodu ČSAD Česká Lípa probíhalo či zda by bylo vůbec možné z tohoto jednání usuzovat, že by byl schopen zrealizovat záměr zajištění dopravní obslužnosti vnitřním dopravcem v oblasti Českolipska do uplynutí účinnosti smlouvy 2017. Následně dne 16. 10. 2018 společnost Autobusy LK uzavřela smlouvu o převodu akcií s ČSAD Liberec. Jelikož obviněný v říjnu 2018 nakoupil pouze akcie společnosti ČSAD Liberec, musel v tomto okamžiku vědět, že potřebnými kapacitami pro zajišťování veřejných služeb v přepravě cestujících nebude pro Českolipsko disponovat v požadovaném čase. Úřad tedy správně uzavřel, že z předložených podkladů (viz bod 85 a násl., zejm. 95) nebylo zřejmé, proč (tj. na základě jaké racionální úvahy a na základě jakých relevantních podkladů) měl obviněný za to, že společnost Autobusy LK stihne veškeré potřebné kapacity zajistit tak, aby byla schopna v prosinci 2019 zahájit provoz na území Českolipska. Navíc záměr zajištění dopravní obslužnosti v dané oblasti vnitřním dopravcem schválil obviněný až v říjnu 2019.
46. Obviněný v rozkladu tvrdí, že i pokud by připustil, že by již od října 2018 mohl vědět, že nebude schopen zajistit dopravní obslužnost vnitřním dopravcem pro danou oblast, nebyl by schopen provést otevřenou soutěž, neboť zbýval pouze rok a dva měsíce, což s ohledem na složitost předmětu plnění je nedostatečný čas. Dle obviněného je třeba počítat s časovou rezervou minimálně jeden a půl roku až dva pro zajištění plnění, včetně fáze přípravy nového dopravce. V prvé řadě je nutno zdůraznit, že zajištění dopravní obslužnosti oblasti Českolipsko vnitřním dopravcem bylo iniciativou obviněného. Proto bylo logicky na něm, kdy tento záměr začne uvádět v život a jak jeho realizaci časově rozvrhne. Zajištění dopravní obslužnosti vlastními kapacitami je samozřejmě zákonnou možností objednatele, nicméně ten k němu musí přistoupit se vší pečlivostí a odpovědností tak, aby se mu v naplánovaný okamžik poskytování přepravních služeb skutečně podařilo zajistit. Pokud k tomu nedojde z důvodů nedostatečného, nepromyšleného či nedostatečně informovaného naplánování celého postupu, nemůže objednatel následně tvrdit, že hrozbu přerušení poskytování přepravních služeb nezpůsobil. Je to totiž právě objednatel, kdo má organizaci celého takového záměru v moci. Pokud se tedy nyní obviněný dovolává skutečnosti, že v určitý časový okamžik zbýval již jen krátký čas na to, aby provedl standardní nabídkové či zadávací řízení, bylo možno takovou námitku vyslyšet pouze v situaci, že by obviněný dostatečně přesvědčivě vysvětlil, že měl celý proces zajištění dopravní obslužnosti vlastními silami pečlivě naplánován a že takový plán se nepodařilo realizovat na základě zcela konkrétních okolností, nad kterými neměl obviněný moc. To ovšem obviněný v nynějším případě neučinil, neboť z úvah, které jej vedly procesem zajištění dopravní obslužnosti oblasti Českolipsko pomocí vnitřního dopravce, nerozkryl téměř nic. Námitce rozkladu tedy nelze přisvědčit, neboť pokud se obviněný sám rozhodl ke změně strategie zajištění dopravní obslužnosti, bylo zásadně na něm, kdy postup k zajištění těchto služeb skrze vnitřního dopravce zahájí, jaký mu stanoví harmonogram a jaké časové rezervy si ponechá k realizaci nabídkového řízení pro případ, že by jeho plán z nějakého důvodu selhal. Fakt, že obviněný měl v určitý časový okamžik nedostatek času k realizaci nabídkového řízení, jde tedy za těchto okolností plně za ním. Obviněný tedy takto nemůže prokázat, že by vznik mimořádné situace nezpůsobil.
47. S ohledem na uvedené je zřejmé, že obviněný měl možnost v roce 2018 učinit racionální úvahu o svém reálném harmonogramu zajistit dopravní obslužnost prostřednictvím vnitřního dopravce. Na základě této úvahy se pak s ohledem na jeho povinnost zajistit dopravní obslužnost nepřetržitě měl kvalifikovaně rozhodnout, která z možností (vysoutěžit nového dopravce nebo zajistit potřebné kapacity vnitřním dopravcem) bude ke konci roku 2019 reálně proveditelná. Úřadu nepřísluší vyhodnocovat možné varianty postupu obviněného a posuzovat jejich vhodnost. Úkolem Úřadu je toliko posoudit zákonnost obviněným zvoleného postupu. Pokud se obviněný dovolává časového tlaku, do kterého se dostal, pak neprokázal, že by si takovou situaci nezpůsobil sám. Z předložených podkladů nelze učinit závěr, že by kroky, které činil obviněný pro zajištění dopravní obslužnosti, byly „aktivní“, jak obviněný tvrdí, neboť jsou mezi těmito jednotlivými kroky velké časové prodlevy, a to až rok, a obviněný nevysvětlil, jak konkrétně celý proces naplánoval a co jej zdrželo. Takovou prodlevu lze spatřovat konkrétně mezi úkonem obviněného spočívajícím v zahájení jednání o koupi závodu ČSAD Česká Lípa, který obviněný učinil v záři 2018, a úkonem spočívajícím ve schválení záměru zajištění dopravní obslužnosti v oblasti Českolipska, který učinil také v říjnu, ale v roce 2019. Tyto kroky obviněného spíše odporují základní tezi obezřetného postupu zadavatele, který se má snažit vzniku mimořádné situace předcházet. Jakkoliv lze chápat, že odkup závodu bude složitá transakce, jak právně, tak ekonomicky, je to právě obviněný, kdo musí učinit řádné úvahy o tom, jaká je reálná doba na realizaci takové akce a tomu přizpůsobit navazující kroky. Že by taková úvaha byla učiněna, respektive jak taková úvaha vypadala (a jak byla reálná), nebylo obviněným doloženo.
48. Obviněný v rozkladu tvrdí, že mimořádná situace vznikla v důsledku objektivních okolností spočívající ve změně koncepce a rozhodnutí zajistit dopravní obslužnost vnitřním dopravcem a následně v důsledku skutečnosti, že společnost Autobusy LK nestihla zajistit potřebné kapacity pro zahájení provozu tak, aby plynule navázala na ukončení provozu dle smlouvy 2017. S tímto tvrzením se nelze ztotožnit, neboť se nejedná o okolnost, kterou nemohl obviněný předvídat. Jak již bylo řečeno, obviněný odpovídal za časový rámec pro realizaci jeho záměru zajistit dopravní obslužnost vnitřním dopravcem. Právě obviněný nesl odpovědnost za to, že se rozhodl pro změnu koncepce, kterou byl záměr zajistit dopravní obslužnost vnitřním dopravcem, přičemž v průběhu správního řízení obviněný nijak neprokázal, že by nastala taková okolnost, kterou by obviněný nemohl nijak ovlivnit (např. že by obviněným již zajištěný vnitřní dopravce náhle ztratil kapacity potřebných vozidel, např. zničením autobusů).
49. Lze zopakovat, že bylo konstatováno, že se v daném případě obviněný do mimořádné situace, v jejímž důsledku zvolil cestu přímého zadání veřejné zakázky, dostal vlastním přičiněním, a to patrně z důvodu nedůsledného plánování nové koncepce spočívající v zajištění dopravní obslužnosti vnitřním dopravcem. Obviněný detaily svých úvah ohledně harmonogramu realizace zajištění přepravních služeb vnitřním dopravcem ani netvrdil, nelze tedy shledat, že by postupoval pečlivě, fundovaně či obezřetně. Objektivní okolnosti pro zvolení postupu formou přímého zadání v daném případě nebyly shledány, neboť je obviněný v patřičné konkrétnosti ani netvrdil.
50. Na tomto místě nutno upozornit na nesprávný dílčí závěr Úřadu v bodě 99 odůvodnění napadeného rozhodnutí, ve kterém Úřad dovodil z prohlášení obviněného, že by tím jediným uchazečem mohla být společnost BusLine. Z vyjádření obviněného je zřejmé, že v tamní soutěži v roce 2018 při hledání dopravce pro Semilsko a Jablonecko se přihlásil pouze BusLine, přičemž nelze z ničeho dovodit, že by se BusLine přihlásil do veřejné soutěže i v případě Českolipska. Z vyjádření obviněného lze dovodit toliko to, že očekává, že by se opět přihlásil jediný uchazeč. O kterou společnost by však mělo jít, to již dovodit nelze. Tento nesprávný dílčí závěr Úřadu nemá vliv na správnost a zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť i přes tento závěr obviněný nijak neprokázal Úřadu, že by se do mimořádné situace dostal bez vlastního přičinění. Navíc Úřad tento bod ukončil tím, že ponechává stranou reálnost odhadu obviněného v mediálním prohlášení ohledně časového aspektu z hlediska časové realizace soutěže na výběr dopravce.
51. Vzhledem k dosud uvedenému je zřejmé, že Úřad správně posoudil, že se obviněný do nastalé mimořádné situace dostal vlastním přičiněním v důsledku svého předchozího postupu. Lze tak uzavřít, že obviněný se dopustil přestupku dle § 33 odst. 1 písm. f) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 18 písm. b) v návaznosti na § 22 odst. 1 písm. a) zákona.
K výroku II napadeného rozhodnutí – námitka nepřiměřené výše uložené pokuty
52. Dle obviněného je výše pokuty uložené výrokem II napadeného rozhodnutí nepřiměřeně vysoká.
53. S danou námitkou se nelze ztotožnit. Předně lze uvést, že výrok II napadeného rozhodnutí, tj. uložení pokuty byl v napadeném rozhodnutí řádně odůvodněn, a to v bodech 103 a násl. napadeného rozhodnutí, na těchto závěrech lze přitom setrvat (kromě bodů 120 a 121, jak bude dále odůvodněno) a v detailu na ně lze odkázat.
54. Obviněný se dopustil přestupku dle § 33 odst. 1 písm. f) zákona, přičemž mu původně byla původním rozhodnutím uložena pokuta ve výši 7 mil. Kč, která mu byla následně snížena napadeným rozhodnutím o 500 000 Kč.
55. Předpokládaná hodnota veřejných služeb v přepravě cestujících poskytovaných na základě smlouvy, při jejímž uzavření se obviněný dopustil přestupku, a za něž může být obviněnému uložena pokuta, tedy činí za dobu trvání předmětné smlouvy částku 292 753 400 Kč. Horní hranice možné pokuty (5 % z předpokládané hodnoty veřejných služeb v přepravě cestujících) tedy činí částku 14 637 670 Kč. Uložená výše pokuty tj. 6,5 mil Kč je 44 % z maximální možné sazby, což s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu nelze vnímat jako nepřiměřeně vysokou, jak bude odůvodněno níže.
56. Jak uvádí komentářová literatura: „Výše pokut je v souladu s dosavadní úpravou, přičemž odráží naplnění všech rozhodných hledisek, a to, že pokuta je nastavena v takové výši (…), která je přiměřeně přísná a má i odrazující efekt (preventivně-represivní funkce) tak, aby dostatečným způsobem odrážela typovou závažnost porušených právních povinností“ (ŠEBESTA, Milan, NOVOTNÝ, Petr, MACHUREK, Tomáš, DVOŘÁK, David a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 1558).
57. V nynějším případě jde o přestupek závažný, jehož následkem je vyloučení hospodářské soutěže o veřejnou zakázku. K odmítavému postoji obviněného, že by svým jednáním ignoroval zákon, je třeba odkázat na bod 119 napadeného rozhodnutí. Jednání obviněného lze pokládat za srovnatelné s ignorací zákonné úpravy způsobu výběru dopravce, neboť obviněný, ačkoliv si byl vědom své povinnosti zajistit dopravní obslužnost v oblasti Českolipsko po dni 14. 12. 2019, včas nezahájil nabídkové řízení nebo zadávací řízení, ale uzavřel předmětnou smlouvu přímým zadáním.
58. Nelze se odvolávat ani na složitost skutkového a právního stavu daného případu, neboť jak Úřad správně v bodě 130 napadeného rozhodnutí podotkl, obviněný si byl vědom nejenom svého možného protiprávního postupu, ale také existence rozhodnutí Úřadu ve skutkově velmi obdobné věci, což vyplynulo z důvodové zprávy ze dne 17. 12. 2019. V této zprávě je mj. uvedené: „Komentářová literatura a rozhodnutí ÚOHS ale uvádí, že pro vznik mimořádné situace je důležité, že veřejné služby v přepravě cestujících, které jsou přerušeny nebo jejich přerušení hrozí, jsou poskytovány na základě uzavřené smlouvy a že k mimořádné situaci nemůže dojít, pokud smlouva nebyla uzavřena. Uplynutí plnění smlouvy ukončením smlouvy nelze považovat za mimořádnou situaci, protože je to běžný a předvídatelný jev. Za tento postup udělil ÚOHS pokutu Městu Ostrov. Bohužel neexistuje dostatečná rozhodující praxe a tyto výklady a závěry ÚOHS jsou ze strany MD ČR a některých advokátních kanceláří považovány za chybné. Na riziko pokuty až do výše 5 % z předpokládané hodnoty veřejných služeb (max. 20 mil. Kč) je ale nutné upozornit. Dle informace od MD ČR by předběžné opatření ani zákaz plnění smlouvy při realizaci dle tohoto postupu neměl hrozit. ÚOHS může při přezkumu postupu dojít k závěru, že nebyly splněny podmínky pro volbu tohoto postupu, kraji za toto pochybení může hrozit pokuta, nikoliv zákaz plnění smlouvy. Dalším rizikem je to, že tento postup může být posuzován z hlediska dodržení zásady hospodárnosti nakládání s veřejnými prostředky.“ Z uvedeného je zřejmé, že obviněný předvídal, že jeho postup s ohledem na dané rozhodnutí může Úřad posoudit jako přestupek. Závěry z rozsudku krajského soudu sp. zn. 62 Af 6/2014 ze dne 5. 8. 2015, který uvádí obviněný v rozkladu, tak nejsou aplikovatelné na nyní posuzovaný případ.
59. I přesto, že jednání obviněného nebylo v předchozím řízení Úřadem správně kvalifikováno, resp. Úřad nesprávně spatřoval přestupek v tom, že mimořádná situace nenastala, Úřad již v původním rozhodnutí poukazoval v rámci obiter dictum, že jednání obviněného je nezákonné i z pohledu použití analogie institutu JŘBU. Postoj Úřadu k jednání obviněného byl již z původního rozhodnutí obviněnému zřejmý, přičemž v napadeném rozhodnutí došlo pouze ke správnému „zatřídění“ v souladu se závěry NSS o nezákonnosti tohoto skutku. Obviněný se tak nedůvodně dovolává závěrů z rozsudku krajského soudu sp. zn. 62 Af 6/2014 ze dne 5. 8. 2015, neboť i jak z výše citované důvodové zprávy vyplývá, obviněný předvídal, že jeho postup může být Úřadem posouzen jako nezákonný.
60. Obviněný navíc uvádí: „V posledně odkazovaném rozsudku Krajský soud v Brně akceptoval jako vhodné hledisko pro snížení sankce právě to, že ‚obdoba problému´, který je podstatou nyní posuzované věci, nebyla nikdy v minulosti předmětem rozhodování (…) To lze jistě v kontextu věci pokládat za okolnost polehčující. Nadto jde podle zdejšího soudu v nyní posuzované věci při aplikaci ZVZ o zcela výjimečnou situaci.“ (pozn. tučné zvýraznění doplněno). K tomu lze uvést, že v roce 2019, kdy obviněný inkriminovanou smlouvu uzavíral, navíc již byla k dispozici rozsáhlá rozhodovací praxe k analogickému institutu JŘBU, kde bylo již mnohokrát potvrzeno, že zadavatel nemůže důvody pro použití JŘBU sám způsobit, a to právě s ohledem na potřebu zajištění hospodářské soutěže. Tyto principy potvrdily pro účely institutu přímého zadání v režimu zákona i rozsudky vydané ve zdejší věci. V šetřeném případě tak nelze přijmout tezi, že by obviněný nemohl předvídat právní názor vyslovený v napadeném rozhodnutí. Ze znění zákona je zkrátka velmi dobře jasné, že přímé zadání je institut výjimečný a z pohledu účelu zákona by nedávalo žádný rozumný smysl, pokud by zadavatel byl oprávněn jej využít i v situaci, kdy by potřebu takového postupu sám způsobil. Obviněný je navíc zkušeným zadavatelem, který má k dispozici profesionální právní služby.
61. Nemůže obstát ani tvrzení obviněného, že nemůže být řeč o ignoraci zákona, neboť formální podmínku pro použití přímého uzavření smlouvy naplnil, a dle slov obviněného je materiální podmínka v hraničních případech obtížně předvídatelná. S tímto názorem obviněného nelze souhlasit, neboť obviněný nemůže legitimně očekávat, že bude jako zákonný vyhodnocen postup, kdy si sám navodí stav mimořádné situace tím, že nechá uplynout původní smlouvu, a následně bude uzavírat smlouvy napřímo mimo hospodářskou soutěž. Pro užití přímého zadávání je nutno naplnit jak formální, tak materiální podmínku. Materiální podmínka je důležitá právě z toho důvodu, že právní úprava zadávání veřejných zakázek, jakož i právní úprava zajišťování dopravní obslužnosti stojí (mimo jiné) na zásadě, že zadavatel/objednatel musí dbát o hospodárné nakládání s veřejnými prostředky, a za tím účelem dbát o zachování konkurenčního prostředí (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 4. 2012, č. j. 62 Af 61/2010, kde Krajský soud v Brně dovodil, že zásady zadávání veřejných zakázek je třeba doplnit o zásadu hospodárnosti nakládání s veřejnými prostředky a zásadu zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí).
62. Dále obviněný nesouhlasí s přihlédnutím k přitěžující okolnosti v bodě 120 napadeného rozhodnutí. Úřad zde shledal zjevný úmysl obviněného vyhnout se veřejnému zadávacímu řízení, který plyne i z vyjádření obviněného v rámci článku iDnes. Lze dát za pravdu obviněnému, neboť jak již bylo v bodě 50 tohoto rozhodnutí uvedeno, Úřad si nesprávně vyložil předmětný článek. Z předmětného článku neplyne, že by obviněný očekával, že se dopravce BusLine do případné veřejné soutěže přihlásí.
63. Ovšem ani polehčující okolnost uvedená Úřadem v bodě 121 napadeného rozhodnutí není namístě. Fakt, že při zajištění přepravních služeb na další období se již obviněný zachoval v souladu se zákonem, nemůže jít k jeho prospěchu v nynějším řízení. Jde totiž o zákonem vyžadovaný standard jednání. Jinak by tomu bylo v případě, kdy by obviněný prokázal, že vyvinul zvláštní aktivitu nad rámec běžné činnosti, aby identifikoval příčiny okolností, které jej dovedly až ke spáchání přestupku, a zavedl u sebe postupy (metodiky, compliance programy apod.), které by obdobné situaci měly do budoucna bránit. To by svědčilo o tom, že obviněnému obzvláště záleží na tom, aby se přestupkové jednání v budoucnu neopakovalo. Pokud ovšem obviněný nic takového neprokázal (a ani netvrdil), lze jeho počínání hodnotit pouze tak, že jde o běžnou akceptaci zákonných povinností.
64. Pokud jde o námitku obviněného, že Úřad nedostatečně zohlednil dobu, která uplynula mezi spácháním přestupku a samotným potrestáním obviněného, pak tato námitka není důvodná z následujících důvodů.
65. Úřad zohlednil uplynutí doby více než 4,5 roku v bodě 123. Obviněný v této souvislosti tvrdí, že pokud by neproběhl soudní přezkum, tak by vytýkané spáchání přestupku bylo na hranici promlčitelnosti. Tento argument není relevantní, neboť soudní přezkum proběhl, promlčecí doba ve vztahu k projednávanému přestupku neuplynula, neboť po dobu soudního přezkumu neběží a odpovědnost obviněného za projednávaný přestupek nezanikla. V souvislosti s problematikou soudního přezkumu lze podotknout, že doba, po kterou se soudní přezkum vede, by měla mít pro účely určení výměry pokuty (v kontextu kritéria doby uplynulé od spáchání přestupku do potrestání) jen omezený význam tehdy, nejsou-li soudem, který dříve vydané správní rozhodnutí o přestupku zrušil, zpochybněny základní skutečnosti, které tvoří skutek stíhaný jako přestupek, ale pouze jeho právní kvalifikace, a to ještě jen v dílčích otázkách. Kdyby i v takové situaci měla být dříve vyměřená pokuta zásadním způsobem snižována, znamenalo by to, že se obviněným principiálně vždy může vyplatit podat žalobu proti vydanému rozhodnutí v naději, že alespoň dílčí námitka u soudu uspěje a obviněný se tak dočká citelného snížení správního trestu za jinak zjevně protiprávní jednání. To by ze strany Úřadu nebyl postup souladný se smyslem a účelem přestupkového řízení.
66. Jinak by tomu samozřejmě bylo, kdyby správní soud ve svém rozsudku zpochybnil základní vymezení stíhaného skutku, v důsledku čehož by musela být v navazujícím řízení zásadním způsobem doplněna skutková zjištění tak, že by se dále řízení vedlo o skutku podstatně odlišném. V takové situaci by pak bylo namístě říci, že projednání podezřelého jednání přichází až se značným odstupem od jeho spáchání, což oslabuje i efekt ukládané sankce. To ovšem není tento případ. Při pohledu na skutková zjištění učiněná v rozhodnutí č. j. ÚOHS-26220/2020/522/JMr/JKr (body 51 a násl.) lze konstatovat, že nebyla podstatným způsobem rozšířena. V nynějším případě došlo pouze k přehodnocení dílčího právního závěru, tj. zda byla splněna formální podmínka přímého zadání (zda existovala mimořádná situace), či nikoliv.
67. Obviněný je také toho názoru, že uložení tak vysoké pokuty z důvodu delšího časového horizontu již ztrácí preventivní i sankční účinek. K tomu lze uvést, že s ohledem na právě výše uvedené je při potvrzení napadeného rozhodnutí smysl a účel správního trestu zachován.
68. V uložené pokutě se zřetelně odráží její preventivní funkce, přičemž si daná pokuta zachovává také svou represivní funkci. Obviněný svým postupem vyloučil vzájemné konkurenční prostředí mezi jednotlivými dopravci. V šetřeném případě neproběhla řádná hospodářská soutěž mezi jednotlivými dopravci, a nebyl tak naplněn základní cíl zákona. Nezákonným postupem obviněného mohlo reálně dojít k omezení účasti potenciálních dopravců, kteří by byli rovněž schopni řádně plnit požadované veřejné služby v přepravě cestujících, v případném nabídkovém řízení. Nelze přitom vyloučit, že nabídka jiného dopravce mohla být pro obviněného ekonomicky výhodnější, čímž by došlo k úspoře finančních prostředků z veřejných zdrojů. S přihlédnutím k následkům spáchání daného přestupku, resp. k následkům porušení zákonem chráněného zájmu na tom, aby vůbec proběhla hospodářská soutěž mezi dopravci, a vzhledem k nutnosti naplnění sankčních účinků, zejména předcházení budoucího porušování zákona nejen obviněného, ale i k potřebě motivovat všechny ostatní zadavatele/objednatele k dodržování zákona, nelze výši sankčního postihu zcela minimalizovat, jak by si přál obviněný.
69. Námitku obviněného, že měl Úřad také zohlednit i následky neuzavření smlouvy, je nutno odmítnout. Obviněný totiž těmto následkům mohl efektivně předejít lepším plánováním postupu při zajištění dopravní obslužnosti vnitřním dopravcem nebo včasným zahájením nabídkového (zadávacího) řízení. Bylo tak na odpovědnosti obviněného, aby takovým následkům předešel zákonným způsobem, a nelze na takové jednání pohlížet jako na okolnost polehčující.
70. Pokud tedy obviněný odkazuje na částky uložených pokut v jiných případech, lze uvést, že každé rozhodnutí a stanovení výše pokuty je individuální a pokuta musí být individualizovaná a řádně odůvodněna. Při stanovení výše pokuty se přitom zohledňuje řada skutečností, okolností i celkový kontext případu. Samotné stanovení výše pokuty je správním uvážením, když zákon (zde § 33 odst. 2 zákona) předepisuje pouze horní hranici této částky v procentech. Nelze tedy jaksi paušálně poměřovat částky stanovených pokut v jiných řízeních bez ohledu na posouzení rozhodných skutečností.
Shrnutí
71. Obviněný v tomto případě uzavřel smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících přímým zadáním v situaci, kdy se dostal do časového tlaku v důsledku svého předchozího pokusu zajistit přepravní služby pomocí vnitřního dopravce (vlastními silami). Tento pokus však neproběhl zdárně a obviněnému nezbylo než zajistit přepravní služby přímým zadáním. Obviněný nicméně neprokázal, že by ho k tomuto postupu přiměly objektivní okolnosti nezávislé na jeho vůli. Proto bylo třeba situaci, ve které se obviněný nacházel (tj. že mu hrozilo přerušení poskytování přepravních služeb) vyhodnotit jako důsledek jeho předcházejícího postupu. Úřad proto správně uzavřel, že obviněný vznik mimořádné situace způsobil sám, a proto také správně neshledal naplnění materiální podmínky pro použití přímého zadání.
72. S ohledem na výše uvedené lze dále uzavřít, že v daném případě nedošlo k nesprávnému právnímu posouzení věci ani v otázce viny, ani v otázce správního trestu. Úřad v napadeném rozhodnutí řádně vymezil znaky skutkové podstaty přestupku, posoudil všechny okolnosti případu a uložil pokutu přiměřenou těmto okolnostem za současné individualizace trestu. Dílčí nepřesnosti byly v řízení o rozkladu opraveny, přičemž ve výsledku neměly vliv na posouzení výše pokuty. Rovněž v otázce nákladů řízení je posouzení Úřadu souladné s právními předpisy a obviněný proti této části ani nevznáší žádné argumenty.
73. Dle výše uvedeného lze tedy souhrnně uvést, že námitky obviněného uvedené v rozkladu nebyly shledány důvodnými. Napadené rozhodnutí nebylo vydáno v rozporu se zákonem.
VI. Závěr
74. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v posuzovaném případě v souladu se zákonem, správním řádem a zákonem o odpovědnosti za přestupky, bylo napadené rozhodnutí ve všech výrocích potvrzeno a rozklad zamítnut, a to z důvodů uvedených v tomto rozhodnutí o rozkladu.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, Na Florenci 2116/15, Nové Město, 110 00 Praha 1
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Oblast Západ je obviněným rovněž označována jako oblast Českolipsko
[2] Pokud je v tomto rozhodnutí uveden odkaz na zákon, jedná se (není-li uvedeno jinak) o znění účinné ke dni uzavření smlouvy, tj. ke dni 9. 12. 2019. V době po uzavření smlouvy sice došlo k novelizaci zákona, nová právní úprava však neobsahuje relevantní ustanovení, která by byla pro obviněného v šetřeném případě příznivější (viz dále odůvodnění tohoto rozhodnutí), Úřad tedy jednání obviněného posuzoval v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „LZPS“) podle právní úpravy účinné v době spáchání přestupku.