číslo jednací: 05583/2026/163
spisová značka: R0176/2025/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Smlouva na zabezpečení a odborné řízení provozu Muzea opevnění – dělostřelecké tvrze Hůrka, Vojenského muzea Králíky a Muzea čs. opevnění z let 1935-38 Pěchotní srub K-S 14 „U cihelny |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2025 |
| Datum nabytí právní moci | 11. 2. 2026 |
| Dokumenty |  2025_R0176.pdf 337 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0176/2025/VZ Číslo jednací: ÚOHS-05583/2026/163 |
|
Brno 11. 2. 2026 |
Ve správním řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 17. 12. 2025 obviněným
- město Králíky, IČO 00279072, se sídlem Velké Náměstí 5, 561 69 Králíky,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 11. 12. 2025 č. j. ÚOHS-48537/2025/500, vydanému ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0781/2025/VZ, v řízení o přestupku zahájeném dne 17. 10. 2025 z moci úřední ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, jmenovaným obviněným v souvislosti s uzavřením dodatku č. 15 ze dne 27. 12. 2023 k příkazní smlouvě uzavřené dne 18. 7. 2014 s provozovatelem – Společnost přátel Československého opevnění, o. p. s., IČO 26963337, se sídlem 17. listopadu 1938, 561 69 Králíky, dodatku č. 14 ze dne 27. 12. 2023 k příkazní smlouvě uzavřené dne 18. 7. 2014 s provozovatelem – ARMY FORT s.r.o., IČO 25593889, se sídlem Luční 199, 666 03 Hradčany, a dodatku č. 14 ze dne 27. 12. 2023 k příkazní smlouvě uzavřené dne 18. 7. 2014 s provozovatelem – Vojensko-historický klub Erika Brno, z. s., IČO 64329607, se sídlem Viniční 2845/136, 615 00 Brno,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0781/2025/VZ, č. j. ÚOHS-48537/2025/500 ze dne 11. 12. 2025
r u š í m
a věc
v r a c í m
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Postup obviněného a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže před zahájením řízení o přestupku
1. Obviněný, který je veřejným zadavatelem podle § 4 odst. 1 písm. c) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“)[1] – uzavřel dne 18. 7. 2014 s provozovatelem – Společnost přátel Československého opevnění, o. p. s., IČO 26963337, se sídlem 17. listopadu 1938, 561 69 Králíky, (dále jen „provozovatel Společnost přátel Československého opevnění, o. p. s.“) – příkazní smlouvu na zabezpečení a odborné řízení provozu Muzea opevnění – dělostřelecké tvrze Hůrka (dále jen „příkazní smlouva č. 1“). Obviněný dne 27. 12. 2023 na základě postupu mimo zadávací řízení podle ZZVZ uzavřel s provozovatelem Společnost přátel Československého opevnění, o. p. s. dodatek č. 15 příkazní smlouvy č. 1, kterým došlo s účinností od 1. 1. 2024 k navýšení měsíční paušální odměny za služby sjednané v předmětné příkazní smlouvě č. 1 na částku 175 560 Kč (dále jen „dodatek č. 15 příkazní smlouvy č. 1“).
2. Obviněný dne 18. 7. 2014 uzavřel s provozovatelem – ARMY FORT s.r.o., IČO 25593889, se sídlem Luční 199, 666 03 Hradčany, (dále jen „provozovatel ARMY FORT s.r.o.“) – příkazní smlouvu na zabezpečení a odborné řízení provozu Vojenského muzea Králíky (dále jen „příkazní smlouva č. 2“). Obviněný dne 27. 12. 2023 na základě postupu mimo zadávací řízení podle ZZVZ uzavřel s provozovatelem ARMY FORT s.r.o. dodatek č. 14 příkazní smlouvy č. 2, kterým došlo s účinností od 1. 1. 2024 k navýšení měsíční paušální odměny za služby sjednané v předmětné příkazní smlouvě č. 2 na 213 675 Kč (dále jen „dodatek č. 14 příkazní smlouvy č. 2“).
3. Obviněný dne 18. 7. 2014 uzavřel s provozovatelem – Vojensko-historický klub Erika Brno, z. s., IČO 64329607, se sídlem Viniční 2845/136, 615 00 Brno, (dále jen „provozovatel VKH Erika Brno“) – příkazní smlouvu na zabezpečení a odborné řízení provozu Muzea čs. opevnění z let 1935-38 Pěchotní srub K-S 14 „U cihelny“ (dále jen „příkazní smlouva č. 3“). Obviněný dne 27. 12. 2023 na základě postupu mimo zadávací řízení podle ZZVZ uzavřel s provozovatelem VKH Erika Brno dodatek č. 14 příkazní smlouvy č. 3, kterým s účinností od 1. 1. 2024 došlo k navýšení měsíční paušální odměny za služby sjednané v předmětné příkazní smlouvě č. 3 na 39 200 Kč [dále jen „dodatek č. 14 příkazní smlouvy č. 3“ (dále souhrnně jen jako „šetřené dodatky“)].
4. Předmětem výše uvedených příkazních smluv je shodně podle jejich čl. III zabezpečení provozu, odborného řízení a správy muzea, kdy příkazník bude postupovat s odbornou péčí a v souladu se zájmy příkazce a bude zajišťovat činnosti uvedené v příkazních smlouvě. Podle čl. IV uvedených příkazních smluv byla odměna jednotlivých výše uvedených příkazníků stanovena jako měsíční paušální částka, a dále i jako podíl ve výši 10 % z vykázaného přebytku provozních příjmů nad celkovými výdaji. Podle čl. X uvedených příkazních smluv byly tyto smluvní vztahy uzavřeny na dobu neurčitou.
5. Úřad obdržel dne 2. 1. 2024 podnět z téhož dne, doplněný dne 9. 1. 2024 a dne 16. 1. 2024, s žádostí o prošetření postupu obviněného v souvislosti s uzavíráním dodatku č. 15 k příkazní smlouvě č. 1, dodatku č. 14 k příkazní smlouvě č. 2 a dodatku č. 14 k příkazní smlouvě č. 3, přičemž šetření tohoto podnětu bylo vedeno pod sp. zn. ÚOHS-P0010/2024/VZ, ÚOHS-P0011/2024/VZ a ÚOHS-P0012/2024/VZ. Stěžovatel v podnětu a jeho doplněních vyjádřil mimo jiné domněnku, že zadavatel (obviněný) výše uvedené dodatky uzavřel v rozporu se zákonem mimo zadávací řízení.
II. Průběh řízení o přestupku
6. Vzhledem k tomu, že ve vztahu k postupu obviněného při zadávání veřejné zakázky Úřad považoval skutková zjištění z předložených materiálů za dostatečná a považoval za prokázané, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, zahájil postupem podle § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) v návaznosti na § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) řízení o přestupku z moci úřední vydáním příkazu ze dne 17. 10. 2025 (dále jen „příkaz“).
7. Dne 24. 10. 2025 obdržel Úřad proti příkazu odpor obviněného ze dne 23. 10. 2025.
8. Podle § 150 odst. 3 správního řádu se podáním odporu příkaz ruší a řízení pokračuje. Úřad proto přezkoumal na základě § 248 a § 270 odst. 5 a souvisejících ustanovení ZZVZ případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména příslušné části dokumentace o zadávacích řízeních, vyjádřeních obviněného, a na základě vlastních zjištění rozhodl tak, jak je uvedeno níže.
III. Napadené rozhodnutí
9. Dne 11. 12. 2025 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0781/2025/VZ, č. j. ÚOHS 48537/2025/500 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým rozhodl, že obviněný se dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ tím, že postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 ZZVZ, když bez provedení některého z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení uvedených v § 3 ZZVZ či jiného cit. zákonem aprobovaného postupu uzavřel dodatek č. 15 k příkazní smlouvě č. 1 s provozovatelem Společnost přátel Československého opevnění, o. p. s., dodatek č. 14 k příkazní smlouvě č. 2 s provozovatelem ARMY FORT s.r.o. a dodatek č. 14 k příkazní smlouvě č. 3 s provozovatelem Vojensko-historický klub Erika Brno, z. s., jejichž prostřednictvím navýšil finanční měsíční odměnu jmenovaných provozovatelů za plnění plynoucí z předmětných příkazních smluv, čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) ZZVZ umožnil podstatnou změnu závazků z předmětných příkazních smluv, neboť se jednalo o takovou změnu smluvních podmínek, která změnila ekonomickou rovnováhu závazků ze smluv ve prospěch vybraných dodavatelů, aniž by byly splněny podmínky pro aplikaci některé z výjimek dle § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 ZZVZ, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.
10. Za spáchání pokračování v přestupku uložil obviněnému podle § 268 odst. 5 ZZVZ pokutu ve výši 200 000 Kč. Dále mu uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč.
11. Úřad se v prvé řadě zabýval tím, zda obviněný uzavřením šetřených dodatků provedl změnu závazku a zda se jedná o podstatnou či nepodstatnou změnu. Nepodstatné změny, tj. ty, které nenaplňují žádný ze znaků podstatné změny ve smyslu § 222 odst. 3 ZZVZ, nebo které je možné podřadit pod alespoň jedno ustanovení z § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 ZZVZ, může zadavatel provést bez realizace nového zadávacího řízení. Podstatné změny, tj. změny, které jsou podstatné ve smyslu § 222 odst. 3 a zároveň nenaplňují žádnou z definic nepodstatných změn ex lege, zadavatel naopak nemůže provést bez realizace nového zadávacího řízení.
12. Úřad posoudil, zda ve smyslu § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 ZZVZ nemohlo dojít k aplikaci některé zákonem upravených výjimek, tj. zda se nemohlo jednat o nepodstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku ex lege.
13. Úřad konstatoval, že obviněný v posuzovaném případě nezahájil zadávací řízení, když sjednával šetřené dodatky k příkazním smlouvám. Úřad pro účely ověření možnosti aplikace některé z výjimek nejprve vyčíslil hodnotu, resp. výši změn učiněných jednotlivými uzavřenými dodatky, neboť tyto hrají podstatnou roli při posouzení naplnění podmínek dle dotčených ustanovení zákona. Následně při posuzování výjimek upravených v § 222 ZZVZ dospěl k závěru, že žádná z výjimek v něm upravených se na obviněného nevztahovala.
14. K možné aplikaci výjimky podle § 222 odst. 2 ZZVZ se Úřad postavil negativně. Podle jeho výkladu čl. IV bodu 3 uzavřených příkazních smluv není konkrétně a najisto stanoveno, že ke změně odměny za služby v souvislosti s mírou inflace skutečně dojde, kdyby došlo k naplnění daných podmínek, a je pouze na ochotě obou smluvních stran změnit závazek ze smlouvy, tudíž obviněnému v souvislosti s jeho případným uplatněním nesvědčí uvedená výjimka (k výhradě podle § 100 odst. 1 ZZVZ viz níže).
15. Úřad dále posoudil podstatnost změn závazku v šetřených dodatcích. Vyčíslení hodnoty změny závazku považoval pro obviněného v důsledku za příznivější, neboť z dokumentace poskytnuté obviněným je zřejmé, že ceny, resp. měsíční paušální odměny za plnění hrazené obviněným na základě uzavřených příkazních smluv ve znění jejich dodatků se za období let 2014 až 2024 kontinuálně navyšují (přičemž nedocházelo k jiným změnám např. co do rozsahu plnění), pročež hodnota změny závazku provedená dodatkem č. 15 k příkazní smlouvě č. 1, dodatkem č. 14 k příkazní smlouvě č. 2 a dodatkem č. 14 k příkazní smlouvě č. 3 oproti původním příkazním smlouvám by byla znatelně vyšší než výsledek výpočtu, ke kterému Úřad přistoupil v posuzovaném případě.
16. Z tabulky č. 1a Úřad dovodil, že i v případě postupu při výpočtu změn provedených uzavíranými dodatky, tak jak šly chronologicky za sebou od počátku uzavření příkazní smlouvy č. 1, by došlo k překročení hranice 10 % z původní hodnoty závazku (konkrétně 15,64 %) již v rámci uzavřeného dodatku č. 5 k příkazní smlouvě č. 1.
17. Z tabulky č. 2a Úřad dovodil, že i v případě postupu při výpočtu změn provedených uzavíranými dodatky, tak jak šly chronologicky za sebou od počátku uzavření příkazní smlouvy č. 2, by došlo k překročení hranice 10 % z původní hodnoty závazku (konkrétně 11,50 %) již v rámci uzavřeného dodatku č. 4 k příkazní smlouvě č. 2.
18. Z tabulky č. 3a Úřad dovodil, že i v případě postupu při výpočtu změn provedených uzavíranými dodatky, tak jak šly chronologicky za sebou od počátku uzavření příkazní smlouvy č. 3, by došlo k překročení hranice 10 % z původní hodnoty závazku (konkrétně 13,89 %) již v rámci uzavřeného dodatku č. 4 k příkazní smlouvě č. 3.
19. Vzhledem k dalšímu každoročnímu navyšování výše odměny tak lze podle Úřadu vyloučit, že by se hodnota změny v následujících letech snížila.
20. Podle závěru Úřadu nelze na změny závazku ani z jedné z příkazních smluv aplikovat výjimku podle § 222 odst. 4 písm. b) ZZVZ.
21. Dále se Úřad zabýval možnou výjimkou podle § 222 odst. 5 ZZVZ, k čemuž konstatoval, že obviněný neprokázal, že by se v daném případě jednalo o dodatečné služby, které nebyly zahrnuty v uzavřených příkazních smlouvách dříve, a současně neprokázal ani to, že by byly nezbytné pro plnění původních závazků z uzavřených příkazních smluv.
22. Pokud jde o možnou změnu podle § 222 odst. 6 ZZVZ, obviněný podle Úřadu neprokázal ani nedoložil, že změny v podobě navyšování paušální měsíční odměny za provoz jednotlivých muzeí, ke kterým přistoupil prostřednictvím dodatků k příkazním smlouvám, byly v daném případě skutečně vyvolané okolnostmi, které ani při jednání s náležitou péčí nemohl předvídat, přičemž ani jím obecně zmiňované důvody nemohou obstát z pohledu možného podřazení pod § 222 odst. 6 zákona.
23. Vzhledem k obsahu § 222 odst. 7 ZZVZ Úřad konstatoval, že se již z logiky věci v daném případě nemohlo jednat o situaci, kdy by bylo možné výjimky v tomto ustanovení využít, jelikož ji lze aplikovat pouze na veřejné zakázky, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, nikoliv služeb, které jsou předmětem uzavřených příkazních smluv a jejich dodatků.
24. Úřad se v šetřeném případě dále zabýval tím, zda uzavření předmětných dodatků nepředstavuje zadání veřejných zakázek malého rozsahu, při jejichž uzavírání by zadavatel byl oprávněn postupovat v souladu s výjimkou podle § 31 ZZVZ, tj. zadávat taková plnění mimo zadávací řízení. Z uzavřených příkazních smluv je zřejmé, že plnění vyplývající z těchto smluv představuje veřejné zakázky na služby. Současně je z uzavřených příkazních smluv zřejmé, že se jedná o služby pořizované, resp. poskytované vybranými dodavateli nikoliv jednorázově, nýbrž opakovaně v rámci předem definovaného období ode dne nabytí účinnosti příkazních smluv, tj. ode dne 18. 7. 2014 na dobu neurčitou. Pro řádné stanovení předpokládané hodnoty šetřené veřejné zakázky, jež jsou veřejnými zakázkami pravidelné povahy (Úřad dovodil, že se o takovou zakázku jedná), je současně korektivem skutečnost, zda je smlouva na veřejnou zakázku uzavíraná na dobu delší než 12 měsíců, či nikoliv. V šetřeném případě byly uzavřené příkazní smlouvy sjednány na dobu neurčitou. Úřad proto v této souvislosti dovodil, že je namístě aplikace pravidla vymezeného v § 19 odst. 2 ZZVZ.
25. Úřad dospěl k závěru, že obviněný uzavřením dodatku č. 15 k příkazní smlouvě č. 1, dodatku č. 14 k příkazní smlouvě č. 2 a dodatku č. 14 k příkazní smlouvě č. 3 překročil zákonný limit pro veřejné zakázky malého rozsahu. Obviněný tedy byl s ohledem na znění § 2 odst. 3 ZZVZ povinen veřejné zakázky zadat v některém z druhů zadávacích řízení dle § 3 ZZVZ.
26. Co se týče ukládané pokuty, její výši Úřad podrobně odůvodnil v bodech 133 až 160 napadeného rozhodnutí.
IV. Rozklad obviněného
27. Dne 17. 12. 2025 obdržel Úřad v zákonné lhůtě rozklad obviněného proti napadenému rozhodnutí. Podle obviněného Úřad nepostupoval v souladu se zákonem a nezohlednil veškerou jeho argumentaci.
Námitky rozkladu
28. Obviněný především poukazuje na podle něj specifické okolnosti uzavírání příkazních smluv. Činnost příkazců představuje veřejně prospěšnou aktivitu v oblasti péče o kulturní dědictví. Při uzavírání dodatků příkazních smluv obviněný postupoval vždy s úmyslem jedinečné aktivity zachovat a považoval prakticky za vyloučené, aby předmětné služby vykonávaly jiné subjekty. Úřad podle jeho názoru postupoval ve věci formálně, a proto žádá, aby v případě, že i předseda Úřadu shledá naplnění skutkové podstaty přestupku, bylo k těmto okolnostem přihlédnuto při posuzování druhu a výše sankce. Jako polehčující okolnosti spatřuje zejména to, že jeho jednání nesměřovalo k obcházení soutěže, nevedlo k obohacení města ani ke znevýhodnění veřejných prostředků a bylo motivováno zajištěním kontinuity provozu jedinečných muzejních objektů.
29. Je rovněž přesvědčen, že jeho jednání nemělo negativní dopad na hospodářskou soutěž, nezpůsobilo škodu veřejným rozpočtům ani reálně neovlivnilo výběr dodavatele. Uložená pokuta podle obviněného představuje citelný zásah do rozpočtu obce a neodpovídá míře zavinění ani skutečné škodlivosti jednání obviněného. Navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a řízení zastavil, nebo aby změnil výrok o sankci.
V. Řízení o rozkladu
30. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu mi předal spis spolu se svým stanoviskem k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
31. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí v plném rozsahu. S přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k níže rozvedeným závěrům.
VI. K námitkám rozkladu
32. Námitky v rozkladu, jež uvádí obviněný, považuji za obecně formulované, resp. nejsou natolik přesvědčivé, aby byly důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí, nicméně při přezkumu jeho zákonnosti jsem dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je přesto třeba zrušit, a to z níže uvedených důvodů.
Obecně k cílům zákona o zadávání veřejných zakázek
33. Hlavním cílem zákona o zadávání veřejných zakázek je zejména zajištění hospodářské soutěže mezi dodavateli, což je výchozí předpoklad pro efektivní vynakládání veřejných prostředků. Vzhledem k tomu, že při zadávání veřejných zakázek dochází k vynakládání veřejných prostředků, konstruuje zákonodárce záměrně zadávací řízení jako vysoce formalizovaný proces. Zadavatel je tak povinen v celém průběhu zadávacího řízení postupovat striktně podle požadavků ZZVZ tak, aby byly splněny základní zásady zadávacího řízení vyjádřené v § 6 ZZVZ. Tento zákon v této souvislosti modifikuje proces kontraktace upravený jinak obecnými soukromoprávními předpisy, resp. stanovuje další požadavky, které zadavatel musí dodržet. Zadávání veřejných zakázek tak představuje specifický postup uzavření a následné modifikace smlouvy, který se v tomto ohledu výrazně liší od běžného soukromoprávního procesu kontraktace, který probíhá v režimu zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a který je výrazně volnější. Jinými slovy řečeno, zadávací řízení představuje značně formalizovaný proces s minimem prostoru pro smluvní volnost. To je promítnuto zejména do § 124 odst. 4 ZZVZ, z něhož vyplývá, že smlouvu na plnění veřejné zakázky s vybraným dodavatelem je zadavatel povinen uzavřít v souladu s návrhem smlouvy obsaženým v jeho nabídce.
34. Pravidla, za kterých může docházet ke změnám závazku z uzavřených smluv na plnění veřejné zakázky, jsou stanovena v § 222 ZZVZ, resp. v tomto ustanovení je mimo jiné taxativně vymezeno, jaké změny závazků ze smlouvy na veřejnou zakázku je nutno považovat za podstatné, a tedy nepřípustné.
35. Ustanovení § 222 ZZVZ stanoví v návaznosti na závěry učiněné již dříve judikaturou (dnešního) Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“), který se problematikou limitů přípustnosti změn smluv na realizaci veřejných zakázek zabýval např. v rozsudku SDEU sp. zn. C-454/06 ze dne 19. 6. 2008 (ve věci Pressetext Nachrichtenagentur GmbH), meze pro jednání mezi zadavatelem a vybraným dodavatelem o změnách obsahu smlouvy. SDEU v posledně citovaném rozsudku vymezil konkrétní hranice přípustnosti změny smlouvy tak, aby nedošlo k obcházení smyslu ZZVZ, resp. prvku rovné soutěže mezi dodavateli. V uvedeném rozsudku SDEU jednoznačně konstatoval, že změna může být považována za podstatnou, „pokud by zavedla podmínky, které by umožnily, pokud by se vyskytovaly v původním postupu při zadávání veřejné zakázky, připuštění jiných uchazečů než těch, kteří byli původně připuštěni, nebo pokud by umožnily přijmout jinou nabídku než tu, která byla vybrána.“
36. Ustanovení § 222 odst. 1 ZZVZ zakazuje zadavateli umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení, přičemž z dikce § 222 odst. 3 ZZVZ vyplývá, že za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku lze považovat takové změny smluvních podmínek, které by umožnily, pokud by se vyskytovaly v původním zadávacím řízení, účast jiných dodavatelů než těch, kteří byli původně přijati do řízení, nebo které by umožnily vybrat jiného dodavatele než toho, který byl původně vybrán. Nepřípustná je rovněž taková změna, jež mění způsobem, který nebyl v původních zadávacích podmínkách předpokládán, hospodářskou rovnováhu smluvního vztahu ve prospěch dodavatele, jemuž byla veřejná zakázka zadána. Za nepřípustnou je nezbytné dále považovat změnu, která značnou měrou veřejnou zakázku rozšiřuje obecně o jakékoli plnění dodavatele, které původně nebylo předpokládáno.
37. Zákon však definuje i situace, za kterých se změna závazku nepovažuje za podstatnou; jde o § 222 odst. 2, 4, 5, 6 a 7 ZZVZ. Ve všech případech změn závazků, které při splnění zákonných předpokladů nelze považovat za podstatné, se jedná o výjimky ze zákona, které je jako takové třeba vykládat restriktivně. Zadavatel je tak povinen prokázat, že pro uplatnění některého ze změnových ustanovení splňuje všechny zákonné předpoklady, přičemž pokud toho zadavatel není schopen, nemůže zamýšleným způsobem postupovat.
38. Je třeba uvést, že zadavatelům není přímo zakázáno uzavírat smlouvy na dobu neurčitou, avšak následné změny závazků mají své omezení v obecné rovině právě prostřednictvím § 222 ZZVZ. Nestanoví-li tudíž zákon jinak, nesmí zadavatel provést, resp. umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jejího trvání, aniž by provedl nové zadávací řízení, tj. zadavatel je vždy povinen pořizovat veškeré dodávky, služby nebo stavební práce na základě zadávacího řízení, případně jiným postupem podle zákona[2].
39. Právní úprava změn závazku je systematicky zařazena do části desáté zákona (Společná ustanovení) a obecně se proto vztahuje na veškeré postupy podle ZZVZ, tedy i na případy, kdy původní veřejná zakázka, jejíž obsah (závazky) má být změněn, byla zadána mimo zadávací řízení na základě některé z výjimek (§ 29, 30, 31, 158, 159, 177, 178, 191 ZZVZ). To však pouze za předpokladu, že předmětný závazek po provedení změny již nesplňuje podmínky pro použití výjimky. Pokud předmětný závazek po provedení změny splňuje podmínky pro použití výjimky, lze výjimku použít i pro samotnou změnu závazku bez nutnosti aplikace pravidel podle § 222 ZZVZ[3].
Posuzování výjimky podle § 100 odst. 1 ZZVZ Úřadem
40. Úřad se posuzováním existencí výjimek podle § 222 ZZVZ při změně závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku podrobně zabýval, avšak neshledal, že by se na obviněného některá z výjimek vztahovala. I když v rozkladu obviněný nic takového nenamítá, při přezkumu napadeného rozhodnutí jsem dospěl k závěru, že Úřad nesprávně posoudil výjimku uvedenou v § 222 odst. 2 ZZVZ. Podle ní se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje uplatnění změn závazku vyhrazených podle § 100 odst. 1 ZZVZ.
41. Podle citovaného ustanovení si může zadavatel v zadávací dokumentaci (resp. ve smlouvě) vyhradit změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nebo rámcové smlouvy, pokud jsou podmínky pro tuto změnu a její obsah jednoznačně vymezeny a změna nemění celkovou povahu veřejné zakázky. Taková změna se může týkat rozsahu dodávek, služeb nebo stavebních prací, ceny nebo jiných obchodních nebo technických podmínek.
42. V uzavřených příkazních smlouvách se shodně nachází ustanovení týkající se úpravy odměny v závislosti na míru inflace. Konkrétně v čl. IV bodě 3 uzavřených příkazních smluv je uvedeno: „Odměna může být valorizována se souhlasem příkazce maximálně 1x za rok o míru inflace vyjádřenou přírůstkem průměrného ročního indexu spotřebitelských cen za bezprostředně předešlý kalendářní rok zjištěnou a publikovanou Českým statistickým úřadem, nejméně však o 800 Kč.“
43. Úřad uvedené ustanovení nepovažoval za vyhrazenou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku podle § 100 odst. 1 ZZVZ. Podle jeho závěru „ze znění předmětného ustanovení smlouvy vyplývá, že uplatnění dané změny, resp. valorizování odměny ze strany zadavatele, je podmíněno souhlasem druhé smluvní strany, tudíž obsah takto koncipované inflační doložky nebyl jednoznačně vymezen, kdy ani nebylo předem zřejmé, zda bude druhá smluvní strana s navýšením odměny souhlasit, nelze potvrdit, že se v případě výše uvedeného bodu 3 čl. IV (shodně uvedeného ve všech obviněným uzavřených příkazních smlouvách) jedná o vyhrazenou změnu podle § 100 odst. 1 zákona. Jelikož uvedené ustanovení příkazních smluv nestanoví, že ke změně dojde, kdyby došlo k naplnění daných podmínek, a je pouze na ochotě obou smluvních stran změnit závazek ze smlouvy, tudíž obviněnému v souvislosti s jeho případným uplatněním nesvědčí výjimka podle § 222 odst. 2 zákona“.
44. S výše uvedenou interpretací výhrady podle § 100 odst. 1 ZZVZ nesouhlasím.
45. Podle obsahu čl. IV bodu 3 příkazních smluv je zřejmé, že zadavatel si byl vědom skutečnosti, že v příkazních smlouvách uzavřených na dobu neurčitou je stabilita ceny (resp. odměny za služby) s ohledem na každoroční zvyšující se míru inflace po celou dobu trvání smlouvy uzavřené na dobu neurčitou nereálná. Míru inflace v delším časovém horizontu nebylo možno předvídat, což nakonec vyplývá i ze zveřejňovaných údajů Českého statistického úřadu.
46. Již v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0038/2020/VZ jsem odkázal na odborný komentář[4], v němž autoři, co se týče nutnosti přesného vymezení podmínek, za nichž změna závazku může nastat, uvádějí, že je nutno připustit i obecnější znění, které však nebude dávat zadavateli čistě subjektivní možnost využití. Zadavatel v zadávací dokumentaci (resp. ve smlouvě na plnění veřejné zakázky) může stanovit, že pokud dojde např. ke změně určitého indexu stanovovaného pravidelně Českým statistickým úřadem, může se nabídková cena (cena uvedená ve smlouvě na plnění veřejné zakázky) změnit v rozsahu odpovídajícím této změně.
47. V takovém případě by podle názoru autorů komentáře mělo dojít k vyhrazené změně za předpokladu, že:
a) je tato změna uvedena v zadávacích podmínkách (v zadávací dokumentaci nebo ve smlouvě);
b) je jednoznačně vymezena podmínka, na základě níž dojde k této změně (změna určitého indexu vyhlašovaného Českým statistickým úřadem);
c) je jednoznačně stanoven obsah této změny;
d) tato změna nemění celkovou povahu veřejné zakázky, jelikož předmět plnění zůstává nezměněn, stejně tak všechny ostatní podstatné náležitosti smlouvy a předchozího zadávacího řízení. Pro případné budoucí jednání o navýšení ceny lze však použít jakýkoliv mechanismus, který bude zcela jednoznačně popsán, jednoznačně vymezen a bude dopředu jasné, za jakých podmínek lze takový mechanismus použít.
48. Úřad v dané věci dovodil nejednoznačnost obsahu vyhrazené změny závazku v čl. IV bodu 3 uzavřených příkazních smluv, resp. mechanismu změny ceny za veřejnou zakázku, neboť uvedené ustanovení nestanoví, že ke změně dojde, kdyby došlo k naplnění daných podmínek, a je pouze na ochotě obou smluvních stran změnit závazek ze smlouvy. Jinými slovy Úřad považuje za vyhrazenou změnu závazku podle § 100 odst. 1 ZZVZ pouze takovou formulaci, z níž jednoznačně vyplývá, že pokud bude nějaká podmínka naplněna, vyvolá přímý důsledek, o němž již není potřeba jednat. Tento výklad Úřadu však považuji za velmi restriktivní.
49. Při posuzování vyhrazené změny závazku ve vztahu k výjimce podle § 222 odst. 2 ZZVZ není rozhodnou skutečností, zda je tato změna podmíněna souhlasným stanoviskem obou stran. V souladu s § 100 odst. 1 ZZVZ bude jak formulace, z níž vyplyne určitý mechanismus změny bez dalšího, tak i formulace, podle které bude změna uskutečněna na základě souhlasu dotčených stran, která vyústí např. k uzavření dodatku ke smlouvě. K tomu srov. např. již uvedenou literaturu[5], která považuje za vyhrazené změny závazku ze smlouvy rovněž změny, které jsou změny závazku z občanskoprávního hlediska, tedy změny, u kterých zpravidla bude docházet k určitému jednání stran a uzavírání dodatku, jejichž imanentní součástí je souhlas těchto stran.
50. Skutečnost, že v daném případě valorizace odměny příkazníka vyžaduje souhlas příkazce, sama o sobě jednoznačnost mechanismu valorizace nenarušuje. Vyhrazená změna může být vázána i na rozhodnutí zadavatele, pokud jsou mantinely tohoto rozhodnutí předem zřejmé a dodavatelé mohou kvalifikovaně odhadnout, kdy a v jakém rozsahu může být změna uplatněna. V daném případě je diskrece příkazce omezena objektivními parametry inflace a roční frekvencí, nikoli libovůlí. Posuzované ustanovení uzavřených příkazních smluv obsahuje všechny podstatné prvky valorizačního mechanismu - valorizace může nastat nejvýše jednou ročně, spouštěcím kritériem je míra inflace vyjádřená přírůstkem průměrného ročního indexu spotřebitelských cen, jde o oficiální údaj zjištěný a publikovaný Českým statistickým úřadem, hodnotí se bezprostředně předcházející kalendářní rok, je stanoven minimální přírůstek ceny o 800 Kč a je stanoven mechanismus, jakým se valorizace provede, čímž je souhlas příkazce, vtělený do dodatku k příkazní smlouvě.
51. Mechanismus valorizace v uzavřených příkazních smlouvách je tak objektivizovaný, přezkoumatelný a reprodukovatelný. Neodkazuje na neurčité pojmy ani na vnitřní rozhodování zadavatele bez opory v měřitelných datech, ale na veřejně dostupný statistický údaj, který je pro všechny účastníky identický a předvídatelný. Jak vyplývá z doktrinálního výkladu § 100 ZZVZ, vyhrazená změna může být vázána i na rozhodnutí zadavatele, pokud jsou mantinely tohoto rozhodnutí předem zřejmé a dodavatelé mohou kvalifikovaně odhadnout, kdy a v jakém rozsahu může být změna uplatněna. V daném případě je diskrece příkazce omezena objektivními parametry inflace a roční frekvencí, nikoli libovůlí.
52. Z tohoto pohledu lze uzavřít, že podmínky změny i její obsah jsou vymezeny jednoznačně ve smyslu § 100 odst. 1 ZZVZ.
53. Jsem proto toho názoru, že čl. IV bod 3 uzavřených příkazních smluv lze považovat za výhradu podle § 100 odst. 1 ZZVZ a představuje tak výjimku podle § 222 odst. 2 ZZVZ, i když na uvedené ustanovení neodkazuje, neboť příkazní smlouvy byly uzavřeny za účinnosti zákona dřívějšího. Podle přechodných ustanovení ZZVZ (část čtrnáctá, § 273 odst. 7) změny závazků ze smluv na veřejné zakázky nebo koncesních smluv uzavřených podle zákona č. 137/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, nebo podle zákona č. 139/2006 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona posuzují podle tohoto zákona.
54. V souladu s mým shora uvedeným závěrem, že se o vyhrazenou změnu závazku podle § 100 odst. 1 ZZVZ jedná, bude úkolem Úřadu při novém projednání věci posoudit (přepočítat, rovněž viz níže) navýšení cen u všech tří uzavřených příkazních smluv prostřednictvím (nejen) šetřených dodatků s ohledem na výhradu podle § 100 odst. 1 ZZVZ, a tedy na míru inflace v inkriminovaném období. Potom teprve lze případně dospět k závěru, jenž vyplývá z Úřadem vypracovaných tabulek (str. 22 až 27 napadeného rozhodnutí), totiž, že v případě změn učiněných v rámci šetřených dodatků nebyla naplněna podmínka vyplývající z § 222 odst. 4 písm. b) ZZVZ, podle které se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje změna, která nemění celkovou povahu veřejné zakázky a její hodnota je nižší než 10 % původní hodnoty závazku (bod 1.).
Předchozí uzavřené dodatky k příkazním smlouvám
55. K uvedenému podotýkám, že Úřad se zabýval šetřenými dodatky na základě podnětu. V průběhu řízení, které je ovládáno zásadou legality, oficiality a zásadou vyšetřovací, zjistil, že obviněný postupoval stejným způsobem při uzavírání všech předchozích dodatků k příkazním smlouvám, jak je shrnuto v bodech 52 až 54 napadeného rozhodnutí. Ačkoli Úřad uvedenou skutečnost v napadeném rozhodnutí náležitě popsal, nijak ji nezohlednil při vymezení předmětu řízení a ani při svém posuzování ji nezahrnul do svých úvah o spáchaném přestupku. Přitom je zřejmé, že obviněný záměrně, opakovaně a dlouhodobě postupoval při uzavírání dodatků, které předcházely šetřeným dodatkům způsobem, který zavdává pochybnost o jeho zákonnosti (viz výpočty Úřadu v tabulkách, str. 21 až 27 napadeného rozhodnutí).
56. Jsem si vědom, že otázku zákonnosti postupu obviněného v podobě uzavírání příkazních smluv a jejich dodatků předcházejících šetřeným dodatkům bude obtížné vyřešit v nyní probíhajícím řízení, neboť to bylo zahájeno výlučně pro podezření z přestupku spočívajícím v uzavření dodatku č. 15 k příkazní smlouvě č. 1, dodatku č. 14 k příkazní smlouvě č. 2 a dodatku č. 14 k příkazní smlouvě č. 3. Pouze v tomto směru upozorňuji, že není vyloučeno, že se obviněný mohl dopustit přestupku(ů) již dříve, a to v případě, že by uzavřením smluv na veřejnou zakázku nedodržel zákonem stanovený způsob jejího zadávání a nebo uzavřením některých předchozích dodatků k příkazním smlouvám, v nichž navyšoval měsíční paušální odměnu za poskytované služby, překročil podmínky stanovené v § 222 odst. 1 a 4 ZZVZ. Důvodem upozornění je také to, že otázka inflace se promítne i do způsobu počítání rozhodné změny závazku. V této souvislosti v souladu s rozhodnutím č. j. ÚOHS-R0021/2024/VZ dodávám, že pokud bylo v případě závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku provedeno více změn, je pro jejich posouzení ve smyslu dodržení limitu výjimky de minimis rozhodný součet hodnot všech těchto změn. Současně však s odkazem na metodiku Ministerstva pro místní rozvoj[6] uvádím, že do uvedeného limitu se však nezapočítávají změny provedené podle jiných odstavců § 222 zákona, tedy změny, na které lze aplikovat jiné výjimky.
Otázka pokračování v přestupku
57. S problematikou zákonnosti uzavírání předchozích dodatků k příkazním smlouvám úzce souvisí otázka pokračování v přestupku, kterou by v případě přezkumu předchozích dodatků k příkazním smlouvám musel Úřad ve všech souvislostech znovu posoudit. V napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že obviněný spáchal uzavřením šetřených dodatků pokračující přestupek.
58. Legální definice pokračování v přestupku vychází z úpravy v trestním zákoníku, avšak s modifikací ve vztahu ke správnímu trestání. Podle § 7 zákona o přestupcích se pokračováním v přestupku rozumí takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku.
59. Ze shora uvedeného je zřejmé, že pokračování v přestupku je nutno odlišit od opakování. V případě opakování se jedná o dva nebo více přestupků, které jsou sice stejné skutkové podstaty, ale nejsou vedeny stejným záměrem (opakování zakládá buď vícečinný souběh, nebo recidivu), na rozdíl od pokračování v přestupku, kdy se jedná o jeden přestupek.
60. Ještě před pokračováním v této věci by Úřad měl vyhodnotit, zda ze strany obviněného vůbec mohlo dojít k vícečetnému porušení ZZVZ, a pokud tomu tak mohlo být, zda se mohlo jednat o pokračující přestupek, či o opakování přestupku. Uvedené rozlišení má význam pro určení běhu promlčecí doby [§ 31 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích] a tedy pro rozhodnutí o vině i trestu. Při této úvaze Úřad by měl přihlédnout též k judikatuře Nejvyššího správního soudu (viz rozsudky sp. zn. 4 Ads 123/2013, 2 As 188/2024, 8 As 66/2011, 5 Afs 53/2010), podle které znak blízké časové souvislosti jednotlivých útoků, který musí být naplněn pro to, aby určité jednání mohlo být posouzeno jako pokračování v deliktu, musí být posouzen vždy s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu.
61. Úřad by tedy měl vyřešit procesní otázku naznačenou již v bodu 56 tohoto rozhodnutí, tedy jakým způsobem ve věci dále postupovat, zejména aby obviněný nebyl zkrácen na svých procesních právech, a to především ve vztahu k možnému rozšíření obvinění.
62. K udělené pokutě, její výši a přiměřenosti se nebudu v tomto rozhodnutí vyjadřovat, neboť sankce bude znovu na posouzení Úřadu s tím, že její celkové posouzení může být dále ovlivněno jeho následným postupem [v rámci tohoto postupu pak mj. bude určujícím počet skutků (případné promlčení jednotlivých přestupků), mnohost útoků, souhrnný následek atd.].
VII. Závěr
63. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad dostatečně nepřihlédl ke všem skutkovým zjištěním, která si k věci obstaral, a k tomu, že nezohlednil zadavatelem vyhrazenou změnu závazku podle § 100 odst. 1 ZZVZ, jakož i s ohledem na doporučení rozkladové komise, jsem rozhodl o zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci Úřadu k novému projednání.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
město Králíky, Velké Náměstí 5, 561 69 Králíky
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení zákonnosti změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku učiněné obviněným prostřednictvím šetřených dodatků a odpovědnosti obviněného za projednávaný přestupek a uložení sankce za jeho spáchání, je rozhodné znění ZZVZ ke dni uzavření těchto dodatků, ledaže by pozdější právní úprava byla pro obviněného příznivější.
Postup Úřadu v řízení o přestupku se řídí právními předpisy účinnými ke dni jeho zahájení, ledaže by pozdější právní úprava byla pro obviněného příznivější.
[2] Srov. Šebesta, M., Novotný, P., Machurek, T., Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 1318 s. a násl.
[3] Tamtéž na straně 1322.
[4] Viz Dvořák, D., Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 607.
[5] Dvořák, D., Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 608-610.
[6] Dostupné na: https://portal-vz.cz/metodiky-stanoviska/metodiky-k-zakonu-c-134-2016-sb-o-zadavani-verejnych-zakazek/metodiky-specialni-k-zadavacim-rizenim/