číslo jednací: 37790/2025/163
spisová značka: R0110/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Zřízení společného datového prostředí (Common Data Environment – CDE) v rámci implementace BIM |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 2. 10. 2025 |
| Dokumenty |  2025_R0110.pdf 322 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0110/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-37790/2025/163 |
|
Brno 2. 10. 2025 |
V řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 7. 8. 2025 navrhovatelem
- Ing. Daniel Mátl, IČO 75876710, se sídlem Kudelova 1852/4, 602 00 Brno – Černá Pole,
proti usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0359/2025/VZ, č. j. ÚOHS-27453/2025/500 ze dne 23. 7. 2025 vydanému ve správním řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele
- Správa železnic, státní organizace, IČO 70994234, se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1 - Nové Město, ve správním řízení zastoupeného na základě plné moci ze dne 14. 7. 2025 JUDr. Jaromírem Císařem, Ph. D., advokátem, PORTOS, advokátní kancelář s.r.o., se sídlem Hvězdova 1716/2b, 140 00 Praha 4,
učiněných při zadávání veřejné zakázky „Zřízení společného datového prostředí (Common Data Environment – CDE) v rámci implementace BIM“ v jednacím řízení s uveřejněním, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 11. 9. 2023 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 14. 9. 2023 pod ev. č. zakázky Z2023-040555, ve znění pozdější opravy, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 15. 9. 2023 pod ev. č. 2023/S 178-555607, ve znění pozdější opravy,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) a § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl takto:
Usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0359/2025/VZ, č. j. ÚOHS-27453/2025/500 ze dne 23. 7. 2025
r u š í m
a věc
v r a c í m
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad obdržel dne 12. 5. 2025 návrh navrhovatele z téhož dne podle § 250 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek dále jen „zákon“)[1], proti zadávacím podmínkám a proti rozhodnutí o námitkách. Tímto dnem bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele.
II. Napadené usnesení
2. Dne 23. 7. 2025 vydal Úřad napadené usnesení, kterým rozhodl, že se správní řízení podle § 257 písm. c) zákona zastavuje, neboť v souvislosti s podáním návrhu nedošlo ke složení kauce v souladu s § 255 odst. 1 zákona na účet Úřadu, když navrhovatel s úmyslem obejít zákonnou povinnost účastníka zadávacího řízení VARS BRNO a.s., IČO 63481901, se sídlem Kroftova 3167/80c, Žabovřesky, 616 00 Brno, (dále jen „hlavní dodavatel“) složit ve lhůtě pro doručení návrhu na účet Úřadu kauci ve výši 1 % z ceny uvedené v předběžné nabídce (částku 1 877 574 Kč) v návrhu směřujícím proti zadávacím podmínkám veřejné zakázky tvrdil, že jedná z pozice poddodavatele uvedeného účastníka zadávacího řízení a z tohoto důvodu složil dne 7. 5. 2025 na účet Úřadu kauci ve výši 100 000 Kč, tedy svým postupem úmyslně navodil situaci, aby hlavní dodavatel nemusel složit spolu s návrhem, který je zjevně podáván v jeho zájmu, kauci ve výši 1 % z ceny uvedené v jeho předběžné nabídce, která by odpovídala smyslu a účelu § 255 odst. 1 zákona.
3. Úřad v odůvodnění napadeného usnesení, na základě řetězce nepřímých důkazů učinil závěr, že navrhovatel a hlavní dodavatel jednají ve shodě, když návrhem je ve skutečnosti hájen zájem hlavního dodavatele, namísto zájmu navrhovatele, a to navíc za situace, kdy o údajném postavení navrhovatele jakožto poddodavatele hlavního dodavatele při plnění veřejné zakázky nesvědčí, vyjma tvrzení hlavního dodavatele, žádné jiné skutečnosti.
4. Následně Úřad předestřel způsob výpočtu kauce, která v daném případě činí dle § 255 odst. 1 zákona 1 % z nabídkové ceny navrhovatele za celou dobu plnění. Úřad v odůvodnění dále zdůraznil, že hlavní dodavatel podal předběžnou i aktualizovanou předběžnou nabídku. V aktualizované předběžné nabídce hlavní dodavatel uvedl jako nabídkovou cenu částku 187 757 400 Kč bez DPH. V případě, že by hlavní dodavatel podal námitky a následně návrh k Úřadu, byl by povinen zaplatit kauci ve výši 1 % z nabídkové ceny. V takovém případě by kauce činila 1 877 574 Kč, přičemž se navrhovatel zaštituje postavením poddodavatele při podání návrhu a v souvislosti s ním skládá kauci ve výši 100 000 Kč.
5. Úřad uvedl, že navrhovatel a hlavní dodavatel jsou zřejmě personálně propojeni, kdy navrhovatel je zaměstnancem hlavního dodavatele. Úřad tak uzavřel, že navrhovatel se záměrně (ve shodě s hlavním dodavatelem) snaží navodit dojem, že vystupuje autonomně, jako jeho poddodavatel, aby mohl (v zájmu hlavního dodavatele) napadnout zadávací podmínky veřejné zakázky u Úřadu, a to s úmyslem obejít zákonnou povinnost hlavního dodavatele složit kauci ve výši 1 % z ceny uvedené v předběžné nabídce, a tedy „ušetřit“ hlavnímu dodavateli finanční prostředky ve výši cca 1,7 mil. Kč, které by jinak byly alokovány na kauci. Úřad tedy učinil závěr, že kauce byla složena v nesprávné výši. S ohledem na tuto skutečnost rozhodl dle § 257 písm. c) zákona o zastavení správního řízení.
III. Rozklad zadavatele
6. Ze správního spisu vyplývá, že napadené usnesení bylo zadavateli doručeno dne 23. 7. 2025. Blanketní rozklad navrhovatele, který Úřad obdržel dne 7. 8. 2025, byl podán v zákonné lhůtě. Dne 28. 8. 2025 Úřad obdržel doplnění rozkladu z téhož dne.
Námitky rozkladu
7. Navrhovatel namítá, že Úřad pochybil, když se nezabýval posouzením jeho aktivní legitimace, ačkoli rozporoval existenci poddodavatelského vztahu. Postupem zadavatele hlavní dodavatel nepodal finální nabídku, čímž vznikla navrhovateli (jakožto poddodavateli hlavního dodavatele) újma, spočívající v tom, že se nemůže podílet na realizaci veřejné zakázky. To s sebou nese přímou ztrátu v podobě ušlého zisku a další negativní dopady, zejména nemožnost získat referenční zakázku. Navrhovatel má za to, že jeho námitky a návrh byly opodstatněné, neboť splňuje podmínky aktivní legitimace dle zákona.
8. Z rozhodovací praxe Úřadu je zjevné, že i poddodavatel je oprávněn podat námitky a návrh proti nezákonnému postupu zadavatele. I poddodavateli totiž může hrozit újma spočívající ve ztrátě možnosti ucházet se prostřednictvím hlavního dodavatele o veřejnou zakázku, a tedy v nemožnosti dosažení zisku z poddodavatelského vztahu. Závěr zadavatele o nedostatku aktivní legitimace navrhovatele je tedy v přímém rozporu s rozhodovací praxí Úřadu. Absurdita postupu Úřadu vyplývá i z faktu, že poddodavatel nemusí znát nabídkovou cenu hlavního dodavatele, protože těmito údaji nemusí disponovat. Pak by ani při snaze vyhovět nezákonnému výkladu Úřadu nemohl složit kauci ve správné výši, protože by ji neměl z čeho spočítat.
9. Navrhovatel poukazuje na to, že Úřad v napadeném usnesení konstatoval, že navrhovatel návrhem hájil zájmy hlavního dodavatele, přičemž poukazoval na to, že podání návrhu poddodavatelem je výhodnější z hlediska výše kauce. Úřad však nereflektoval, že sám navrhovatel má vlastní zájem na podání návrhu, který konkrétně popsal. Fakt, že jsou jeho zájmy v mnoha bodech totožné se zájmy hlavního dodavatele, vyplývá z podstaty vztahu mezi dodavatelem a poddodavatelem, kteří společně plní předmět zakázky a podílí se na zisku z ní. Navrhovateli tak není zřejmé, jakým způsobem by měl dle Úřadu tyto zájmy v zadávacím řízení hájit, aniž by postupoval částečně též ve prospěch hlavního dodavatele. Dle navrhovatele Úřad ignoruje, že existence poddodavatelského vztahu nemůže způsobovat nezákonnost složení kauce. V opačném případě by jakýkoli návrh na přezkum postupu zadavatele podaný navrhovatelem v postavení poddodavatele bylo nutné považovat za rozporný s § 255 odst. 1 zákona v případech, kdy by výše složené kauce nedosahovala aspoň obdobného finančního objemu jako kauce, kterou by byl při podání obdobného návrhu povinen složit hlavní dodavatel.
10. Úřad svůj závěr o tom, že navrhovatel hájí pouze zájmy hlavního dodavatele, jednoznačně nezdůvodnil a nepodložil konkrétními důkazy, třebaže Úřad aktivní legitimaci navrhovatele nezpochybnil, když uvedl, že ji nepovažuje za problematickou (viz bod 79 napadeného usnesení). Navrhovatel uvádí, že pouze na základě toho, že hlavní dodavatel návrh nepodal, nelze jeho poddodavatelům upřít právo hájit své oprávněné zájmy, a to ani kdyby hlavního dodavatele od podání návrhu skutečně odradila výše kauce – jedná se o rozhodnutí hlavního dodavatele, nikoli navrhovatele.
11. Navrhovatel odmítá závěr Úřadu, že návrh byl podán s cílem obejít zákonnou povinnost zaplatit kauci. Úřad nereflektuje fakticitu procesu realizace veřejných zakázek a zapojení různých subjektů do jejich realizace i v nižších vrstvách poddodavatelského řetězce. Úřad účastníkům správního řízení neposkytl možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Úřad též ignoruje, že navrhovatel a hlavní dodavatel jsou, co se týče schopnosti identifikovat nezákonný postup zadavatele, dvě na sobě nezávislé entity, pročež Úřad nemůže bez důkazů předjímat, že postupují na základě dohody.
12. K tvrzené existenci pracovněprávního vztahu mezi navrhovatelem a vybraným dodavatelem navrhovatel uvádí, že koexistence zaměstnaneckého poměru a aktivní živnosti není neobvyklá, ani nic co by bez dalšího dokazovalo ovlivnění jednání navrhovatele hlavním dodavatelem.
13. Navrhovatel se rozkladem domáhá, aby předseda Úřadu napadené usnesení zrušil v celém rozsahu a věc vrátil Úřadu k novému projednání.
IV. Řízení o rozkladu
14. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis spolu se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Vyjádření zadavatele k rozkladu navrhovatele
15. Zadavatel ve vyjádření k rozkladu ze dne 8. 9. 2025 uvádí, že nelze mít především pochyb, že jednání navrhovatele je pouze zastřeným jednáním hlavního dodavatele. Významným vodítkem vedoucím k tomuto závěru je jednání, které proběhlo dne 27. 8. 2024 od 14:30 hod, z něhož byl zadavatelem vyhotoven protokol, v němž je uvedeno, že jednání se zúčastnil mj. navrhovatel, který je označen jako zástupce hlavního dodavatele. Svou účast na jednání navrhovatel stvrdil vlastnoručním podpisem na protokolu a na prezenční listině, ve které byl uveden kromě jména a příjmení navrhovatele i název hlavního dodavatele. Pokud přitom určitá osoba zastupovala hlavního dodavatele jako poddodavatel, je to v protokolu výslovně uvedeno. Navrhovatel tedy jednal jménem hlavního dodavatele, nikoli svým vlastním jménem jako poddodavatel.
16. Navrhovatel v bodě 16 doplnění rozkladu uvádí, že závěr Úřadu, podle něhož podal návrh v zájmu hlavního dodavatele, není ničím podložen. Dle názoru zadavatele toto tvrzení navrhovatele však neodpovídá skutečnosti. Závěr Úřadu je naopak opřen o řadu zjištěných okolností, mezi něž patří zejména existence pracovněprávního vztahu mezi navrhovatelem a účastníkem, tvrzená dlouhodobá spolupráce mezi nimi, avizovaná budoucí spolupráce, stejně jako veřejná prezentace navrhovatele jako člena týmu účastníka.
17. Zadavatel považuje úvahy Úřadu v bodě 63 a násl. napadeného usnesení za důvodné. Navrhovatel se na přípravě předběžných nabídek podílel jako zaměstnanec hlavního dodavatele, přičemž předběžná nabídka byla podána až poté, co měl být navrhovatel zapojen do týmu, a přesto v ní uveden nebyl ani v její aktualizované verzi. Tvrzení navrhovatele, že měl být uveden jako poddodavatel až ve finální nabídce, považuje zadavatel za účelové. Pokud totiž navrhovatel jednal na straně hlavního dodavatele jako jeho manažer a zároveň měl být poddodavatelem, pak je nelogické tvrzení, že nebylo jasné, zda se stane poddodavatelem. I kdyby tomu tak bylo, navrhovatel se již reálně podílel na přípravě nabídek z pozice zaměstnance hlavního dodavatele. Není rovněž pravděpodobné, že by hlavní dodavatel v době podání alespoň aktualizované předběžné nabídky nevěděl, kdo za něj bude realizovat plnění v rozsahu 15 % hodnoty zakázky (za cca 30 mil. Kč), zvláště když měla být převážná část tohoto plnění poskytnuta v prvních dvou letech. Zadavatel navíc nemá k dispozici žádný dokument, který by prokazoval tvrzení navrhovatele o jeho zapojení jako poddodavatele.
18. Zadavatel se ztotožňuje s konstatováním Úřadu uvedeným v bodě 71 napadeného usnesení, že všechny vyjmenované skutečnosti utváří řetězec nepřímých důkazů, na základě nichž je možné učinit závěr, že navrhovatel a hlavní dodavatel jednají ve shodě. To za situace, kdy neexistuje žádný jiný doklad potvrzující postavení navrhovatele jako poddodavatele kromě potvrzení hlavní dodavatele, jehož zájmy navrhovatel zjevně hájí.
19. Zadavatel kvituje, že navrhovatel souhlasí s Úřadem v otázce možnosti hlavního dodavatele disponovat se svou nabídkou, a právě v tomto kontextu je nepřípustné přesouvat odpovědnost za jednání hlavního dodavatele na zadavatele. Hlavní dodavatel mohl mít více důvodů nepodat finální nabídku (včetně striktně interních), a pokud by hlavnímu dodavateli v podání nabídky bránila nezákonnost zadávacích podmínek, měl možnost sám podat námitky. To, že tak neučinil, nabízí pouze dvě vysvětlení. Prvním je, že hlavní dodavatel se sám rozhodl nepodat finální nabídku z jiného důvodu a v tomto případě by měl navrhovatel vymáhat svou údajnou škodu vůči hlavnímu dodavateli. Druhým, a mnohem pravděpodobnějším vysvětlením je, že hlavní dodavatel se z důvodu svého vlivu na navrhovatele jakožto zaměstnance hlavního dodavatele rozhodl proti zadávacím podmínkám brojit tímto zastřeným způsobem v rozporu s § 255 odst. 1 zákona. Jak přitom Úřad správně konstatoval, v tomto ohledu není problematické posouzení aktivní legitimace, nýbrž skutečnost, že navrhovatel a hlavní dodavatel se pokouší obejít § 255 odst. 1 zákona.
20. Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že právní závěry Úřadu ohledně společné snahy navrhovatele a hlavního dodavatele obejít § 255 odst. 1 zákona jsou založeny na řádně zjištěném skutkovém stavu věci. Jednání navrhovatele představuje zneužití práva, které nemůže požívat právní ochrany. V opačném případě by opravdu stačilo pouze „najít“ vhodnou osobu, která by se za poddodavatele prohlásila a zařídila si volnou živnost a ustanovení o výši kauce tak obejít.
21. S ohledem na výše uvedené zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené usnesení potvrdil a rozklad zadavatele zamítl.
Stanovisko předsedy Úřadu
22. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dospěl jsem k závěru, že Úřad napadeným usnesením nerozhodl v souladu s právními předpisy.
23. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil ke zrušení napadeného usnesení a vrácení věci Úřadu.
V. K důvodům zrušení napadeného usnesení a vrácení věci Úřadu k novému projednání
24. Úřad v napadeném usnesení uvedl, že problematickým aspektem návrhu není aktivní legitimace navrhovatele, a konstatoval, že navrhovatel jednal zastřeně za hlavního dodavatele a tímto jednáním obešel zákonná pravidla pro výpočet kauce, což vyústilo ve složení kauce v paušální výši 100 000 Kč, nikoliv ve složení kauce ve výši 1 % z nabídkové ceny, kterou v zadávacím řízení předložil hlavní dodavatel.
25. Úřad vycházel zejména z toho, že navrhovatel je zaměstnancem hlavního dodavatele a podaným návrhem ve skutečnosti hájí zájem hlavního dodavatele, namísto vlastního zájmu navrhovatele. Navíc pro tvrzení navrhovatele, jako údajného poddodavatele hlavního dodavatele při plnění veřejné zakázky, nesvědčí, vyjma tvrzení hlavního dodavatele, žádné jiné skutečnosti. Nebyla doložena ani např. smlouva o spolupráci, navrhovatel jako poddodavatel nefiguruje v předběžné nabídce (ani v její aktualizované verzi).
26. Mám za to, že věc Úřad neposoudil procesně správně, neboť se měl nejprve zabývat otázkou aktivní legitimace navrhovatele pro podání námitek a návrhu. Navrhovatel nebyl v nyní posuzované věci aktivně legitimován k podání námitek a návrhu (což správně tvrdil i zadavatel v rozhodnutí o námitkách). O tom, že navrhovatel nebyl skutečně aktivně legitimován k podání námitek a návrhu svědčí zejména to, že bez další účasti hlavního dodavatele v zadávacím řízení mu nehrozí žádná újma (ani mu hrozit nemůže), a také to, že veřejná zakázka je zadávána v jednacím řízení s uveřejněním (dále jen „JŘSU“), které má svá specifika, která ovlivňují mj. i okruh potenciálních dodavatelů aktivně legitimovaných k podání námitek a návrhu s ohledem na fázi, v jaké se JŘSU právě nachází (viz dále).
K jednotlivým fázím JŘSU
27. Zadavatel zvolil pro zadávání veřejné zakázky JŘSU, jehož použití a průběh vykazuje určitá specifika. JŘSU je jedním z druhů zadávacího řízení podle zákona, které umožňuje zadavateli vést s účastníky řízení jednání o nabídkách, a to za účelem jejich přizpůsobení potřebám zadavatele nebo upřesnění smluvních podmínek veřejné zakázky. Použití JŘSU je možné pouze za zákonem stanovených podmínek, typicky v případech, kdy nelze předem přesně vymezit technické podmínky plnění nebo kdy je povaha zakázky složitá a vyžaduje podrobné vyjednávání. Cílem je výběr nejvhodnější nabídky právě na základě jednání s účastníky zadávacího řízení, přičemž je zachován princip zákazu diskriminace, transparentnosti a rovného zacházení.
28. JŘSU je vícefázové zadávací řízení, kdy v první fázi JŘSU dodavatelé podávají žádost o účast, v níž prokazují splnění stanovených kvalifikačních předpokladů. Zadavatel v této fázi nevyžaduje kompletní nabídky, ale pouze doklady, které potvrzují, že uchazeči splňují základní, profesní, ekonomickou či technickou kvalifikaci podle zákona. Na základě posouzení těchto dokumentů zadavatel vybere uchazeče, kteří budou přizváni do další fáze řízení, kde se již předkládají předběžné nabídky a následně probíhá samotné jednání o jejich obsahu. Tato vícefázová struktura JŘSU zajišťuje, že o veřejnou zakázku soutěží pouze dodavatelé, kteří jsou způsobilí ji řádně splnit.
29. Úřad v bodu 79 napadeného usnesení správně uvedl, že stávající rozhodovací praxe připouští (s jistými omezeními) aktivní legitimaci k podání námitek a návrhu i u poddodavatelů. Nicméně aktivní legitimace není bezbřehá. Je nutné rovněž posuzovat, v jakém druhu zadávacího řízení je veřejná zakázka zadávána a v jaké se nachází fázi.
30. Klíčová fáze pro všechny dodavatele i poddodavatele v JŘSU běží do uplynutí lhůty pro podání žádostí o účast. Každý dodavatel nebo poddodavatel má právo podat námitky proti volbě zadavatele postupovat v JŘSU, proti zadávacím podmínkám (o kterých se nebude v řízení jednat), proti minimálním technickým podmínkám, proti kvalifikačním předpokladům atd., ale pouze do ukončení první fáze JŘSU, tj. do uplynutí lhůty pro podání žádostí o účast. Pokud se zadavatel v JŘSU nachází již ve druhé fázi a bude přistupovat k výzvě nevyloučeným dodavatelům podat předběžné nabídky, okruh aktivně legitimovaných dodavatelů a poddodavatelů k podání námitek, a tedy i návrhu se zúží pouze na subjekty, které prošly kvalifikačním sítem, tj. první fází JŘSU. Ve své podstatě zadavatel vstupem do druhé fáze JŘSU uzavírá (zužuje) okruh aktivně legitimovaných subjektů k podání námitek a návrhu, což vyplývá právě ze smyslu a účelu právní úpravy JŘSU. S ohledem na to, že navrhovatel neprošel jako samostatný subjekt kvalifikačním sítem, pak jeho možnost podat námitky sám za sebe zanikla.
31. Zadavatel ve druhé fázi JŘSU dále jedná již pouze s omezeným okruhem dodavatelů, kteří splnili kvalifikační předpoklady a byli vyzváni k podání předběžných nabídek. Z toho plyne dvojí závěr. Za prvé, v dalších fázích JŘSU nelze připustit zásahy ze strany třetích osob stojících mimo zadávací řízení – jejich procesní „prostor“ skončil s uzavřením první fáze. Za druhé, ani dodavatelé, kteří do další fáze postoupili, již nemohou napadat postup zadavatele, který se vztahuje k ukončené fázi žádostí o účast. Námitky v jednotlivých fázích tedy mohou směřovat vždy jen proti aktuálním úkonům zadavatele v dané fázi a mohou je uplatnit pouze ti dodavatelé, kteří jsou účastníky této fáze.
32. Je totiž nutné vycházet z určité souslednosti jednotlivých kroků v zadávacím řízení a uplatnění prostředků ochrany bezprostředně po tom, kdy dodavatel zjistí pochybení zadavatele ve vztahu k jednotlivému kroku. Jen tak lze zabránit pozdějšímu uplatňování účelových námitek neúspěšných dodavatelů či poddodavatelů.
33. Ve vztahu k fázovosti určitých druhů zadávacího řízení lze podpůrně odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 169/2017–37 ze dne 28. 2. 2018, který v obecné rovině uvedl, že dotčený zájemce má „uplatnit námitky proti kvalifikační dokumentaci v té fázi zadávacího řízení, v níž je s touto dokumentací seznámen, v níž podává žádost o účast v zadávacím řízení a v níž prokazuje i splnění kvalifikačních požadavků podle této dokumentace požadovaných. Ve druhé fázi užšího řízení v okamžiku výzvy zadavatele k podávání nabídek by již měla být otázka splnění kvalifikace jednotlivých zájemců (včetně otázky zákonnosti kvalifikační dokumentace) s konečnou platností vyřešena. Jedná se o výklad v souladu se smyslem a účelem zákona a výklad zabraňující uplatňování účelových námitek neúspěšných dodavatelů, jejichž cílem je pouze snaha narušit průběh užšího zadávacího řízení.“
34. Byť se jedná o rozsudek ve vztahu k užšímu řízení lze z něj analogicky vycházet i v nyní posuzované věci, neboť užší řízení a JŘSU se v první fázi zásadně neliší. Z rozsudku jasně vyplývá požadavek na důsledné rozdělení jednotlivých fází těchto vícefázových zadávacích řízení i s ohledem na to, do kdy je možné námitky uplatnit. V citovaném rozsudku je právě řešena otázka fázovosti užšího řízení a praktické dopady těchto fází nejen na okruh aktivně legitimovaných subjektů, ale i na okruh námitek, které lze uplatnit a rovněž do jakého momentu je lze uplatnit (např. u první fáze do uplynutí lhůty pro podání žádosti o účast). Právní úprava dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“) výslovně neobsahovala lhůtu pro podání žádostí o účast v užším řízení. Přesto však bylo, s ohledem na souslednost fází užšího řízení, Nejvyšším správním soudem dovozeno, že námitky proti zadávacím podmínkám je nutno podat právě do lhůty pro podání žádostí o účast. Obdobně tomu musí být i v případě JŘSU. I když se jedná o námitky proti zadávacím podmínkám a ustanovení § 241 odst. 3 zákona nepamatuje na systematiku JŘSU, je nutno v souladu s odkazovaným rozsudkem dovodit, že s ohledem na fázovost tohoto druhu zadávacího řízení, může podat tyto námitky pouze účastník zadávacího řízení.
K tvrzené újmě
35. Navrhovatel v rozkladu uvedl, že je poddodavatelem hlavního dodavatele a jako takový měl plnit funkčně podstatnou část předmětu veřejné zakázky. Postupem zadavatele vznikla navrhovateli újma, přičemž z rozhodovací praxe Úřadu je zcela zjevné, že i takový poddodavatel je oprávněn podat námitky a návrh proti nezákonnému postupu zadavatele. V důsledku postupu zadavatele se totiž hlavní dodavatel rozhodl nepodat „finální“ nabídku, čímž vzniká navrhovateli újma spočívající v tom, že se nemůže podílet na plnění veřejné zakázky. Tato skutečnost s sebou nese přímou ztrátu v podobě ušlého zisku z plánované obchodní spolupráce, a současně i další negativní dopady, zejména nemožnost získat referenční zakázku a posílit tak své budoucí ambice v oblasti BIM a CDE.
36. V obecné rovině má navrhovatel pravdu, že rozhodovací praxe Úřadu přiznává poddodavatelům aktivní legitimaci, ale jen za těchto podmínek:
a. Zásadně musí jít o námitky a následně návrh proti zadávacím podmínkám (zveřejněné neomezenému okruhu dodavatelů), volbě druhu zadávacího řízení, režimu veřejné zakázky či postupu zadavatele směřujícímu k zadání veřejné zakázky mimo zadávací řízení, tedy vůči postupu zadavatele, který se dotýká neomezeného okruhu subjektů.
b. Jedná se o reálného poddodavatele, který má vztah k předmětu veřejné zakázky (může ji celou nebo její část plnit), který tvrdí, že mu může postupem zadavatele reálně vzniknout újma.
c. Poddodavatel musí vznášet takové námitky, které se týkají jeho újmy, tj. proč on sám postupem zadavatele trpí (vzniká mu újma), a jak by jiný postup zadavatele vzniku jeho újmy předešel (viz např. rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0020/2022/VZ, č. j. ÚOHS-07479/2022/161 ze dne 12. 4. 2022).
37. Aktivní legitimace k podání návrhu na přezkum zadávacích podmínek se odvíjí od legitimace k podání námitek. Námitky proti zadávacím podmínkám může dle ustanovení § 241 odst. 1 zákona podat dodavatel, kterému postupem zadavatele souvisejícím se zadáváním veřejné zakázky hrozí nebo vznikla újma, zákon pro takového dodavatele zavádí legislativní zkratku stěžovatel. Podmínkou aktivní legitimace je tedy postavení dodavatele a přinejmenším hrozba újmy v kauzální souvislosti s pochybením zadavatele. Tato souvislost pak musí být přímá, nikoliv zprostředkovaná. Pokud totiž postup zadavatele brání poddodavateli či jej omezuje v možnosti si i jen najít smluvního partnera pro participaci na plnění veřejné zakázky, je taková újma způsobena postupem zadavatele. To je ostatně důvod, proč pro prokázání aktivní legitimace poddodavatele v tomto případě není vyžadováno doložení konkrétního poddodavatelského závazku (neboť ten nemusí být v danou dobu jednoznačný – právě např. z důvodu nezákonnosti zadávacích podmínek).
38. Pokud se však v navazujících fázích JŘSU poddodavatel domáhá ochrany pro údajnou újmu způsobenou postupem zadavatele, avšak hlavní dodavatel (ten, kdo by měl podat předběžnou nebo finální nabídku) nabídku nepodá (ani proti postupu zadavatele nebrojí), nelze dovodit, že by poddodavateli reálně hrozila újma přímo v důsledku postupu zadavatele. Pokud totiž hlavní dodavatel, ač je k podání nabídky vyzván, reálně nabídku nepodá nebo námitky nevznese, pak eventuální újmu poddodavateli způsobuje bezprostředně tato volba hlavního dodavatele, nikoliv zadavatel. Smyslem ochrany v zadávacím řízení je chránit jen takové situace, kdy je dodavatel (či poddodavatel skrze hlavního dodavatele) zkrácen na možnosti účastnit se soutěže v důsledku postupu zadavatele – pokud však hlavní dodavatel sám své možnosti nevyužije, nelze odpovědnost za případnou újmu přenášet na zadavatele, ani extenzivně vykládat aktivní legitimaci. Rovněž nelze přesunout odpovědnost hlavního dodavatele na poddodavatele (který navíc v předmětném zadávacím řízením ani jako poddodavatel hlavního dodavatele nebyl označen).
39. Navrhovatelovo postavení v nyní posuzované věci je přímo závislé na hlavním dodavateli, který ale sám „finální“ nabídku nepodal ani proti zadávacím podmínkám nebrojí, a proto jako poddodavatel již dále nemůže setrvat v zadávacím řízení bez podpory hlavního dodavatele. Je tomu tak mj. proto, že se jedná o navazující „vnitřní“ fázi JŘSU, které se účastní pouze účastníci zadávacího řízení (a to ti, kteří podali předběžnou nabídku a následně „finální“ nabídku). Ostatně jen tito účastníci se např. dozví o případných změnách zadávacích podmínek dle ustanovení § 61 odst. 11 zákona a je tedy zjevné, že jen oni mohou proti takovým zadávacím podmínkám brojit. Navrhovateli tedy a contrario nemůže vzniknout újma ve smyslu zákona, neboť není účastníkem nyní přezkoumávaného zadávacího řízení ve fázi, v jaké se nyní nachází (ve fázi po výzvě pro podání „finálních“ nabídek).
40. K tomu dodávám, že rovněž zadávací podmínky, které zadavatel v průběhu JŘSU měnil (ustanovení § 61 odst. 11 zákona), nejsou dostupné neomezenému okruhu dodavatelů, ale pouze účastníkům zadávacího řízení, tedy jen tito proti nim mohou brojit, neboť jen jich se mohou týkat a jen oni se o těchto změněných zadávacích podmínkách mohli také dozvědět, o nich jednat a také proti nim podávat námitky.
41. Podle ustanovení § 241 odst. 3 zákona platí, že námitky týkající se jiných úkonů či opomenutí zadavatele, než je stanovení zadávacích podmínek, volba druhu zadávacího řízení, režimu veřejné zakázky a postup zadavatele směřující k zadání veřejné zakázky mimo zadávací řízení, může podat pouze účastník zadávacího řízení.
42. Citované ustanovení ve své podstatě hovoří o tom, že ve vyjmenovaných případech může námitky podat prakticky „kdokoliv“ a v ostatních případech (po okamžiku vzniku účastenství v zadávacím řízení) pouze účastník nebo účastníci zadávacího řízení. Zadávání veřejné zakázky je soukromoprávní kontraktační proces, který je regulován veřejným právem, a jehož výsledkem je uzavření soukromoprávní smlouvy. Platí tedy, že pouze v případech, kdy se postup zadavatele dotýká neomezeného okruhu osob, může tento neomezený okruh osob takový postup zadavatele napadat námitkami (např. námitky proti zvolenému druhu zadávacího řízení). To je ostatně základní princip a smysl § 241 zákona. Ačkoliv se v § 241 odst. 3 zákona hovoří o tom, že námitky vůči zadávacím podmínkám mohou podat i jiné subjekty než účastníci řízení, nelze pod tento pojem zahrnout speciální změnu či doplnění zadávacích podmínek dle § 61 odst. 11 zákona. V takovém případě totiž nemají námitky směřovat proti zadávacím podmínkám jako takovým, ale proti jejich změně či doplnění, což je úkon zadavatele, který směřuje již jen vůči účastníkům JŘSU a jen tito jej mohou rozporovat.
43. Cesta, kterou se navrhovatel vydal, tedy odporuje principům přezkumu postupu zadavatele, a je tedy zřejmé, že navrhovatel v tvrzené roli poddodavatele v dané fázi JŘSU samostatně nic namítat nemůže, protože v tomto případě neměl aktivní legitimaci.
44. Uzavírám tedy, že navrhovatel není v posuzované věci aktivně legitimován k podání námitek a návrhu, neboť není účastníkem zadávacího řízení.
45. Nad rámec předestřených úvah k aktivní legitimaci podotýkám, že ve věci se skutečně může jevit, že hlavní dodavatel je subjekt, jehož zájmy navrhovatel v tomto správním řízení reprezentuje a který z důvodu snahy zdržet zadání veřejné zakázky nebo minimálně z důvodu předejití rizika ztráty kauce ve výši cca 1,9 mil. Kč, nemá zájem vystupovat v řízení svým jménem. Mám pochopení, proč Úřad postavil posouzení věci na tom, že navrhovatel obešel zákonné ustanovení pro složení kauce, a je vysoce pravděpodobné, že tomu i tak bylo, ale uvedené nelze prokázat bez důvodných pochybností pouze na základě nepřímých důkazů tak, jak to Úřad učinil. Především ale nelze rozhodnutí postavit na nesložení kauce v případě návrhu navrhovatele, který není aktivně legitimován a který setrvale tvrdí, že návrh podává toliko svým jménem.
46. Úřad tedy nepostupoval v souladu se zákonem, když správní řízení zastavil podle ustanovení § 257 písm. c) zákona z důvodu složení kauce v nesprávné výši. Úřad měl návrh zamítnout podle ustanovení § 265 písm. b) zákona, neboť navrhovatel nebyl aktivně legitimován k jeho podání. Jedná se o vadu, ke které jsem byl povinen přihlédnout z moci úřední, v rámci přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí, kterou provádím v každém správním řízení v souladu se zásadou legality (§ 2 odst. 1 a odst. 2 správního řádu). S ohledem na zjištěnou nezákonnost jsem dále neposuzoval správnost odůvodnění napadeného rozhodnutí týkajícího se složení kauce ve výši 100 000 Kč.
VI. K trvání zákazu uzavřít smlouvu v zadávacím řízení
47. Úřad rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-S0359/2025/VZ, č. j. ÚOHS-24103/2025/500 ze dne 27. 6. 2025 nařídil z moci úřední předběžné opatření, jímž zadavateli zakázal do pravomocného skončení tohoto správního řízení uzavřít smlouvu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku. Z důvodu právní jistoty upozorňuji zadavatele na skutečnost, že nařízené předběžné opatření doposud nepozbylo účinnosti a trvá i po vydání tohoto rozhodnutí o rozkladu.
VII. Závěr
48. Po zvážení všech aspektů dané věci jsem dospěl k závěru, že napadené usnesení je nezákonné z důvodu nesprávného posouzení věci Úřadem. Protože tuto jeho nezákonnost nebylo možné napravit přímo v řízení o rozkladu změnou napadeného rozhodnutí podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, jelikož by tím navrhovateli hrozila újma z důvodu ztráty možnosti odvolat se (podat rozklad), nastaly podmínky podle § 152 odst. 6 písm. a) správního řádu ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) téhož zákona pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání. Úřad se v jeho rámci bude řídit závazným právním názorem, který je vyjádřen v tomto rozhodnutí.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
1. JUDr. Jaromír Císař, Ph. D., advokát, PORTOS, advokátní kancelář s.r.o., Hvězdova 1716/2b, Nusle, 140 00 Praha 4
2. Ing. Daniel Mátl, Kudelova 1852/4, 602 00, Brno – Černá Pole
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení zákonnosti postupu zadavatele je rozhodné znění zákona účinné v okamžiku zahájení zadávacího řízení, a to vyjma ustanovení upravených zákonem č. 69/2025 Sb., a zákonem č. 238/2024 Sb. Postup Úřadu ve správním řízení se řídí právními předpisy účinnými ke dni zahájení správního řízení.