číslo jednací: 17764/2025/163
spisová značka: R0035/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Údržba veřejné zeleně, dřevin a květin na území Prahy 6 |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 16. 5. 2025 |
| Související rozhodnutí | 09158/2025/500 17764/2025/163 |
| Dokumenty |  2025_R0035.pdf 322 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0035/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-17764/2025/163 |
|
Brno 15. 5. 2025 |
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 26. 3. 2025 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne navrhovatelem –
- AVE Kladno s.r.o., IČO 25085221, se sídlem Dubská 793, Dubí, 272 03 Kladno, ve správním řízení zastoupeným na základě plné moci ze dne 2. 1. 2025 Mgr. Danielem Jankaničem, advokátem, ev. č. ČAK 15942, se sídlem Dělnická 213/12, 170 00 Praha 7,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. j. ÚOHS-09158/2025/500 ze dne 11. 3. 2025 vydanému ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0005/2025/VZ ve věci přezkoumání úkonů zadavatele –
- městská část Praha 6, IČO 00063703, se sídlem Čs. armády 601/23, 160 00 Praha 6, ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 10. 1. 2025 JUDr. Michalem Šilhánkem, advokátem, ev. č. ČAK 17953, se sídlem Tučapy 240, 683 01 Tučapy,
učiněných při zadávání částí 1, 2, 3, 4 a 5 rámcové dohody „Údržba veřejné zeleně, dřevin a květin na území Prahy 6“ v otevřeném řízení za účelem uzavření rámcových dohod na výše uvedené části, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 4. 11. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 6. 11. 2024 pod ev. č. Z2024-055293, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 6. 11. 2024 pod ev. č. 675203-2024, ve znění pozdějších oprav,
jsem na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a podle § 152 odst. 6 písm. b) a § 90 odst. 5 téhož zákona rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0005/2025/VZ, č. j. ÚOHS-09158/2025/500 ze dne 11. 3. 2025
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
Odůvodnění
I. Zadávací řízení a správní řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jakožto orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“)[1] k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených ZZVZ a zadávacími podmínkami obdržel dne 2. 1. 2025 návrh[2] navrhovatele – AVE Kladno s.r.o., IČO 25085221, se sídlem Dubská 793, Dubí, 272 03 Kladno, ve správním řízení zastoupeného na základě plné moci ze dne 2. 1. 2025 Mgr. Danielem Jankaničem, advokátem, ev. č. ČAK 15942, se sídlem Dělnická 213/12, 170 00 Praha 7, (dále jen „navrhovatel“).
2. Dnem obdržení předmětného návrhu bylo v souladu s § 249 ZZVZ ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele – městská část Praha 6, IČO 00063703, se sídlem Čs. armády 601/23, 160 00 Praha 6, ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 10. 1. 2025 JUDr. Michalem Šilhánkem, advokátem, ev. č. ČAK 17953, se sídlem Tučapy 240, 683 01 Tučapy, (dále jen „zadavatel“) – učiněných při zadávání částí 1, 2, 3, 4 a 5 rámcové dohody „Údržba veřejné zeleně, dřevin a květin na území Prahy 6“ v otevřeném řízení za účelem uzavření rámcových dohod na výše uvedené části, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 4. 11. 2024 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 6. 11. 2024 pod ev. č. Z2024-055293, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 6. 11. 2024 pod ev. č. 675203-2024, ve znění pozdějších oprav (dále jen „veřejná zakázka“).
3. Navrhovatel ve svém návrhu uvedl celkem 6 okruhů námitek. Konkrétně navrhovatel napadal neopodstatněné a neekonomické rozdělení rámcové dohody na 5 částí, neúplné vymezení předmětu rámcové dohody v části 1, 2 a 3, nesprávné nastavení kalkulačních modelů pro všechny části rámcové dohody. Dále brojil proti požadavku zadavatele, aby dodavatel předložil seznam významných služeb poskytnutých za posledních 6 let před zahájením zadávacího řízení a proti údajně nezákonnému stanovení technické kvalifikace u osob manažera údržby zeleně a vedoucího údržby zeleně pro části 1, 2 a 3 rámcové dohody. Závěrem navrhovatel v návrhu napadal jednotlivé podmínky obsažené v návrzích rámcových smluv.
4. Podáním návrhu se navrhovatel domáhal, aby Úřad rozhodl o zrušení zadávacího řízení na veřejnou zakázku jako celku, tj. všech jeho částí.
II. Napadené rozhodnutí
5. Dne 11. 3. 2025 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0005/2025/VZ, č. j. ÚOHS-09158/2025/500 (dále jen „napadené rozhodnutí“)[3], jehož výrokem návrh navrhovatele podle § 265 písm. a) ZZVZ zamítl, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.
6. V odůvodnění napadeného rozhodnutí se Úřad vypořádal se všemi výše uvedenými námitkami návrhu. Z důvodu, že rozklad navrhovatele směřuje pouze do jedné z výše uvedených šesti námitek, bude v rámci rozhodnutí o rozkladu v podrobnostech uvedeno pouze odůvodnění Úřadu k námitce, vůči níž směřuje rozklad navrhovatele.
7. Úřad k námitce týkající se nesprávného nastavení kalkulačních modelů zadavatelem v bodech 157-167 odůvodnění napadeného rozhodnutí nejprve uvedl, že jednotlivé položky kalkulačních modelů mají spojitost s předmětem příslušné části rámcové dohody [ve smyslu § 39 odst. 3 písm. a) ZZVZ], jak specifikuje zadávací dokumentace.
8. Dále se Úřad zabýval otázkou, zda zadavatel nestanovil hodnoticí kritérium v rozporu s § 39 odst. 3 písm. a) ZZVZ, a to v souvislosti se stanovením požadovaného množství u jednotlivých dílčích položek kalkulačních modelů. K tomu Úřad konstatoval, že dílčí položky uvedené v kalkulačních modelech ve stanoveném množství nevyjadřují celkový rozpočet pro rámcovou dohodu, ale jejich účelem je získání objektivně porovnatelných nabídkových cen jednotlivých částí rámcové dohody, přičemž zadavatel již v zadávací dokumentaci uvedl, že u jednotlivých položek stanovil jako předpokládané množství dílčích činností pro 1 rok plnění, resp. 4 roky plnění v případě části 5 rámcové dohody. Dále Úřad dodal, že vzhledem k využití otevřeného řízení za účelem uzavření rámcových dohod je do určité míry pochopitelné, že zadavatel v době zahájení zadávacího řízení nebyl schopen poskytnout přesný objem jednotlivých dílčích činností a vycházel pouze z kvalifikovaného odhadu. Úřad měl za to, že zadavatel stanovil kalkulační modely, které zajišťovaly, že zadavatel získá objektivně porovnatelné nabídkové ceny dodavatelů, resp. v šetřené věci zadavatel dle Úřadu jasně stanovil (kalkulační) model pro účely hodnocení, přičemž dodavatelům bylo jednoznačně zřejmé, co bude hodnoceno a jakým způsobem mají nabídku nacenit.
III. Námitky rozkladu
9. Dne 26. 3. 2025 obdržel Úřad rozklad[4] navrhovatele z téhož dne proti napadenému rozhodnutí (dále jen „rozklad“). Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo navrhovateli doručeno dne 11. 3. 2025. Konec 15denní odvolací lhůty dle § 83 správního řádu připadl na středu 26. 3. 2025. Navrhovatel tedy podal rozklad v zákonné lhůtě.
10. Navrhovatel v rozkladu vyslovuje nesouhlas pouze s posouzením Úřadu, které se týká nastavení kalkulačních cenových modelů jednotlivých částí veřejné zakázky, neboť dle názoru navrhovatele jde o nedostatek zadávací dokumentace, který je nejzásadnější, v rozporu se zásadou transparentnosti a který mohl zásadně negativně ovlivnit celou hospodářskou soutěž.
11. Navrhovatel v rozkladu brojí, stejně jako v návrhu, proti předpokládanému množství, které bylo zadavatelem uvedeno u jednotlivých položek kalkulačních modelů, neboť toto dle navrhovatele neodpovídá skutečným potřebám zadavatele. Navrhovatel dále uvádí, že Úřad v rámci napadeného rozhodnutí nevzal v potaz jím předloženou porovnávací tabulku[5], která dokládá, že se zadavatel v případě předmětné veřejné zakázky významně odchýlil od svých minulých zkušeností a potřeb, neboť v posuzované věci jde o plnění, které zadavatel v minulosti již realizoval.
12. Úřad dále dle navrhovatele v rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí nijak nereflektoval již v návrhu uvedený odkaz na údajně relevantní rozhodovací praxi Úřadu, konkrétně na rozhodnutí ze dne 13. 3. 2017, sp. zn. ÚOHS-S0022,0048/2017/VZ (dále jen „odkazované rozhodnutí“ nebo též „odkazovaný případ“).
13. Zvlášť navrhovatel v rozkladu upozorňuje na zcela markantní a nesprávné vymezení kalkulačního modelu u části 4 veřejné zakázky, kde není uveden vůbec žádný předpokládaný počet jednotek, neboť u všech položek je uvedeno množství 1. Navrhovatel zde uvádí, že zadavatel i přes absenci předchozí zkušenosti s arboristickými službami v této oblasti musel mít k okamžiku zahájení zadávacího řízení představu o přibližném rozsahu využívaných služeb, nadto když stanovil předpokládanou hodnotu pro část 4 veřejné zakázky na 20,8 mil. Kč/rok. K této námitce navrhovatel dále uvádí, že pokud není dodavatelům znám předpokládaný počet položek, pak budou při naceňování vycházet každý z jiného počtu „poptávatelných“ jednotek, přičemž tento postup dle navrhovatele povede k neporovnatelnosti jednotlivých nabídek. Nesprávně nastavený cenový kalkulační model, který neodpovídá tomu, co bude skutečně poptáváno tak dle navrhovatele způsobuje, že nemusí být vybrána nabídka s nejnižší nabídkovou cenou, což navrhovatel demonstruje v tabulkách uvedených v rozkladu.
Závěr rozkladu
14. Navrhovatel s ohledem na uvedené skutečnosti žádá, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil Úřadu k novému projednání.
Vyjádření zadavatele k rozkladu
15. Dne 4. 4. 2025 obdržel Úřad vyjádření zadavatele z téhož dne k rozkladu navrhovatele. Zadavatel se v něm ztotožňuje s napadeným rozhodnutím a odmítá veškerá tvrzení navrhovatele. Zároveň zadavatel plně setrvává na všech svých předchozích podáních a vyjádřeních k předmětné věci v průběhu vedení správního řízení a uvádí, že navrhovatel v rozkladu opakuje stejná tvrzení, která byla již Úřadem správně posouzena v napadeném rozhodnutí.
16. Zadavatel uvádí, že při stanovování kalkulačních modelů vycházel z předchozích zkušeností a dále z nových aktuálních potřeb. Ke stanovenému modelu v části 4 veřejné zakázky pak uvádí, že tento byl stanoven v četnosti 1 položky ke každému prováděnému úkonu, neboť samostatná arboristická zakázka nebyla doposud realizována, a tudíž nejsou historická data k tomuto plnění k dispozici. Zadavatel dále konstatuje, že v současné době nově, a především postupně, přebírá pozemky s dřevinami na plochách mateřských a základních škol, jejichž zřizovatelem je Městská část Praha 6. Zadavatel tak argumentuje, že z tohoto důvodu nemůže být odhad počtu úkonů v kalkulačním modelu pro část 4 veřejné zakázky ani přiměřeně nastaven a bylo potřeba se uchýlit k soutěženému modelu bez rozlišení četností. Počet jednotek „1“ u každé položky tak neznamená, že se bude provádět jen jeden úkon za celou dobu plnění, ale že každý úkon je naceňován samostatně.
17. Zadavatel dále trvá na tom, že zadávací podmínky byly stanoveny řádně a v souladu s požadavky ZZVZ, tedy že zejména neporušil § 39 odst. 3 písm. a) ZZVZ ve spojení s § 6 odst. 1 a 2 ZZVZ, neboť kalkulační modely byly stanoveny s ohledem na předmět veřejné zakázky, přičemž jsou vhodné k nacenění, neboť tyto zadávací podmínky obsahují veškeré nezbytné podrobnosti, přičemž nabídky bude možné považovat za vzájemně objektivně srovnatelné.
18. Ke stanovené předpokládané hodnotě části 4 veřejné zakázky zadavatel uvádí, že měl obecnou představu o celkovém objemu zakázky, nikoli však o konkrétním rozsahu jednotlivých položek.
IV. Řízení o rozkladu
19. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
20. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí v rozsahu námitek uvedených v rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
21. Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl správně a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí budou v podrobnostech rozvedeny důvody, proč nebylo přistoupeno ke změně ani ke zrušení napadeného rozhodnutí.
V. K námitkám rozkladu
Předpokládané množství u jednotlivých položek kalkulačního modelu
22. Navrhovatel v návrhu (vedle ostatních okruhů námitek) a následně i v rozkladu (již pouze proti tomuto okruhu námitek) brojí proti předpokládanému množství, které bylo zadavatelem uvedeno u jednotlivých položek kalkulačních modelů pro výpočet nabídkové ceny, neboť toto dle navrhovatele neodpovídá skutečným potřebám zadavatele.
23. Úřad se k výše uvedené problematice správně vyjádřil v bodech 163-167 odůvodnění napadeného rozhodnutí, když konstatoval, že dílčí položky uvedené v kalkulačních modelech ve stanoveném množství nevyjadřují celkový rozpočet pro rámcovou dohodu, ale jejich účelem je získání objektivně porovnatelných nabídkových cen jednotlivých částí rámcové dohody. Úřad dále uvedl, že zadavatel vycházel i ze zkušeností s předchozím zadávacím řízením, na které navrhovatel odkazuje. Úřad však dodal, že není legitimní očekávat, že zadavatel stanoví předpokládané množství dílčích činností jen na základě toho, v jakém množství tyto činnosti poptával v minulosti, ale bude primárně vycházet z aktuálních potřeb.
24. Obecně považuji za nutné uvést, že výše uvedené kalkulační modely byly zadavatelem určeny ke stanovení nabídkové ceny jednotlivých částí veřejné zakázky pro účely hodnocení a následného výběru vybraného dodavatele. Je třeba reflektovat, že hodnocení nabídek je jednou z klíčových fází zadávacího řízení, a to především proto, že zadavatel v rámci hodnocení (podle předem stanovených pravidel) rozhoduje o tom, který dodavatel mu nabízí plnění nejlépe odpovídající jeho potřebám. Zadavatel je povinen v zadávací dokumentaci ve smyslu ustanovení § 114 zákona stanovit, že nabídky budou hodnoceny podle jejich ekonomické výhodnosti, přičemž zákon dává zadavateli možnost zvolit si mezi dvěma způsoby hodnocení podle ekonomické výhodnosti nabídek, a to buď na základě nejvýhodnějšího poměru nabídkové ceny a kvality (včetně poměru nákladů životního cyklu a kvality) nebo podle nejnižší nabídkové ceny (popřípadě nejnižších nákladů životního cyklu).
25. V zájmu dodržení základních zásad zakotvených v § 6 zákona musí být zadavatelem zvolený způsob hodnocení v zadávací dokumentaci popsán vždy transparentním způsobem, tj. dostatečně určitě, jednoznačně a do takových podrobností, jež jsou nezbytné jednak pro samotné rozhodnutí dodavatele, zda se zadávacího řízení zúčastní, jednak pro jeho rozhodnutí, jak má nabídku sestavit (co konkrétně nabídnout), aby byla co nejlépe hodnocena. Všem relevantním dodavatelům by tak mělo být předem zcela jasné, co a jak zadavatel zamýšlí hodnotit.
26. Obecně je na zadavateli, aby si při plánování zadávání veřejné zakázky řádně promyslel, jaká kritéria hodnocení zvolí. Stanovení kritérií hodnocení nabídek je tedy věcí zadavatele. Je to zadavatel, kdo stanovuje zadávací podmínky tak, aby odpovídaly jeho potřebám a reflektovaly jeho požadavky na předmět plnění. Nicméně při stanovení zadávacích podmínek včetně kritérií hodnocení nelze akceptovat úplnou libovůli zadavatele. Zadávací podmínky tedy odráží potřebu zadavatele, ale také musí být stanoveny přiměřeně a být danou potřebou odůvodněny.
27. Na základě výše uvedeného jsem přistoupil k posouzení zákonnosti zadavatelem stanoveného hodnoticího kritéria nejnižší nabídkové ceny (viz bod 10. 1. 1. a 10. 1. 2. zadávací dokumentace). Zaměřil jsem se zejména na otázku, zda zadavatelem zvolené kalkulační modely pro jednotlivé části veřejné zakázky musely nutně obsahovat skutečné množství poskytovaných služeb odpovídající reálným potřebám zadavatele, případně zda jsou v podobě nastavené zadavatelem schopny zaručit transparentní hodnocení vzájemně porovnatelných nabídek.
28. Zadavatel v bodě 9. 1. 2. zadávací dokumentace uvedl, že nabídková cena musí být zpracována v souladu s touto zadávací dokumentací a jejími přílohami ve vyplněném kalkulačním modelu (soupisu položek), který bude součástí nabídky.
29. Ve smyslu bodu 9. 1. 4. zadávací dokumentace kalkulační modely „(…) slouží pouze k jednotnému a souměřitelnému výpočtu nabídkové ceny a získání závazných jednotkových cen. V žádném případě však nelze jakkoliv dovozovat reálný rozsah plnění z modelových výkonů, které jsou stanoveny zadavatelem v modelu k výpočtu nabídkové ceny.“
30. Z výše uvedeného tak vyplývá, že kalkulační modely slouží k podání vzájemně porovnatelných nabídkových cen jednotlivých uchazečů, přičemž se nejedná o konkrétní rozpočty reálně poskytovaných služeb v rámci všech částí veřejné zakázky. Cílem zadavatele v daném případě bylo získání zejména závazných jednotkových cen jednotlivých položek. Kalkulační modely budou následně jakožto položkové rozpočty přílohou rámcových dohod na jednotlivé části veřejné zakázky.
31. Smysl a účel rámcové dohody spočívá dle judikatury Nejvyššího soudu[6] „(…) v tom, že strany tam, kde předpokládají dlouhodobější obchodní vztah, stanoví jejím prostřednictvím základní pravidla, jimž budou podléhat všechny konkrétní (tzv. realizační) smlouvy na jejím základě v budoucnu uzavřené, nebude-li v té či oné realizační smlouvě ujednáno jinak. Rámcová smlouva tak nemá jiný význam (jinou funkci), než že stanoví smluvní podmínky následně uzavíraných konkrétních, realizačních smluv, tj. v tom či onom rozsahu předurčuje jejich obsah.“ Nyní uzavírané rámcové smlouvy tedy budou mít za cíl stanovit rámec smluvních podmínek a závazných jednotkových cen za poskytované služby, jejichž rozsah bude přesně stanoven až v samotných realizačních smlouvách.
32. Není pochyb o tom, že v případě, kdy zadavatel nezná rozsah předpokládaného množství poskytovaných služeb, je oprávněn stanovit hodnocení nabídkových cen na základě uchazeči vyplněných kalkulačních modelů. Zadavatel nemusí nutně uvádět ve svém kalkulačním modelu skutečné množství služeb odpovídající reálným potřebám, ale musí uvést dostatečně přesné a relevantní údaje, které umožní dodavatelům podat srovnatelné a smysluplné nabídky. Lépe řečeno zadavatel má při tvorbě kalkulačního modelu jistou míru volnosti a může využít modelová množství, průměrné hodnoty či odhadované rozsahy plnění, které nemusí přesně odpovídat skutečnému budoucímu rozsahu služeb. Smyslem není přesná predikce, ale vytvoření transparentního a jednotného rámce, který dodavatelům umožní sestavit nabídky na srovnatelném základě a zadavateli následně objektivně porovnat jejich ekonomickou výhodnost.
33. Co se týká předpokládaného množství poskytovaných služeb, mám za to, že kalkulační modely uvedené v rámci částí 1, 2, 3 a 5 veřejné zakázky, u kterých zadavatel s ohledem na svou předchozí zkušenost s realizací obdobné veřejné zakázky v minulých letech, doplněnou o aktuální potřeby zadavatele, znal přibližný rozsah plnění, obsahují přibližný odhad zadavatele o poskytovaném plnění. Naopak u části 4 veřejné zakázky zadavatel již v rozhodnutí o námitkách a poté opakovaně v průběhu správního řízení uváděl, že samostatná arboristická zakázka nebyla doposud realizována, a tudíž nejsou tato data k dispozici. Zadavatel uvedené dále odůvodnil tak, že v současné době nově, a především postupně, přebírá pozemky s dřevinami na plochách mateřských a základních škol, jejichž je zřizovatelem. Z tohoto důvodu nemůže být dle zadavatele odhad počtu úkonů v kalkulačním modelu ani přiměřeně nastaven, a uchýlil se proto k soutěženému modelu bez rozlišení četností.
34. V této souvislosti považuji za relevantní uvést, že i při nastavení zadavatelem odhadnutého množství požadovaných služeb u kalkulačních modelů 1, 2, 3 a 5 a zároveň při četnosti požadovaných služeb na hodnotu 1 v rámci kalkulačního vzorce pro část 4 veřejné zakázky měli všichni uchazeči o tuto veřejnou zakázku totožné informace o poskytovaném množství služeb. Tento fakt může narušit pouze skutečnost, že v rámci částí 1, 2, 3 a 5 mohlo dojít k faktickému zvýhodnění toho dodavatele, který totožné plnění zadavateli v minulosti již dodával, neboť se jedná o přirozený rys nově poskytovaného plnění, jež je poskytováno poté, co totožné plnění již jednou poskytováno bylo, přičemž toto zvýhodnění není bezprostředním výsledkem postupu zadavatele a nepřekračuje běžné podnikatelské zvýhodnění.[7] V nyní projednávaném případě tak nikdo nebyl nezákonně v důsledku postupu zadavatele zvýhodněn a nelze tedy souhlasit s názorem navrhovatele, že by mohlo dojít k vzájemné neporovnatelnosti podaných nabídek. Jak již bylo výše uvedeno, zadavatel v rámci části 4 veřejné zakázky řádně odůvodnil, proč není schopen přesněji vymezit předpokládaný rozsah požadovaných služeb. Z uvedeného vyplývá, že kalkulační modely byly nastaveny totožným způsobem pro všechny potenciální dodavatele, přičemž požadavky na vyplnění kalkulačních modelů v podobě součtu jednotlivých nabídkových cen pro jednotlivá dílčí plnění byly srozumitelné a jednoznačné, což svědčí o dodržení zásady transparentnosti zadávacího řízení.
35. Pro stanovení objektivního hodnoticího kritéria nejnižší nabídkové ceny a jeho následné řádné nacenění tak je zcela zásadní pouze to, aby množství položek bylo pro všechny účastníky stanoveno stejně, tj. objektivně, což je v souladu s § 39 odst. 3 ZZVZ (ať už v počtu jednotek 1 nebo dle jiných hodnot). Celkovou nabídkovou cenu (součet modelu) je poté možné ovlivnit pouze cenovou politikou dodavatelů, respektive jejich případným spekulativním jednáním, neboť skutečný rozsah vzhledem k uzavírání rámcové dohody není nikým předem znám. Současně zadavatel nemůže zabránit možným spekulacím dodavatelů ani v případě, že stanoví model poměrně přesně vyjadřující předpokládaný rozsah požadovaných služeb.
36. Rozhodující pro posouzení zákonnosti nastavení kalkulačních modelů tedy není konkrétní množství služeb uvedené v kalkulačním modelu, nýbrž skutečnost, že všem dodavatelům bylo jednoznačně a srozumitelně zřejmé, co a jakým způsobem hodlá zadavatel v rámci hodnocení nabídek posuzovat. Lze tedy zkonstatovat, že zadavatel u částí 1, 2, 3 a 5 veřejné zakázky uvedl odhad skutečně realizovaných služeb a v rámci kalkulačního modelu pro část 4 řádně odůvodnil jeho neuvedení, což učinil transparentně, jasně a srozumitelně pro všechny potenciální uchazeče o veřejnou zakázku, což nezakládá rozpor se zákonem.
37. Výše uvedené doplňuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2018, č. j. 5 As 247/2016-66, který uvádí, že „skutečnost, že se takto modelově vypočtená nabídková cena může (oproti okamžiku hodnocení, popř. posouzení nabídek) při následném plnění změnit, nemůže sama o sobě zpochybnit konkrétní výši nabídkové ceny pro účely hodnocení nabídek.“
38. Postup zadavatele považuji z výše uvedených důvodů za souladný se zákonem, když zadavatel tímto způsobem umožnil objektivní a transparentní hodnocení nabídek i v případě, kdy není možné přesně určit budoucí rozsah plnění, přičemž ani možnost, že skutečně uhrazená cena se nakonec může od nabídkové ceny lišit právě z důvodu, že plnění bude probíhat podle skutečných potřeb zadavatele, nemůže na shora odůvodněném závěru ničeho změnit.
39. K navrhovatelem namítané možnosti spekulativního naceňování jednotlivých položek kalkulačních modelů ze strany dodavatelů mám za to, že není obecně v rámci zadávaní veřejných zakázek v gesci zadavatelů takové jednání dodavatelů ovlivnit či vyloučit. Pro zákonnost zadávacího řízení je v takovém případě podstatná pouze skutečnost, že všichni dodavatelé měli rovný přístup k informacím týkajícím se poskytovaných služeb, což již bylo v rámci tohoto řízení výše konstatováno.
40. V rámci další dílčí námitky navrhovatel uvádí, že zadavatel musel mít k okamžiku zahájení zadávacího řízení představu o přibližném rozsahu využívaných služeb pro část 4 veřejné zakázky, když stanovil předpokládanou hodnotu na 20,8 mil. Kč/rok. K tomu považuji za nutné uvést, že jediná informace o možném rozsahu veřejné zakázky v části 4 je v bodě 5.2.7. zadávací dokumentace, kde je uvedena „předpokládaná orientační celková výměra (počet v ks)“, resp. počet stromů na pozemcích mateřských škol, základních škol a pozemcích veřejné zeleně svěřených do správy zadavatele. Jak ostatně plyne i z vyjádření zadavatele v průběhu správního řízení, předpokládaná hodnota v části 4 vycházela z odhadů do budoucna včetně předpokladu přebírání pozemků, nikoli tedy z pevně stanovených objemů prací, případně z konkrétního rozsahu jednotlivých položek. Zadavatel tak samozřejmě obecnou představu o celkovém objemu zakázky měl, nikoli však o konkrétním množství zpřesněných a oddělených položek arboristických prací, jak je stanovuje kalkulační model.
41. Závěrem po posouzení zákonnosti zadavatelem stanoveného hodnoticího kritéria nejnižší nabídkové ceny považuji za nutné dodat, že Úřad ani jeho předseda není arbitrem samotné kvality výběru nejvhodnější nabídky, nýbrž kontroluje pouze dodržení pravidel, která se vztahují ke stanovení hodnoticích kritérií či následného provedení výběru. Námitku navrhovatele týkající se nezákonného množství nastavených položek v kalkulačních modelech tedy na základě výše uvedeného neshledávám důvodnou.
Odkaz navrhovatele na porovnávací tabulku
42. Navrhovatel v rámci své rozkladové argumentace odkazuje zejména na porovnávací tabulku, jež porovnává skutečně realizované služby v rámci oblastí 1-3 za období předchozích čtyř let, tedy v letech 2021-2024 s nyní požadovaným množstvím v rámci kalkulačních modelů pro část 1-3 veřejné zakázky.
43. Předmětná tabulka porovnává celkem 57 (v některých případech sdružených) položek poskytovaných služeb, přičemž největší podíl má ve výsledku ukazatel „dosud nebylo vůbec neposkytováno“ objevující se u celkem 21 položek. Již z této informace lze vyvodit, že zadavatelem dříve požadované služby v rámci oblastí 1-3 veřejné zakázky nebudou totožné s nynějším zadávacím řízením na veřejnou zakázku, neboť více než třetina požadovaných služeb v rámci nyní projednávané veřejné zakázky nebyla v předchozí veřejné zakázce vůbec poskytována.
44. Zároveň lze konstatovat, že se zde nachází 13 položek, které se svým rozsahem poskytovaných činností více méně shodují s množstvím poptávaným v rámci předchozích čtyř let, přičemž u 2 dalších položek je uvedeno, že „údaje nejsou k dispozici“. Z tohoto lze dovodit závěr, že u výše uvedených položek se zadavatel neodchýlil od rozsahu poskytovaných služeb v daných oblastech a prokazatelně vycházel ze zkušeností z předchozího zadávacího řízení, jak ostatně tvrdil již v rozhodnutí o námitkách a poté v průběhu celého správního řízení.
45. U zbylého množství položek (celkem 21) se zadavatel odchýlil od skutečně realizovaného množství v předchozích letech, avšak nedošlo pouze k odchýlení se směrem nahoru, tedy, že by nově tyto položky byly dle terminologie navrhovatele „nadstřelené“, nýbrž i k odchylce směrem dolů, tedy že zadavatel nově nepožadoval takový rozsah služeb jako v předchozích letech. Zde považuji za nutné podotknout, že autor tabulky považuje za „nadstřelenou“ již sdruženou položku „odstranění nevhodných dřevin“, jejíž množství se změnilo o pouhých 25 %. Z této skutečnosti lze dále dovodit, že zadavatel bral při stanovení přibližného množství poskytovaných služeb v potaz také své aktuální potřeby, případně zohlednil změny nastalé v průběhu let při plnění předchozí veřejné zakázky. S ohledem na poměrně velké množství služeb, které v rámci předchozí veřejné zakázky nebyly vůbec poskytovány (viz bod 43 tohoto rozhodnutí), mohlo také dojít k přesunu některých požadovaných služeb pod nové položky kalkulačního modelu s ohledem na aktuální potřeby zadavatele.
46. Z celkového rozboru navrhovatelem předložené porovnávací tabulky vyplývá, že zadavatel nejen, že stanovil z části nový rozsah plnění veřejné zakázky, nýbrž v rámci některých položek vycházel z předchozích zkušeností ze zadávacího řízení z minulých let a v rámci jiných položek si upravil požadavky na poskytované služby svým aktuálním potřebám, přičemž jeho postup v daném případě nelze shledávat nezákonným, ba naopak je zcela racionální. Z porovnávací tabulky předložené zadavatelem nevyplývá žádné výrazné a pouze jednostranné cenové vychýlení, a to ani ve směru výrazného nadhodnocení, ani ve směru podhodnocení jednotlivých položek, které by mohlo hypoteticky znamenat skutečný odklon zadavatele od poskytovaného plnění v předchozích letech. Rozptyl uvedených změn (celkem 38 položek v porovnávací tabulce) je od cca - 500 % do + 5 900 %, přičemž největší vychýlení (avizovaných 5 900 %) je uvedeno u položky s názvem „Oprava ochranné ohrádky (3 kůly a 9 příček)“, když zadavatel v předchozích 4 letech požadoval reálně opravit pouze 4 tyto ochranné ohrádky, přičemž pro následující 4 roky požaduje v kalkulačním modelu opravit v rámci každé oblasti 20 takovýchto ohrádek, přičemž konkrétně v tomto případě se jedná o pochopitelnou změnu z pohledu aktuálních potřeb zadavatele souvisejících s nutností oprav při působení povětrnostních vlivů či jiných zásahů. K tomu dodávám, že i změna cca - 500 % je ojedinělá svou výší. Pokud se nezapočítá nejvyšší a nejnižší položka, pak je průměrná změna ve výši cca + 160 %. Dále je nutno k tomuto průměru doplnit, že jeho výše je značně ovlivněna 6 položkami, které nabývají hodnot od 390 % do 1100 %, bez nich (tedy u 30 položek) průměrná změna dosahuje výše cca + 32 %.
47. Porovnávací tabulka s ohledem na množství výše uvedených položek „dosud nebylo vůbec poskytováno“ navíc ani nemůže zachycovat relevantní změnu oproti předchozímu zadávacímu řízení. Na základě výše uvedeného podrobného rozboru tak v důsledku nelze shledat, že došlo k výrazné změně. Současně nelze po zadavateli objektivně požadovat, aby v rámci tohoto zadávacího řízení vymezil zcela identické plnění jako v předchozích čtyřech letech, neboť jeho aktuální potřeby se v čase přirozeně vyvíjejí. Z výše uvedených důvodů neshledávám ani tuto námitku navrhovatele důvodnou.
Odkaz na rozhodovací praxi Úřadu
48. Dále navrhovatel namítá, že se Úřad v rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyjádřil k odkazovanému rozhodnutí.
49. V prvé řadě považuji za vhodné podotknout, že v odkazovaném případě bylo zadávací řízení na veřejnou zakázku zahájeno dne 26. 9. 2016, tedy za účinnosti dnes již neúčinné právní úpravy zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, přičemž v němnebyly upraveny zvláštní postupy podle části šesté jako v rámci současného znění ZZVZ. V odkazovaném případě na rozdíl od nyní projednávaného případu nesměřovalo zadávací řízení k uzavření rámcové dohody, nýbrž smlouvy na dobu určitou.
50. Zadavatel v odkazovaném případě stanovil v zadávací dokumentaci jako základní hodnoticí kritérium pro zadání veřejné zakázky nejnižší nabídkovou cenu, přičemž zároveň stanovil dílčí hodnoticí kritéria včetně jejich vah. Úřad v této souvislosti uvedl, že možnost stanovit dílčí hodnoticí kritéria je dle znění zákona upravena pouze ve vztahu k základnímu hodnoticímu kritériu ekonomické výhodnosti nabídky. Hodnoticí kritérium nejnižší nabídkové ceny je dle Úřadu kritériem jednosložkovým a stanovení či hodnocení dílčích kritérií je zde z povahy věci vyloučeno, přičemž z tohoto důvodu shledal Úřad pochybení zadavatele.
51. Dále byla v odkazovaném rozhodnutí vypořádána námitka zadavatele, že „základní nabídková cena“ představuje pouze jakýsi model, neboť skutečná cena bude tvořena na základě aktuálního rozsahu veřejného osvětlení. K tomu Úřad uvedl, že „[l]ze připustit, a ostatně v oblasti veřejných zakázek na služby je uvedené naprosto běžné, že existují případy, kdy nelze předem předvídat přesný rozsah, v jakém budou jednotlivé služby poptávány. Avšak i v takovýchto případech musí být při zvolení nejnižší nabídkové ceny jakožto základního hodnotícího kritéria pro zadání veřejné zakázky zadavatelem zajištěno, aby bylo v konečném důsledku dosaženo účelu tohoto základního hodnotícího kritéria, tedy aby bez dalšího byla vybrána nabídka, u které lze v čase hodnocení spolehlivě a bez jakékoliv pochybnosti shledat, že jde o nabídku s nejnižší nabídkovou cenou, tedy – v případě tzv. modelových cen – o nabídku s nejnižší cenou za zadavatelem stanovený modelový příklad plnění. Úřad po posouzení věci shledal, že v daném případě způsob stanovení dílčích hodnotících kritérií vedl k tomu, že v konečném hodnocení nebyla vybrána nabídka s celkovou nejnižší nabídkovou cenou, jelikož předmětem hodnocení ve skutečnosti nebylo hodnocení celkové ceny, nýbrž hodnocení probíhalo podle dílčích hodnotících kritérií a jim přiřazených vah“ (pozn. zvýraznění doplněno předsedou Úřadu).
52. Na základě výše uvedeného lze tedy shrnout, že gros shledání pochybení zadavatele v zadávacím řízení odkazovaného případu bylo ve stanovení dílčích hodnoticích kritérií včetně jejich vah v rámci základního hodnoticího kritéria nejnižší nabídkové ceny. Oproti nyní projednávanému případu se tak jednalo o situaci zcela odlišnou. I přesto, že Úřad v odkazovaném rozhodnutí připustil možnost nacenění kalkulačního modelu pro účely hodnocení, nepřipustil možnost hodnocení dle hodnoticího kritéria nejnižší nabídkové ceny při zohlednění vah jednotlivých dílčích hodnoticích kritérií.
53. Lépe řečeno, v nyní projednávaném zadávacím řízení na veřejnou zakázku nedošlo ke stanovení žádných dílčích hodnoticích kritérií, neboť se měla hodnotit pouze celková nabídková cena uvedená v kalkulačních modelech pro jednotlivé části veřejné zakázky. Je pravdou, že u jedné z pěti částí veřejné zakázky nedošlo ke stanovení alespoň odhadu množství poskytovaných služeb, což však, jak již bylo ostatně dovozeno výše, nezakládá nezákonnost zadávacího řízení.
54. Nad rámec výše uvedeného považuji za nutné dodat, že po vydání odkazovaného rozhodnutí byla téměř totožná problematika projednána Krajským soudem v Brně (rozsudek č. j. 31 Af 2/2016 – 65 ze dne 6. 9. 2017), kdy žalobce zvolil v zadávacím řízení základním hodnotícím kritériem nejnižší nabídkovou cenu. Toto kritérium dále rozčlenil na dílčí kritéria, z nichž každému přiřadil váhu v procentech podle jejich důležitosti pro zadávací řízení. Následně pak zadavatel hodnotil nabídky uchazečů bodovací metodou. Vítěznou se stala nabídka s nejvyšším počtem bodů. Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) ve výše uvedeném rozsudku konstatoval, že „žalobci zcela jistě lze vytknout nesprávné užití termínu při specifikaci základního hodnotícího kritéria. To však samo o sobě neznamená porušení § 78 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách jako celku“. (…) Žalobce v nyní projednávané věci předem jasně vymezil hodnotící kritéria a nastavil zřetelný způsob hodnocení nabídek uchazečů, podle kterého následně hodnocení prováděl. Je sice pravdou, že primárně při zadání veřejné zakázky uvedl jako základní hodnotící kritérium nejnižší nabídkovou cenu, zároveň s ním však specifikoval jednotlivá dílčí hodnotící kritéria s přiřazeným váhovým hodnocením, proto žádný potencionální uchazeč nemohl být uveden v omyl či nejistotu, jakým způsobem bude jeho nabídka hodnocena. Podmínky byly zcela zřetelně a srozumitelně specifikovány a každý uchazeč měl možnost nastavenému způsobu hodnocení svou nabídku předem přizpůsobit. Přestože tedy žalobce zvolil pro základní hodnotící kritérium nesprávný termín, obsahově (materiálně) jeho oznámení o zakázce netrpí žádnými vadami způsobilými vyvolat nejasnosti či pochybnosti o řádnosti nastaveného procesu.“
55. Krajský soud tedy zhodnotil, že zadavatel použil při stanovení základního hodnoticího kritéria pouze nesprávnou terminologii, čímž mohl za určitých okolností vyvolat v uchazečích mylnou představu o zadávacích podmínkách. Taková situace by teoreticky mohla představovat porušení zásady transparentnosti zakotvené v § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Krajský soud však učinil závěr, že tak tomu ovšem v projednávané věci nebylo, neboť nikdo nemohl být na pochybách, jakým způsobem budou nabídky hodnoceny. K odkazovanému rozhodnutí dodávám, že ačkoli již nabylo právní moci, jeho závěry byly vyvráceny výše citovaným rozsudkem krajského soudu. Proto zastávám názor, že i z tohoto důvodu k němu nelze přihlížet.
56. Mám za to, že v nyní projednávaném případě by po nacenění kalkulačních modelů na jednotlivé části veřejné zakázky bylo dosaženo účelu základního hodnoticího kritéria, kterým je v daném případě nejnižší nabídková cena, přičemž by byla vybrána nabídka, u které lze v čase hodnocení spolehlivě a bez jakékoliv pochybnosti shledat, že jde o nabídku s nejnižší cenou za modelový příklad plnění.
57. Na základě výše uvedeného jsem dospěl k závěru, že použití kalkulačních modelů v nyní projednávaném případě pro ocenění jednotlivých částí veřejné zakázky je v souladu s účelem základního hodnoticího kritéria nejnižší nabídkové ceny a přispívá k transparentnímu a objektivnímu hodnocení nabídek.S ohledem na výše uvedené tedy odkazované rozhodnutí neshledávám přiléhavé pro nyní projednávanou problematiku, neboť bylo založeno na zcela odlišných skutkových okolnostech případu. Připouštím však, že Úřad pochybil, když se v napadeném rozhodnutí nijak nevyjádřil k navrhovatelem odkazovanému rozhodnutí. Jelikož jsem shledal nepřiléhavost odkazovaného rozhodnutí, a protože Úřad vypořádal gros námitek, které navrhovatel podpořil právě odkazovaným rozhodnutím, mám za to, že toto pochybení nemá vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Současně v této souvislosti připomínám, že rozhodnutí o rozkladu je třeba vnímat v souvislosti s napadeným rozhodnutím, které bylo rozhodnutím o rozkladu potvrzeno. Konstantní judikatura správních soudů totiž vychází z toho, že prvostupňové a druhostupňové rozhodnutí tvoří jeden celek[8]. Zpravidla tento argument slouží k vysvětlení toho, proč může rozkladový orgán nahradit část odůvodnění orgánu prvního stupně vlastní úvahou a korigovat tak určitá dílčí pochybení podřízeného správního orgánu v případě, kdy prvostupňové rozhodnutí potvrzuje, jak tomu je v tomto případě.
VI. Závěr
58. Ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí, jeho věcnou správnost v rozsahu vznesených námitek a současně jsem přezkoumal i zákonnost postupu Úřadu, přičemž jsem napadené rozhodnutí shledal zákonným a věcně správným. Úřad ve správním řízení správně přezkoumal všechny námitky navrhovatele, uvedl a srozumitelně odůvodnil úvahy, na jejichž základě dospěl k závěrům rozhodnutí, uvedl všechny právní normy, které v dané věci aplikoval, a současně dostatečně odůvodnil jejich použití.
59. Na základě výše uvedeného jsem shledal, že Úřad rozhodl správně a v souladu se zákonem, když návrh navrhovatele na přezkoumání úkonů zadavatele podle § 265 písm. a) zákona zamítl, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
1. Mgr. Daniel Jankanič, advokát, se sídlem Dělnická 213/12, 170 00 Praha 7
2. JUDr. Michal Šilhánek, advokát, se sídlem Tučapy 240, 683 01 Tučapy
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pozn. Pro posouzení zákonnosti postupu zadavatele je rozhodné znění ZZVZ k okamžiku zahájení zadávacího řízení, a to vyjma ustanovení upravených zákonem č. 69/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a zákonem č. 238/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, a některé další zákony, u kterých je rozhodné znění k datu účinnosti těchto zákonů. Postup Úřadu ve správním řízení se řídí právními předpisy účinnými ke dni zahájení správního řízení.
[2] Ve správním spise se nachází pod položkou č. 3.
[3] Ve správním spise se nachází pod položkou č. 55.
[4] Ve správním spise se nachází pod položkou č. 57.
[5] Ve správním spise se nachází v rámci přílohy položky č. 1 (označena jako příloha č. 6 návrhu).
[6] Rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 29 Cdo 5105/2014 ze dne 31. 5. 2016
[7] Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2014, č. j. 62 Af 43/2013-106, dále též rozhodnutí Úřadu sp. zn. ÚOHS-S0252/2024/VZ ze dne 23. 5. 2024 a na něj navazující rozhodnutí předsedy Úřadu sp zn. ÚOHS-R0107/2024/VZ ze dne 22. 7. 2024.
[8] Srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2010, č. j. 2 As 83/2009–239, ze dne 19. 11. 2009,
č. j. 1 Afs 88/2009-48 nebo ze dne 15. 2. 2017, č. j. 6 As 214/2016-33.