číslo jednací: 46257/2025/500
spisová značka: S0243/2017/VZ

Instance	I.
Věc	Podpora a provoz informačního systému CESŘ pro období 2016-2019
Účastníci	Česká republika – Státní pozemkový úřad
Typ správního řízení	Veřejná zakázka
Výrok	§ 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb. § 120 odst. 2 písm. a) zák. č. 137/2006 Sb. - pokuta
Rok	2017
Datum nabytí právní moci	12. 2. 2026
Související rozhodnutí	S0243/2017/VZ-26011/2017/542/ODv R0156/2017/VZ-36154/2017/321/EDo 12072/2025/161 46257/2025/500 04546/2026/161
Dokumenty	2017_S0243_1.pdf 870 KB

Spisová značka: ÚOHS-S0243/2017/VZ

Číslo jednací: ÚOHS-46257/2025/500

Brno 26. 11. 2025

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, ve správním řízení zahájeném dne 26. 6. 2017 z moci úřední, jehož pokračování bylo oznámeno přípisem č. j. ÚOHS-14768/2025/535 ze dne 23. 4. 2025 a jehož účastníkem je

zadavatel – Česká republika – Státní pozemkový úřad, IČO 01312774, se sídlem Husinecká 1024/11a, 130 00 Praha, ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 11. 9. 2017 JUDr. Janem Streličkou, advokátem, ev. č. ČAK 13446, se sídlem Veselá 163/12, 602 00 Brno,

ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) citovaného zákona v souvislosti s možným nedodržením závazného postupu zadavatele ve veřejné zakázce „Podpora a provoz informačního systému CESŘ pro období 2016-2019“ zadané v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 4. 11. 2015, jejíž formulář „Oznámení o zadání zakázky“ byl ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněn dne 30. 12. 2015 pod evidenčním číslem zakázky 520331

rozhodl takto:

Zadavatel – Česká republika – Státní pozemkový úřad, IČO 01312774, se sídlem Husinecká 1024/11a, 130 00 Praha – se dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, tím, že při zadávání veřejné zakázky „Podpora a provoz informačního systému CESŘ pro období 2016-2019“ v jednacím řízení bez uveřejnění na základě výzvy k jednání ze dne 4. 11. 2015, jejíž formulář „Oznámení o zadání zakázky“ byl ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněn dne 30. 12. 2015 pod evidenčním číslem zakázky 520331, nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 citovaného zákona, když předmětnou veřejnou zakázku s poukazem na důvod ochrany výhradních práv a z technických důvodů zadal v jednacím řízení bez uveřejnění ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) citovaného zákona, aniž by k tomu byly splněny podmínky k použití tohoto postupu, neboť důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče vytvořil, resp. zapříčinil jmenovaný zadavatel v důsledku předchozího vědomého postupu při uzavírání smluv týkajících se předmětu plnění výše specifikované veřejné zakázky a při vědomém udržování takového stavu exkluzivity vybraného uchazeče a zároveň jmenovaný zadavatel neprokázal, že by předmětnou veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč, resp. že by zde existovaly technické důvody pro daný postup, přičemž výše uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a zadavatel uzavřel dne 28. 12. 2015 s vybraným uchazečem smlouvu na citovanou veřejnou zakázku.

II.

Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se zadavateli – Česká republika – Státní pozemkový úřad, IČO 01312774, se sídlem Husinecká 1024/11a, 130 00 Praha – podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění, ukládá

pokuta ve výši 150 000 Kč (sto padesát tisíc korun českých).

Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.

Odůvodnění

I. SKUTEČNOSTI PŘEDCHÁZEJÍCÍ ZADÁVACÍMU ŘÍZENÍ NA VEŘEJNOU ZAKÁZKU

1. Dne 10. 8. 2009 uzavřel právní předchůdce zadavatele – Česká republika – Pozemkový fond České republiky, IČO 45797072, se sídlem Husinecká 1024/11a, 130 00 Praha (dále jen „Pozemkový fond ČR“) – se společností Konica Minolta IT Solutions Czech s.r.o., IČO 25820826, se sídlem U Plynárny 1002/97, 101 00 Praha[1] (dále jen „WEBCOM“ či „vybraný uchazeč“) smlouvu o dílo na aktualizaci a rozvoj CESŘ[2] (dále jen „smlouva o dílo ze dne 10. 8. 2009“) a téhož dne rovněž smlouvu o poskytnutí licence (dále jen „licenční smlouva ze dne 10. 8. 2009“), jež se rovněž vztahovala k systému CESŘ. V následujících letech uzavřel Pozemkový fond ČR a rovněž zadavatel – Česká republika – Státní pozemkový úřad, IČO 01312774, se sídlem Husinecká 1024/11a, 130 00 Praha, ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 11. 9. 2017 JUDr. Janem Streličkou, advokátem, ev. č. ČAK 13446, se sídlem Veselá 163/12, 602 00 Brno (dále jen „zadavatel“) – s WEBCOM další smlouvy rozšiřující CESŘ, mj. smlouvu o poskytnutí licence, vypracování analýzy a implementaci ze dne 22. 6. 2011, smlouvu o dílo ze dne 28. 3. 2012, smlouvu o dílo ze dne 18. 10. 2012 a smlouvu ze dne 21. 1. 2013. Zadavatel mj. uzavřel s vybraným uchazečem dne 13. 1. 2014 smlouvu na veřejnou zakázku „Servisní služby technické a provozní podpory a rozvoje CESŘ pro období 2013 až 2015“ zadávanou v jednacím řízení bez uveřejnění, tj. rámcovou servisní smlouvu o provozní podpoře a rozvoji softwarového produktu CESŘ (dále jen „rámcová smlouva“).

II. ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ NA VEŘEJNOU ZAKÁZKU

2. Dne 4. 11. 2015 zadavatel jakožto veřejný zadavatel dle § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v rozhodném znění[3] (dále jen „zákon“), zahájil výzvou k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění (dále jen „výzva“) zadávání veřejné zakázky „Podpora a provoz informačního systému CESŘ pro období 2016-2019“, jejíž formulář „Oznámení o zadání zakázky“ byl ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněn dne 30. 12. 2015 pod evidenčním číslem zakázky 520331 (dále jen „veřejná zakázka). Podle výzvy je předmětem plnění veřejné zakázky zajištění služeb jednotně poskytované podpory a provozu informačního systému CESŘ vč. poskytnutí veškerých řádně dokumentovaných zdrojových kódů systému CESŘ, veškerých konfiguračních souborů v dokumentovaných formátech a popisu struktury všech databází, udělení souhlasu k provádění zásahů do všech autorských děl, která jsou součástí systému CESŘ a která jsou zahrnuta v předmětu plnění veřejné zakázky, a to i prostřednictvím třetích osob, tj. součástí předmětu plnění veřejné zakázky je nabytí práva zadavatelem jakkoli zasahovat do všech zdrojových kódů systému CESŘ. Účelem veřejné zakázky je podle výzvy mj. odstranění stavu exkluzivity WEBCOM jakožto jediného dodavatele služeb servisní podpory, údržby a dalšího rozvoje systému CESŘ, a to cestou získání veškerých zdrojových kódů k systému CESŘ vč. práva do nich zasahovat samostatně i prostřednictvím třetích osob. Zadavatel vyzval k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění jediného dodavatele, a to společnost WEBCOM.

3. Použití jednacího řízení bez uveřejnění pro zadání veřejné zakázky bylo ve výzvě odůvodněno tím, že společnost WEBCOM v minulosti (na základě předchozích veřejných zakázek) vytvořila pro zadavatele systém CESŘ a poskytovala zadavateli služby jeho provozu a rozvoje, kdy funkcionality systému CESŘ zadavatel využívá pro plnění svých povinností a je tedy nezbytné zajistit jeho nepřetržité fungování vč. provádění jeho úprav. Zadavatel zde uvedl, že součásti systému CESŘ představují, jakožto počítačové programy, popř. databáze, autorská díla ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů, v rozhodném znění (dále jen „autorský zákon“), a mj. že na plnění veřejné zakázky nedopadá žádná z výjimek upravených autorským zákonem, proto není možné jej bez souhlasu WEBCOM zajistit. Podle zadavatele došlo k naplnění podmínek dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, kdy dodavatelé odlišní od společnosti WEBCOM nejsou z důvodu ochrany jejích výhradních práv i z technických důvodů oprávněni, resp. fakticky schopni, veřejnou zakázku plnit. Konkrétně zadavatel odůvodňuje použití jednacího řízení bez uveřejnění podle citovaného ustanovení zákona tím, že výhradním vykonavatelem majetkových autorských práv k dílům tvořícím součásti systému CESŘ, které jsou zahrnuty v předmětu veřejné zakázky, je WEBCOM, zadavateli jím byla udělena nevýhradní, časově neomezená, licence k užití části díla a v rámci realizace předmětu plnění veřejné zakázky bude docházet k nezbytným zásahům do uvedeného autorského díla (autorských děl) a k jeho (jejich) doplněním. Zadavatel přitom není oprávněn provést uvedené zásahy, resp. doplnění systému CESŘ sám ani zadat poskytnutí požadovaných služeb subjektu odlišnému od WEBCOM bez jeho souhlasu. Zadavatel též uvedl, že WEBCOM má detailní znalost jednotlivých částí systému CESŘ a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou součásti systému CESŘ provázány, a jako jediný disponuje proprietárními rozhraními systému CESŘ, jejichž využívání je pro poskytování předmětu veřejné zakázky nezbytné.

4. Dne 28. 12. 2015 uzavřel zadavatel s vybraným uchazečem na plnění veřejné zakázky smlouvu o poskytování služeb podpory a provozu informačního systému CESŘ pro období 2016 – 2019 (dále jen „smlouva“).

III. POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM ŘÍZENÍ O SPRÁVNÍM DELIKTU

5. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 112 zákona, na základě podaného podnětu zjistil skutečnosti vedoucí k přezkoumání postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky, na kterou byla dne 28. 12. 2015 uzavřena smlouva s vybraným uchazečem. Úřad si vyžádal od zadavatele dokumentaci o veřejné zakázce, včetně zdůvodnění použití jednacího řízení bez uveřejnění a původní licenční či jiné smlouvy vztahující se k předmětné veřejné zakázce včetně jejich příloh, změn a dodatků.

Vyjádření zadavatele ze dne 13. 3. 2017

6. Zadavatel ve svém vyjádření předně poukázal na účel veřejné zakázky, že jím bylo uzavření smlouvy pro zajištění servisní podpory, údržby a dalšího rozvoje k systému CESŘ dříve poskytnutému pro zadavatele, resp. pro jeho právního předchůdce, a odstranění stavu exkluzivity jediného dodavatele těchto služeb, a to získáním veškerých zdrojových kódů k systému CESŘ vč. práva do nich zasahovat samostatně i prostřednictvím třetích osob, kdy uvedené plnění je i součástí smlouvy. Splněním veřejné zakázky mělo dojít k naplněné potřeb zadavatele a zajištění chodu jeho organizace, zejména týkající se ekonomické oblasti a oblasti správy a vymáhání pohledávek. Z hlediska předmětu plnění se dle něj jedná zejm. o požadavky na poskytování nových, resp. opravných verzí, na správu, konfiguraci a údržbu součástí systému CESŘ i na provádění jejich úprav. Zadavatel sdělil, že společnost WEBCOM v minulosti vytvořila na základě předchozích veřejných zakázek pro zadavatele systém CESŘ a poskytovala mu služby jeho provozu a rozvoje, přičemž funkcionality daného systému zadavatel využívá pro plnění svých povinností. Bylo tak dle něj nezbytné zajistit nepřetržité fungování systému CESŘ vč. provádění jeho úprav reagujících zejm. na legislativní změny a vývoj informačních a komunikačních technologií.

7. Podle zadavatele představují součásti systému CESŘ, jakožto počítačové programy, popř. databáze, autorská díla ve smyslu autorského zákona. Na plnění předmětu veřejné zakázky dle něj nedopadá žádná z výjimek upravených autorským zákonem, a proto není dle něj možné jej bez souhlasu WEBCOM zajistit.

8. Vzhledem k výše uvedenému došlo dle zadavatele k naplnění podmínek dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, k čemuž zopakoval odůvodnění k tomuto postupu uvedené ve výzvě. Zadavatel dále dodal, že systém CESŘ využívá pro výkon své činnosti v oblastech ekonomický systém, aplikace mzdy a personalistika, centralizované řešení pro podporu agend, které zajišťuje zadavatel ze zákona (systém CIS), centralizované řešení pro podporu spisové služby a centralizované řešení pro podporu agend v oblasti pozemkových úprav (systém DMS).

9. Zadavatel poukázal na znalecký posudek, jenž byl zpracován na posouzení nákupní ceny veřejné zakázky a v němž bylo konstatováno, že se jedná o cenu v čase a místě obvyklou, resp. tržní. Rovněž upozornil, že Rada vlády pro informační společnost ve své zprávě uvedla, že souhlasí s úmyslem realizovat veřejnou zakázku. Ze smlouvy pak dle zadavatele vyplývá, že zadavatel nabyde všech nezbytných práv, aby byl oprávněn k jakýmkoli modifikacím, úpravám a změnám autorských děl tvořících součást systému CESŘ, v nezbytném odůvodněném rozsahu s ohledem na druh zadávacího řízení, že obdrží veškeré zdrojové kódy k částem systému CESŘ, u nichž smlouva předpokládá poskytnutí zdrojových kódů, a že nabyde všech práv nezbytných k tomu, aby byl oprávněn poptávat služby údržby, podpory nebo rozvoje systému CESŘ či podobná nebo související plnění u jiných dodavatelů v budoucích zadávacích řízeních, tj. pro odstranění stavu exkluzivity vybraného uchazeče.

10. Zadavatel k postupu dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona shrnul, že ochrana výhradních práv připadá v úvahu zejm. v situaci, kdy zadavatel získal v minulosti licenční oprávnění, které je nezbytné pro pořízení dalšího plnění, a dodavatel nemá vůli udělit autorskoprávní nebo jinou licenci jiné osobě, která by plnění mohla zadavateli poskytnout. Technické důvody mohou dle zadavatele spočívat např. v požadavku na zajištění kompatibility, odůvodněném také technickými okolnostmi, pro které by plnění od jiného dodavatele vyvolalo nepochybně vyšší náklady nebo značné riziko nefunkčnosti již pořízeného plnění (informačního systému). Důvodem pro aplikaci tohoto ustanovení zákona je dle zadavatele skutečný a prokazatelný stav technické neslučitelnosti či provozních problémů, které by vznikly v důsledku změny dodavatele. Veřejnou zakázku nemohl dle něj realizovat jiný dodavatel, neboť nemohl nabídnout odlišné řešení, a to vzhledem k nemožnosti využití některých stávajících systémových a aplikačních návazností. Vzhledem k výše uvedenému je tak zadavatel přesvědčen, že veřejná zakázka představuje zákonem předvídaný případ, kdy jiný dodavatel nebyl jednak z důvodu ochrany výhradních práv společnosti WEBCOM, jednak z technických důvodů, oprávněn, resp. fakticky schopen, veřejnou zakázku plnit, a že postupoval při jejím zadávání dle citovaného ustanovení zákona v souladu se zákonem.

IV. PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

11. Vzhledem k tomu, že Úřad na základě posouzení dokumentace o veřejné zakázce získal pochybnost, zda zadavatel postupoval v souladu s § 21 odst. 2 zákona, když dne 28. 12. 2015 uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, aniž by k tomu byly splněny zákonem stanovené podmínky, zahájil Úřad správní řízení z moci úřední. Účastníkem správního řízení je podle ustanovení § 116 zákona zadavatel.

12. Zahájení správního řízení oznámil Úřad zadavateli přípisem ze dne 26. 6. 2017, který byl zadavateli doručen téhož dne a tímto dnem bylo podle § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“), zahájeno správní řízení ve věci možného spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

13. Usnesením ze dne 26. 6. 2017 určil Úřad zadavateli lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a ve které mohl vyjádřit v řízení své stanovisko, přičemž na žádost zadavatele ze dne 4. 7. 2017 Úřad usnesením ze dne 4. 7. 2017 předmětnou lhůtu prodloužil do dne 14. 7. 2017.

Vyjádření zadavatele ze dne 14. 7. 2017

14. Dne 14. 7. 2017 obdržel Úřad vyjádření zadavatele z téhož dne. Zadavatel nesouhlasí s tím, že nebyly v případě veřejné zakázky naplněny podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, k čemuž se předně odkázal na obsah svého vyjádření ze dne 13. 3. 2017.

15. Zadavatel dále shrnul, že v roce 2009 uzavřel Pozemkový fond ČR smlouvu o dílo ze dne 10. 8. 2009 a licenční smlouvu ze dne 10. 8. 2009, kdy systém CESŘ byl postupně společností WEBCOM na základě dalších smluv (tvořících přílohu smlouvy) aktualizován a rozvíjen a vznikala tak díla ve smyslu autorského zákona. Zadavatel se ke dni 1. 1. 2013 stal právním nástupcem Pozemkového fondu ČR a přešla na něj všechna jeho práva a povinnosti. Vykonavatelem majetkových autorských práv k dílům tvořícím součást softwarového produktu CESŘ byla podle zadavatele po celou dobu existence CESŘ společnost WEBCOM a zadavateli byla na základě licenčních smluv udělena nevýhradní (časově neomezená) licence příslušnou část CESŘ užívat. Nedisponoval však právem měnit, upravovat nebo jakkoli jinak zasahovat do CESŘ nad rámec zákonných oprávnění. Dne 13. 1. 2014 uzavřel zadavatel se společností WEBCOM rámcovou smlouvu, jíž byla zadavateli poskytnuta licence k autorskému dílu WEBCOM, avšak ta mu umožňovala do něj zasahovat pouze v rozsahu nevyhnutelném pro provádění aktualizací dat nebo pro připojení dalších databází.

16. Zadavatel sdělil, že uzavřel smlouvu dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona se společností WEBCOM v jednacím řízení bez uveřejnění, když z objektivních důvodů bylo možné zadat veřejnou zakázku na poskytnutí veškerých řádně dokumentovaných zdrojových kódů systému CESŘ, na servisní podporu a další rozvoj softwarového produktu CESŘ a všech jeho součástí pouze jeho autorovi. Zadavatel zopakoval, že předmětem smlouvy je zajištění podpory a rozvoje informačního systému vytvořeného vybraným uchazečem, poskytnutí veškerých řádně dokumentovaných zdrojových kódů systému CESŘ, konfiguračních souborů v dokumentovaných formátech a popisu struktury všech databází a udělení souhlasu k provádění zásahů do všech autorských děl, jež jsou součástí systému CESŘ, třetími osobami.

17. K důvodům postupu dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona při zadávání veřejné zakázky zadavatel dále uvedl, že informační systém CESŘ, jehož autorem je společnost WEBCOM, představuje komplexní systém složený z centrálního systému a komponent aplikačních programových vybavení, které jsou technicky provázané, pro zadavatele nezbytné a obtížně nahraditelné jinými IT nástroji. Zadavatel mj. zopakoval, že jednotlivé součásti systému CESŘ představují autorská díla ve smyslu autorského zákona a dodal, že jsou spjaty s know-how společnosti WEBCOM, jehož předání nebylo předchozími smlouvami jednoznačně vymezeno. S odkazem na obsah rámcové smlouvy zadavatel sdělil, že nebyl oprávněn měnit (rozvíjet) dotčený software prostřednictvím třetích osob a na straně vybraného uchazeče tak v době uzavření smlouvy existovala výhradní práva. K tomu se odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Afs 43/2012-54 ze dne 11. 1. 2013 zabývající se ochranou výhradních práv.

18. Zadavatel dále poukázal na to, že již před uzavřením rámcové smlouvy učinil pokus o poskytnutí oprávnění k provádění úprav, změn a modifikací systému CESŘ, avšak společnost WEBCOM uvedené odmítla zadavateli poskytnout, jak je zachyceno v dopise ze dne 31. 7. 2013. Vybraný uchazeč jako důvod pro svůj zamítavý postoj uvedl, že cena vytvoření systému pro potřeby zadavatele a udělení užívacích práv k němu odpovídala omezenosti licence a byla zásadně nižší, než kdyby zadavatel požadoval rovněž právo zasahovat do systému CESŘ a právo přístupu ke zdrojovému kódu. Vybraný uchazeč rovněž při vytváření CESŘ využívá mnohaleté know-how v oblasti funkčních celků informačního systému, které promítl do jednotlivých komponent CESŘ, kdy chápe uvedené jako svou konkurenční výhodu na trhu, kterou by ztratil, pokud by práva k úpravám CESŘ poskytl. Vybraný uchazeč též vnímal, že z požadavků na rozvoj CESŘ pro něj plynou dodatečné příjmy, jež jsou využívány k postupnému krytí prvotních nákladů na vytvoření systému CESŘ. Zadavatel uvedl, že stejný pokus o odstranění stavu exkluzivity vybraného uchazeče učinil před zahájením zadávacího řízení na veřejnou zakázku v rámci jednání o poskytnutí rozšířených licenčních oprávnění, jež byla zahájena dne 28. 1. 2015. Na jednání dne 4. 2. 2015 přednesl zástupce vybraného uchazeče návrh na řešení dotčeného omezení, které zadavatel zvážil a vyhodnotil jako nepřípustné, když shledal, že může akceptovat přenechání autorských práv k dílům pouze bezplatně nebo za symbolickou odměnu a daný návrh ani neřešil identifikované překážky (závislost zadavatele na konkrétních dodavatelích). Vybraný uchazeč na uvedené reagoval tak, že se maximálně vynasnaží nalézt řešení situace, přičemž dne 25. 2. 2015 předložil nový návrh úpravy licenčních podmínek, který však dle zadavatele rovněž nereflektoval požadavky, aby mohl nadále se systémem CESŘ volně nakládat, a proto k němu nemohl přistoupit, což mu sdělil na jednání dne 11. 3. 2015. Zde zástupce vybraného uchazeče zadavateli uvedl, že projednávaná dohoda o vypořádání licenčních práv k již dodaným produktům je nutně podmíněna obchodní dohodou zadavatele a vybraného uchazeče, např. jednacím řízením bez uveřejnění a následnou smlouvou na další spolupráci.

19. Podle zadavatele z výše uvedeného vyplývá, že opakovaně vyvinul maximální úsilí k nabytí práv nezbytných k poptání služeb údržby, podpory a rozvoje systému CESŘ v otevřených soutěžích, kterých by se mohli účastnit i jiní dodavatelé. Vybraný uchazeč však odmítl zadavateli tato práva udělit, tedy jako jediné východisko pro zajištění nepřetržitého chodu klíčového systému za dodržení zásady hospodárnosti zadavatel shledal zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči, který jediný mohl daný předmět splnit. Zadavatel uzavřel, že po dalších jednáních s vybraným uchazečem nakonec dosáhl jeho souhlasu, že práva duševního vlastnictví poskytne na základě veřejné zakázky zadavateli bezplatně s přihlédnutím k ceně, která byla v minulosti zadavatelem uhrazena za vytvoření autorských děl CESŘ či za poskytnutí práv k jejich užití. Zadavateli se rovněž podařilo odstranit stav exkluzivity maximálně hospodárně, když v důsledku plnění veřejné zakázky získal potřebná oprávnění pro zásahy do CESŘ tak, aby napříště mohly být veřejné zakázky týkající se systému CESŘ zadávány formou otevřeného řízení.

20. Zadavatel konstatoval, že stav exkluzivity nevytvořil a nevznikl samoúčelně, ale byl přirozenou součástí předmětu plnění předchozích veřejných zakázek, resp. neoddělitelným důsledkem toho, že v rámci tvorby systému CESŘ vznikala autorská díla, k čemuž se odkázal i na závěry rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S109/2009/VZ-12160/2014/521/VSt ze dne 9. 6. 2014. Zadavatel věří, že vzhledem k výhradním právům vybraného uchazeče, která se mu nepodařilo odstranit, měl pouze dvě možnosti postupu, a to zadat veřejnou zakázku vybranému uchazeči anebo zadat plnění, u nějž by nebylo nutné využít předchozí autorská díla. To by však byl dle něj postup nehospodárný a neefektivní, neboť systém CESŘ by nebylo možné využívat bez vynaložení značných nákladů na dodání nového plnění jiným dodavatelem, které ale již zadavatel má. Zadavatel je přesvědčen, že s ohledem na ochranu výhradních práv byl vybraný uchazeč z technických důvodů objektivně jediným dodavatelem, který mohl v době zadávání veřejné zakázky zajistit nepřetržité a spolehlivé provozování systému CESŘ v období let 2016 až 2019 a že v šetřeném případě byly naplněny podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Zadavatel proto navrhl, aby Úřad zahájené správní řízení zastavil.

Další průběh správního řízení

21. Usnesením ze dne 28. 7. 2017 stanovil Úřad zadavateli lhůtu ke sdělení, z jakého důvodu zaslal Úřadu Smlouvu o dílo č. S2008-0042 uzavřenou dne 30. 9. 2008 a rovněž lhůtu ke sdělení, jak vznikal systém CESŘ, resp. na základě jakých podkladů a smluv docházelo k jeho implementaci, a k současnému doručení požadovaných podkladů. Usnesením ze dne 1. 8. 2017 Úřad na žádost zadavatele ze dne 31. 7. 2017 předmětné lhůty prodloužil do dne 14. 8. 2017.

Sdělení zadavatele ze dne 14. 8. 2017

22. Dne 14. 8. 2017 obdržel Úřad v reakci na usnesení ze dne 28. 7. 2017 sdělení zadavatele z téhož dne. Zadavatel uvedl, že systém CESŘ byl vytvořen jeho právním předchůdcem a do gesce zadavatele přešel až od roku 2013, kvůli čemuž nedisponuje historickými informacemi o samotném jeho vzniku. V této věci je odkázán na informace, které obdržel od svého právního předchůdce, případně od Ministerstva zemědělství. Zadavatel dále sdělil, že Smlouva o dílo č. S2008-0042 uzavřená dne 30. 9. 2008 byla Úřadu zaslána omylem, neboť zadavateli byla mylně doručena ze strany Ministerstva zemědělství a zadavatel tak byl v domnění, že jde o správnou smlouvu požadovanou Úřadem. Pro vyloučení všech pochybností zadavatel zdůraznil, že systém CESŘ na předmětnou smlouvu nenavazuje a ta se vztahuje k úplně jinému systému. Zadavatel rovněž uvedl, vybraný uchazeč poskytoval právnímu předchůdci zadavatele IT podporu již přibližně od roku 2003, avšak podporu systému CESŘ poskytuje až od roku 2009, neboť systém CESŘ byl vytvořen společností WEBCOM právě až smlouvou o dílo ze dne 10. 8. 2009. Zadavatel zdůraznil, že smlouvy, na jejichž základě systém CEŠR vznikal a byl dále rozvíjen, předložil Úřadu již v rámci svého dřívějšího vyjádření. Závěrem zopakoval své přesvědčení, že při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu se zákonem a byly naplněny podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.

Další průběh správního řízení

23. Usnesením ze dne 16. 8. 2017 stanovil Úřad zadavateli lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí.

Vyjádření zadavatele ze dne 22. 8. 2017

24. Dne 22. 8. 2017 obdržel Úřad v reakci na usnesení ze dne 16. 8. 2017 vyjádření zadavatele z téhož dne. Zadavatel zopakoval své přesvědčení, že při zadávání veřejné zakázky byly naplněny podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, a uvedl, že i nadále trvá na obsahu svých vyjádření ze dne 14. 7. 2017 a ze dne 14. 8. 2017.

Rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017

25. Dne 6. 9. 2017 vydal Úřad rozhodnutí z téhož dne (dále jen „rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017“), jehož výrokem I. rozhodl tak, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv vybraného uchazeče vytvořil zadavatel v důsledku svého předchozího vědomého postupu při uzavírání smluv týkajících se předmětu plnění veřejné zakázky a zároveň zadavatel neprokázal, že by veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč, přičemž uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel uzavřel dne 28. 12. 2015 s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku. Výrokem II. předmětného rozhodnutí Úřad uložil zadavateli za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. pokutu ve výši 250 000 Kč.

26. Odůvodnění rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 Úřad opřel o národní i unijní judikaturu. Konstatoval, že důkazní břemeno v přezkoumávané věci leží na zadavateli, neboť jeho povinností je prokázat naplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Úřad shledal, že důkazní břemeno však zadavatel neunesl. Konkrétně zadavatel neprokázal existenci technických důvodů pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, neboť uvedl jen obecná tvrzení, ze kterých pouze vyplývá, že vybraný uchazeč byl oproti jiným dodavatelům ve výhodě, jelikož měl detailní znalost jednotlivých částí systému CESŘ a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou části systému CESŘ provázány. To však nelze zaměňovat se situací, kdy z technických důvodů objektivně není schopen předmět plnění realizovat nikdo jiný než vybraný uchazeč.

27. Úřad též dospěl k závěru, že neobstojí ani zadavatelovo tvrzení o existenci objektivních důvodů pro použití jednacího řízení bez uveřejnění spočívající v nutnosti ochrany autorských práv, neboť zadavatel si tuto překážku způsobil (se svým právním předchůdcem) sám svým jednáním při uzavírání původní smlouvy, ze které vzniklo oprávnění systém CESŘ pouze užívat, nikoli právo do něj zasahovat. Zadavatel (se svým právním předchůdcem) postupně od roku 2009 prohluboval funkčnost systému CESŘ a zároveň realizoval školení zaměstnanců pro práci s ním, tedy systém CESŘ byl pro zadavatele důležitým nástrojem pro jeho fungování. Zadavatel si tedy musel být vědom charakteru a významu systému CESŘ pro svůj chod a plnění svých povinností. Zadavatel, respektive jeho právní předchůdce, tak již v rámci udržování CESŘ od roku 2009 měl předpokládat nutnost realizace veřejných zakázek, jejichž předmětem by byla podpora a provoz předmětného systému, navazujících na smlouvu o dílo ze dne 10. 8. 2009 a k ní uzavřenou licenční smlouvu ze dne 10. 8. 2009.

28. Při uložení pokuty Úřad přihlédl k okolnostem, za kterých byl správní delikt spáchán, k jeho následkům a způsobu spáchání. Úřad zohlednil, že v důsledku postupu zadavatele neproběhla soutěž o veřejnou zakázku, což je jedno z nejzávažnějších porušení zákona. Jako k významné polehčující okolnosti Úřad přihlédl ke snaze zadavatele odstranit stav exkluzivity a k faktu, že tato snaha byla při zadání veřejné zakázky úspěšná. Ve prospěch zadavatele Úřad rovněž zohlednil, že stav exkluzivity vznikl na základě smluvních ujednání učiněných v roce 2009 a že zadavatel, který má na tuto situaci reagovat v roce 2015, nemá z povahy věci tolik efektivních nástrojů jako zadavatel v čase zadávání původní veřejné zakázky. Úřad vzal v potaz i potřebu zohlednění výrazné časové prodlevy mezi příčinou a následným jednáním zadavatele, které lze označit za protizákonné. Úřad zohlednil i sbíhající se správní delikt zadavatele, za který již byla Úřadem uložena pokuta. Závěrem Úřad přihlédl i k ekonomické situaci zadavatele.

Další průběh správního řízení

29. Proti rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 podal dne 21. 9. 2017 zadavatel rozklad z téhož dne.

Rozklad zadavatele ze dne 21. 9. 2017

30. Zadavatel je přesvědčen o věcné neprávnosti a nepřezkoumatelnosti rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 a o jeho rozporu s právními předpisy. Dle zadavatele Úřad pouze selektivně přebíral střípkovité části některých jiných rozhodnutí, aniž by zohlednil rozhodující okolnosti šetřeného případu, nepřihlédl k argumentaci zadavatele předložené ve správním řízení v celém jejím komplexu, stejně jako rezignoval na komplexní závěry soudní a správní rozhodovací praxe, na které zadavatel odkazoval ve svých vyjádřeních. Úřad dle něj tedy nezohlednil odkazy zadavatele na závěry týkající se obecných východisek použití jednacího řízení bez uveřejnění z důvodu nezbytné ochrany výhradních práv ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona, čímž dle něj zatížil rozhodnutí vadou, která měla za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.

31. Zadavatel ke svému postupu v zadávacím řízení na veřejnou zakázku zdůraznil, že efektivním jednáním docílil toho, že získal dostatečná práva a věcné prostředky k tomu, aby eliminoval licenční a faktickou závislost na jednom řešení a do budoucna umožnil soutěž neomezenému okruhu dodavatelů, kdy současně zajistil naplnění svých potřeb za mimořádně výhodných podmínek splňujících kritéria principu tzv. 3E.

32. Zadavatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 43/2012 ze dne 11. 1. 2013 a k tomu mj. akcentoval, že Úřad nezohlednil, že zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění z důvodu nutnosti ochrany výhradních práv obecně připadá v úvahu zejména v situaci, kdy zadavatel získal v minulosti licenční oprávnění, které je nezbytné pro pořízení dalšího plnění, a dodavatel nemá vůli udělit autorskoprávní nebo jinou licenci jiné osobě, která by mohla zadavateli plnění poskytnout. Zadavatel dodal, že Úřad nekorektně směšuje požadavek na „formální“ a „materiální“ podmínky použití jednacího řízení bez uveřejnění, ačkoli tyto podmínky sám v daném rozhodnutí formuluje jako obecné východisko svého posouzení postupu zadavatele. Zadavatel je tak názoru, že předmětné rozhodnutí neobstojí z důvodu nesprávného vymezení obecných podmínek použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, kdy na základě toho byl i nesprávně posouzen postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky. Zadavatel též doplnil, že pokud Úřad dovozuje pochybnost nad okolnostmi, které vedly zadavatele k zadání plnění v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, musí ji prokázat.

33. Zadavatel podotkl, že Úřad nezpochybňuje, že by v šetřeném případě byla naplněna formální stránka použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, když byly splněny podmínky autorskoprávní výlučnosti vybraného uchazeče. Není dle něj však zřejmé, z čeho Úřad dovozuje, že zadavatel vědomě vytvářel podmínky pro použití daného druhu zadávacího řízení pro zadání veřejné zakázky. Zadavatel nesouhlasí, že by bylo možné na jeho postup takto nahlížet.

34. Zadavatel trvá na tom, že nutnost zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění nevznikla samoúčelně, ale byla přirozenou součástí předmětu plnění veřejné zakázky, resp. neoddělitelným důsledkem toho, že v rámci předmětu plnění vznikala autorská díla ve smyslu autorského zákona. Úřad se dle zadavatele rovněž nevypořádal se skutečností, že systém CESŘ je pro něj nezbytný a obtížně nahraditelný, že v době zadání nedisponoval kompletním dokumentovaným zdrojovým kódem ani podrobnou dokumentací k systému CESŘ, pročež žádný dodavatel kromě vybraného uchazeče nemohl zajistit provoz a rozvoj tohoto systému, protože by pro něj byl naprosto neznámý. Zadavatel akcentoval, že odstranění stavu exkluzivity bylo možné pouze zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, kdy mu nemůže být k tíži, že v rámci něj učinil vše pro to, aby odstranil stav závislosti na stávajícím dodavateli.

35. Zadavatel zopakoval, že již od roku 2013 usiloval o zajištění zdrojových kódů vč. související dokumentace a práva provádět úpravy systému CESŘ, což však Úřad v rozhodnutí řádně nezohlednil. Otevřené řízení by dle zadavatele v šetřeném případě nedávalo smysl, neboť by musel požadovat, aby vítězný uchazeč disponoval právem provádět úpravy systému CESŘ, na trhu však byl pouze jediný takový uchazeč, a to společnost WEBCOM. Dle zadavatele je z povahy věci zřejmá absence více možných dodavatelů, přičemž Úřad se s argumentem, že objektivně neexistuje více než jeden dodavatel veřejné zakázky, nijak nevypořádal. Zadavatel k tomu dodal, že varianta vybudování informačního systému, který by mohl nahradit systém CESŘ, byla v době zadávání veřejné zakázky nejen nehospodárná, ale i technicky nerealizovatelná.

36. Podle zadavatele se nelze ztotožnit ani se závěrem, že nebyly naplněny technické důvody pro použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákon. Nemožnost alternativního způsobu zadání veřejné zakázky bez výrazně vyšších nákladů a bez rizika dalších komplikací představuje dle něj právě takové technické důvody a tyto vyplývají i z podkladů předložených v průběhu správního řízení. Úřad se ani v tomto aspektu podle zadavatele nevypořádal s jím předloženým tvrzením a poukazovanou rozhodovací praxí, přičemž je přesvědčen, že Úřad měl zajistit vyhotovení znaleckého posudku za účelem posouzení naplnění takových technických důvodů. Zadavatel odmítá, že měl, resp. jeho právní předchůdce, již v rámci udržování systému CESŘ od roku 2009 předpokládat nutnost realizace veřejných zakázek na jeho podporu a provoz. Zadavatel uvedl, že CESŘ představuje komplexní systém, jehož podmínky dalšího provozování závisí na funkčnosti dalších systémových nástrojů ve veřejné správě, pročež sám nemá v gesci kroky týkající se jeho užití, neboť možnost jeho dalšího užití vždy podléhá mj. notifikaci vlády. Zadavatel podotkl, že Úřad ani nereflektoval, že předmětem veřejné zakázky je údržba a podpora systému CESŘ, tj. plnění komplexní a technicky složité, kdy ani žádný právní předpis nestanoví, jaké konkrétní požadavky má zadavatel určit u smluvních vztahů týkajících se budování informačních systémů.

37. Zadavatel s ohledem na výše uvedené shledal, že Úřad nesprávně posoudil skutkový stav šetřeného případu. Jako nezákonný vnímal i výrok, jímž mu byla uložena pokuta. Zadavatel konstatoval, že Úřad nerozporoval, že vybranému uchazeči svědčila autorskoprávní výlučnost pro realizaci předmětu veřejné zakázky, tj. kritérium pro použití jednacího řízení bez uveřejnění. Zadavatel přitom neměl jinou možnost, jak posupovat, aniž by jeho jednání vedlo k riziku vzniku újmy na jeho právech i na právech třetích osob. Podle zadavatele nemohou z povahy věci obstát ani úvahy Úřadu o spravedlivé a dostačující výši uložené pokuty. Závěrem namítl, že se Úřad nevypořádal s otázkou míry společenské škodlivosti jeho jednání a ačkoli kladl důraz na otázku naplnění materiální stránky ve vztahu k podmínkám vzniku právní odpovědnosti zadavatele, Úřad se jí již v rámci svých úvah o ukládané sankci nijak nezabýval.

Rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017

38. Dne 12. 12. 2017 vydal předseda Úřadu rozhodnutí z téhož dne (dále jen „rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017“), jímž potvrdil rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 a podaný rozklad zadavatele zamítl. Předseda Úřadu konstatoval, že předmětem sporného posouzení věci je především otázka, zda zadavatel unesl důkazní břemeno v souvislosti s prokázáním naplnění podmínek opravňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění a že užití daného druhu zadávacího řízení je nutné vykládat restriktivně, k čemuž se odkázal na soudní rozhodovací praxi. Připomněl, že argumentem zadavatele pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění bylo přesvědčení o splnění technických důvodů a důvodů ochrany autorských práv, k čemuž dodal, že existenci takových podmínek nesmí zadavatel způsobit sám svým předchozím jednáním, jak dokládá i judikatura Nejvyššího správního soudu. Předseda Úřadu shledal, že Úřad ve svém rozhodnutí ze dne 6. 9. 2017 dostatečně zohlednil závěry rozhodovací praxe soudů týkající se obecných východisek použití jednacího řízení bez uveřejnění. Akcentoval, že i když cituje části rozsudků vydaných až po zahájení zadávacího řízení zadavatelem, resp. po zadání veřejné zakázky, tyto pasáže rozvíjí myšlenky již dříve v soudní judikatuře uvedené a týkající se povinnosti unést důkazní břemeno při zadávání jednacího řízení bez uveřejnění zadavatelem, a jsou tak i pro zde šetřený případ přiléhavé. Předseda Úřadu dospěl k závěru, že zadavatel se sám podílel na vytváření omezení, která způsobily, že byl nucen zadávat další zakázky vybranému uchazeči.

39. Úřad podle předsedy Úřadu správně dovodil, že zadavatel (jeho právní předchůdce) musel mít již při uzavírání smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009 povědomí, že v budoucnu vznikne potřeba dalších veřejných zakázek, když je i z vyjádření zadavatele nesporné, že systém CESŘ je pro něj klíčovým nástrojem pro jeho fungování, byl po celou dobu své existence prohlubován a modernizován, tedy zadavatel si musel být vědom toho, že poskytování servisní podpory a provozu systému CESŘ bude vyžadováno v delším časovém horizontu. Zadavatel (jeho právní předchůdce) tak již od roku 2009 v rámci udržování systému CESŘ měl předpokládat nutnost realizace veřejných zakázek, jejichž předmětem by byla jeho podpora a provoz, a měl tak uvedené zohlednit při nastavení licenčních ujednání ve smlouvě o dílo ze dne 10. 8. 2009. Stav exkluzivity si zadavatel dle předsedy Úřadu způsobil sám. K tomu doplnil, že předmětem zkoumání není posouzení zákonnosti smluvního ujednání smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009, ale veřejná zakázka. Zadavatel byl dle něj povinen před zvolením jednacího řízení bez uveřejnění pro zadání veřejné zakázky důkladně posoudit a odůvodnit, zda splňuje pro takový postup podmínky. Zadavatel však ani v průběhu správního řízení dle předsedy Úřadu nepředložil žádné relevantní důkazy na podporu svých tvrzení, tj. že jsou dány důvody pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, konkrétně neprokázal faktické naplnění důvodů a podmínek pro aplikaci § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

40. Předseda Úřadu podotkl, že zadavatel sám přiznal, že si veřejnou zakázkou zdrojové kódy zajistil a plnění tak bude moci zadat i někomu jinému, tedy je zřejmé, že její předmět není natolik technicky specifický, aby mohl být realizován pouze vybraným uchazečem. Předseda Úřadu rovněž poukázal na posouzení ekonomické otázky, tj. zhotovení ekonomické analýzy, ve které by měl mít zadavatel objektivně posouzenu hospodárnost svého rozhodnutí zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, zejména ve vztahu k porovnání s případným zadáním nové zakázky. Takové posouzení však zadavatel před zadáním veřejné zakázky neprovedl. Relevantní dle něj není tvrzení zadavatele, že vyjednal významnou cenovou úsporu a dobré obchodní podmínky.

41. S ohledem na výše uvedené předseda Úřadu shledal, že zadavatel neprokázal potřebu zadání veřejné zakázky z technických důvodů či z důvodu ochrany autorských práv v jednacím řízení bez uveřejnění, tedy neprokázal splnění podmínek pro použití tohoto druhu zadávacího řízení. Předseda Úřadu dále uvedl, že Úřad zohlednil úspěšnou snahu zadavatele vyvázat se ze závislosti na jediném dodavateli jako významnou polehčující okolnost při stanovení výše pokuty, kdy takový postup zadavatele však nemůže ospravedlnit zadání veřejné zakázky podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Též podotkl, že zadavatel smlouvu koncipoval na více let, ale neprokázal, že celou dobu potřebuje pro přípravu a provedení otevřeného řízení. Předseda Úřadu učinil závěr, že právní úprava vymezená ZZVZ, není pro zadavatele příznivější, pročež je třeba správní delikt posuzovat podle zákona (právní úpravy účinné v době jeho spáchání). Ve vztahu k uložení sankce předseda Úřadu konstatoval, že se Úřad zabýval všemi skutečnostmi a okolnostmi, jak mu ukládá zákon a že své závěry náležitě a přezkoumatelně odůvodnil. S ohledem na maximální možnou hranici uložené pokuty předseda Úřadu nepřisvědčil námitce zadavatele zpochybňující spravedlivou výši Úřadem uložené sankce. Podotkl, že ve prospěch zadavatele Úřad zohlednil i skutečnost, že stav exkluzivity vznikl na základě smluvních ujednání učiněných v roce 2009. Výši uložené pokuty předseda Úřadu považoval za dostatečně odůvodněnou a odůvodnění za zákonné a přezkoumatelné.

Další průběh správního řízení

42. Přípisem ze dne 18. 12. 2017 oznámil Úřad zadavateli, že rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 a rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017 nabylo právní moci dne 12. 12. 2017.

Rozsudek Krajského soudu ze dne 21. 12. 2021

43. Proti rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017 podal zadavatel žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který ji rozsudkem č. j. 29 Af 12/2018-108 ze dne 21. 12. 2021 (dále jen „rozsudek krajského soudu ze dne 21. 12. 2021“) zamítl.

44. Krajský soud předně s odkazem na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu zopakoval, že podmínky použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 zákona je třeba vykládat přísně restriktivně, přičemž důkazní povinnost k prokázání jejich naplnění tíží zadavatele. Rovněž akcentoval, že předpoklady pro použití daného druhu zadávacího řízení dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona platí pouze tehdy, pokud je takový stav dán prokazatelně důvody, které zadavatel nemohl předvídat a které mu nejsou přičitatelné, což platí i o jeho postupu (ať již protiprávním či neprozíravém) v minulosti.

45. Krajský soud dospěl k závěru, že zadavatel se v rámci postupu při zadávání veřejné zakázky nacházel v situaci, za níž nejsou podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění materiálně naplněny. Typově se zde jedná o situaci, kdy zadavatel musel s ohledem na konkrétní okolnosti v době zadávání původní zakázky rozumně předpokládat, že v budoucnu vznikne potřeba zadání navazujících veřejných zakázek. Přesto však při zadávání takové původní veřejné zakázky akceptoval licenční či jiná smluvní ujednání, která de facto vylučují, aby navazující zakázka mohla být splněna jiným než v původní veřejné zakázce vybraným uchazečem, a tímto podmínil zadávání navazujících veřejných zakázek v jednacím řízení bez uveřejnění s odkazem na ochranu práv duševního vlastnictví či z technických důvodů. Zadavatel tedy dle soudu nebyl oprávněn zadat veřejnou zakázku podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť v jeho postupu navazujícím na postup jeho právního předchůdce nešlo o pouhou nešikovnost při zadávání původní a navazujících veřejných zakázek. K tomu soud doplnil, že z podkladů shromážděných v rámci vedeného správního řízení vyplynulo, že jak právní předchůdce zadavatele, tak i zadavatel sám, po delší dobu udržovali právní stav exkluzivity nastolený v roce 2009 a prohlubovali funkčnost CESŘ coby klíčového systému, kdy až do doby jednání o rámcové smlouvě nebyly podniknuty aktivní kroky k nápravě. Soud k tomu podotkl, že ačkoli nelze zcela vyloučit, že původní smlouva mohla být případně uzavírána i bez konkrétní vize, jak bude se systémem CESŘ v budoucnu naloženo, nelze odhlížet od rozšiřujících, implementačních a licenčních smluv uzavíraných v následujících letech, přičemž se ztotožnil s tím, že potřeba systémové podpory vyplývá ze samotné povahy aplikací a informačních systémů. Zadavatel vč. jeho právního předchůdce si musel být vědom toho, že poskytování servisní podpory a provozu jeho klíčového, postupně prohlubovaného a modernizovaného systému CESŘ bude vyžadováno v delším časovém horizontu.

46. Krajský soud obecně shrnul, že při zadávání navazující veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění má být ze strany zadavatele učiněno vyhodnocení celkové situace k danému okamžiku, kdy podmínky pro její zadání je třeba posuzovat s ohledem na zákonnou úpravu účinnou v době jejího zadávání se zohledněním rozhodovací praxe Úřadu a soudů v tu dobu známé. Ačkoli se přitom zadavatel zadáním veřejné zakázky dokázal vyvázat z dříve nastoleného stavu exkluzivity, nemění to nic na tom, že pro její zadání v jednacím řízení bez uveřejnění nebyly splněny zákonné podmínky.

47. Krajský soud dále v reakci na žalobní námitky zadavatele uvedl, že ekonomická stránka věci nemohla v šetřeném případě převážit ve prospěch zadavatele, resp. že i pokud by byly naplněny podmínky pro takovou situaci, zadavatel k tomu nedoložil potřebnou komplexní analýzu ani jiné relevantní podklady, ačkoli mu v tomto ohledu svědčila návrhová a důkazní povinnost. Krajský soud rovněž mj. podotkl, že se Úřad zabýval i rozborem podmínek smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009 ve smyslu vyhodnocení, v čem spočívá nevhodné právní nastavení smluvních instrumentů.

48. K technickým důvodům použití jednacího řízení bez uveřejnění krajský soud přisvědčil tomu, že zadavatel neprokázal technickou jedinečnost systému, na jejímž základě by byl za podmínky obecné dostupnosti veškerých potřebných informací (znalost proprietárního softwaru, podrobné dokumentace, struktury systému aj.) schopen zajistit jeho provoz a podporu toliko vybraný uchazeč. Krajský soud k tomu konstatoval, že posouzení technických důvodů není v dané věci prioritní, neboť jedinečné postavení vybraného uchazeče nevyplývalo z jeho speciálních schopností umožňujících mu jako jedinému podporovat a provozovat předmětný systém, ale z důvodů autorskoprávních a smluvně-licenčních.

49. Ačkoli krajský soud nepopíral složitost celkového postavení zadavatele při zadávání veřejné zakázky, připomněl, že zadavatel v rámci využití jednacího řízení bez uveřejnění poukázal na technické důvody a ochranu výhradních práv dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, přičemž pokud tyto důvody použití daného druhu zadávacího řízení nebyly splněny, třeba i jen ve svém materiálním předpokladu, nelze přisvědčit tomu, že jeho užití bylo jedinou možnou cestou. K tomu dodal, že zadavateli je přičitatelná (ne)činnost jeho právního předchůdce a že nelze přehlédnout horizont existence a provozování předmětného informačního systému, a to za účinnosti zákona.

50. Co se týká pokuty, krajský soud neshledal, že by Úřad při jejím ukládání postupoval v rozporu se zákonem a zásadami vyplývajícími z judikatury. Závěrem doplnil, že neshledal, že by pozdější právní úprava, zejm. ve smyslu ZZVZ byla pro zadavatele příznivější.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2025

51. Proti rozsudku krajského soudu ze dne 21. 12. 2021 podal zadavatel kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (dále jen „NSS“), který rozsudkem č. j. 5 As 64/2022-57 ze dne 7. 3. 2025 (dále jen „rozsudek NSS ze dne 7. 3. 2025“) zrušil rozsudek krajského soudu ze dne 21. 12. 2021 a rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017 a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení.

52. NSS úvodem konstatoval, že předmětem sporu v projednávané věci je otázka, zda zadavatel naplnil materiální podmínku pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Současně sdělil, že skutkově i právně obdobným případem se zabýval v rozsudku č. j. 8 As 314/2021-123 ze dne 6. 2. 2025 a že nemá v nyní šetřené věci důvod se od názorů vyřčených v daném rozsudku odklonit.

53. NSS uvedl, že v řízení vedeném pod sp. zn. 8 As 314/2021 shledal, že ustanovení čl. 31 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/18/ES, jehož transpozicí je § 23 odst. 4 písm. a) zákona, není jednoznačné v tom, zda je při posouzení materiální podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění nezbytné zohlednit skutkové okolnosti a právní stav v době, kdy měl zadavatel stav exkluzivity způsobit, a proto předložil Soudnímu dvoru Evropské unie (dále jen „SDEU“) předběžnou otázku, jíž považuje NSS za významnou i pro zde projednávanou věc, a na níž SDEU odpověděl rozsudkem C-578/23 ze dne 9. 1. 2025. NSS konstatoval, že SDEU potvrdil, že zadavatel nesmí stav exkluzivity vytvořit sám. Ačkoli se přitom předložená otázka SDEU dotýkala primárně sporu, jak hodnotit z hlediska přičitatelnosti stavu exkluzivity zadavateli skutkové a právní okolnosti, které mají svůj původ v době, kdy se na zadávání veřejných zakázek nevztahovala unijní právní úprava a kdy neexistovala ani relevantní tuzemská právní úprava, SDEU dle NSS posuzoval, zda je pro naplnění materiální podmínky podstatná i aktivita zadavatele před zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, tj. nikoli pouze okolnosti provázející uzavření původní smlouvy. NSS konstatoval, že zodpovězení této otázky je klíčové i v nyní posuzované věci, neboť předmětem sporu je, zda jsou pro posouzení přičitatelnosti stavu exkluzivity podstatné nejen okolnosti provázející uzavření původní smlouvy, ale i jednání zadavatele před zadáním navazující veřejné zakázky.

54. NSS poukázal na to, že z odpovědi SDEU vyplývá, že při posouzení naplnění materiální podmínky, resp. zda je stav exkluzivity zadavateli přičitatelný, je třeba hodnotit nejen to, zda v době uzavření smlouvy na původní plnění mohl předpokládat potřebu navazujících veřejných zakázek k uskutečnění a rozvoji daného plnění, ale i zda zadavatel v důsledku svého jednání či nečinnosti zapříčinil, že stav exkluzivity v době zadání navazující veřejné zakázky stále trvá, když kupř. je třeba zohlednit, zda zadavatel měl k dispozici skutečné a přiměřené finanční prostředky k tomu, aby daný stav ukončil. Podle NSS je tak nezbytné zabývat se nejen skutkovými a právními okolnostmi, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, nýbrž i všemi okolnostmi v období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolí jednací řízení bez uveřejnění, které má být použito pro zadání navazující veřejné zakázky. Jinými slovy řečeno, zadavatel se nemůže stavem exkluzivity hájit do nekonečna, pokud má možnost se z něj vymanit. NSS k tomu poznamenal, že výše uvedené závěry SDEU se bez dalšího použijí na veřejné zakázky, u kterých stav exkluzivity vznikl po přistoupení ČR k EU.

55. NSS shledal, že zadavatel již od roku 2013 kontinuálně usiloval o zajištění práva provádět úpravy a modifikace systému CESŘ, avšak Úřad tyto skutečnosti dle něj řádně nezohlednil a nevypořádal a nevzal vůbec v úvahu ani faktickou a ekonomickou realitu vztahující se k předmětu plnění veřejné zakázky. NSS s ohledem na to, že zadavatel v jednacím řízení bez uveřejnění docílil získání dostatečných práv a věcných prostředků, aby eliminoval licenční a faktickou závislost na jednom řešení a aby do budoucna umožnil soutěž neomezenému okruhu dodavatelů a současně zajistil naplnění svých potřeb za mimořádně výhodných podmínek maximalizujících naplnění kritéria 3E, přistoupil na to, že na postup zadavatele nelze nahlížet jako na vědomé naplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění. NSS rovněž dospěl k tomu, že Úřadem a jeho předsedou nebyly pro účely posouzení přičitatelnosti stavu exkluzivity považovány za rozhodné skutečnosti tvrzené zadavatelem, které se vztahovaly k období před přijetím rozhodnutí zadat veřejnou zakázku.

56. NSS akcentoval, že právní názor SDEU výrazně mění pohled na hodnocení materiální podmínky jednacího řízení bez uveřejnění, kdy tak nelze dospět k závěru, že by již uzavření původní smlouvy samo o sobě vedlo k tomu, že nebylo možné zadat nyní posuzovanou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění. Je tak dle něj třeba zkoumat, zda je trvání stavu exkluzivity způsobeno jednáním či nečinností zadavatele, případně jeho právního předchůdce, po uzavření původní smlouvy. Přičitatelnost důvodu ochrany výhradních práv zadavateli má být tedy dle NSS posouzena nejen na základě skutkových a právních okolností, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, ale též na základě všech okolností charakteristických pro období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolil jednací řízení bez uveřejnění.

57. NSS v kontextu výše uvedeného poukázal na následující námitky zadavatele, resp. na okolnosti, které dle něj nebyly dosud z hlediska naplnění materiální podmínky jednacího řízení bez uveřejnění hodnoceny. Zadavatel se pokoušel vymanit ze závislosti na vybraném uchazeči, což se mu podařilo právě v jednacím řízení bez uveřejnění, v době zadávání veřejné zakázky nedisponoval kompletním zdrojovým kódem ani kompletní a podrobnou provozní, technickou a uživatelskou dokumentací k systému CESŘ, kdy i na uskutečněných jednáních se zástupci vybraného uchazeče deklaroval, že si uvědomuje jeho postavení coby strategického dodavatele služeb, které jsou pro něj nezbytné a obtížně nahraditelné. Z daného důvodu zadavatel zahájil s vybraným uchazečem jednání, jejichž cílem mělo být postoupení vlastnických práv k dílům, která byla zadavateli dosud dodána. Z jednání rovněž vyplynulo, že zadavatel chtěl dosáhnout vyřešení dodávek ICT služeb od 1. 1. 2016 na základě řádného výběrového řízení, avšak byl vybraným uchazečem upozorněn, že systém CESŘ byl dodáván, spravován a rozvíjen jako celek, jehož dekomponování by znamenalo technické komplikace. Zadavatel přitom mohl provádět pouze aktualizace a úpravy dat nebo připojení datových vrstev, což vylučovalo rozvoj a úpravy současných systémů jiným dodavatelem. Na základě uzavřené smlouvy zadavatel odstranil stav exkluzivity daný autorskými právy na straně vybraného uchazeče a získal veškeré zdrojové kódy k systému CESŘ vč. práva do nich zasahovat samostatně i prostřednictvím třetích osob. Ze smlouvy vyplývá, že se zadavateli podařilo dosáhnout významné cenové úspory a podařilo se mu zajistit i práva duševního vlastnictví k danému systému, aniž by vybranému uchazeči vzniklo právo na finanční plnění z daného titulu.

58. NSS je přesvědčen, že Úřadem a jeho předsedou byly posuzovány znaky naplnění skutkové podstaty správního deliktu selektivně s důrazem, že zadavatel zavinil stav exkluzivity, aniž by bylo zkoumáno, zda bylo trvání takového stavu až do rozhodnutí zadavatele provést jednací řízení bez uveřejnění způsobeno jednáním či nečinností zadavatele. NSS rovněž uvedl, že ačkoli zadavatel upozorňoval na použití jednacího řízení bez uveřejnění z důvodu nezbytné ochrany výhradních práv ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona, správní orgány toto nezohlednily. Podle NSS Úřad rezignoval na svoji povinnost provést dokazování v rozsahu nezbytném ke zjištění stavu věci a že ačkoli zadavatel doložil dokumentaci k tomu, že vybudování informačního systému nahrazujícího CESŘ bylo v době zadávání veřejné zakázky i technicky nerealizovatelné, Úřad dle něj uzavřel uvedené s tím, že zadavatel neunesl důkazní břemeno ohledně existence technických důvodů pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, neboť svá tvrzení nijak nedoložil.

59. NSS s ohledem na výše uvedené vyjádřil názor, že jako první je třeba se zabývat otázkou, zda zadavatel skutečně neměl možnost vymanit se z exkluzivity spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv dodavatele, a poté posoudit, zda zadavatel materiální podmínku naplnil či nikoli. Dospěl-li by Úřad k závěru, že naplnil, bude dle NSS též třeba, aby se detailně zabýval, zda byla naplněna některá z formálních podmínek, zejména ochrana výhradních práv dodavatele, podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Tato otázka nebyla dle NSS zatím komplexně posouzena z důvodu, že zadavatel neměl podle Úřadu naplnit již materiální podmínku jednacího řízení bez uveřejnění. Pokud by však Úřad dospěl k závěru, že materiální podmínka naplněna nebyla, má zvážit, zda s ohledem na změnu posuzovaných okolností není na místě změnit popis jednání ve výroku rozhodnutí, ve kterém je shledáván správní delikt zadavatele.

Další průběh správního řízení

60. Přípisem ze dne 12. 3. 2025 Úřad oznámil zadavateli, že se ve správním řízení o rozkladu proti rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 pokračuje.

Rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 9. 4. 2025

61. Dne 10. 4. 2025 vydal předseda Úřadu rozhodnutí ze dne 9. 4. 2025 (dále jen „rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 9. 4. 2025“), jímž zrušil rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

62. Předseda Úřadu konstatoval, že je v dalším řízení zavázán právním názorem vysloveným v rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025, kdy důvodem pro zrušení rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 je NSS konstatovaná nutnost přihlédnout ke skutkovým okolnostem řešené věci v intencích závěrů rozsudku SDEU. Předseda Úřadu tak zopakoval závěry vyslovené v rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 a závěry NSS z jeho rozsudku ze dne 7. 3. 2025, zejm. ve smyslu daným soudem učiněné interpretace závěrů z rozsudku SDEU ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025. Nadto předseda Úřadu poznamenal, že jakkoli z rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025 vyplývá nutnost věnovat se v pokračujícím správním řízení argumentaci a tvrzením zadavatele, která nebyla Úřadem z důvodu jiného právního posouzení akceptována, nemění to dle něj nic na tom, že je to zadavatel, kdo nese důkazní břemeno při prokazování důvodnosti a zákonnosti svého postupu, přičemž připustil, že Úřad může za tímto účelem eventuálně vyzvat zadavatele k doplnění dokazování.

Další průběh správního řízení

63. Přípisem ze dne 23. 4. 2025 Úřad oznámil zadavateli, že se ve správním řízení vedeném pod. sp. zn. ÚOHS-S0243/2017/VZ pokračuje.

64. Usnesením ze dne 23. 4. 2025 Úřad stanovil zadavateli lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a ve které mohl vyjádřit v řízení své stanovisko.

Vyjádření zadavatele ze dne 2. 5. 2025

65. Dne 2. 5. 2025 obdržel Úřad v reakci na usnesení ze dne 23. 4. 2025 vyjádření zadavatele z téhož dne. Zadavatel se úvodem odkázal na svá dosavadní učiněná vyjádření, tvrzení a důkazní návrhy předložené v šetřené věci, na nichž i nadále trvá.

66. Zadavatel je přesvědčen, že při zadávání veřejné zakázky postupoval zcela v souladu s § 21 odst. 2 zákona, když ji zadal v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Podle zadavatele je v kontextu závěrů rozsudku SDEU ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025 a rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025 zcela zřejmé, že byly pro zadání veřejné zakázky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle citovaného ustanovení zákona splněny podmínky materiální i formální.

67. Zadavatel konstatoval, že SDEU v rozsudku ve věci C-578/23 šetřil předběžnou otázku, zda při posouzení splnění materiální podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění (ne)má být zohledněno také to, zda zadavatel nezavinil stav exkluzivity svým jednáním. K tomu akcentoval, že podle SDEU platí, že článek 31 bod 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby musí být vykládán v tom smyslu, že veřejný zadavatel nemůže použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu tohoto ustanovení odůvodnit ochranou výhradních práv, pokud je důvod takové ochrany přičitatelný jemu. Rovněž poukázal na to, že podle SDEU se tato přičitatelnost posuzuje nejen na základě skutkových a právních okolností, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, ale rovněž na základě všech okolností charakteristických pro období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolil řízení, které má být použito pro zadání navazující veřejné zakázky. Zadavatel trvá na tom, že v kontextu závěrů rozsudku SDEU ve věci C-578/23 a podkladů vedených Úřadem k veřejné zakázce, jako i s ohledem na dosavadní učiněná vyjádření zadavatele a skutková a právní zjištění Úřadu, je zřejmé, že zákonné důvody použití jednacího řízení bez uveřejnění pro zadání veřejné zakázky byly jasně dány.

68. Podle zadavatele mu není možné přičítat k tíži žádnou okolnost, která vedla k nutnosti použít jednací řízení bez uveřejnění pro zadání veřejné zakázky. Zadavatel uvedl, že mu nelze přičítat vznik stavu exkluzivity v souvislosti s veřejnou zakázkou původně zadanou jeho právním předchůdcem v roce 2009. Současně dle něj platí, že neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby takový stav ukončil jinak než zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Zadavatel sdělil, že nebyl zadavatelem původní veřejné zakázky, původní zadavatel (Pozemkový fond ČR) zanikl ze zákona v době po zadání původní veřejné zakázky, při zadávání původní veřejné zakázky nebylo možné předvídat, jaký osud bude mít realizované plnění, tj. systém CESŘ, nebylo též zřejmé, na koho konkrétně a jakým způsobem bude převedena agenda původního zadavatele. K tomu zadavatel zopakoval, že se mu po náročných jednáních vedených se snahou o vyřešení vážného právního, provozního a technického problému za co nejhospodárnějších, nejúčelnějších a nejefektivnějších podmínek podařilo odstranit stav exkluzivity, tj. výhradní postavení stávajícího dodavatele, což je v zadavatelské praxi unikum. Z povahy věci nebylo a není dle něj možné odstranit stav exkluzivity jediného dodavatele, o to více v krátké době, když to vylučuje povaha existujícího právního vztahu a zákonné předpoklady vyrovnání práv a povinnosti smluvních stran.

69. K bodu absence přičitatelnosti podmínek původní smlouvy zadavateli zadavatel uvedl, že systém CESŘ byl výsledkem dlouholetého vývoje jediného dodavatele realizovaného na míru dle požadavků Pozemkového fondu ČR. V době zadání původní veřejné zakázky nemohlo dle něj být zřejmé, že nástupcem Pozemkového fondu ČR bude po jeho zániku zadavatel, jenž byl zřízen až zákonem č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o SPÚ“), ani mj. to, jaká část agendy by měla být na něj převedena. Podle zadavatele tak není z povahy věci možné mu přičítat jakoukoli okolnost týkající se zadání původní veřejné zakázky, resp. uzavření původní smlouvy, stejně jako jakékoli aspekty exkluzivního postavení vybraného uchazeče, resp. podmínek plnění původní veřejné zakázky. Podle zadavatele není možné v případě veřejných zakázek na služby implementace a údržby ICT systémů obecně konstatovat a právně hodnotit, zda se má zadavatel snažit dosáhnout neomezených práv duševního vlastnictví poptávaného plnění. To má totiž zásadní dopad nejen na cenu takového plnění, ale zejména na okruh potenciálních dodavatelů. K systému CESŘ zadavatel opakovaně podotkl, že byl naprosto nezbytný pro další jeho chod, zejména v oblasti ekonomické, účetnictví, rozpočetnictví a výkaznictví, personální, mzdové, správy a vymáhání pohledávek, centralizovaného řešení pro podporu agend v oblasti pozemkových úprav, centralizovaného řešení pro podporu spisové služby atd. Zadavatel rovněž dodal, že systém CESŘ nebylo možné jednoduše vypnout a dále jej nepoužívat. Zadavatel byl po svém vzniku nucen s ním dále pracovat a nepřetržitě jej používat, aby bylo možné postupně převzít agendu zaniklého Pozemkového fondu ČR a aby tato agenda mohla být vykonávána také v podmínkách zadavatele a jemu svěřené působnosti. Zadavatel je tak přesvědčen, že v kontextu závěrů rozsudku SDEU ve věci C-578/23 je nutno konstatovat, že svým jednáním nezavinil a ani nemohl zavinit vznik stavu exkluzivity při uzavření dřívější smlouvy, který posléze vedl k použití jednacího řízení bez uveřejnění pro zadání veřejné zakázky.

70. K bodu absence přiměřených prostředků na straně zadavatele k ukončení stavu výlučnosti zadavatel sdělil, že na základě původní veřejné zakázky zadané Pozemkovým fondem ČR vznikl na straně dodavatele WEBCOM stav výlučného autorskoprávního postavení, když součástí systému CESŘ jsou autorská díla dle autorského zákona. Vybraný uchazeč byl tedy výhradním vykonavatelem majetkových autorských práv k dílům tvořícím součásti systému CESŘ. Zadavateli byla udělena nevýhradní, časově neomezená licence k užití části díla (nezahrnující aplikační programové vybavení MICROSOFT Dynamics NAV). Zadavatel tak nebyl oprávněn provádět sám zásahy do autorského díla systému CESŘ ani prostřednictvím třetích osob, tj. zadat plnění spočívající v úpravách systému CESŘ subjektu odlišnému od vybraného uchazeče bez jeho souhlasu. Zopakoval, že vybraný uchazeč měl detailní znalost jednotlivých částí systému CESŘ a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou součásti systému CESŘ provázány, a že jako jediný disponoval proprietárními rozhraními systému CESŘ, jejichž využívání bylo nezbytné. Zadavatel byl povinen respektovat autorskoprávní ochranu systému CESŘ, resp. autorskoprávní, technickou a znalostní výlučnost vybraného uchazeče. Podle zadavatele neznalost systému CESŘ ze strany jiného dodavatele provádějícího do něj zásahy by znamenala akutní hrozbu rozsáhlých výpadků jeho funkcionalit. Absence práva provádět zásahy do daného systému znamenala, že by zadavatel riskoval, že se vybraný uchazeč bude u soudu domáhat zákazu jeho užívání z důvodu porušení práv duševního vlastnictví. Jelikož jsou součástí systému CESŘ subsystémy klíčové pro činnost zadavatele, měl povinnost tato rizika odstranit. Zadavatel je přesvědčen, že stav exkluzivity vybraného uchazeče nebyl způsoben jeho jednáním či nečinností, naopak bezprostředně po převzetí agendy činil potřebné kroky k odstranění stavu exkluzivity a výhradního postavení vybraného uchazeče. Zadavatel uvedl, že k zadání veřejné zakázky a k odstranění stavu exkluzivity nebylo za daných okolností možné postupovat jinak, než použít jednací řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, kdy jedině tak mohl dále poptávat služby údržby, podpory nebo rozvoje systému CESŘ i u jiných dodavatelů. Zadavatel přitom musel nejprve učinit úkony nezbytné k posouzení autorsko-právní a ekonomické korektnosti svého postupu, kdy vycházel mj. z cenového posouzení nabídky vybraného uchazeče dle zpracovaného znaleckého posudku a současně inicioval projednání a schválení záměru zadání veřejné zakázky na Radě vlády pro informační společnost. Zadavatel akcentoval, že v rámci zadávacího řízení před zadáním veřejné zakázky proběhlo celkem 7 jednání, než se mu podařilo s vybraným uchazečem dojednat právní, provozní a obchodní podmínky splňující kritérium hospodárnosti a zaručující zadavateli veškerá práva potřebná pro odstranění exkluzivity vybraného uchazeče a licenční a faktické závislosti na něm. Zadavatel konstatoval, že k úspěšnému odstranění stavu exkluzivity nakonec i došlo, kdy však z povahy věci nebylo možné, aby toho bylo dosaženo dříve. Zadavatel připomněl, že potřeba zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění podle citovaného ustanovení zákona nevznikla samoúčelně, ale byla neoddělitelným důsledkem toho, že v rámci předmětu plnění vznikala autorská díla.

71. K bodu právní a faktické kroky zadavatele související s vyloučením stavu výlučnosti zadavatel předně zopakoval, že z technického a ekonomického hlediska byla zcela vyloučena varianta vypnutí systému CESŘ a otevřeného soutěžení zcela nového produktu. Podle zadavatele bylo zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění předpokladem, aby následné plnění, které nahradí systém CESŘ, mohl poptávat v otevřeném řízení bez rizika právního postihu ze strany vybraného uchazeče. Zadavatel k tomu zopakoval, že již od roku 2013 kontinuálně usiloval o zajištění práva provádět úpravy a modifikace systému CESŘ, o zajištění jeho řádných zdrojových kódů a související dokumentace, avšak z důvodu na straně vybraného uchazeče nebylo možné jich dosáhnout jinak než na základě zevrubného vyjednávání podmínek v rámci jednacího řízení bez uveřejnění. Reálně neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky, aby nastalou situaci řešil jinak, o čemž má vypovídat dosažená významná finanční úspora. Oproti stávajícímu stavu zadavatel dosáhl zejména výhodných ujednání týkajících se paušálních plateb, licenčních podmínek, zdrojového kódu a hodinové sazby plnění veřejné zakázky. Nemožnost dosáhnout práv potřebných pro odstranění exkluzivity vybraného uchazeče jinak než prostřednictvím náročného vyjednávání v rámci jednacího řízení bez uveřejnění a následná snaha zadavatele otevřít systém CESŘ jiným dodavatelům jsou dle něj zřejmé i z následného jeho postupu. V roce 2016 zadal v otevřeném řízení veřejnou zakázku „Rámcová smlouva na outsourcing profesionálních odborných služeb ICT pro období 2016-2018“, na základě níž byly dle něj zajištěny dostatečně specializované personální kapacity prostřednictvím odborně způsobilých dodavatelů. Dalším nezbytným krokem bylo podle něj vytvoření jednotné integrační platformy, aby se systémy propojovaly podle příslušných pravidel, k čemuž proběhlo otevřené řízení v roce 2016 a v únoru 2017 byla uzavřena smlouva s dodavatelem jednotné integrační platformy, jež byla naimplementována v září roku 2017 a umožnila zahájit postupné dělení systému CESŘ na jednotlivé komponenty. Po nasazení integrační vazby e-SPIS x ASPU do produktivního provozu pak podle zadavatele bylo možné částečně vypovědět smlouvu uzavřenou původně s vybraným uchazečem. Dalším vstupem k narovnání stavu systému CESŘ byla podle něj rozsáhlá analýza procesů zadavatele, kdy práce na ní byly zahájeny na jaře roku 2017, přičemž optimalizované procesy byly jedním ze vstupů pro vytvoření nového agendového informačního systému, kterým zadavatel hodlal nahradit systém CESŘ. V roce 2017 pak byl rovněž připraven akční plán, na základě něhož byla nachystána a zadána veřejná zakázka na nahrazení agendové části systému CESŘ. Zadavatel shrnul, že je tedy zřejmé, že nahrazení plnění realizovaného vybraným uchazečem byl proces technicky komplexní a časově náročný, jenž nebyl bez předchozího zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle citovaného ustanovení zákona možný. S ohledem na výše uvedené skutečnosti, jež podle zadavatele spočívají v technickém charakteru, je zadavatel přesvědčen, že neměl reálně jinou možnost, než zadat veřejnou zakázku vybranému uchazeči, který byl objektivně jediným subjektem schopným předmět plnění řádně realizovat a jemuž svědčila i autorskoprávní ochrana bránící jakýmkoli zásahům do systému CESŘ ze strany zadavatele.

72. Závěrem zadavatel poukázal na to, proč dle něj v šetřeném případě absentují podmínky pro uložení sankce. Zadavatel zopakoval, že neměl jinou možnost, jak veřejnou zakázku zadat než právě prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění. Konstatoval, že učinil veškerá potřebná opatření, aby eliminoval riziko nesouladu postupu se zákonem, a zároveň zajistil kontinuitu provozu systému CESŘ jakožto společensky významné platformy, kterou zdědil po svém právním předchůdci. Za takové situace by podle něj nemohla žádná sankce splňovat funkce represivní a preventivní při zachování zásady individualizace správního trestání. Vycházet je podle něj třeba i z toho, že jednání, ve vztahu k němuž je nyní řízení vedeno, se týká zadání veřejné zakázky, k němuž došlo v roce 2015, tj. před 10 lety. Při zohlednění zásady proporcionality ukládané sankce je tak dlouhá doba nutným korektivem úvah ohledně (ne)uložení sankce, který je nutné aplikovat ve prospěch zadavatele. Zadavatel trvá na tom, že i pokud by jeho jednání naplňovalo znaky správního deliktu, což důrazně odmítá, nebyly by dle něj splněny podmínky pro uložení jakékoli sankce. Zadavatel na základě výše uvedeného navrhl, aby Úřad rozhodl o zastavení vedeného správního řízení, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení sankce.

Další průběh správního řízení

73. Usnesením ze dne 3. 7. 2025 stanovil Úřad zadavateli lhůtu ke sdělení a doložení relevantních skutečností k tvrzeným technickým důvodům pro užití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona za účelem zadání veřejné zakázky a ke sdělení a doložení relevantních skutečností k ekonomickým důvodům pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. K technickým důvodům Úřad zadavatele vyzval k bližšímu vymezení a doložení, o jaké veškeré konkrétní technické důvody, jež neplynou z důvodů autorskoprávních, se jednalo, z čeho jejich existence vyplynula a proč mají odůvodňovat jako jediný možný postup zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění vybranému uchazeči. K tomu Úřad zadavatele rovněž vyzval ke sdělení a doložení, čím bylo mimo autorskoprávní ochranu a s ní související důvody z technického hlediska softwarové a hardwarové prostředí zadavatele natolik jedinečné a dále relevantních skutečností ve vztahu k poukazovaným proprietárním rozhraním systému CESŘ, tj. o jaká konkrétní rozhraní (nástroje) se mělo jednat a jak jejich unikátnost omezovala plnění jiným způsobem a jinými dodavateli. Úřad též vyzval zadavatele ke specifikaci a doložení, jaké konkrétní skutečnosti zapříčinily technické překážky pro řešení spočívající ve vybudování informačního systému, který by nahradil systém CESŘ, a jaké konkrétní důvody zapříčinily překážky pro volbu jiného postupu (ať již ve smyslu pořízení nového systému, odkupu systému stávajícího, odkupu příslušných práv k systému stávajícímu či jiný možný způsob řešení než zadání plnění v jednacím řízení bez uveřejnění). K ekonomickým důvodům na straně zadavatele Úřad zadavatele vyzval, aby sdělil a doložil konkrétní skutečnosti zapříčiňující, že pro něj nebylo ekonomicky realizovatelné, resp. výhodnější jiné řešení, zejména, aby doložil konkrétní analýzu, popř. ekonomické srovnání jím realizovaného řešení oproti jiným možným řešením, dokládající, že z ekonomického hlediska bylo pro něj možné, resp. nejvýhodnější právě a pouze zadání plnění prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění. Tj. aby doložil komplexní ekonomické posouzení prokazující zřejmou efektivnost zvoleného postupu a jaká výše finančních prostředků měla být v rámci jednotlivých možných variant pro ukončení stavu exkluzivity dodavatele WEBCOM dostačující. Úřad zadavatele vyzval i k doložení jeho tvrzení, že neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky, aby nastalou situaci ukončil jinak než zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, relevantními podklady, kdy výši takových finančních prostředků bylo nutné zohlednit ke všem možným variantám řešení. Závěrem Úřad vyzval zadavatele ke sdělení a doložení, zda, pokud sám dostatečnými finančními prostředky k realizaci jednotlivých uvažovaných variant řešení nedisponoval, se je pokusil získat jinou cestou, jakou a z jakých konkrétních zdrojů, zejm. zda žádal o finanční prostředky pro dané účely např. ze strany státu a zda byla tato snaha zadavatele úspěšná či nikoli a z jakých důvodů.

Vyjádření zadavatele ze dne 23. 7. 2025

74. Dne 23. 7. 2025 obdržel Úřad v reakci na usnesení ze dne 3. 7. 2025 vyjádření zadavatele z téhož dne. Zadavatel se předně úvodem odkázal na svá dosavadní vyjádření učiněná v šetřené věci, neboť má za to, že dostatečně doložil, že se v daném případě nedopustil spáchání správního deliktu.

75. Zadavatel se nejprve vyjádřil k technickým důvodům pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Zadavatel zopakoval, že Pozemkový fond ČR budoval od roku 2009 komplexní informační systém CESŘ, který vznikal postupným vývojem, rozvojem a rozšiřováním informačních systémů dodaných vybraným uchazečem. K tomu předložil přehled smluv, na základě nichž mělo být toto plnění realizováno. Zadavatel jej převzal pod svou správu a do svého užívání bezprostředně poté, co byl zřízen zákonem o SPÚ. Systém CESŘ se v průběhu let 2014 a 2015 skládal z jednotlivých vzájemně provázaných a integrovaných částí (modulů), které pokrývaly zásadní a klíčové oblasti (ekonomický informační systém, mzdy a personalistika, centrální informační systém, spisová služba, agendový systém pro pozemkové úpravy). Dodavatel přitom dále zabezpečoval nezbytnou provozní podporu hardware, na kterém byl systém CESŘ provozován. Určité části systému CESŘ byly podle zadavatele později klasifikovány jako tzv. významné informační systémy a podle právních předpisů v oblasti kybernetické bezpečnosti mu tak byla uložena právní povinnost zabezpečit jejich dostupnost a funkčnost. Zadavatel uvedl, že se na něj vztahovala i další veřejnoprávní regulace spojená s provozem a užíváním jednotlivých částí systému CESŘ, když některé z nich byly i informačními systémy veřejné správy a některé z nich svou povahou spadají mezi provozní informační systémy, jejichž dostupnost a řádná funkčnost je také zásadní.

76. Zadavatel zopakoval, že před zahájením přípravy veřejné zakázky kontinuálně usiloval o rozšíření svých práv duševního vlastnictví k systému CESŘ, o získání práv provádět jeho úpravy a modifikace, o získání komplexních zdrojových kódů a potřebné dokumentace. Ve svém úsilí však nebyl úspěšný, a to zcela z důvodů na straně vybraného uchazeče, k čemuž se odkázal na učiněné záznamy z jednání a na vyhotovený přípis ze dne 9. 2. 2015. Zadavatel uvedl, že vzhledem k tomu, že rámcová smlouva byla uzavřena na dobu určitou do 31. 12. 2015, musel podniknout nezbytná opatření za účelem zabezpečení podpory provozu systému CESŘ, jehož výpadek by způsobil celkovou paralýzu jeho činnosti. Zadavatel opakovaně sdělil, že nemohl zvolit jiný postup než zadání veřejné zakázky vybranému dodavateli, neboť nedisponoval kompletní dokumentací (uživatelskou, provozní a technickou) ani úplnými dokumentovanými zdrojovými kódy k systému CESŘ, které tak ani nemohl předat případnému novému poskytovateli služeb podpory jeho provozu.

77. Zadavatel akcentoval, že zadání veřejné zakázky subjektu odlišnému od vybraného uchazeče bylo prakticky vyloučeno již z důvodu ochrany výhradních práv. Zadavatel nebyl oprávněn provést zásahy, resp. doplnění systému CESŘ sám, ani zadat poskytnutí požadovaných služeb subjektu odlišnému od vybraného uchazeče bez jeho souhlasu, kdy jinak by riskoval, že se vybraný uchazeč bude u soudu domáhat zákazu užívání systému CESŘ zadavatelem z důvodu porušení jeho práv duševního vlastnictví. Zadavatel též zopakoval, že zároveň platí, že podporu provozu informačního systému CESŘ mohl poskytovat pouze vybraný uchazeč, neboť jen on měl detailní znalost jednotlivých jeho částí a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou součásti systému CESŘ provázány, a jako jediný disponoval jeho proprietárními rozhraními, jejichž využívání bylo pro poskytování předmětu veřejné zakázky nezbytné. Tím byly dle zadavatele naplněny technické důvody pro použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

78. K technickým důvodům zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění ve vztahu k jedinečnosti softwarového a hardwarového prostředí zadavatele a k proprietárnímu rozhraní systému CESŘ zadavatel zopakoval, že systém CESŘ vznikal postupným vývojem realizovaným jedním dodavatelem a že se jednalo o komplexní, integrovaný a propojený systém pokrývající řadu oblastí. Dodavatel dle něj vybudoval řadu integračních proprietárních rozhraní mezi jednotlivými moduly sytému, avšak zadavatel nedisponoval dokumentací a znalostí integračních vazeb a rozhraní. Proprietárními rozhraními se zde rozumí takové vazby s ostatními částmi systému CESŘ, které nevyužívají otevřená rozhraní a které proto může prakticky realizovat pouze subjekt oprávněný a fakticky schopný k zásahům do zdrojových kódů tohoto systému. Zadavatel k tomu vyjmenoval jednotlivá rozhraní, jež byla součástí systému CESŘ, k nimž uvedl, že je všechna vytvořil vybraný uchazeč, kdy dvě z nich byla vytvořena na míru pro Pozemkový fond ČR, ale dokumentace a technická specifikace nebyla součástí dodávky. Zadavatel k tomu podotkl, že provozní podpora proprietárních integračních rozhraní u těchto dvou rozhraní byla výslovně zmíněna jako součást služby ve smlouvě na veřejnou zakázku. Zadavatel k tomu shrnul, že jedinečnost proprietárních rozhraní systému CESŘ spočívala v prointegrovanosti jednotlivých subsystémů mezi sebou a že změna systému CESŘ by nebyla technicky možná vzhledem k nedostatečnému popisu architektury, dílčích komponent systému CESŘ a neznalosti rozhraní mezi jednotlivými jeho komponentami. Vybraný uchazeč byl jediným subjektem, který disponoval dostatečnou znalostí integračních vazeb a proprietárních rozhraní a byl tak jako jediný schopen systém CESŘ podporovat.

79. Ke specifikaci, jaké konkrétní skutečnosti zapříčinily technické překážky pro řešení spočívající ve vybudování informačního systému, který by nahradil systém CESŘ, zadavatel jmenoval komplexnost systému CESŘ, rozsah agend spravovaných jednotlivými moduly systému CESŘ a skutečnost, že nedisponoval dostatečně podrobnou dokumentací (provozní, technickou a uživatelskou) k systému CESŘ ani jeho podrobnými dokumentovanými zdrojovými kódy. Zadavatel zopakoval, že bezprostředně po zadání veřejné zakázky zahájil časově náročný, komplikovaný a technicky komplexní projekt dekompozice systému CESŘ s jeho postupným nahrazováním novými systémy, který trval řadu let, k čemuž popsal, v rámci jakých procesních kroků jej mezi lety 2016 až 2020 zrealizoval. Rovněž opakovaně uvedl, že v době zadávání veřejné zakázky neměl s ohledem na technickou komplexnost systému CESŘ jinou možnost, než ji zadat vybranému uchazeči, který byl objektivně jediným subjektem na trhu schopným veřejnou zakázku řádně splnit.

80. K vymezení, jaké konkrétní důvody zapříčinily překážky pro volbu jiného řešení, zadavatel uvedl následující. Předně poukázal, že technické důvody, proč nemohl místo zadání veřejné zakázky pořídit nový systém, popsal již výše, kdy nahrazení systému CESŘ novými systémy v roce 2015 bylo s ohledem na komplexnost a technickou a časovou náročnost celého procesu zjevně nereálné. K tomu připomněl, že realizoval projekt dekompozice a nahrazení systému CESŘ novými systémy logicky navazujícími kroky zahájenými v roce 2016, kdy k úplnému dokončení došlo až v prosinci 2020. Zadavatel nerozumí dotazu, proč nerealizoval odkup stávajícího systému, když systém CESŘ dle něj nebyl věcí, kterou by bylo možné odkoupit, jelikož práva duševního vlastnictví nelze koupit ani prodat. Zadavatel je přesvědčen, že nemohl postupovat ani cestou odkupu příslušných práv k systému stávajícímu, když tento postup by byl zjevně nehospodárný, o čemž svědčí to, že vybraný uchazeč požadoval za poskytnutí práv duševního vlastnictví k systému CESŘ částku 105 000 000 Kč bez DPH, přičemž celková cena veřejné zakázky činila pouze 69 600 000 Kč bez DPH. Zadavatel k tomu též akcentoval, že ani poskytnutí práv duševního vlastnictví k systému CESŘ a zdrojových kódů by mu bez dalšího neumožnilo zadat veřejnou zakázku subjektu odlišnému od vybraného uchazeče, když zadavatel nedisponoval k danému systému dostatečnou dokumentací. Vzhledem k tomu, že v roce 2016 zahájil proces nahrazování systému CESŘ jinými systémy, nedávalo by pro něj smysl nabytí práv duševního vlastnictví a zdrojových kódů za částku 105 000 000 Kč bez DPH ani jako dlouhodobá investice. Zadavateli není zřejmé, o jaký jiný možný způsob řešení by se pak mělo jednat. Závěrem této části zopakoval, že výpadek systému CESŘ mohl způsobit paralýzu jeho činností a nemožnost řádného výkonu správních agend.

81. K existenci ekonomických důvodů, resp. omezení na straně zadavatele, pro něž nebylo možné jiné řešení (ať již ve smyslu pořízení nového systému, odkupu systému stávajícího, odkupu příslušných práv k systému stávajícímu či jiný možný způsob řešení) než zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, zadavatel uvedl následující. Zadavatel předně zopakoval, že jeho právní předchůdce budoval systém CESŘ postupným vývojem od roku 2009 na základě řady smluv a veřejných zakázek. Zadavatel je přesvědčen, že po něm nelze tedy legitimně požadovat, aby zpracovával analýzu ekonomické efektivity každé varianty postupu v případě každé jednotlivé veřejné zakázky. Podle zadavatele výzva Úřadu, aby předložil celkovou analýzu zohledňující jako výchozí variantu celkovou nákladovost plnění od uzavření smluv ze dne 10. 8. 2009 do uzavření smlouvy na veřejnou zakázku a s takovým plněním spojené veškeré náklady vč. mj. nákladů z této smlouvy vyplývající či nákladů na údržbu a rozšíření CESŘ ve smyslu zajištění výsledné potřebné podoby CESŘ, oproti jiným možným variantám řešení, kdy i u nich je třeba zohlednit jejich celkovou ekonomickou nákladnost (při zvažování plnění podstatou a rozsahem na úrovni odpovídající realizovanému systému CESŘ), je nejasná a neurčitá. Zadavatel je přesvědčen, že Úřad po něm nemůže legitimně požadovat, aby mu předložil ekonomickou analýzu vymezující nákladovost nějakých, podle něj blíže nespecifikovaných hypotetických alternativních variant k vybudování systému CESŘ v průběhu let 2009 až 2015. Podle zadavatele není zřejmé, co by vlastně mělo být zvažovanou jinou variantou postupu k vybudování a podpoře systému CESŘ, která by měla být předmětem ekonomického posouzení. Jakákoli aktuálně provedená analýza specifikující nákladovost realizace hypotetické jiné varianty k vybudování a zabezpečení provozu systému CESŘ v průběhu let 2009 až 2019 by byla podle něj ryzí spekulací. Zadavatel zastává názor, že tyto požadavky Úřadu jsou neurčité, nerealizovatelné a zjevně v rozporu se zásadou přiměřenosti. K tomu dodal, že ekonomickou výhodnost podmínek smlouvy na veřejnou zakázku ve srovnání s jinými smlouvami popsal a vysvětlil ve svém vyjádření ze dne 2. 5. 2025 a že již dříve Úřadu předložil znalecký posudek, který potvrdil, že cena za plnění veřejné zakázky je cenou v čase a místě obvyklou, tj. cenou tržní. S odkazem na rozsudek NSS ze dne 7. 3. 2025 zadavatel ohledně ekonomické výhodnosti jím zvoleného postupu trvá na tom, že svým efektivním jednáním v jednacím řízení bez uveřejnění docílil toho, že získal dostatečná práva a věcné prostředky k tomu, aby eliminoval licenční a faktickou závislost na jednom řešení a aby do budoucna umožnil soutěž neomezenému okruhu dodavatelů. Naplnění svých potřeb zajistil i za mimořádně výhodných podmínek, které maximálně splňují kritéria 3E, tj. hospodárného, účelného a efektivního nakládání s veřejnými prostředky.

82. K dotazu, jaká výše finančních prostředků měla být v rámci jednotlivých možných variant pro ukončení stavu exkluzivity vybraného uchazeče dostačující, zadavatel poukázal na dokument dekompozice licence s indikativní nabídkou licence, dle nějž vybraný uchazeč požadoval za poskytnutí neomezeného počtu uživatelů částku 35 000 000 Kč bez DPH a za právo zásahu třetí strany a za poskytnutí zdrojových kódů částku 70 000 000 Kč bez DPH, tj celkem 105 000 000 Kč bez DPH. Zadavatel k tomu zopakoval, že i pokud by nabyl práva duševního vlastnictví za uvedenou neobhajitelnou částku, neodstranil by ani tak zcela stav exkluzivity vybraného uchazeče, a to s ohledem na absenci řádné dokumentace k systému CESŘ.

83. K výzvě Úřadu, aby zadavatel doložil své tvrzení, že neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky, aby nastalou situaci ukončil jinak než zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, tj. že neměl v době od 1. 1. 2013, kdy na něj přešla agenda Pozemkového fondu ČR, do doby uzavření smlouvy na veřejnou zakázku k dispozici finanční prostředky, aby stav exkluzivity vybraného uchazeče ukončil, zadavatel sdělil následující. Zadavatel zopakoval, že v kontextu závěrů rozsudku SDEU ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025 a rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025 trvá na tom, že neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky, aby ukončil stav exkluzivity vybraného uchazeče jinak než zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Zadavatel uvedl, že netvrdí, že stav exkluzivity vybraného uchazeče byl primárně způsoben nedostatkem finančních prostředků na straně zadavatele. Dále podotkl, že je organizační složkou státu a má právní povinnost dbát na to, aby plnil určené úkoly nejhospodárnějším způsobem, stejně jako, aby postupoval při vynakládání veřejných prostředků v souladu se zásadami hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Nemohl tak dle svého přesvědčení utratit 105 000 000 Kč bez DPH za práva duševního vlastnictví k systému CESŘ, který v průběhu několika let nahradil novými systémy, a kdy by bez úplné a podrobné dokumentace takový systém byl stejně pouze tzv. „black box“, u nějž by nebylo možné provádět jeho provozní podporu. Naproti tomu cena za plnění dle veřejné zakázky činila 69 600 000 Kč bez DPH a zahrnovala služby provozní podpory a rozvoje poskytované po dobu 4 let. K tomu zadavatel dodal, že jeho odbor ICT měl v roce 2015 na investice vč. obnovy hardware, pořízení licencí apod. alokovanou celkovou částku 51 703 830,74 Kč, tj. méně než jednu polovinu částky původně požadované vybraným uchazečem, čímž odkup práv k systému stávajícímu nepřicházel v úvahu. Zadavatel dále opakovaně podotkl, že vybudování nového systému bylo z technických a časových důvodů před zadáním veřejné zakázky nerealizovatelné, jak již popsal výše, a že systém CESŘ nebyl věcí, kterou by bylo možné odkoupit, kdy ani práva duševního vlastnictví nelze koupit či prodat. V realizaci otevřeného řízení mu bránil nedostatek práv duševního vlastnictví a absence řádné dokumentace a zdrojových kódů.

84. Zadavatel k výše uvedenému dodal, že otázka přiměřenosti prostředků ve smyslu závěrů rozsudku SDEU ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025 a rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025 je otázkou právní nikoli skutkovou, kdy ani jeden z nich neidentifikoval závěr, že by podmínkou pro použití jednacího řízení bez uveřejnění byl mj. nedostatek finančních prostředků, tj. že by rozhodujícím měla být konkrétní výše finančních prostředků na straně zadavatele veřejné zakázky. Zadavatel uvedl, že NSS jako zásadní identifikoval, zda má zadavatel možnost vymanit se ze stavu exkluzivity skutečnými a z hlediska finančního přiměřenými prostředky, z čehož však dle něj nevyplývá, že měl prokazovat absenci finančních prostředků či konkrétní jejich výši, jimiž v rozhodné době disponoval či disponovat mohl. Zadavatel konstatoval, že ani nikdy neargumentoval tím, že by byl nemajetný, resp. že by byl stav exkluzivity primárně způsoben nedostatkem finančních prostředků na jeho straně. Zadavatel je přesvědčen, že NSS ani jinde nedovodil, že by zadavatel měl prokazovat nedostatek finančních prostředků, navíc ke všem možným variantám řešení. Úřad tak dle něj vybočuje stanoveným požadavkem z mezí toho, co byl měl zadavatel prokazovat. Pokud Úřad považuje za nezbytné získat další podklady pro posouzení otázky přiměřenosti finančního hlediska, má dle něj nejprve podrobněji specifikovat, k jakým skutkovým okolnostem, např. fázím životního cyklu systému CESŘ, má zadavatel svá tvrzení doplnit či precizovat.

85. K výzvě Úřadu, aby zadavatel sdělil a doložil, zda, pokud sám dostatečnými finančními prostředky k realizaci jednotlivých uvažovaných variant řešení nedisponoval, se je pokusil získat jinou cestou, jakou a z jakých konkrétních zdrojů, zejm. zda žádal o finanční prostředky pro dané účely např. ze strany státu, případně za pomoci ze státní podpory či z jiných zdrojů, a zda byla tato snaha zadavatele úspěšná či nikoli a z jakých důvodů, zadavatel předně zopakoval již výše uvedené. Nadto připomněl, že z jeho pohledu absence skutečných a z finančního hlediska přiměřených prostředků nespočívala jen v absenci finančních prostředků na jiné varianty postupu, ale že realizace jiných variant byla vyloučena z ekonomických a technických důvodů již výše popsaných. Zadavatel sdělil, že proto tedy nežádal a ani nemohl žádat o poskytnutí finančních prostředků pro dané účely např. ze strany státu, případně za pomoci státní podpory či z jiných zdrojů, neboť by to odporovalo mezím a zásadám rozpočtového hospodaření zadavatele vyplývajícím z obecně závazných právních předpisů. Zadavatel uvedl, že by porušil rozpočtovou kázeň, pokud by žádal o poskytnutí dodatečných prostředků na realizaci zjevně nehospodárné varianty postupu. Zadavatel k tomu zopakoval, že ani závěry odkazované rozhodovací praxe SDEU a NSS nevedou k tomu, že by mezi materiální podmínky použití jednacího řízení bez uveřejnění patřilo, zda zadavatel nedisponoval finančními prostředky a zda se je pokusil získat jinou cestou a zda byla tato cesta úspěšná či nikoli a z jakých důvodů.

86. Zadavatel s ohledem na vše výše uvedené i nadále trvá na tom, že při zadávání veřejné zakázky postupoval zcela v souladu s § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku zadal v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Zadavatel proto navrhuje, aby Úřad zahájené řízení zastavil, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení sankce.

Další průběh správního řízení

87. Usnesením ze dne 29. 8. 2025 Úřad stanovil zadavateli lhůtu ke sdělení, jakou celkovou částku reálně uhradil za plnění uskutečněné na základě veřejné zakázky a k doložení výše takového finančního výdaje, tj. celkové výše úhrady za dané plnění, relevantními podklady, zejména fakturami dokládajícími uvedené.

Vyjádření zadavatele ze dne 5. 9. 2025

88. Dne 5. 9. 2025 obdržel Úřad v reakci na usnesení ze dne 29. 8. 2025 vyjádření zadavatele z téhož dne. Zadavatel uvedl, že ze smlouvy vyplývá, že jejím předmětem byly v základu dva druhy služeb, a to paušální a tzv. ad hoc služby. Maximální souhrnná cena za paušální služby byla dohodnuta ve výši 48 000 000 Kč bez DPH a maximální souhrnná cena za ad hoc služby a za součinnost při migraci služeb ve výši 21 600 000 Kč bez DPH, přičemž v obojím případě se jednalo o nejvýše přípustnou celkovou částku za celou dobu trvání smlouvy. Maximální cena plnění dle smlouvy tak činila 69 600 000 Kč bez DPH, tzn. 84 216 000 Kč vč. DPH. Za plnění uskutečněné na základě veřejné zakázky přitom zadavatel reálně uhradil 82 829 410,18 Kč vč. DPH. Zadavatel doplnil, že tak uhradil částku o 1 386 589,82 Kč nižší, než byl maximální limit stanovený smlouvou a postupoval tedy i při čerpání plnění maximálně účelně, hospodárně a efektivně. Zadavatel k tomu Úřadu doložil přehled vystavených faktur společně s jednotlivými fakturami.

Další průběh správního řízení

89. Usnesením ze dne 8. 9. 2025 stanovil Úřad zadavateli lhůtu, ve které se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Usnesením ze dne 16. 9. 2025 Úřad předmětnou lhůtu na žádost zadavatele ze dne 12. 9. 2025 prodloužil. Dne 18. 9. 2025 obdržel Úřad vyjádření zadavatele z téhož dne k podkladům rozhodnutí.

Vyjádření zadavatele k podkladům rozhodnutí

90. Zadavatel úvodem zopakoval, že trvá na tom, že v předchozích částech správního řízení prokázal a doložil, že při zadávání veřejné zakázky postupoval v souladu s § 21 odst. 2 zákona, když veřejnou zakázku zadal v jednacím řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Zadavatel se tak odkázal na svá dřívější učiněná vyjádření, na nichž i nadále trvá.

91. Zadavatel je o zákonnosti svého postupu přesvědčen i v kontextu závěrů vyplývajících z rozsudku SDEU ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025. Podle zadavatele nemůže obstát přístup Úřadu, který by byl nadále založen na apriorním identifikování skutečností svědčících v jeho neprospěch. Zadavatel též trvá na tom, že neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby ukončil stav exkluzivity vybraného uchazeče jinak než zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Podle zadavatele nelze ze shromážděných podkladů identifikovat žádná zjištění, která by tento závěr zpochybnila.

92. Zadavatel si je vědom toho, že Úřad nemusí disponovat specifickými odbornými znalostmi vztahujícími se k technickým aspektům plnění veřejné zakázky, proto, jak již dříve poukazoval, má dle něj Úřad možnost provést důkaz znaleckým posudkem. Znalec by měl zejména posoudit, zda skutečnosti, které zadavatel tvrdil a jež vyplývají z předložené dokumentace, odůvodňují závěr, že z technických důvodů nemohl veřejnou zakázku splnit jiný dodavatel. Pokud by tedy na straně Úřadu i nadále přetrvávaly pochybnosti o splnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, nebylo by dle něj možné tyto klást k tíži zadavatele bez řádného posouzení relevantních skutkových okolností znalcem.

93. Zadavatel je přesvědčen, že smysl a účel právní úpravy zadávání veřejných zakázek byl v souvislosti se zadáním veřejné zakázky naplněn. Zadavatel uvedl, že činil vše, co bylo možné, aby dodržel zásady dle § 6 zákona a aby jeho postup byl v souladu se zásadami hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti vynakládání veřejných prostředků. Pokud by Úřad dospěl k jinému závěru, bylo by to dle něj mj. v rozporu se zásadou proporcionality rozhodování správního orgánu, když by to popíralo zákonné aspekty vzniku a působnosti zadavatele a celkový kontext jeho činnosti v oblastech svěřených mu zákonem. Povinnosti Úřadu postupovat dle § 2 odst. 4 správního řádu by dle něj nemohl odpovídat závěr, že zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval nezákonně a že by měly být splněny i podmínky pro uložení sankce. Podle zadavatele není možné, aby Úřad při výkladu a aplikaci právní úpravy zadávání veřejných zakázek abstrahoval od celkového kontextu posuzované věci, tj. okolností daného případu, a od celkové systematiky právního řádu a podmínek, za nichž je zadavatel povinen vykonávat svou činnost.

94. Zadavatel tak navrhuje, aby Úřad zahájené řízení zastavil, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení sankce podle § 120 zákona.

V. ZÁVĚRY ÚŘADU

95. Úřad přezkoumal na základě § 112 a následujících ustanovení zákona případ ve vzájemných souvislostech, a po zhodnocení všech relevantních podkladů, zejména dokumentace o veřejné zakázce, smluv k systému CESŘ předcházejících uzavření smlouvy, dokumentace o postupu zadavatele před zadáváním veřejné zakázky, vyjádření účastníka řízení, závazného právního názoru předsedy Úřadu, závěrů soudní rozhodovací praxe a na základě vlastních zjištění rozhodl tak, jak je uvedeno ve výrocích tohoto rozhodnutí. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.

Relevantní ustanovení zákona

96. Podle § 21 odst. 2 zákona může zadavatel pro zadání veřejné zakázky použít otevřené řízení nebo užší řízení a za podmínek stanovených v § 22 a 23 zákona rovněž jednací řízení s uveřejněním nebo jednací řízení bez uveřejnění; otevřené řízení se nepoužije v případě veřejných zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti.

97. Podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.

98. Podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.

Skutečnosti vyplývající z dokumentace

Smlouva o dílo ze dne 10. 8. 2009

99. V čl. 2.5. smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009 bylo mj. stanoveno, že „[t]outo Smlouvou nedochází k převodu žádných práv k Dílu, ale poskytuje se Objednateli svolení (uděluje se oprávnění) k nevýlučnému tzn. nevýhradnímu a neomezenému užití díla ve smyslu autorského zákona a předpisů upravujících práva k duševnímu vlastnictví v souladu s touto Smlouvou a to bez jakékoli úhrady nad rámec nabídkové ceny. Veškerá práva Zhotovitele k dílu zůstávají převodci zachována v plném rozsahu.“.

100. V čl. 3.7. smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009 bylo stanoveno, že „[d]le Smlouvy licenční Výslovně se uvádí, že Objednatel není oprávněn užívat Dílo v rozsahu překračujícím rozsah Licence, zejména není oprávněn Dílo rozmnožovat v rozporu s čl. 3.5. a 3.6. této Smlouvy, rozšiřovat (tj. zpřístupňovat veřejnosti v hmotné podobě prodejem nebo jiným převodem vlastnického práva k rozmnoženinám, včetně jejich nabízení za tímto účelem), pronajímat a půjčovat rozmnoženiny Díla ani sdělovat Dílo veřejnosti (tj. zpřístupňovat veřejnosti v nehmotné podobě, zejména počítačovou nebo obdobnou sítí), ledaže takové sdělování veřejnosti nezbytně vyplývá z provozní funkce Díla (např. sdělování veřejnosti nebo osobám vykonávajícím obdobnou činnost pro Objednatele anebo adresátům služeb Objednatele v rámci jeho provozní činnosti).“.

101. Z čl. 3.8. smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009 vyplývá, že „[d]le Smlouvy licenční Objednatel není oprávněn Dílo nebo jeho části jakkoli překládat (dekompilovat), zpracovávat, upravovat, jinak měnit nebo spojovat s jinými prvky a programy, ledaže:

a) takový zásah je dovolen zákonem (např. podle ust. § 66 autorského zákona);“.

Licenční smlouva ze dne 10. 8. 2009

102. Podle čl. 2.4. licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009 byla jejím účelem „Aktualizace a rozvoj stávajícího Centrálního ekonomického systému řízení PF ČR“ […] „a v rozsahu modulů uvedených v Příloze č. 2 této Smlouvy, dále technická údržba informačního systému Objednatele a jeho následné užívání Objednatelem v souladu s licenčními ujednáními v této Smlouvě.“.

103. V čl. 2.5. licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009 bylo stanoveno, že „Objednatel tímto bere na vědomí, že v rámci rozvoje a podpory a účelu této Smlouvy shora uvedené v čl. 2. bod. 2.4. této Smlouvy vznikne dílo, jež může být jako celek i jako jednotlivé části počítačovým programem (souborem počítačových programů) ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ‚autorský zákon‘) nebo jiným autorským právem nebo jiným právem duševního vlastnictví chráněným prvkem (ve znění pozdějších předpisů) a jako takové požívá právní ochrany podle autorského zákona jako dílo autorské. Užití díla je možné pouze v rozsahu oprávnění udělených touto Smlouvou nebo zákonem. Překročení těchto oprávnění zakládá vůči Zhotoviteli odpovědnost za bezdůvodné obohacení, způsobenou škodu a ušlý zisk. Touto Smlouvou nedochází k převodu žádných práv k dílu, ale poskytuje se Objednateli svolení (uděluje se oprávnění) k nevýlučnému tzn. nevýhradnímu a neomezenému užití díla ve smyslu autorského zákona a předpisů upravujících práva k duševnímu vlastnictví v souladu s touto Smlouvou a to bez jakékoli úhrady nad rámec nabídkové ceny. Veškerá práva Zhotovitele k dílu zůstávají převodci zachována v plném rozsahu.“.

104. V čl. 3.4. licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009 bylo stanoveno, že „Zhotovitel dále poskytuje Licenci k užití části Díla (mimo část Díla dle čl. 3.3), jež je součástí plnění Zhotovitele a bude vytvořeno za účelem plnění veřejné zakázky, případně v průběhu plnění veřejné zakázky jako svolení (OPRÁVNĚNÍ K UŽITÍ) nevýhradní, na časově neomezenou dobu, a to jako celosvětovou. Licence k užití této části Díla se poskytuje ke všem způsobům užití vyplývajícím z funkce Díla, které jsou mj. popsány v Uživatelské dokumentaci, s výhradou omezení uvedených v čl. 3.8. až 3.11. této Smlouvy. Licence se poskytuje pouze pro účely vlastní činnosti Objednatele, Objednatel není oprávněn poskytnout licenci třetí osobě formou podlicence ani licenci třetí osobě postoupit. Zhotovitel poskytne 10 ks rozmnoženin Díla instalovaných Zhotovitelem dle této Smlouvy a Objednatel je oprávněn zhotovit si pro vnitřní potřebu záložní rozmnoženiny Díla.“.

105. V čl. 3.5. licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009 bylo stanoveno, že „Objednatel bere na vědomí, že v souladu s autorským zákonem se rozmnožováním Díla míní i zhotovení rozmnoženiny nezbytné k zavedení a uložení Díla do paměti počítače, jakož i pro jeho zobrazení, provoz a přenos.“.

106. V čl. 3.6. licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009 bylo stanoveno, že se výslovně uvádí, že „Objednatel není oprávněn užívat Dílo v rozsahu překračujícím rozsah Licence, zejména není oprávněn Dílo rozmnožovat v rozporu s čl. 3.5. a 3.6. této Smlouvy, rozšiřovat (tj. zpřístupňovat veřejnosti v hmotné podobě prodejem nebo jiným převodem vlastnického práva k rozmnoženinám, včetně jejich nabízení za tímto účelem), pronajímat a půjčovat rozmnoženiny Díla ani sdělovat Dílo veřejnosti (tj. zpřístupňovat veřejnosti v nehmotné podobě, zejména počítačovou nebo obdobnou sítí), ledaže takové sdělování veřejnosti nezbytně vyplývá z provozní funkce Díla (např. sdělování veřejnosti nebo osobám vykonávajícím obdobnou činnost pro Objednatele anebo adresátům služeb Objednatele v rámci jeho provozní činnosti).“.

107. Z čl. 3.7. licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009 vyplývá, že „Objednatel není oprávněn Dílo nebo jeho části jakkoli překládat (dekompilovat), zpracovávat, upravovat, jinak měnit nebo spojovat s jinými prvky a programy, ledaže:

a) takový zásah je dovolen zákonem (např. podle ust. § 66 autorského zákona);“.

Rámcová smlouva

108. Podle čl. 2.1 rámcové smlouvy je jejím účelem „zajištění poskytování servisní podpory a rozvoje softwarového produktu CESŘ a všech jeho součástí, jehož je Poskytovatel autorem.“.

109. V čl. 11.2 rámcové smlouvy bylo stanoveno, že „[v]zhledem k tomu, že součástí plnění dle této Smlouvy je i plnění, které může naplňovat znaky autorského díla ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ‚autorský zákon‘), je k těmto součástem plnění poskytována licence za podmínek sjednaných v tomto článku 11 Smlouvy.“.

110. V čl. 11.4 rámcové smlouvy bylo stanoveno, že „Objednatel je oprávněn od okamžiku účinnosti poskytnutí licence k autorskému dílu užívat toto autorské dílo v rozsahu, v jakém uzná za nezbytné, vhodné či přiměřené s ohledem na účel této Smlouvy. Pro vyloučení pochybností to znamená, že Objednatel je s ohledem na účel vytvoření autorského díla oprávněn užívat autorské dílo v množstevním rozsahu, který byl již Objednateli poskytnut na základě původních smluv, tedy Smlouvy o dílo na aktualizaci a rozvoj CESŘ ze dne 10. 8. 2009, Smlouvy o poskytnutí licence ze dne 10. 8. 2009, Smlouvy (o rozšíření CESŘ) ze dne 22. 6. 2011 (ve znění jejího Dodatku č. 1 ze dne 28. 6. 2012, Dodatku č. 2 ze dne 27. 12. 2012, Dodatku č. 3 ze dne 20. 6. 2013 a Dodatku č. 4 ze dne 8. 11. 2013), Licenční smlouvy ze dne 28. 3. 2012 a Smlouvy (o rozšíření CESŘ) ze dne 21. 1. 2013, a dále na základě Smlouvy o optimalizaci správy a evidence dokumentů uzavřené dne 25. 6. 2008 mezi Poskytovatelem a Českou republikou – Ministerstvem zemědělství, přičemž oprávnění z této smlouvy přešla na Objednatele (dále společně jen ‚Původní smlouvy‘), nebo v množstevním rozsahu 1000 uživatelů, nevyplývá-li z Původních smluv jinak. Objednatel je oprávněn užívat autorské dílo v územním rozsahu České republiky (u Objednatele a na jeho územních pracovištích), a to všemi v úvahu přicházejícími způsoby a s časovým rozsahem omezeným pouze dobou trvání majetkových autorských práv k takovémuto autorskému dílu.“.

111. V čl. 11.5 rámcové smlouvy bylo stanoveno, že „[s]oučástí Poskytovatelem udělené licence je oprávnění Objednatele provádět jakékoliv aktualizace a úpravy dat, a to i po skončení účinnosti této Smlouvy. Objednatel je oprávněn, a to i po ukončení účinnosti této Smlouvy, zasahovat do autorského díla Poskytovatele pouze v rozsahu nevyhnutném pro provádění aktualizací dat nebo připojení dalších datových vrstev.“.

112. V čl. 11.6 rámcové smlouvy bylo stanoveno, že „[v] případě počítačových programů se licence vztahuje ve stejném rozsahu na autorské dílo ve strojovém i zdrojovém kódu, jakož i koncepčním přípravným materiálům, a to i na případné další verze autorského díla upravené na základě této Smlouvy.“.

113. V čl. 11.7 rámcové smlouvy bylo stanoveno, že „Objednatel je oprávněn po písemném schválení Poskytovatele udělit třetí osobě podlicenci k užití autorského díla nebo svoje oprávnění k užití autorského díla třetí osobě postoupit, avšak pouze za předpokladu, že tím bude docházet k užití autorského díla v souladu s účelem, pro který byl CESŘ vytvořen. Licence k autorskému dílu je poskytována jako nevýhradní, kdy Poskytovatel je nadále oprávněn dílo užít a jinému umožnit jeho užití. Licence je poskytována jako opravňující, tj. Objednatel není povinen licenci využít.“.

Veřejná zakázka a smlouva

114. Podle výzvy v části Předmět plnění veřejné zakázky je předmětem plnění veřejné zakázky „zajištění služeb jednotně poskytované podpory a provozu informačního systému CESŘ (dále jen ‚CESŘ‘ nebo ‚Systém CESŘ‘), v rámci které bude dodavatel poskytovat pro jednotlivé části Systému CESŘ v období 2016 až 2019 následující plnění:

služby servisní podpory, údržby a aplikačního provozu CESŘ (služby HelpDesku, aplikační provozní podpory, upgrade a update, včetně legislativního servisu spočívajícího v zajištění souladu CESŘ s platnou legislativou vybraných částí CESŘ);
odstraňování problémů, chyb a poruch CESŘ, řešení incidentů;
služby zpracování a vedení uživatelské a provozní technické dokumentace k CESŘ;
služby školení uživatelů CESŘ;
služby legislativních a technologických úprav CESŘ dle požadavků Objednatele.

Předmětem plnění veřejné zakázky je rovněž poskytnutí veškerých řádně dokumentovaných zdrojových kódů Systému CESŘ, veškerých konfiguračních souborů v dokumentovaných formátech a popisu struktury všech databází. Součástí předmětu plnění veřejné zakázky je dále udělení souhlasu k provádění zásahů do všech autorských děl, která jsou součástí Systému CESŘ a která jsou zahrnuta v předmětu plnění této veřejné zakázky, a to i prostřednictvím třetích osob. Součástí předmětu plnění veřejné zakázky je tedy nabytí práva zadavatelem jakkoli zasahovat do všech zdrojových kódů Systému CESŘ.“.

115. Podle výzvy v části Účel veřejné zakázky je účelem veřejné zakázky „uzavření smlouvy (dále jen ‚Smlouva‘), na jejímž základě bude zájemce zajišťovat servisní podporu, údržbu a další rozvoj ve vztahu k Systému CESŘ dříve poskytnutému pro zadavatele, resp. pro jeho právní předchůdce. Účelem veřejné zakázky je rovněž odstranění stavu exkluzivity zájemce, jakožto jediného dodavatele služeb servisní podpory, údržby a dalšího rozvoje Systému CESŘ, a to cestou získání veškerých zdrojových kódů k Systému CESŘ včetně práva do nich zasahovat samostatně i prostřednictvím třetích osob. Poskytnutí veškerých zdrojových kódů k Systému CESŘ včetně práva do nich zasahovat samostatně i prostřednictvím třetích osob bude součástí Smlouvy. Splněním veřejné zakázky dojde k naplnění potřeb Státního pozemkového úřadu a k zajištění chodu organizace, zejména týkající se ekonomické oblastí a oblasti správy a vymáhání pohledávek.“.

116. Podle výzvy v části Odůvodnění použití jednacího řízení bez uveřejnění zadavatel zvolil pro účely zadání veřejné zakázky jednací řízení bez uveřejnění z následujících důvodů: „[s]polečnost WEBCOM a.s. vytvořila v minulosti (na základě předchozích veřejných zakázek) pro zadavatele Systém CESŘ a poskytovala zadavateli služby jeho provozu a rozvoje. Funkcionality Systému CESŘ využívá zadavatel pro plnění svých povinností. Proto je nezbytné zajistit nepřetržité fungování Systému CESŘ včetně provádění jeho úprav reagujících zejména na legislativní změny a objektivní vývoj informačních a komunikačních technologií. Z hlediska předmětu plnění veřejné zakázky představují požadavky zadavatele na poskytování servisní podpory, údržby a dalšího rozvoje v rámci této veřejné zakázky zejména požadavky na poskytování nových, resp. opravných verzí součástí Systému CESŘ, požadavky na správu, konfiguraci a údržbu součástí Systému CESŘ, ale také na provádění jejich úprav reagujících zejména na legislativní změny a objektivní vývoj informačních a komunikačních technologií. Součásti Systému CESŘ představují, jakožto počítačové programy, popř. databáze, autorská díla ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen ‚AutZ‘). Dle § 12 odst. 1 AutZ má autor právo své dílo užít v původní nebo jiným zpracované či jinak změněné podobě, samostatně nebo v souboru anebo ve spojení s jiným dílem či prvky a udělit jiné osobě smlouvou oprávnění k výkonu tohoto práva; jiná osoba může dílo užít bez udělení takového oprávnění pouze v případech stanovených AutZ. Podle § 11 odst. 3 AutZ má autor právo na nedotknutelnost svého díla, zejména právo udělit svolení k jakékoli změně nebo jinému zásahu do svého díla, nestanoví-li AutZ jinak. Je-li dílo užíváno jinou osobou, nesmí se tak dít způsobem snižujícím hodnotu díla. Autor má právo na dohled nad plněním této povinnosti jinou osobou (tzv. autorský dohled), nevyplývá-li z povahy díla nebo jeho užití jinak, anebo nelze-li po uživateli spravedlivě požadovat, aby autorovi výkon práva na autorský dohled umožnil. Na plnění předmětu této veřejné zakázky nedopadá žádná z výjimek upravených AutZ, proto není možné jej bez souhlasu zájemce zajistit. Vzhledem k uvedenému došlo k naplnění podmínek stanovených v ustanovení § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ, neboť:

zájemce na základě předchozích veřejných zakázek poskytl zadavateli plnění, jejichž předmětem bylo vytvoření a následná podpora Systému CESŘ. Výhradním vykonavatelem majetkových autorských práv k dílům tvořícím součásti Systému CESŘ, které jsou zahrnuty v předmětu této veřejné zakázky, je zájemce. Zadavateli byla zájemcem udělena nevýhradní, časově neomezená, licence k užití části díla (v části nezahrnující aplikační programové vybavení MICROSOFT Dynamics NAV). V rámci realizace předmětu plnění této veřejné zakázky bude docházet k nezbytným zásahům do shora uvedeného autorského díla, resp. autorských děl, a k jeho, resp. jejich, doplněním;
zadavatel není oprávněn provést shora uvedené zásahy, resp. doplnění Systému CESŘ sám, ani zadat poskytnutí požadovaných služeb subjektu odlišnému od zájemce bez jeho souhlasu;
zájemce má detailní znalost jednotlivých částí Systému CESŘ a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou součásti Systému CESŘ provázány, a jako jediný disponuje proprietárními rozhraními Systému CESŘ, jejichž využívání je pro poskytování předmětu veřejné zakázky nezbytné;

Shora popsaná situace představuje zákonem předvídaný případ, kdy dodavatelé odlišní od zájemce nejsou z důvodu jednak ochrany výhradních práv zájemce, ale také z technických důvodů, oprávněni, resp. fakticky schopni, tuto veřejnou zakázku plnit. Veřejná zakázka proto musí být dle § 23 odst. 4 písm. a) ZVZ zadána v jednacím řízení bez uveřejnění zájemci. V jednacím řízení bez uveřejnění proto zadavatel vyzývá zájemce k jednání, a to jako jediného zájemce.“.

117. V čl. 5.20 smlouvy bylo stanoveno, že „Poskytovatel dodá Objednateli do 30 dnů ode dne nabytí účinnosti této Smlouvy podrobnou a úplnou dokumentaci k Systému CEŠR v rozsahu a kvalitě definované v kapitole 9 Přílohy 2.“.

118. V čl. 9.3 smlouvy bylo stanoveno, že „[p]oskytuje-li Poskytovatel Licenci k počítačovým programům, vztahuje se ve stejném rozsahu k počítačovým programům ve zdrojovém a strojovém kódu, jakož i ke koncepčním přípravným materiálům. Poskytovatel se zavazuje v případě, že se Licence vztahuje k počítačovým programům, nejedná-li se o autorské dílo, které je součástí Systému MD Dynamics NAV R2 CZ dle specifikace uvedené v diagramu v Příloze č. 8 této Smlouvy Aplikace třetích stran, poskytnout Objednateli zdrojové a strojové kódy takových počítačových programů a koncepční přípravné materiály (zahrnující zejména analýzy a technické designy) a tyto v případě změny bez výzvy Objednatele průběžně aktualizovat, do 10 pracovních dnů. Pro rozsah a způsob předání zdrojových kódů se přiměřeně použijí ustanovení odst. 10.9 a 10.10 Smlouvy. Poskytovatel se dále zavazuje předat Objednateli aktuální dokumentované zdrojové a strojové kódy a koncepční přípravné materiály všech počítačových programů, nejedná-li se o autorské dílo, které je součástí Systému MD Dynamics NAV R2 CZ dle specifikace uvedené v diagramu v Příloze č. 8 této Smlouvy ani další Aplikace třetích stran, do 30 dnů od skončení účinnosti této Smlouvy.“.

119. V čl. 10.1 smlouvy bylo stanoveno, že „[s]mluvní strany se dohodly, že práva duševního vlastnictví k autorským dílům tvořícím součást Systému CESŘ, včetně autorských děl vytvořených nebo poskytnutých Objednateli na základě Dosavadních smluv uvedených v Příloze č. 7 této Smlouvy, rovněž práva duševního vlastnictví týkající autorských děl vytvořených nebo poskytnutých Objednateli na základě všech dílčích vztahů (zejména ad hoc poskytovaných rozvojových služeb) mezi Objednatelem a Poskytovatelem, jakož i práva a povinnosti týkající se užití autorských děl vytvořených nebo poskytnutých Objednateli v rámci jakýchkoli dalších plnění Poskytovatele (dále souhrnně všechny tyto kategorie autorských děl pouze ‚Autorská díla CESŘ‘) se v plném rozsahu nahrazují ustanoveními odst. 10.2 až 10.7 této Smlouvy. Smluvní strany se dále dohodly, že Poskytovateli za poskytnutí práv duševního vlastnictví podle odst. 10.2 až 10.7 této Smlouvy nevzniká nárok na žádné finanční plnění, a to s přihlédnutím k ceně, která byla v minulosti Objednatelem uhrazena za vytvoření Autorských děl CESŘ nebo za poskytnutí práv k jejich užití.“.

120. V čl. 10.2 smlouvy bylo stanoveno, že „Objednatel je oprávněn k užití všech Autorských děl CESŘ všemi známými způsoby přicházejícími v úvahu, a to v množstevním rozsahu dle Dosavadních smluv, nebo v množstevním rozsahu dle přílohy 8 této Smlouvy, s územním rozsahem stanoveným na území České republiky, s časovým rozsahem omezeným pouze dobou trvání majetkových autorských práv k takovým autorským dílům. Přehled množstevního rozsahu licence k jednotlivým funkčním, blokům Systému CESŘ vytvořeným Poskytovatelem je uveden v diagramu v Příloze č. 8 této Smlouvy.“.

121. V čl. 10.3 smlouvy bylo stanoveno, že „[l]icence se poskytuje jako nevýhradní. Licence je poskytována jako opravňující, Objednatel tedy není povinen ji využít. Účinnost licence trvá bez omezení i po skončení účinnosti této Smlouvy.“.

122. V čl. 10.4 smlouvy bylo stanoveno, že „Objednatel je, a to i po skončení účinnosti Smlouvy, oprávněn k jakýmkoliv modifikacím, úpravám, změnám Autorských děl CESŘ, nejedná-li se o autorské dílo, které je součástí Systému MD Dynamics NAV R2 CZ nebo o funkční blok systému Telerik dle specifikace uvedené v diagramu v Příloze č. 8 této Smlouvy, a dle svého uvážení do těchto děl zasahovat, zapracovávat je do dalších autorských děl, zařazovat do databází nebo na jejich základě či s jejich použitím vytvářet nová autorská díla či jiné předměty duševního vlastnictví apod., a to přímo nebo prostřednictvím třetích osob.“.

123. V čl. 10.5 smlouvy bylo stanoveno, že „Objednatel je oprávněn poptávat služby údržby, podpory a rozvoje Systému CESŘ nebo podobná či související plnění u jiných dodavatelů než u Poskytovatele v budoucích zadávacích řízeních a to zejména dle ZVZ, resp. v zadávacích řízeních dle budoucích předpisů upravujících zadávání veřejných zakázek. Poskytovatel tímto prohlašuje a Objednateli garantuje, že na základě této Smlouvy Objednatel ve smyslu Přílohy č. 8 této Smlouvy nabývá dostatečná práva duševního vlastnictví potřebná k tomu, aby Objednatel nebyl omezen v poptávání služeb obdobných Službám dle této Smlouvy nebo službám dle Rámcové servisní smlouvy o provozní podpoře a rozvoji softwarového produktu CESŘ ze dne 13. 1. 2014, či souvisejícího plnění u jiných dodavatelů. Poskytovatel se výslovně zavazuje, že pokud Objednatel bude poptávat služby dle předchozí věty a/nebo uzavře smlouvu, jejímž předmětem bude jejich poskytování, Poskytovatel nebude v této souvislosti namítat a nebude oprávněn namítat porušení svých práv duševního vlastnictví. V případě, že jakákoliv osoba namítne porušení svého práva duševního vlastnictví v souvislosti s postupem Objednatele dle tohoto odstavce, je Poskytovatel povinen na své náklady zajistit poskytnutí veškerých potřebných práv Objednateli.“.

124. V čl. 10.6 smlouvy bylo stanoveno, že „[o]právnění Objednatele se týkají Autorských děl CESŘ ve formě zdrojových kódů, strojových kódů, přenositelných kódů (zejména bytecode, CIL apod.), jakož i v dalších formách. Oprávnění Objednatele dle odst. 10.4 se týká rovněž všech dalších souborů, knihoven, databází a počítačových programů nezbytných pro řádné provozování a využívání Systému CESŘ.“.

125. V čl. 10.7 smlouvy bylo stanoveno, že „[j]e-li Poskytovatel v postavení pořizovatele kterékoli databáze, která je součástí Systému CESŘ nebo která je Systémem CESŘ využívána, a má-li Poskytovatel k takové databázi zvláštní právo pořizovatele databáze (§ 90 a nás. AutZ), dohodly se strany této Smlouvy, že toto právo se okamžikem účinnosti Smlouvy převádí na Objednatele. Není-li taková databáze Objednateli přístupná jako součást Systému CESŘ, je Poskytovatel povinen bezodkladně poskytnout Objednateli úplnou kopii této databáze v otevřeném formátu.“.

126. V čl. 10.9 smlouvy bylo stanoveno, že „Poskytovatel je do 6 měsíců od nabytí účinnosti Smlouvy povinen předat Objednateli úplný zdrojový kód ke všem součástem Systému CESŘ, ke kterým je tak povinen učinit dle specifikace uvedené v diagramu v Příloze č. 8 této Smlouvy (dále jen ‚Zdrojový kód CESŘ‘). Součástí dokumentace Zdrojového kódu CESŘ bude řádný a úplný popis všech vývojových prostředí (IDE, nezbytné kompilátory, knihovny apod.) a běhových prostředí (run-time system), včetně popisu konfigurací těchto prostředí, jejichž implementace je nezbytná pro kompilaci, spuštění a řádný běh Zdrojového kódu CESŘ. Zdrojový kód CESŘ je Poskytovatel povinen předat v elektronické podobě, v otevřených formátech, nezakódovaný, bez ochrany proti čtení či zápisu.“.

K výroku I. tohoto rozhodnutí

Obecná východiska

127. Úřad předně v obecné rovině uvádí, že zákon jako jeden z možných druhů zadávacího řízení stanovuje mj. jednací řízení bez uveřejnění, jež je však ze své povahy označováno za nejméně transparentní a pro hospodářskou soutěž nejméně „otevřený“ druh zadávacího řízení. Pro jednací řízení bez uveřejnění obecně platí, že v jeho případě je sice veřejná zakázka zadávána v režimu zákona, avšak za situace, kdy bývá hospodářská soutěž vyloučena či značně omezena a tím i její aspekt zajištění pro zadavatele ekonomicky výhodného plnění. Princip jednacího řízení bez uveřejnění spočívá v tom, že zadavatel vyzývá k jednání jednoho dodavatele, popř. omezený okruh dodavatelů, čímž dochází k výraznému krácení hospodářské soutěže. Pro jednací řízení bez uveřejnění tak zpravidla platí, že by mělo být až krajním řešením, není-li možné zajistit plnění jinou zákonnou cestou. Použití jednacího řízení bez uveřejnění je možné pouze za splnění zákonem stanovených předpokladů a k jeho užití by tak mělo docházet v ojedinělých případech a po důkladném posouzení splnění zákonem předvídaných podmínek pro jeho užití. Podstatnou skutečností je, že podmínky, za kterých lze jednací řízení bez uveřejnění použít, jsou taxativně uvedeny v zákoně, přičemž tyto s ohledem na prvek omezování hospodářské soutěže nelze vykládat extenzivním způsobem. Nejen z rozhodovací praxe Úřadu, ale i z judikatury správních soudů vyplývá, že právní úpravu jednacího řízení bez uveřejnění nelze z důvodu jeho výjimečnosti vykládat jinak než restriktivně[4], přičemž platí, že tím, kdo nese důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro jeho užití, je zadavatel jakožto osoba, která se užití daného postupu dovolává[5]. Na uvedené ostatně poukázal v rámci svých obecných závěrů i rozsudek NSS ze dne 7. 3. 2025.

128. Jednou ze zákonných možností použití jednacího řízení bez uveřejnění je postup podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, podle nějž platí, že zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, jestliže může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem. Uvedený postup lze použít, neexistuje-li z předmětných důvodů přiměřená alternativa jiného dodavatele. Takové podmínky však s ohledem na nutnost jejich restriktivního výkladu musí stát na objektivních základech a nesmí být důsledkem vlastního přičinění zadavatele (kupř. vyplývající z předchozího postupu zadavatele ve smyslu způsobu uzavření dřívějších smluvních vztahů, resp. nezajištění nezbytných práv), tj. zadavatel takové podmínky nesmí zaviněně vytvořit. Jinými slovy řečeno, jednací řízení bez uveřejnění dle citovaného ustanovení zákona lze v případě uvedených důvodů (ať již technických, z důvodu ochrany výhradních práv či dalších) aplikovat tehdy, neexistuje-li přiměřená náhrada jiného dodavatele a pokud se zadavatel svým vlastním jednáním nedostal zaviněně do situace, kdy musel veřejnou zakázku zadat konkrétnímu dodavateli, tj. pokud svým předchozím jednáním nevytvořil podmínky, které umožňovaly zadání veřejné zakázky pouze takovému dodavateli. Odlišovat je pak třeba od zaviněného vytvoření stavu exkluzivity situaci, kdy zadavatel budoucí plnění předpokládat nemohl a zvolené řešení bylo ve výsledku spíše řešením nešikovným. V principu tedy platí, že pro akceptaci postupu dle jednacího řízení bez uveřejnění nestačí jen naplnění jeho formální podmínky, tj. zda v konkrétním případě byla dána objektivní existence důvodů autorskoprávních či technických (popř. uměleckých či vyplývajících ze zvláštního právního předpisu) pro to, aby plnění bylo možné realizovat pouze konkrétním dodavatelem, ale i podmínky materiální, tzn. zda zadavatel stav takové výlučnosti vybraného uchazeče nevytvořil, resp. nezpůsobil sám.[6]

129. Jak již bylo poukázáno výše, současně platí, že prokázání důvodů a naplnění předpokladů pro použití jednacího řízení bez uveřejnění je plně na zadavateli, jenž se takového postupu dovolává. Je to tedy zadavatel, který by měl být schopen objektivní důvody pro využití tohoto druhu zadávacího řízení doložit. Měl by tak být schopen svůj postup spočívající v zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění [zde dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona] nejen odůvodnit, ale své závěry týkající se existence důvodů pro postup dle příslušného ustanovení zákona i doložit relevantními podklady[7]. Úřad nemůže za zadavatele suplovat jeho povinnost související s doložením existence objektivních důvodů k použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, pokud takové existují, jeho úkolem je posoudit, zda zadavatel takové důkazní břemeno unesl.

Právní posouzení

130. V kontextu výše uvedených obecných závěrů k jednacímu řízení bez uveřejnění a k přístupu k povinnostem zadavatele, jestliže ten daný postup uplatní, považuje Úřad v rámci zde šetřeného postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky za podstatné předně akcentovat a do kontextu uvést, v jaké situaci se zadavatel při zadávání zde šetřené veřejné zakázky nacházel a jaký přístup je tak třeba ve vztahu k posouzení jeho postupu aplikovat.

131. NSS v rozsudku ze dne 7. 3. 2025 poukazoval zejména na závěry učiněné v rozsudku SDEU ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025, kde byla řešena též problematika zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění, a to v kontextu unijní úpravy (čl. 31 bod 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES). Tento rozsudek SDEU (řešící předběžnou otázku) byl navázán na rozsudek NSS č. j. 8 As 314/2021-123 ze dne 6. 2. 2025, jenž se týkal věci, kde byla původní smlouva zadavatele na vytvoření informačního systému uzavřena již v roce 1992, tj. v době před přistoupením České republiky k EU a kdy ani neexistovala v českém prostředí vnitrostátní úprava zadávání veřejných zakázek, tj. kdy zadavateli nebyly dány závazné zákonné postupy a povinnosti dodržení základních principů zadávání veřejných zakázek. Následně zde bylo v roce 2016 (tj. již za účinnosti zákonné úpravy zadávání veřejných zakázek vycházející z evropského práva) zahájeno šetřené jednací řízení bez uveřejnění na údržbu dotčeného informačního systému. SDEU v uvedeném případě mj. upozornil, že by nebylo s požadavkem na způsob použití předmětného jednacího řízení bez uveřejnění slučitelné, kdyby bylo zadavateli umožněno jej použít za situace, když by mu bylo vytvoření nebo zachování stavu exkluzivity, jehož se za tímto účelem dovolává, přičitatelné (kupř. proto, že k dosažení výsledku sledovaného dotyčnou zakázkou nebylo nezbytné, aby tento zadavatel takový stav exkluzivity vytvořil, nebo proto, že měl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby takový stav ukončil). SDEU za uvedených východisek konstatoval, že zadavateli nelze přičítat stav exkluzivity pouze na základě toho, že takový stav způsobil uzavřením dřívější smlouvy, na níž se přitom v době jejího uzavření nevztahovala unijní úprava v oblasti veřejných zakázek a učinil za daných okolností závěr, že čl. 31 bod 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES musí být vykládán v tom smyslu, že veřejný zadavatel nemůže použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu tohoto ustanovení odůvodnit ochranou výhradních práv, pokud je důvod takové ochrany přičitatelný jemu a že tato přičitatelnost se posuzuje nejen na základě skutkových a právních okolností, za jakých byla uzavřena smlouva na původní plnění, ale rovněž na základě všech okolností charakteristických pro období mezi datem uzavření této smlouvy a datem, kdy zadavatel zvolí řízení, které má být použito pro zadání navazující veřejné zakázky. Zopakovány zde nadto byly i obecné a ustálené zásady k postupu v jednacím řízení bez uveřejnění, zejm. potřeba restriktivního výkladu daných podmínek a skutečnost, že důkazní břemeno v otázce jejich splnění nese ten, kdo dané ustanovení zákona hodlá uplatnit.

132. Ve vztahu k nyní šetřené veřejné zakázce platí, že smlouva na ni byla uzavřena dne 28. 12. 2015 a tato se vztahovala k zajištění služeb podpory a provozu, resp. rozvoje informačního systému CESŘ v letech 2016 až 2019, jež navazovaly na dřívější plnění k zajištění funkčnosti tohoto systému. Původní takové plnění vycházelo již ze smlouvy, resp. smluv z roku 2009 (smlouva o dílo ze dne 10. 8. 2009 a licenční smlouva ze dne 10. 8. 2009), tj. i původní smluvní vztahy byly v šetřeném případě založeny již v době existence vnitrostátní právní úpravy zadávání veřejných zakázek (zákona) a za aplikace unijního práva. V uvedeném se okolnosti šetřeného případu liší od případu z rozsudku NSS č. j. 8 As 314/2021-123 ze dne 6. 2. 2025, tj. případu, jehož předběžná otázka byla řešena v rozsudku SDEU ve věci C-578/23 ze dne 9. 1. 2025, a případných jiných podobných řízení, kde na uzavření původní smlouvy nebylo možné aplikovat závazné principy postupu při zadávání veřejných zakázek dle úpravy vnitrostátní či případně i unijní a bylo nutné se o to více zaměřit na komplexní posouzení postupu zadavatele a situace, v níž se takový zadavatel nacházel před uzavřením navazující smlouvy v jednacím řízení bez uveřejnění. NSS tedy zjevně uvedený aspekt nyní šetřeného případu, když se odkazoval na závěry předmětného rozsudku SDEU, resp. na analogii s případy, kde původní smlouva byla uzavřena před existencí zákonné úpravy zadávání veřejných zakázek, nezohlednil. Nelze však opomíjet, jak ostatně dokazují závěry ustálené rozhodovací praxe, a jež se promítají i v recentnějších, tj. po rozsudku NSS č. j. 8 As 314/2021-123 ze dne 6. 2. 2025 vydaných, rozhodnutích, že jednací řízení bez uveřejnění je výjimečným postupem (oproti otevřenějším formám zadávacích řízení), který je zadavatel oprávněn použít výlučně při naplnění zákonem stanovených podmínek, jež je třeba vykládat přísně, tedy restriktivně, s tím, že i nadále platí, že důkazní břemeno k prokázání naplnění těchto podmínek tíží zadavatele. Uvedené principy potvrzují i recentní rozsudky, viz kupř. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 26/2024-177 ze dne 3. 4. 2025 či rozsudek NSS č. j. 1 As 8/2024-143 ze dne 17. 4. 2025, které zachovávají takový ustálený pohled na posuzování postupu zadavatele při aplikaci jednacího řízení bez uveřejnění. Za dosud zachovaný je též již z povahy věci považován přístup, že v případech, kdy smluvní ujednání byla vcelku učiněna již za platné právní úpravy zadávání veřejných zakázek, tj. je-li dán předpoklad dodržení zákonných pravidel při zadávání veřejných zakázek i při uzavírání původní smlouvy na poptávané plnění, je rozhodné, zda si zadavatel stav exkluzivity dodavatele zavinil sám již při uzavření takové původní smlouvy, resp. zda si takovou situaci, v níž se nacházel, zapříčinil.

133. V nyní šetřeném případě, kdy bylo již na postup při uzavírání původních smluv nutné nahlížet v kontextu povinností zadavatele dle závazných postupů stanovených zákonem (reflektujících evropskou právní úpravu), nejsou tedy dle Úřadu dány relevantní důvody odchylovat se od daných základních principů pro uplatnění postupu dle jednacího řízení bez uveřejnění, jež byly a jsou i nadále konstantně judikovány i soudní rozhodovací praxí, a to i v kontextu otázky posuzování materiální stránky postupu zadavatele. Byť rozhodovací praxe i v oblasti jednacího řízení bez uveřejnění, a to i ve vztahu k postupu dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona (nyní ve smyslu § 63 odst. 3 ZZVZ) doznala za svou existenci jistého vývoje, Úřad nemá pochyb o tom, že výše uvedená podstata pro zachování zákonnosti postupu zadavatelů zůstala v principu stejná, jak ostatně potvrzuje i zmíněná rozhodovací praxe, a že tato je tak plně aplikovatelná i v rámci zde šetřeného případu.

134. Ani v šetřeném případě pak nelze dle Úřadu uplatnit mírnější přístup vůči zadavateli ani v tom smyslu, že je i nadále povinen při zachování restriktivního výkladu zákonných podmínek aplikace jednacího řízení bez uveřejnění prokázat, že tyto byly v jeho případě nejen formálně, ale i materiálně naplněny, kdy důkazní břemeno ohledně prokázání takové skutečnosti leží právě na zadavateli jakožto subjektu, jenž se takového postupu dovolává, jak stanovují i konstantní závěry soudní rozhodovací praxe[8], přičemž na uvedené principy poukazuje i rozsudek NSS ze dne 7. 3. 2025. O použití konkrétního druhu zadávacího řízení pro zadání veřejné zakázky rozhoduje zadavatel, jenž tak rovněž nese za takový způsob zadání odpovědnost, a je tedy na zadavateli, aby byl schopen v případě potřeby obhájit a prokázat, že jím zvolený způsob zadání veřejné zakázky byl učiněn v souladu se zákonem. Dochází zde tak dle judikatury soudů k výjimečné situaci, kdy je důkazní břemeno, jež v případě správních deliktů leží na správním orgánu, který musí zjistit stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, přeneseno na toho, kdo se dovolává zmíněné výjimky z použití otevřenějších druhů zadávacích řízení, tj. na zadavatele.

135. Úřad tak rovněž ve zde šetřeném případě v kontextu ustálené rozhodovací praxe (Úřadu, předsedy Úřadu a soudů) konstatuje, že posouzení postupu zadavatele je třeba činit v uvedeném směru, kdy není dán žádný relevantní důvod se od něj odchýlit. Podle Úřadu tedy nejsou dány předpoklady pro možný benevolentnější přístup k posouzení postupu zadavatele v zadávacím řízení. Úřad tak v kontextu výše uvedeného přistoupil k opětovnému posouzení postupu zadavatele při zadávání veřejné zakázky, k čemuž uvádí následující.

136. Ze zadavatelem předložených podkladů, mj. z čl. 11.4 rámcové smlouvy a v něm uvedených smluv uzavřených v letech 2009 až 2013 i z vyjádření zadavatele ze dne 23. 7. 2025 vyplývá, že systém CESŘ byl vytvořen na základě smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009 a licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009, které byly uzavřeny právním předchůdcem zadavatele, tj. Pozemkovým fondem ČR. Zadavatel se stal jeho právním nástupcem na základě zákona o SPÚ dne 1. 1. 2013, čímž na zadavatele přešla práva a povinnosti tohoto subjektu včetně dotčených smluv na systém CESŘ. Z obsahu smluv z let 2009 až 2014, jejichž přehled byl i přílohou smlouvy na veřejnou zakázku, i z předložených vyjádření zadavatele vyplývá, že systém CESŘ byl od roku 2009 na základě těchto smluvních vztahů s vybraným uchazečem trvale udržován a rozvíjen. Zadavatel stejně jako v případě uzavření rámcové smlouvy využil i pro účely zadání veřejné zakázky jednací řízení bez uveřejnění.

137. Jak vyplývá z jednotlivých vyjádření zadavatele i z výzvy k veřejné zakázce, zadavatel zvolil pro zadání veřejné zakázky postup dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, jenž odůvodňoval ochranou výhradních (autorských) práv a technickými důvody. Zadavatel ve výzvě konkrétně vyzdvihl, že předmětem veřejné zakázky jsou požadavky na poskytování servisní podpory, údržby a dalšího rozvoje systému CESŘ a že součásti systému CESŘ jakožto počítačové programy, popř. databáze, představují autorská díla ve smyslu autorského zákona. Autor má přitom mj. právo udělit smlouvou jiné osobě oprávnění k výkonu práva užít jeho dílo a jiná osoba může dílo užít bez udělení takového oprávnění pouze v případech stanovených autorským zákonem. Autor má právo na nedotknutelnost svého díla, zejména právo udělit svolení k jakékoli změně nebo k jinému zásahu do svého díla, nestanoví-li autorský zákon jinak. Vzhledem k tomu, že na plnění předmětu veřejné zakázky dle zadavatele nedopadá žádná z výjimek upravených autorským zákonem, nebylo dle něj možné jej bez souhlasu vybraného uchazeče zajistit.

138. K naplnění podmínek dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona podle zadavatelem ve výzvě uvedeného odůvodnění došlo z následujících důvodů. Vybraný uchazeč je, jakožto subjekt, jenž poskytl zadavateli na základě předchozích veřejných zakázek plnění, jehož předmětem bylo vytvoření a následná podpora systému CESŘ, výhradním vykonavatelem majetkových autorských práv k dílům tvořícím součásti systému CESŘ, kdy zadavateli byla udělena nevýhradní, časově neomezená, licence k užití části díla, a kdy v rámci plnění veřejné zakázky bude docházet k nezbytným zásahům do předmětného autorského díla a k jeho doplnění. Zadavatel přitom není oprávněn provést dané zásahy, resp. doplnění systému CESŘ sám, ani zadat poskytnutí požadovaných služeb subjektu odlišnému od vybraného uchazeče bez jeho souhlasu. Vybraný uchazeč má též detailní znalost jednotlivých částí systému CESŘ a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou součásti systému CESŘ provázány, a jako jediný disponuje proprietárními rozhraními systému CESŘ, jejichž využívání je pro poskytování předmětu veřejné zakázky nezbytné. Zde uvedené skutečnosti dle zadavatele představují zákonem předvídaný případ, kdy dodavatelé odlišní od vybraného uchazeče nejsou jak z důvodu ochrany výhradních práv vybraného uchazeče, tak z technických důvodů oprávněni, resp. fakticky schopni, veřejnou zakázku splnit. K technickým důvodům použití jednacího řízení bez uveřejnění zadavatel ve svých vyjádřeních poukazoval mj. též na komplexnost systému CESŘ a na skutečnost, že nedisponoval a nemohl disponovat dostatečně podrobnou provozní, technickou a uživatelskou dokumentací ani podrobnými dokumentovanými zdrojovými kódy k systému CESŘ. Jiné řešení než zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění nebylo podle zadavatele realizovatelné ať již z ekonomického hlediska či opět pro nedostatek práv duševního vlastnictví, kdy pořízení nového systému s ohledem na technickou a časovou náročnost takového řešení a pro nehospodárnost takové varianty v době zadávání veřejné zakázky rovněž neshledával jako jakkoli možné.

K důvodu ochrany výhradních práv

139. Úřad se v rámci zde vedeného nového prošetření věci předně zaměřil na posouzení, zda byly prokázány zadavatelem tvrzené důvody ochrany výhradních práv, k čemuž uvádí následující. Jak již Úřad podotkl ve svém rozhodnutí ze dne 6. 9. 2017, odůvodňuje-li zadavatel ochranu výhradních práv vybraného uchazeče autorskoprávními důvody, je zde třeba s ohledem na způsob založení a udržování systému CESŘ vycházet i z obsahu smluv předcházejících smlouvě na veřejnou zakázku, tj. jak z obsahu smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009, licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009, ale i dalších smluv uzavřených v mezidobí od smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009 do uzavření smlouvy na veřejnou zakázku.

140. Licenční podmínky k systému CESŘ byly blíže upraveny již licenční smlouvou ze dne 10. 8. 2009. Ta, stejně jako smlouva o dílo ze dne 10. 8. 2009, ve svém čl. 2.5 stanoví, že v souladu s předmětnou smlouvou (a i smlouvou o dílo ze dne 10. 8. 2009) vznikne dílo, které může být jako celek, i jako jednotlivé části, počítačovým programem (souborem počítačových programů) ve smyslu autorského zákona nebo jiným autorským právem nebo jiným právem duševního vlastnictví chráněným prvkem a jako takové požívá právní ochrany podle autorského zákona jako dílo autorské. K tomu zde bylo akcentováno, že užití díla je tedy možné pouze v rozsahu oprávnění udělených touto smlouvou nebo zákonem, kdy překročení těchto oprávnění zakládá vůči vybranému uchazeči odpovědnost za bezdůvodné obohacení, způsobenou škodu a ušlý zisk. Současně zde bylo uvedeno, že touto smlouvou nedochází k převodu žádných práv k dílu, ale Pozemkovému fondu ČR se poskytuje svolení (uděluje se oprávnění) k nevýlučnému tzn. nevýhradnímu a neomezenému užití díla ve smyslu autorského zákona a předpisů upravujících práva k duševnímu vlastnictví a že veškerá práva vybraného uchazeče k dílu zůstávají převodci zachována v plném rozsahu.

141. Smlouvou o dílo ze dne 10. 8. 2009 i licenční smlouvou ze dne 10. 8. 2009 tak byl založen charakter díla (systému CESŘ), k němuž se vztahovalo výše uvedené autorskoprávní omezení práv. Ze smlouvy o dílo ze dne 10. 8. 2009, licenční smlouvy ze dne 10. 8. 2009 a ani z později uzavřených smluv k systému CESŘ do smlouvy na veřejnou zakázku nevyplývá, že by jimi přešla na zadavatele (jeho právního předchůdce) vlastnická práva k dílu, když jimi bylo uděleno pouze svolení vybraného uchazeče k užití díla. Smlouvy uzavřené před smlouvou na veřejnou zakázku nestanovovaly, že by jimi byl pro zadavatele zajištěn převod práv k dílu, neomezený přístup ke kompletnímu zdrojovému kódu a poskytnutí veškeré dokumentace k dílu, zadavatel získával pouze práva na užití díla a nikoli již k provádění jeho změn či úprav. Autorská práva vybraného uchazeče k dílu zůstávala zachována a i v případě podmínek plnění ze smlouvy ze dne 21. 1. 2013, kterou již uzavíral přímo zadavatel, byl zadavatel případně oprávněn poskytnout licenci třetí osobě jen s předchozím písemným souhlasem vybraného uchazeče, a to za samostatně domluvených obchodních podmínek. Na základě předmětných smluv sjednaných zadavatelem, popř. jeho právním předchůdcem, tak došlo ke vzniku exkluzivity s ohledem na existenci autorských práv k dílu na straně vybraného uchazeče. Uvedené potvrzovalo i znění smlouvy na veřejnou zakázku, z níž vyplývalo, že součástí systému CESŘ byla autorská díla, k nimž se vztahovala práva duševního vlastnictví, jež původně (před uzavřením smlouvy) zjevně nebyla zadavateli vybraným uchazečem poskytnuta.

142. Existenci exkluzivity postavení vybraného uchazeče potvrzovala i komunikace mezi zadavatelem a vybraným uchazečem, kdy kupř. v dopise ze dne 31. 7. 2013 sám vybraný uchazeč konstatoval, že je jediným oprávněným držitelem práv k systému CESŘ, který je autorským dílem ve smyslu autorského zákona. Z předmětného dopisu shodně s výše uvedeným vyplývá, že zadavateli byla poskytnuta pouze prostá užívací licence, tj. bez možnosti zasahovat do systému CESŘ, např. i prostřednictví třetích osob, a bez práva přístupu ke zdrojovým kódům, jež zůstaly ve výhradním držení vybraného uchazeče. Zadavatel tedy nebyl oprávněn zasahovat do systému CESŘ jako celku a při požadavku na jeho další úpravy a rozvoj byl nucen využít služeb vybraného uchazeče. Závislost na vybraném uchazeči ve vztahu k systému CESŘ pak vyplývala i z dalších jednání uskutečněných mezi zástupci zadavatele a vybraného uchazeče, a to jak před zahájením zadávacího řízení na veřejnou zakázku, tak i v jeho průběhu. Výše uvedené pak potvrzují i předložená vyjádření zadavatele, jenž mj. sdělil, že stav exkluzivity byl přirozenou součástí předmětu plnění předchozích veřejných zakázek, resp. neoddělitelným důsledkem toho, že v rámci tvorby systému CESŘ vznikala autorská díla ve smyslu ustanovení autorského zákona.

143. Z výše uvedeného vyplývá, že na základě dřívějších smluvních vztahů vznikl právní stav, jehož důsledkem byla autorskoprávní exkluzivita na straně vybraného uchazeče ve vztahu ke správě a aktualizaci systému CESŘ. Tento stav pak trval až do doby uzavření smlouvy na veřejnou zakázku.

144. Úřad s ohledem na výše uvedené neshledal pochybnost, že formálně v šetřeném případě tak podmínky spočívající v ochraně výhradních práv vybraného uchazeče, jež by odůvodňovaly zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, na něž zadavatel poukázal i ve výzvě, naplněny byly. Úřad má za to, že zadavatel naplnění (formální) podmínky týkající se ochrany výhradních práv dodavatele (zde vybraného uchazeče), prokázal, k čemuž dodává, že mnohé ze zde uvedených podstatných skutečností vedoucích k tomuto závěru byly učiněny i součástí rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017.

145. Jak však vyplývá z dosavadní rozhodovací praxe a i z rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025, nestačí pouze naplnění formální podmínky pro jednací řízení bez uveřejnění, tj. zda byly dány takové zákonem předvídané důvody pro jeho užití, ale je nutné současně posoudit i existenci podmínky materiální pro použití tohoto druhu zadávacího řízení, tedy zda se jedná o důvody, které zadavatel nemohl předvídat a nejsou mu přičitatelné, tj. o důvody objektivní ležící vně zavinění zadavatele. Úřad se tedy ve vztahu k důvodu ochrany výhradních práv vybraného uchazeče zaměřil dále na posouzení prokázání splnění i předpokladu existence materiální podmínky, jež je nezbytná pro závěr o zákonnosti postupu zadavatele při užití jednacího řízení bez uveřejnění.

146. Úřad uvádí, že ve vztahu k existenci autorskoprávní exkluzivity vybraného uchazeče nelze předně přehlédnout skutečnost, že tento právní stav vznikl na základě předchozích smluv uzavřených za účelem zajištění fungování, správy, aktualizace a dalšího rozvoje systému CESŘ, když nebyl ujednán převod práv k tomuto systému ani poskytnutí jeho zdrojových kódů a kompletní dokumentace. Z podkladů vztahujících se k těmto předchozím smluvním ujednáním rovněž vyplývá, že ať již právním předchůdcem zadavatele (Pozemkovým fondem ČR), tak i zadavatelem samým byl takový stav dlouhodobě udržován. Původní smlouvy na systém CESŘ byly uzavřeny již v roce 2009 a Pozemkový fond ČR další smlouvy k tomuto systému uzavíral i v letech 2010 až 2012, a to stále při zachování exkluzivity vybraného uchazeče. Zadavatel před smlouvou na veřejnou zakázku, rovněž při zachování podmínek exkluzivity vybraného uchazeče, uzavřel po svém vzniku další smluvní vztahy s vybraným uchazečem, mj. smlouvu ze dne 21. 1. 2013 i rámcovou smlouvu ze dne 13. 1. 2014, jež se týkaly zajištění dalšího provozu systému CESŘ.

147. Úřad k tomu připomíná, že zcela původní smluvní ujednání byla vyhotovena v roce 2009, tj. jednalo se vždy již o smluvní vztahy uzavřené za účinnosti zákonné úpravy principů zadávání veřejných zakázek vzniklé transpozicí evropského práva, stanovující povinnosti zadavatelů dané touto úpravou, zohledňující mj. restriktivní výklad podmínek užití jednacího řízení bez uveřejnění a další stálá pravidla stanovená zákonem a zakotvená i rozhodovací praxí Úřadu a soudů.

148. Obecně přitom platí, že pořizuje-li zadavatel podobný informační systém jako zde systém CESŘ, tj. systém důležitý pro zajištění vlastní činnosti zadavatele, jehož funkčnost je pro chod zadavatele klíčová, je již z podstaty věci zjevné, že takový systém nebude běžně pro zadavatele jen plněním jednorázovým, když jej bude do budoucna potřeba i spravovat a potenciálně též rozšiřovat[9]. Ani z podkladů dostupných k nyní šetřenému případu nevyplývá, že by systém CESŘ měl představovat výjimku z přístupu k takovým informačním systémům, resp. že by při jeho poptání bylo vědomě plánováno jej používat jen po určitou omezenou, krátkou dobu, jíž by zcela pokryla již původní smlouva na takové plnění (zde smlouvy z roku 2009). Zadavatel nepředložil žádné relevantní skutečnosti dokazující, že měl, resp. jeho právní předchůdce, objektivní důvod se domnívat, že předpoklad takového dalšího fungování systému CESŘ nebyl v uvedeném případě namístě, resp. že měl skutečné indicie o tom, že jej nadále (po skončení plnění z původní smlouvy) nebude využívat. Ani zákonný předpoklad, že podmínkou pro zahájení zadávacího řízení je jeho schválení vládou, resp. že možnosti dalšího využití daného systému podléhalo mj. notifikaci vládě, přitom neznamená, že zadavatel v daném případě nemohl mít žádné povědomí o potřebě dalšího užívání systému CESŘ. Jak kupř. licenční smlouva ze dne 10. 8. 2009, rámcová smlouva, tak i smlouva byly uzavírány na delší časový horizont (4 roky, 2 roky, 4 roky), tedy i to nasvědčuje tomu, že se v případě systému CESŘ zjevně předvídalo jeho dlouhodobější užívání, během něhož jistě nelze vyloučit (i s ohledem na to, že se jednalo o informační systém), že v průběhu jeho existence mohou vznikat další požadavky týkající se mj. potřeby jeho dalších úprav a zajištění jeho provozu. I z dalšího vývoje systému CESŘ vyplývá, že nadále docházelo nejen k jeho užívání, ale i k dalšímu jeho průběžnému rozšiřování a udržování, zadavatel dále prohluboval jeho funkčnost a realizoval potřebná školení uživatelů pro práci s ním, přičemž se z něj stal systém komplexní a klíčový nástroj pro fungování zadavatele (stejně jako jeho právního předchůdce), a to jak ve smyslu zajištění vlastního provozu, tak i výkonu jemu svěřené správy. Výše uvedené tedy svědčí o tom, že zadavateli (stejně jako jeho právnímu předchůdci) muselo být zřejmé, že se ve vztahu k systému CESŘ nejedná o plnění krátkodobé a že poskytování servisní podpory a provozu systému CESŘ bude vyžadováno v delším časovém horizontu. Jak nadto doznává sám zadavatel, s ohledem na to, že se z něj stal systém komplexní, nebylo snadné uvažovat o tom, že by bylo možné jej v krátké době nahradit systémem jiným. Tedy jednalo se o systém i obtížně nahraditelný jinými nástroji, jak vyplývá i z popisu zadavatele, co vše již po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku muselo předcházet tomu, aby byl schopen reálného postupného nahrazování CESŘ novými systémy.

149. Exkluzivní postavení vybraného uchazeče týkající se ochrany výhradních práv přitom vychází právě ze způsobu ujednání prvotních smluv s vybraným uchazečem (když stanoveno bylo jen právo užití a nikoli již zásahů do systému a nebyly poskytovány zdrojové kódy a dokumentace). Z podkladů poskytnutých zadavatelem nevyplývá, že by bylo dáno i z jiných (objektivních) důvodů než z této autorskoprávní ochrany. Vzhledem k výše uvedeným smluvním ujednáním, jež reálně založily a následně nadále zachovávaly exkluzivitu vybraného uchazeče, tak není dle Úřadu pochyb, že důvod ochrany výhradních práv vybraného uchazeče vyvstal na straně zadavatele, resp. že byl vytvořen právním předchůdcem zadavatele a jím, stejně jako později zadavatelem, byl dále udržován. Z tohoto hlediska, kdy je existence stavu exkluzivity vybraného uchazeče zadavateli přičitatelná, resp. kdy byl takový stav exkluzivity vytvořen a nevznikl na základě objektivních skutečností ležících vně zadavatele, tak nelze shledat naplnění materiální podmínky pro uvedený postup zadavatele v jednacím řízení bez uveřejnění.

150. Stavu exkluzivity vybraného uchazeče by bylo možné se v šetřeném případě vyhnout, pokud by již byly dříve s ním ujednány smluvní podmínky zajišťující předání potřebných práv a podkladů zadavateli (resp. jeho právnímu předchůdci) tak, aby byl dále schopen zajistit zásahy do systému CESŘ i jinou cestou než výhradně prostřednictvím vybraného uchazeče. To, že si sám zadavatel byl vědom potřeby odstranění takového stavu exkluzivity vybraného uchazeče, přitom vyplývá i z jeho postupu před zadáním veřejné zakázky, kdy si zjevně svou závislost na vybraném uchazeči uvědomoval a kdy mu nebyla neznáma ani potřeba dalšího budoucího plnění k systému CESŘ.

151. Z předložených podkladů vyplývá, že zadavatel záhy po svém vzniku, k němuž došlo dne 1. 1. 2013, však uzavřel v podmínkách exkluzivity vybraného uchazeče další smlouvu vztahující se k systému CESŘ, tj. smlouvu ze dne 21. 1. 2013 a následně též dodatky k již stávajícím smlouvám (dne 20. 6. 2013 a dne 4. 12. 2013) a dále dne 13. 1. 2014 i rámcovou smlouvu. Byť přitom zadavatel v této době učinil i izolovaný pokus o odstranění takového stavu exkluzivity vybraného uchazeče, tento byl neúspěšný a podle doložených podkladů spíše nárazový, o čemž svědčí dopis vybraného uchazeče ze dne 31. 7. 2013. Z uvedeného dopisu vyplývá, že zadavatel, když oslovil vybraného uchazeče k navržení podmínek, za kterých by byl ochoten poskytnout oprávnění k provádění úprav, změn a modifikací systému CESŘ, obdržel odpověď, že tento pokus o odstranění své exkluzivity z racionálních důvodů odmítá. Vybraný uchazeč k tomu mj. akcentoval, že podmínkami původního smluvního ujednání nastavený obchodní model, jehož součástí bylo omezení práv právního předchůdce zadavatele na pouhou užívací licenci, se projevil i v nižší ceně takového plnění, a současně vzhledem k tomu, že Pozemkový fond ČR nebyl oprávněn zasahovat do systému CESŘ jako celku, počítal vybraný uchazeč i s z toho plynoucími dodatečnými budoucími příjmy v případě požadavků na údržbu a rozvoj daného systému, což mělo přispět k umoření jeho nákladů na vytvoření předmětného autorského díla. Další aktivitu o vymanění se z exkluzivity vybraného uchazeče pak zadavatel vyvinul zjevně až na počátku roku 2015, tj. po uzavření rámcové smlouvy, kdy zahájil pravidelná jednání s vybraným uchazečem, jejichž cílem mělo být nalezení společného budoucího řešení nastalé situace, resp. návrh možnosti postoupení vlastnických práv k dílu. Mezi těmito jednáními zadavatel mj. předeslal, že přenechání autorských práv k dílům, která mu byla společností WEBCOM poskytována na základě smluvních vztahů, však může akceptovat pouze bezplatně nebo za symbolickou cenu. Úřad zde uvádí, že s ohledem na stávající obchodní model, s nímž zjevně vybraný uchazeč počítal, tj. zjevně kalkuloval s tím, že mu i nadále poplynou příjmy ze služeb k systému CESŘ, jež by zohledňovaly i nižší původní cenu takového plnění, lze pochopit, že dodavatel jakožto obchodník nebude mít motivaci toto svoje výhodné postavení bez dalšího zadavateli poskytnout za de facto nulovou cenu. V následném jednání pak zadavatel na dotaz vybraného uchazeče nevyloučil možnost realizace jednacího řízení bez uveřejnění pro účely zajištění dalšího provozu systému CESŘ, kdy z dalšího jednání ze dne 11. 3. 2015 vyplývá, že zástupce zadavatele vzal na vědomí oznámení vybraného uchazeče, že aktuálně projednávaná dohoda o vypořádání licenčních práv k již dodaným produktům je nutně podmíněna budoucí obchodní dohodou mezi zadavatelem a společností WEBCOM, např. jednacím řízením bez uveřejnění a následnou smlouvou na další spolupráci. Zadavatel následně skutečně zahájil jednací řízení bez uveřejnění za účelem zadání veřejné zakázky, jímž se mu po uskutečněných jednáních v něm podařilo ve výsledku dojednat podmínky nabytí potřebných práv a podkladů k systému CESŘ, zejména získání práv, aby byl oprávněn v budoucnu poptávat služby údržby, podpory nebo rozvoje systému CESŘ u jiných dodavatelů, a získání potřebných zdrojových kódů a dokumentací k němu, aby se vymanil z výhradního postavení vybraného uchazeče.

152. Úřad dodává, že k zahájení jednacího řízení bez uveřejnění (dne 4. 11. 2015) zde tedy došlo po uskutečněných obchodních jednáních s vybraným uchazečem (jež probíhaly primárně od ledna roku 2015), jimiž zadavatel započal dialog o možném návrhu podmínek, za nichž by bylo možné docílit ukončení stavu exkluzivity vybraného uchazeče. K realizaci veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění pak zadavatel přistoupil zjevně i s vědomím potřeby dalšího zajištění služeb podpory a provozu systému CESŘ, když ke dni 31. 12. 2015 končila účinnost rámcové smlouvy uzavřené s vybraným uchazečem dne 13. 1. 2014 (za účelem zajištění servisních služeb technické a provozní podpory a rozvoje systému CESŘ), jež byla zadavatelem též zadána v jednacím řízení bez uveřejnění [shodně ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona] a nejednalo se tak pro zadavatele o situaci nepředvídanou. Z výše popsaných kroků zadavatele je patrné, že se původně de facto snažil o vymanění se z exkluzivity vybraného uchazeče jen v tom kontextu, že zajištění takového úkonu z jeho strany požadoval zdarma, popř. pouze za symbolickou cenu, což však nelze považovat za dostatečnou a relevantní snahu zadavatele. Je zřejmé, že vybraný uchazeč jakožto podnikající subjekt, nebude ochoten takové pro něj evidentně zcela nevýhodné podmínky akceptovat, resp. že neposkytne zadavateli takovéto plnění bez (adekvátní) úplaty. Pokud by totiž měl již v rámci původního plnění poskytnout i příslušná práva k danému systému, jeho zdrojové kódy a dokumentace, jistě by takové ucelené plnění nacenil jinak, než jak učinil tehdy oproti tomu u omezeného rozsahu plnění k systému CESŘ, což ostatně vyplývá i z reakce vybraného uchazeče na zmíněné pokusy zadavatele. Úřad pro úplnost doplňuje, že zadavatel v dané době zjevně ani neuvažoval o jiných variantách řešení, ať již ve smyslu pořízení nového systému či odkupu práv k systému stávajícímu. V mezidobí se tak zadavatel ani nesnažil nastalou situaci vyřešit jinak. Přechod na jiný systém, popř. systémy nahrazující CESŘ zadavatel nerealizoval, a to zjevně i s ohledem na to, že takový proces by byl vzhledem ke komplexnosti systému CESŘ a rozsahu jím spravovaných agend časově i kapacitně náročný, a při vědomí, jak potvrzuje i sám zadavatel, že prvotní podmínkou pro takový krok byla již právě potřeba získat provozní, technickou a uživatelskou dokumentaci a podrobné dokumentované zdrojové kódy stávajícího systému CESŘ. Skutečnost, že zadavatel těmito nedisponoval, však vyplývala právě ze stávajících smluvních ujednání s vybraným uchazečem, když zadavateli náležely de facto pouze užívací práva k systému CESŘ. Z postupu zadavatele je současně zjevné, že si ani nevyhodnocoval, zda je vlastně jím zvolený postup vcelku ekonomický. Tj. v tom kontextu, že pokud by netrval na bezúplatném (za symbolickou cenu realizovaném) převodu potřebných práv a poskytnutí zdrojových kódů a dokumentací k systému CESŘ, ale uhradil takové plnění, nelze vyloučit, že ve výsledku by takový přístup mohl představovat ve svém kompletu variantu výhodnější.

153. K ekonomickému aspektu nadto Úřad připomíná, že obecně platí, že zásadu hospodárnosti nelze upřednostňovat před povinností postupovat v souladu se zákonem, tj. před postupem předvídaným podle zákona. V případě argumentace hospodárností či efektivností plnění veřejné zakázky též platí, že se primárně nejedná o totožné důvody jako nemožnost plnění jiným dodavatelem z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu, jež pro použití jednacího řízení bez uveřejnění stanovuje § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Lze dodat, že aby zadavatel mohl s úspěchem argumentovat ekonomickým aspektem zvoleného řešení, musel by zde prokázat ekonomickou výhodnost svého postupu jako celku, nikoli pouze poukazovat na dílčí aspekty finanční výhodnosti k řízení navazujícímu na jeho předchozí postup při zajištění potřebných služeb. Zásada hospodárnosti tedy nemůže mít automaticky aplikační přednost před splněním striktních zákonných podmínek, obzvláště tehdy, nemá-li zadavatel ani k dispozici důkladný ekonomický rozbor svědčící o faktické výhodnosti jím zvoleného postupu.

154. Úřad zde opakovaně připomíná, že prokázání naplnění podmínek postupu v jednacím řízení bez uveřejnění, a to i dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, náleží zadavateli. Z podkladů doložených zadavatelem přitom nevyplývá, že by za účelem prokázání relevantnosti svého postupu doložil komplexní rozbor prokazující, že celkové jeho řešení, jehož součástí bylo zadání předmětného jednacího řízení bez uveřejnění, bylo jako jediné pro něj skutečně ekonomicky realizovatelné, výhodné, resp. že zadavatel neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky, aby zajistil poptávané plnění jinou cestou. Zadavatel ve výsledku de facto zůstal pouze u obecného tvrzení, že neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky k tomu, aby ukončil stav exkluzivity vybraného uchazeče jinak než zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle citovaného ustanovení zákona. Zadavatel sice Úřadu doložil své odpovědi na dotazy k poukazované ekonomické stránce (finančnímu hledisku) jeho řešení, avšak ani ty nepředstavovaly doložení celkového ekonomického srovnání či analýzy prokazující, že z ekonomického hlediska bylo pro něj možné pouze jím realizované zadání plnění prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění, tj. komplexní ekonomické posouzení prokazující zřejmou efektivnost zvoleného postupu zadavatele. Úřad přitom zadavatele usnesením ze dne 3. 7. 2025 vyzval k doložení konkrétních skutečností k prokázání zákonnosti jím tvrzeného postupu.

155. Zadavatel ani nedoložil podklady prokazující, že neměl v době od 1. 1. 2013, kdy na něj přešla agenda Pozemkového fondu ČR, do doby uzavření smlouvy na veřejnou zakázku, k dispozici finanční prostředky, aby stav exkluzivity vybraného uchazeče ukončil, když z hlediska dispozice finančními prostředky sdělil jen svou situaci u odboru ICT v roce zadání veřejné zakázky. Poukazuje-li zadavatel na znalecký posudek ze dne 22. 12. 2015, tento byl vyhotoven v průběhu již realizovaného jednacího řízení bez uveřejnění před uzavřením smlouvy a jeho cílem bylo zjevně pouze ověřit, zda je cena zakázky cenou v čase a místě obvyklou, tj. tržní. Takovou komplexní analýzu nepředstavovaly ani zadavatelem poukazované skutečnosti ohledně toho, že se mu podařilo zadáním veřejné zakázky docílit významné cenové úspory, když faktického ukončení stavu exkluzivity vybraného uchazeče dosáhl bez povinnosti uhradit cenu původně vybraným uchazečem navrhovanou za udělení práva zásahu třetích stran do systému CESŘ a za získání jeho zdrojových kódů, jež převyšovala cenu veřejné zakázky. Zadavatel se k tomu odkazoval na částku 105 mil. Kč z indikativní cenové nabídky vybraného uchazeče za poskytnutí práva zásahu třetích stran, zdrojových kódů a neomezeného počtu uživatelů, kdy, jak vyplývá z pozdějších indikativních nabídek předložených vybraným uchazečem, se však zevně ani ve výsledku nejednalo o částku pro vybraného uchazeče nepodkročitelnou. Komplexní posouzení pak nepředstavovala společně s tím ani skutečnost, že zadavatel docílil výhodnějších podmínek dalšího plnění k systému CESŘ, zejména týkajících se paušálních plateb a hodinových sazeb při realizaci služeb. Skutečnost, že se mu podařilo v průběhu uskutečněných jednání zajistit výhodnější podmínky smlouvy, je zde spíše okolností jejího uzavření svědčící ve prospěch zadavatele ve smyslu možné polehčující okolnosti k jeho postupu, než že by bylo možné již na základě ní konstatovat, že zadavateli svědčí zákonnost jím zvoleného postupu při zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění.

156. Zadavatel tak předložil spíše kusé informace ohledně jím vnímané finanční výhodnosti zvoleného postupu a obecné, blíže však nepodložené tvrzení, že neměl k dispozici skutečné a z finančního hlediska přiměřené prostředky, aby ukončil stav exkluzivity vybraného uchazeče jinak než zadáním veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Úřad doplňuje, že na základě dostupných informací nelze uceleně posoudit, jak by se pro zadavatele lišila celková nákladovost řešení, pokud by realizoval jiný postup než ten vedoucí k (opakovanému) pořízení plnění cestou jednacího řízení bez uveřejnění. Z doložených smluv na systém CESŘ uzavřených za trvání exkluzivity vybraného uchazeče do doby předcházející zadání veřejné zakázky přitom vyplývá, že tato realizovaná plnění souhrnně dosahovala až hodnoty kolem 200 mil. Kč, resp. dané představuje v podstatě spíše odhad minima za takové plnění, když s ohledem na skutečné poskytování služeb toto pravděpodobně mohlo dosahovat i výrazně vyšších hodnot. Je přitom otázkou, pokud by byl eliminován stav exkluzivity vybraného uchazeče jinak než předmětným jednacím řízením bez uveřejnění, popř. i dříve, tj. pokud by plnění k systému CESŘ bylo zajišťováno za jiných, i když třeba prvotně méně výhodných cenových podmínek a v následujících zakázkách zadavatel rovněž nebyl závislý jen na plnění jednoho dodavatele a mohla tak dále probíhat soutěž o takové plnění (pokud by si jej zadavatel nebyl schopen zajistit vlastními zdroji), jak by se tato situace lišila od zadavatelem zvoleného postupu. Ač pak zadavatel měl do budoucna podle svého vyjádření v plánu postupně od komplexního systému CESŘ přecházet na jiné systémy, i z jeho popisu vyplývá, že se tak nestalo náhle a že získaná práva zásahu do systému CESŘ, zdrojové kódy a dokumentace jistě po nějakou dobu využil pro další zajištění provozu systému, popř. jeho subsystémů, přičemž jak sám poukazuje, jednalo se i o potřebné podklady k tomu, aby mohl zamýšlenou dekompozici systému vůbec připravit.

157. Z postupu zadavatele tedy vyplývá, že poté, co odpovědnost za systém CESŘ přešla na něj, učinil před realizací jednacího řízení bez uveřejnění zjevně neúspěšný pokus o nabytí potřebného plnění, když se jej pokusil původně získat de facto bezúplatně, přičemž z předložených pokladů ani vyjádření zadavatele nevyplývá, že by aktivně v dané době hledal i jiná případná řešení nastalé situace, resp. že by se o takové alespoň pokusil, k čemuž ani neprokázal, že neměl jiné možné (i ekonomické) prostředky pro řešení dané situace. Zadavatel ani na dotazy Úřadu nepředložil takové objektivní skutečnosti, jimiž by prokázal, že jiné varianty řešení, ať již pořízení nového systému, odkup systému stávajícího, resp. práv k systému stávajícímu či případný jiný možný způsob řešení nebyly v jeho případě skutečně realizovatelné. Ani argumentaci zadavatele, jíž ve svém vyjádření dané alternativní varianty odmítá, nelze považovat za aprobující jím zvolený postup zadání v jednacím řízení bez uveřejnění. Skutečnost, že zadavatel nedisponoval nutnými právy, zdrojovými kódy a dokumentací k systému CESŘ (potřebnými zjevně i pro další přechod na nové systémy), byla zadavateli přičitatelná, kdy zadavatel se zjevně blíže ani nepokusil o případný odkup takových práv a potřebných podkladů k danému systému, kdy nelze očekávat vůli dodavatele o jejich přenechání a poskytnutí zadavateli zdarma či za symbolickou cenu. Pokusil-li by se zadavatel o takové úplatné nabytí potřebných podkladů, mohl získat i povědomí o tom, zda takové řešení bylo pro něj ve výsledku vskutku ekonomicky nerealizovatelné. Odkazuje-li se zadavatel na zjevnou nehospodárnost varianty odkupu příslušných práv k systému stávajícímu, k tomu ani nedoložil ucelené podklady, kupř. analýzu, dokládající, že takové řešení nebylo vcelku pro něj skutečně ekonomicky realizovatelné. Zadavatel k tomu nedoložil, že by např. nezískal jiné (dodatečné) prostředky pro takovou variantu postupu, ani že by se jednalo o celkové řešení z ekonomického hlediska neprůchozí, když k tomu opakovaně poukazoval zejména na již výše zmíněnou částku 105 mil. Kč z následné indikativní nabídky vybraného uchazeče, jež však nemusela být ani částkou ve výsledku závaznou a jež ani nepředstavuje sama o sobě takové celkové ekonomické posouzení alternativního postupu zadavatele. Zadavatelem předložená argumentace o tom, že nebyla jiná varianta řešení, tak není ve svém základu nijak silná, když není podložená relevantními skutečnostmi, zejména ucelenou analýzou, že takové jiné řešení pro něj nebylo možné. Zadavatel tedy neprokázal, resp. nedoložil, že jiné varianty postupu nebyly v jeho případě (z ekonomického hlediska, popř. i reálně) realizovatelné.

158. Úřad bez ohledu na vše výše k ekonomickému hledisku uvedené akcentuje a shrnuje, že v šetřeném případě zůstává podstatná již ta skutečnost, že ani z předložených vyjádření zadavatele nevyplývá, že by zadavatel svůj postup při zadávání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona realizoval právě z důvodů ekonomických, resp. sám zadavatel přisvědčil, že netvrdí, že stav exkluzivity vybraného uchazeče byl primárně způsoben nedostatkem finančních prostředků na straně zadavatele, jak uvedl i ve své odpovědi na výzvu Úřadu ke sdělení a doložení relevantních skutečností k ekonomickým důvodům pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. I jen tento přístup zadavatele tak ukazuje, že zadavatel v podstatě ani jiné možnosti postupu dodatečně neřešil, tedy ani neprokázal, že by opravdu činil dostatečné kroky k naplnění materiální stránky věci, resp. že by tato byla z pohledu ekonomického naplněna.

159. Ačkoli zadavatel akcentuje, že realizace jednacího řízení bez uveřejnění byla v šetřeném případě ve výsledku i krokem, jímž se mu podařilo vymanit ze závislosti na vybraném uchazeči, když na základě provedených jednání a uzavřené smlouvy docílil nabytí potřebných práv a podkladů k ukončení stavu exkluzivity vybraného uchazeče, nelze tuto skutečnost akceptovat jako důvod aprobující zajištění poptávaného plnění (tj. dalších služeb podpory a rozvoje systému CESŘ) v jednacím řízení bez uveřejnění dle citovaného ustanovení zákona. Lze přisvědčit, že k této skutečnosti lze v rámci posouzení postupu zadavatele významně přihlédnout (blíže viz odůvodnění výroku II. tohoto rozhodnutí), tato však není okolností, jež by odůvodňovala naplnění podmínek pro zadání plnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Ani tato ve výsledku úspěšná snaha zadavatele, v kontextu ostatních okolností zde šetřeného případu, kdy vznik, zachování a udržování výhradního postavení vybraného dodavatele bylo podle Úřadu zadavateli přičitatelné, tak nemůže podle Úřadu přispět k závěru o naplnění materiální podmínky pro takový postup zadavatele. Skutečnost, že součástí smluvních ujednání na veřejnou zakázku byla i ta, na základě nichž se zadavateli podařilo do budoucna zajistit odstranění stavu exkluzivity vybraného uchazeče, nadto za ekonomicky výhodných podmínek oproti předcházejícím návrhům vybraného uchazeče, není sama o sobě důvodem, jímž by se zde zadavateli dalo přiznat naplnění zákonem a rozhodovací praxí předvídané materiální podmínky pro realizaci daného jednacího řízení bez uveřejnění, když toto nemůže upozadit ostatní (výše popsané) okolnosti šetřeného případu. Zadání jednacího řízení bez uveřejnění dle citovaného ustanovení zákona tedy zde nelze odůvodňovat touto úspěšnou snahou o vymanění se ze stavu exkluzivity vybraného uchazeče (jenž je zadavateli přičitatelný), kdy ani zákon takový předpoklad pro realizaci daného druhu zadávacího řízení nestanovuje.

160. Úřad pro úplnost shrnuje, že podstata chybného postupu, ve smyslu vědomého uzamčení se výhradně na plnění ze strany vybraného uchazeče, spočívá již v uzavřených původních smlouvách z roku 2009, tedy v šetřeném případě nelze opomíjet tento základní a podstatný aspekt při zajištění zde poptávaného plnění. Zadavatel se přitom po přechodu práv a povinností jeho právního předchůdce (Pozemkového fondu ČR) z takového zákonem neaprobovaného stavu nevymanil, resp. vyvinul zjevně za tímto účelem pouze výše popsanou (omezenou) aktivitu, přičemž nedoložil, že jiné postupy pro něj nebyly vcelku objektivně realizovatelné, a i nadále jej vědomě udržoval. Vznikem zadavatele na něj přitom přešla práva a povinnosti jeho právního předchůdce (Pozemkového fondu ČR), přičemž v souvislosti s předmětným právním nástupnictvím na něj zjevně přešlo i užívání systému CESŘ a smluvní vztahy s ním spojené. Zadavatel pak s vědomím takového z daných smluvních vztahů založeného výhradního postavení vybraného uchazeče zvolil pro zadání veřejné zakázky, jež se týkala zajištění služeb servisní podpory, údržby a aplikačního provozu systému CESŘ, jednací řízení bez uveřejnění. Zadavateli je zde tedy vytýkán takový postup při zadávání veřejné zakázky, když za daných existujících okolností nesprávně vyhodnotil, že může využít pro účel zadání další navazující veřejné zakázky na systém CESŘ jednací řízení bez uveřejnění, ačkoli pro něj nebyly takové (materiální) podmínky naplněny. Zadavatel přitom má povinnost i při vzniku potřeby dalších úprav a údržby daného systému zvažovat, zda jsou podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění skutečně dány. V uvedeném případě, byť zadavatel nenechal skutečnost o existenci exkluzivity vybraného uchazeče ve svých krocích zcela bez povšimnutí, však nelze akceptovat postup zadavatele, jenž s vědomím tohoto stavu, který zjevně vycházel výhradně z nastavených smluvních ujednání s vybraným uchazečem a nikoli z jiných okolností zakládajících jeho exkluzivní pozici ve vztahu k plnění týkající se systému CESŘ , vědomě zvolil pro účely zajištění dalšího provozu dotčeného systému jednací řízení bez uveřejnění.

161. Úřad podotýká, že zadavatel si musel být vědom, že za situace, kdy je stávajícími smluvními podmínkami dána exkluzivita vybraného uchazeče, jež zjevně není založena jinými aspekty, a ta byla od počátku užívání systému CESŘ i zadavatelem udržována, a zadavatel za tohoto stavu s odkazem na důvody ochrany těchto výhradních práv vybraného uchazeče zvolil zadání v jednacím řízení bez uveřejnění, nelze v daném případě takový postup akceptovat jako situaci aprobovanou zákonem.

162. Byť nelze popřít, že situace týkající se způsobu zajištění dalšího fungování systému CESŘ, v níž se zadavatel od svého založení nacházel, byla zjevně složitá a byla zde seznatelná i jistá snaha zadavatele zasadit se o ukončení stavu exkluzivity vybraného uchazeče, nelze z doložených a výše popsaných okolností případu shledat, že by se zadavatel do zadání plnění prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění z důvodu ochrany výhradních práv vybraného uchazeče dostal z objektivních důvodů pro existenci takového stavu v době zadání veřejné zakázky, k němuž nijak nepřispěl, resp. že by situace, do níž se při zadání veřejné zakázky dostal, mu nebyla přičitatelná. Stav, kdy se zadavatel odvolával na důvody výhradního postavení vybraného uchazeče, byl v dané době důsledkem dosavadních vědomých kroků při zajišťování plnění týkajícího se systému CESŘ, jimiž byla exkluzivita vybraného uchazeče až do doby uzavření smlouvy na veřejnou zakázku nadále zachována. Za takové situace pak nelze dle Úřadu shledat naplnění materiální podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění.

163. Úřad zde s ohledem na vše výše uvedené uzavírá, že vzhledem ke skutečnosti, že nelze v šetřeném případě shledat naplnění materiální podmínky jednacího řízení bez uveřejnění ohledně existence důvodu ochrany výhradních práv vybraného uchazeče, neshledal ani jako zákonem aprobovaný postup zadavatele spočívající v zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění s odkazem na § 23 odst. 4 písm. a) zákona odůvodněný právě existencí takového důvodu ochrany výhradních práv dodavatele.

K technickým důvodům

164. Úřad se dále věnoval posouzení, zda zadavatel prokázal naplnění podmínky postupu v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona z důvodů technických, jimiž rovněž odůvodňoval svůj postup při zadání veřejné zakázky.

165. Zadavatel ve výzvě (vedle skutečností vztahujících se k existenci autorských práv vybraného uchazeče k dílu) k existenci technických důvodů pro zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči v jednacím řízení bez uveřejnění konstatoval, že vybraný uchazeč má detailní znalost jednotlivých částí systému CESŘ a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou součásti systému CESŘ provázány, a jako jediný disponuje proprietárními rozhraními systému CESŘ, jejichž využívání je pro poskytování předmětu veřejné zakázky nezbytné. Tyto důvody, pro něž dle zadavatele nejsou jiní dodavatelé než vybraný uchazeč fakticky schopni veřejnou zakázku splnit, zadavatel zopakoval i ve svých vyjádřeních učiněných v průběhu zde vedeného správního řízení. K technickým důvodům se zadavatel ve svých vyjádřeních dále odkázal na skutečnost, že systém CESŘ představuje komplexní systém, jehož součásti jsou technicky provázané, je to systém pro zadavatele obtížně nahraditelný jinými IT nástroji, přičemž i s ohledem na důvody ochrany výhradních práv byl vybraný uchazeč z technických důvodů objektivně jediným dodavatelem, který mohl zajistit řádné, spolehlivé, kvalitní a nepřetržité provozování systému CESŘ. Zadavatel v této souvislosti poukázal též na skutečnost, že v době zadávání veřejné zakázky nedisponoval kompletní a podrobnou provozní, technickou a uživatelskou dokumentací k systému CESŘ, ani dokumentovanými zdrojovými kódy, kdy za těchto okolností nemohl veřejnou zakázku řádně splnit žádný jiný dodavatel než původní poskytovatel služeb údržby, podpory a rozvoje systému CESŘ, tj. vybraný uchazeč. Pro jakéhokoli jiného dodavatele by byl dle něj systém CESŘ technicky neuchopitelný, resp. jiný dodavatel by nemohl zajistit jeho řádný provoz a rozvoj, a to z důvodu neznalosti specifik tohoto systému. Neznalost systému CESŘ ze strany jiného dodavatele provádějícího zásahy do tohoto systému by dle zadavatele nutně znamenala akutní hrozbu rozsáhlých výpadků jeho funkcionalit. Zadavatel tak byl přesvědčen o existenci stavu technické neslučitelnosti či provozních problémů, které by vznikly z důvodu změny dodavatele. Podle zadavatele je rovněž zřejmé, že nahrazení plnění realizovaného vybraným uchazečem bylo technicky komplexním a časově náročným procesem, který nebyl možný bez předchozího zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

166. Úřad zadavatele v pokračování zde vedeného správního řízení vyzval ke sdělení a doložení bližších relevantních skutečností ve vztahu k tvrzeným technickým důvodům pro použití jednacího řízení bez uveřejnění. Na výzvu Úřadu, aby blíže vymezil a doložil, o jaké veškeré konkrétní technické důvody (jež ovšem neplynou z důvodů autorskoprávních, kterými zadavatel také odůvodňuje zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění), se jednalo, z čeho existence takových technických důvodů vyplynula a proč mají odůvodňovat jako jediný možný postup zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění vybranému uchazeči, zadavatel uvedl následující.

167. Zadavatel zopakoval skutečnosti svědčící o tom, že systém CESŘ byl výsledkem postupného dlouhodobého vývoje realizovaného v prostředí Pozemkového fondu ČR, který přešel na zadavatele a že se daný systém skládal ze vzájemně provázaných a integrovaných částí (modulů), které pokrývaly pro zadavatele zásadní a klíčové oblasti. Vybraný uchazeč dle zadavatele zabezpečoval i nezbytnou provozní podporu hardware, na kterém byl systém CESŘ provozován. Zadavatel zmínil, že vybrané části daného systému byly později klasifikovány jako tzv. významné informační systémy, kdy podle právních předpisů v oblasti kybernetické bezpečnosti tak byla zadavateli uložena právní povinnost zabezpečit dostupnost a funkčnost těchto systémů. Vybrané jeho části byly zároveň informačními systémy veřejné správy, pročež se na zadavatele vztahovala další veřejnoprávní regulace spojená s jejich provozem a užíváním. Části tvořící provozní informační systémy pak byly pro zajištění jeho chodu zcela podstatné. Zadavatel opakovaně poukázal i na skutečnost, že před zahájením veřejné zakázky usiloval o rozšíření svých práv duševního vlastnictví k systému CESŘ, o získání oprávnění provádět jeho úpravy a modifikace, o zajištění kompletních dokumentovaných zdrojových kódů a dokumentací k systému, avšak v tomto úsilí o odstranění exkluzivity vybraného uchazeče nebyl úspěšný.

168. Zadavatel k tomu dále zopakoval, že podporu provozu systému CESŘ mohl poskytovat pouze vybraný uchazeč, neboť jen on měl detailní znalost jednotlivých částí tohoto systému a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou součásti systému CESŘ provázány, a jako jediný disponoval proprietárními rozhraními systému CESŘ, jejichž využívání bylo pro poskytování předmětu veřejné zakázky nezbytné. Zadavatel rovněž opakovaně uvedl, že systém CESŘ byl komplexním informačním systémem pokrývajícím zásadní oblasti výkonu činností zadavatele a že zadavatel nemohl riskovat jeho výpadek.

169. Na výzvu Úřadu, aby zadavatel sdělil a doložil, čím bylo mimo autorskoprávní ochranu a s ní související důvody z technického hlediska softwarové a hardwarové prostředí zadavatele natolik jedinečné, a aby uvedl a doložil k poukazovaným proprietárním rozhraním systému CESŘ, o jaká rozhraní (nástroje) se jednalo, jak konkrétně tato zapříčinila z technického hlediska nemožnost zajistit plnění jiným způsobem než zadáním v jednacím řízení bez uveřejnění konkrétnímu dodavateli, tj. jakým konkrétním způsobem jejich unikátnost omezovala plnění jiným způsobem a jinými dodavateli, zadavatel uvedl následující.

170. Zadavatel jmenoval jednotlivá rozhraní, která vytvořil vybraný uchazeč. Uvedl, že vybraný uchazeč vybudoval řadu integračních proprietárních rozhraní mezi jednotlivými částmi systému a zadavatel nedisponoval dokumentací, technickou specifikací a znalostí integračních vazeb a rozhraní v rámci systému CESŘ. Proprietárními rozhraními se dle něj zde rozumí takové vazby s ostatními částmi systému CESŘ, které nevyužívají otevřená rozhraní a které tak může realizovat pouze subjekt oprávněný a fakticky schopný k zásahům do zdrojových kódů systému. Provozní podpora proprietárních rozhraní byla ve smlouvě uvedena jako součást služby. Celková jedinečnost proprietárních rozhraní podle zadavatele spočívala v prointegrovanosti jednotlivých subsystémů mezi sebou. Zadavatel k tomu sdělil, že změna systému CESŘ by nebyla technicky možná vzhledem k nedostatečnému popisu architektury, dílčích komponent a pro neznalost rozhraní mezi jednotlivými komponentami systému jiným dodavatelem.

171. Úřad dále vyzval zadavatele ke specifikaci a doložení jeho tvrzení, že vybudování informačního systému, který by nahradil systém CESŘ, by bylo v době zadávání veřejné zakázky i technicky nerealizovatelné, tj. ke specifikaci, jaké konkrétní skutečnosti takové technické překážky zakládaly. Zadavatel k tomu zopakoval, že taková technická nerealizovatelnost byla dána z důvodu komplexnosti systému CESŘ, z důvodu rozsahu jím spravovaných agend a vyplývala i ze skutečnosti, že zadavatel nedisponoval dostatečně podrobnou dokumentací ani podrobnými dokumentovanými zdrojovými kódy k tomuto systému. Zopakoval i to, že dekompozice systému CESŘ a jeho nahrazování novými systémy, které po zadání veřejné zakázky zahájil, představovalo komplexní, komplikovaný a časově náročný projekt, k čemuž popsal jednotlivé kroky, které za tímto účelem musel realizovat, mj. vytvoření analýzy procesů zadavatele, jednotné integrační platformy či nasazení nových integračních vazeb.

172. Výše uvedeným tak zadavatel odůvodňuje naplnění podmínky, že veřejná zakázka může být splněna z technických důvodů pouze vybraným uchazečem.

173. Úřad připomíná, že za účelem prokázání splnění podmínek pro zadání veřejné zakázky dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona je zadavatel povinen předložit podklady, ze kterých bude jednoznačně vyplývat důvodnost takového jeho postupu v jednacím řízení bez uveřejnění. To platí i tehdy, dovolává-li se zadavatel splnění zákonem předvídané podmínky, že veřejná zakázka může být splněna z důvodů technických pouze určitým dodavatelem. Je to tedy zadavatel, kdo je povinen v rámci správního řízení předložit takové důkazy, které prokáží, že v době zadání šetřené veřejné zakázky neexistoval z technických důvodů žádný jiný dodavatel než vybraný uchazeč. K jednotlivým zadavatelem tvrzeným technickým důvodům uvádí Úřad následující.

174. Poukazuje-li zadavatel na to, že on ani jiný subjekt odlišný od vybraného uchazeče neměl k dispozici kompletní dokumentované zdrojové kódy, ani práva zasahovat do systému CESŘ a k dispozici nebyla dána ani potřebná dokumentace (provozní, technická, uživatelská) k systému CESŘ, kdy jediný vybraný uchazeč byl znalý specifik tohoto systému a jeho částí, jednalo se v uvedeném případě o situaci „uzamčení“ vycházející z výše již popsaných dřívějších smluvních ujednání s vybraným uchazečem v kontextu autorskoprávních a jiných smluvních omezení, než že by tyto okolnosti představovaly existenci skutečné technické překážky v tom, že by předmět plnění mohl realizovat jen konkrétní dodavatel. Uvedené tak nebylo způsobilé v šetřeném případě představovat existenci takových reálných technických důvodů. Skutečnost, že v daný okamžik byl systém CESŘ pro jiné dodavatele s ohledem na tyto popsané překážky uzavřený, tedy vycházela v šetřeném případě právě již z autorskoprávních omezení vzešlých ze smluvních podmínek zadavatelem udržovaných a existujících do doby zadání veřejné zakázky, nejednalo se tak o důvody technické. Na základě dřívějších smluv nebyla vybranému uchazeči dána povinnost potřebné zdrojové kódy, dokumentace a práva k systému CESŘ poskytnout. To, že zadavatel těmito potřebnými právy a podklady nedisponoval a nemohl je tak poskytnout jinému dodavateli, čímž jiní dodavatelé nemohli znát přesný popis systému a do něj zasahovat, je nikoli takovým objektivním technickým důvodem, ale právě skutečností vzešlou z do té doby existujících smluvních podmínek mezi vybraným uchazečem a právním předchůdcem zadavatele, resp. zadavatelem. Z těchto zadavatelem popsaných skutečností vzešlých z existence autorskoprávních a smluvních omezení tak nevyplývá existence skutečných technických důvodů, jež by zakládaly nemožnost plnění předmětu veřejné zakázky (služeb podpory, údržby a provozu systému CESŘ) jinak než vybraným uchazečem.

175. To, že měl vybraný uchazeč detailní znalost jednotlivých částí systému CESŘ a souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí zadavatele, s nímž jsou části systému CESŘ provázány, a byl znalý architektury systému CESŘ a zabezpečoval provozní podporu hardwaru, na kterém byl systém CESŘ provozován, rovněž samo o sobě nepředstavuje důvody technické pro postup dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. To, že vybraný uchazeč vybudoval předmětný systém u zadavatele (jeho právního předchůdce), na základě čehož disponoval i veškerými znalostmi o tomto systému a jeho prostředí, již sama o sobě neznamená, že by pro technické důvody nemohl služby k tomuto systému poskytovat jiný dodavatel. Tato informační výhoda vybraného uchazeče evidentně opět vycházela z existující autorskoprávní roviny a z podoby smluvních ujednání s vybraným uchazečem a byla logickým důsledkem toho, že vybraný uchazeč systém CESŘ zhotovil a dále jej vyvíjel, což však bez dalšího důvody technické nezakládá. Nelze vyloučit, v případě, kdy by byla zajištěna povinnost vybraného uchazeče jakožto autora systému poskytnout práva k zásahům do něj a veškeré potřebné podklady a informace k tomuto systému, na základě nichž by měli i jiní dodavatelé (vč. zadavatele samého) možnost seznámit se blíže s jeho prostředím (vč. souvisejícího softwarového a hardwarového prostředí), s jeho architekturou a jeho jednotlivými částmi vč. práva jejich užití, apod., že by mohli být potenciálně schopni služby další podpory, údržby a provozu systému CESŘ zajistit i dodavatelé odlišní od vybraného uchazeče. Jinými slovy zadavatel ani k těmto jím tvrzeným důvodům nesdělil a nedoložil žádná konkrétní technická specifika, jež by zakládala objektivní nemožnost zajištění funkčnosti a dalšího rozvoje systému CESŘ jakýmkoli jiným dodavatelem.

176. Stejné závěry pak platí i ve vztahu k tvrzení zadavatele, že vybraný uchazeč jako jediný disponoval též proprietárními rozhraními nezbytnými pro poskytování poptávaného plnění, resp. že pro systém CESŘ vytvořil i jednotlivá proprietární rozhraní. Byť zadavatel v průběhu nového prošetření věci na výzvy Úřadu popsal, co se uvedenými proprietárními rozhraními rozumí, o jaká konkrétní jím poukazovaná proprietární rozhraní se jedná a v čem ve vztahu k nim shledává existenci technických důvodů pro zadání plnění jen vybranému uchazeči, ani tyto zadavatelem sdělené skutečnosti dle Úřadu nepředstavují prokázání takových skutečných technických důvodů, resp. překážek pro plnění jiným dodavatelem. Zadavatel i zde podobně poukazoval na to, že sám (a zjevně ani jiný dodavatel) nedisponoval dokumentací, technickou specifikací a znalostí integračních vazeb a rozhraní a dále že se jednalo o vazby s ostatními částmi systému CESŘ, které nevyužívají rozhraní otevřená a které tak může prakticky realizovat jen subjekt schopný a oprávněný k zásahům do zdrojových kódů. Z popisu předloženého zadavatelem vyplývá, že i zde podstata argumentace k omezení možnosti plnění jen vybraným uchazečem spočívala právě v nedostatečné znalosti rozhraní, popisu architektury, dílčích komponent a existujících vazeb jinými subjekty, a to s ohledem na chybějící dokumentaci a absenci práva zásahů do systému jako celku (vč. práce s těmito rozhraními) jiným dodavatelem, tedy rovněž vycházela z informačních a autorskoprávních omezení vyplývajících ze stávajících podmínek poskytování služeb k systému CESŘ, nikoli z reálné existence technických důvodů neumožňujících plnění ze strany jiného dodavatele. I zde platí, že pokud by byla tato informační nerovnováha narovnána a byla zajištěna práva k zásahům do systému (a pro práci s proprietárními rozhraními), ze zadavatelem doložených skutečností nevyplývá, že by v souvislosti s uvedenými proprietárními rozhraními nadále existovala jiná omezení, tedy např. konkrétní technické překážky, pro plnění jiným dodavatelem, resp. sám zadavatel ani takové nedokládá. Jedinečnost proprietárních rozhraní systému CESŘ zadavatel vnímal zejména v prointegrovanosti jednotlivých subsystémů (rozhraní) mezi sebou, což však samo o sobě bez dalšího nepředstavuje již prokázání existence technických překážek. To, že jsou dílčí části systému mezi sebou prointegrované, nutně neznamená, že je uvedeným založena existence technického důvodu pro zadání plnění jen konkrétnímu dodavateli. Ani samotná skutečnost, že vybraný uchazeč byl tvůrcem dotčených proprietárních rozhraní podobně sama o sobě již nezakládá existenci technických překážek. Zadavatel přitom tyto aspekty ani dále nerozvedl, tj. nedoložil, že by jím uváděné skutečnosti k proprietárním rozhraním skutečně zakládaly existenci technických omezení, resp. důvodů a nikoli jen informační výhodu na straně vybraného uchazeče vyplývající z toho, že je i autorem proprietárních rozhraní, že disponoval právy k systému a byl znalý jednotlivých vazeb a prostředí. Zadavatel tedy ani ve vztahu k proprietárním rozhraním blíže nespecifikoval, jakým způsobem má jejich unikátnost z hlediska technických důvodů omezovat plnění předmětu veřejné zakázky ze strany jiných dodavatelů a takové skutečnosti nevyplývají ani z podkladů zadavatelem předložených.

177. Poukazuje-li NSS ve svém rozsudku ze dne 7. 3. 2025, že zadavatel namítal i skutečnost, že varianta vybudování informačního systému nahrazujícího CESŘ byla v době zadávání veřejné zakázky i technicky nerealizovatelná, Úřad se zadavatele i na tento jím tvrzený aspekt doptal v rámci nového prošetření věci, když jej vyzval ke specifikaci a doložení, jaké konkrétní skutečnosti takové technické překážky zakládaly. Zadavatel k tomu předně opakovaně poukázal na skutečnost, že nedisponoval dostatečně podrobnou dokumentací a podrobnými dokumentovanými zdrojovými kódy k systému CESŘ, tj. na skutečnosti vycházející zde z autorskoprávních omezení a licenčně-smluvních ujednání, nikoli z reálných technických důvodů pro nemožnost plnění jiným dodavatelem, jak podotkl Úřad již výše. Zadavatel též opakovaně akcentoval komplexnost systému CESŘ a rozsah agend spravovaných jeho jednotlivými moduly. Jen skutečnost, že systém CESŘ představoval komplexní informační systém důležitý pro zajištění chodu a výkonu činnosti zadavatele a že zde existovala vzájemná provázanost jeho dílčích částí, však rovněž sama o sobě mechanicky technické důvody nezakládá, resp. zadavatel k tomu ani nic bližšího neuvedl. Zadavatel k těmto jím sděleným aspektům nedoložil žádné konkrétní skutečnosti, z nichž by byla existence konkrétního technického omezení seznatelná. Kompatibilita a prointegrovanost jeho jednotlivých částí, stejně jako celková robustnost systému mohly vést k tomu, že zajištění služeb podpory, údržby a provozu systému bylo více náročné, to však automaticky nezakládá prvek existence technické specifičnosti pro plnění jen vybraným uchazečem. Podobně jen skutečnost, že části systému tvořily provozní systémy zadavatele a části představovaly i informační systémy veřejné správy, nezakládá existenci takových technických důvodů, stejně jako skutečnost, byly-li některé z nich klasifikovány jako významné informační systémy. K této klasifikaci přitom zjevně došlo až později po zadání veřejné zakázky, jak uvádí sám zadavatel a jak vyplývá i z vyhlášky č. 317/2014 Sb., o významných informačních systémech a jejich určujících kritériích, když zadavatelem jmenované části byly v přehledu významných informačních systémů uvedeny až v jejím znění od 1. 7. 2016. I jiné systémy či jejich části v praxi spadají do takovýchto kategorií (provozních, informačních) systémů, což však neznamená, že jejich dodavatelem může být již z tohoto důvodu pouze jediný dodavatel. Zadavatel přitom ani zde nijak dále nekonkretizoval, jak na tyto prvky byla navázána existence technických důvodů pro plnění pouze vybraným uchazečem.

178. Úřad dále uvádí, že ani zadavatelem popsané kroky, které po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku činil za účelem možného budoucího nahrazení systému CESŘ jiným systémem (systémy), nedokládají existenci technických důvodů zakládajících nemožnost realizace plnění veřejné zakázky jiným dodavatelem. Ze zadavatelem uvedeného popisu kroků, které činil, vyplývá, že nahrazení systému CESŘ představovalo proces časově i technicky náročný, avšak ani skutečnosti zde uvedené nedokládají existenci specifických podmínek, pro které by byly naplněny při zadání veřejné zakázky technické důvody pro realizaci poptávaného plnění jen vybraným uchazečem.

179. Úřad tedy shrnuje, že zadavatel výše uvedeným neprokázal objektivní existenci technických důvodů (jež by neplynuly z aspektů autorskoprávních a z předchozích smluvních ujednání), na jejichž základě by byl schopen zajistit služby podpory, provozu a rozvoje systému CESŘ jen vybraný uchazeč. Jak bylo uvedeno výše, zadavatelem poukazované skutečnosti zjevně takové technické důvody nepředstavují.

180. Úřad nadto dodává, že i z postupu zadavatele, jenž uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku, čímž současně s ohledem na dojednaná smluvní ujednání odstranil stav exkluzivity vybraného uchazeče založený jeho autorskými právy, neboť uvedeným získal práva do díla zasahovat samostatně i prostřednictvím třetích osob, vč. dokumentace a zdrojových kódů k systému CESŘ, vyplývá, že předmět plnění veřejné zakázky spočívající v zajišťování služeb podpory, provozu a dalšího rozvoje systému CESŘ musí být schopny realizovat i subjekty odlišné od vybraného uchazeče. Úřad je i nadále přesvědčen, jak již uvedl ve svém rozhodnutí ze dne 6. 9. 2017, že pokud by totiž skutečně z technických důvodů nemohlo dojít k plnění předmětu veřejné zakázky nikým jiným než vybraným uchazečem, postrádal by postup zadavatele týkající se odstranění stavu autorskoprávní exkluzivity vybraného uchazeče a získání zdrojových kódů a dokumentací k systému CESŘ vč. práva do něj zasahovat, jakýkoli smysl, neboť i v případě všech potřebných oprávnění by nebyl na trhu schopen zajišťování služeb servisní podpory, údržby a dalšího rozvoje systému CESŘ provést z objektivních a výjimečných důvodů nikdo jiný než vybraný uchazeč.

181. K návrhu zadavatele, aby Úřad (jenž dle navrhovatele nemusí disponovat specifickými odbornými znalostmi k technickým aspektům plnění veřejné zakázky), pokud by na jeho straně přetrvávaly pochybnosti o splnění podmínek dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, provedl důkaz znaleckým posudkem, kdy znalec by měl posoudit, zda skutečnosti, které zadavatel tvrdí a jež vyplývají z doložené dokumentace, odůvodňují závěr, že z technických důvodů nemohl veřejnou zakázku splnit jiný dodavatel než vybraný uchazeč, Úřad uvádí následující. Úřad předně konstatuje, že s ohledem na výše uvedené nemá pochybnosti o učiněném závěru, tj. neprokázání existence technických důvodů zadavatelem pro zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči. Ač zadavatel v rámci nového prošetření věci některé jím tvrzené aspekty existence technických důvodů blíže konkretizoval, ani tak neuvedl žádné konkrétní skutečnosti, ani nepředložil podklady, kterými by uvedené posouval do roviny prokázání naplnění těchto technických důvodů pro zadání veřejné zakázky právě vybranému uchazeči, (tj. ani do roviny, že by jejich naplnění záleželo na možném odborném posouzení znalcem). Z argumentace a podkladů předložených zadavatelem tedy nelze v šetřeném případě dle Úřadu dovodit exkluzivitu po stránce technické, tj. prokázání existence takových technických důvodů pro postup v jednacím řízení bez uveřejnění. K navrhovanému vyhotovení znaleckého posudku Úřad rovněž dodává, že v případě otázky prokázání naplnění podmínek pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění je to sám zadavatel, jakožto subjekt, jenž se takového postupu dovolává, kdo má řádně tvrdit dostatečné skutečnosti a současně předložit relevantní důkazy prokazující jím tvrzené naplnění podmínek, což však zadavatel v šetřeném případě neučinil. Nelze pak připustit přístup, kdy by zadavatel jen obecně tvrdil existenci technických důvodů, resp. kdy by ze zadavatelem uvedených skutečností nevyplývalo naplnění předpokladu o existenci exkluzivity po stránce technické, tedy existence takových technických důvodů, a zadavatel takto na Úřad přenášel důkazní břemeno, aby zjistil, zda byly tyto důvody v šetřeném případě dány. Míra prokázání takových důvodů musí být dostatečná právě na straně zadavatele, aby Úřad mohl takový postup při zadávání veřejné zakázky posoudit (třeba i za pomocí dalších důkazních prostředků), nicméně v šetřeném případě tato míra ze strany zadavatele nebyla naplněna. Respektive Úřad nenabyl žádné pochybnosti stran tvrzených technických důvodů pro postup v jednacím řízení bez uveřejnění, k nimž by bylo třeba nechat vyhotovit znalecký posudek, když zadavatelem předložené zdůvodnění nesvědčí ve prospěch možné existence technických důvodů (jejichž pravdivost by pak Úřad mohl ověřovat). Jak přitom zadavatel správě poukazuje, provést důkaz znaleckým posudkem není vždy povinností Úřadu. Úřad v šetřeném případě této možnosti nevyužil, resp. neshledal návrh daného důkazního prostředku za opodstatněný, když neshledal, že by rozhodnutí v dané věci s ohledem na zadavatelem předloženou argumentaci záviselo na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají.

182. Úřad tak uzavírá, že zadavatel neprokázal, že by veřejnou zakázku mohl z technických důvodů realizovat pouze vybraný uchazeč, pročež neprokázal naplnění jím odkazované podmínky pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona. Vzhledem k tomu, že zadavatel neprokázal již naplnění formální podmínky existence technických důvodů, pro něž mohlo být plnění veřejné zakázky splněno jen vybraným uchazečem, nejsou dány ani předpoklady zkoumat případné naplnění podmínky materiální pro takový postup zadavatele.

183. Úřad závěrem opakovaně akcentuje, že důkazní břemeno ohledně prokázání splnění podmínek, resp. naplnění důvodů pro zadání plnění v jednacím řízení bez uveřejnění leží na zadavateli, tj. subjektu, jenž se takového postupu dovolává. Úřad s ohledem na výše uvedené dospěl i v rámci nového posouzení věci k závěru, že technické důvody pro postup v jednacím řízení bez uveřejnění nebyly zadavatelem doloženy, resp. prokázány a zadavatel tak neunesl důkazní břemeno ohledně existence technických důvodů odůvodňujících použití jednacího řízení bez uveřejnění pro zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči. Úřad tedy neshledal, že by zadavatel v rámci vedeného správního řízení prokázal, že v době zadání veřejné zakázky formou jednacího řízení bez uveřejnění existovaly technické důvody, jež by vedly k faktické nemožnosti plnění veřejné zakázky jiným dodavatelem než vybraným uchazečem, tj. že by prokázal naplnění podmínek stanovených v § 23 odst. 4 písm. a) zákona.

K naplnění znaků spáchání správního deliktu zadavatelem

184. Úřad závěrem uvádí, že kromě nedodržení postupu stanoveného zákonem pro zadání veřejné zakázky (zde neprokázání splnění předpokladů pro užití jednacího řízení bez uveřejnění v kontextu snahy o jeho uplatnění z technických důvodů a z důvodu ochrany výhradních práv) je další nezbytnou podmínkou pro naplnění podstaty spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona i skutečnost, že nezákonný postup zadavatele vedl k tomu, že podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a skutečnost, že zadavatel na veřejnou zakázku uzavřel smlouvu.

185. V tomto ohledu Úřad neshledal ani v rámci nového prošetření věci pochyb, že v daném případě výše popsaný postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Zadavatel výše popsaným postupem v podstatě vyloučil jakoukoli soutěž o poptávané plnění, když jej poptával napřímo u vybraného uchazeče. Pokud by však postupoval již původně v souladu se zákonem, což by mu umožnilo obecně soutěžit dané plnění, nelze vyloučit, že v takovém případě se mohl stát vybraným uchazečem i jiný dodavatel. Z podstaty věci zde tedy za situace, kdy existoval stav tzv. uzamčení k plnění vybraného uchazeče, který si zadavatel způsobil, resp. který následně udržoval, tj. jenž je mu přičitatelný, je vliv na výběr nejvhodnější nabídky naprosto zřejmý, když je zjevně imanentně spjat s takovým postupem zadavatele, který (dlouhodobě) neoprávněně vyloučí soutěž o předmět plnění. Úřad dodává, že pro porušení zákona zadavatelem postačuje i jen to, pokud jednání zadavatele, jímž nedodržel postup stanovený zákonem, by bylo alespoň potenciálně schopné ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, stejně jako, aby Úřad v rozhodnutí učinil kvalifikovanou úvahu, z níž bude logickým a srozumitelným způsobem vyplývat, proč v důsledku pochybení zadavatele mohlo k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky dojít. Jelikož zadavatel uzavřel dne 28. 12. 2015 s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku, byly zde naplněny všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

186. S ohledem na výše uvedená zjištění Úřad neshledal, že by byly dány předpoklady pro změnu popisu podstaty pochybení zadavatele při zadávání veřejné zakázky uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí, a to ani ve smyslu popisu způsobu, jímž zadavatel nedodržel postup stanovený zákonem. Úřad proto s ohledem na vše výše uvedené rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí.

K výroku II. tohoto rozhodnutí

187. Úřad ve výroku I. tohoto rozhodnutí konstatoval, že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.

188. Dříve než Úřad přistoupil k uložení pokuty, zabýval se tím, zda v šetřeném případě nedošlo k zániku odpovědnosti zadavatele za spáchaný správní delikt, především pak posouzením promlčecí doby, neboť odpovědnost za správní delikt zaniká jejím uplynutím. Úřad tak před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v § 121 odst. 3 zákona (ve znění účinném v době zadání veřejné zakázky), podle níž odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán. Ke spáchání správního deliktu došlo dne 28. 12. 2015, kdy zadavatel uzavřel s vybraným uchazečem smlouvu na veřejnou zakázku. Úřad se v šetřeném případě dozvěděl o možném spáchání správního deliktu zadavatelem dne 16. 2. 2017, přičemž správní řízení bylo zahájeno dne 26. 6. 2017. Z uvedeného vyplývá, že k zániku odpovědnosti zadavatele za správní delikt nedošlo marným uplynutím tříleté subjektivní promlčecí doby. Co se týče pětileté maximální objektivní promlčecí doby, v ní muselo být řízení o správním deliktu pravomocně skončeno, jinak odpovědnost zadavatele za správní delikt zanikla. Běh této doby se dle příslušné právní úpravy nepřerušoval doručením oznámení o zahájení správního řízení ani vydáním rozhodnutí, jímž byl zadavatel uznán vinným. Jak již bylo uvedeno, k jednání zadavatele, jímž se měl dopustit správního deliktu, došlo dne 28. 12. 2015, kdy následujícího dne, tj. 29. 12. 2015, počala běžet pětiletá promlčecí doba, jež měla uplynout dne 28. 12. 2020. V této době bylo správní řízení pravomocně ukončeno (rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 i rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017 nabylo právní moci dne 12. 12. 2017) tak, že zadavatel byl shledán vinným za spáchání správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona a v souvislosti s tím mu byla uložena pokuta ve výši 250 000 Kč. Následně však bylo rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017 napadeno žalobou podanou u Krajského soudu v Brně, jež byla rozsudkem krajského soudu ze dne 21. 12. 2021 zamítnuta. Po dobu tohoto řízení před krajským soudem pětiletá objektivní promlčecí doba v souladu s § 41 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v rozhodném znění (dále jen „SŘS“), neběžela. Řízení před krajským soudem ve věci rozsudku krajského soudu ze dne 21. 12. 2021 bylo zahájeno dne 5. 2. 2018 a rozsudek krajského soudu ze dne 21. 12. 2021 nabyl právní moci dne 14. 2. 2022. Následující den, tj. 15. 2. 2022, se tedy pětiletá objektivní promlčecí doba opět rozběhla. Proti rozsudku krajského soudu ze dne 21. 12. 2021 byla podána kasační stížnost, kdy ani po dobu řízení ve věci rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025 před NSS pětiletá objektivní promlčecí doba v souladu s § 41 SŘS neběžela. Řízení před NSS ve věci rozsudku NSS ze dne 7. 3. 2025 bylo zahájeno dne 28. 2. 2022 a rozsudek NSS ze dne 7. 3. 2025, jímž NSS rozhodl o zrušení rozsudku krajského soudu ze dne 21. 12. 2021 a rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 12. 2017 a o vrácení věci Úřadu k dalšímu řízení, nabyl právní moci dne 10. 3. 2025. Následující den, tj. dne 11. 3. 2025, se opět pětiletá objektivní promlčecí doba rozběhla. Od uvedeného data nebylo dosud předmětné správní řízení ve věci možného spáchání správního deliktu zadavatelem podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona pravomocně ukončeno, když v rámci dalšího šetření věci bylo vydáno rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 9. 4. 2025, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Úřadu ze dne 6. 9. 2017 a věc byla vrácena Úřadu k novému projednání, přičemž toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 10. 4. 2025. S ohledem na výše uvedené časové údaje v šetřené věci dosud k marnému uplynutí pětileté objektivní promlčecí doby nedošlo. Vzhledem ke shora uvedenému tak Úřad shledal, že odpovědnost zadavatele za zde šetřený správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uplynutím promlčecí doby nezanikla.

189. Vzhledem ke zjištěnému správnímu deliktu a trvající odpovědnosti zadavatele za něj Úřad přistoupil k uložení pokuty.

190. Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za správní delikt uloží pokuta do 10 % ceny zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.

191. Úřad konstatuje, že v čl. 6 smlouvy byla stanovena maximální souhrnná cena za paušální služby ve výši 48 000 000 Kč bez DPH a maximální souhrnná cena za ad hoc služby a za součinnost při migraci služeb ve výši 21 600 000 Kč bez DPH, což činí celkovou maximální cenu za plnění dle smlouvy 69 600 000 Kč bez DPH. Vzhledem k tomu, že se jednalo o částku nejvýše přípustnou a výsledné úhrady měly probíhat dle poskytnutého plnění, jež mělo být realizováno v období od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2019, vyzval Úřad zadavatele, aby sdělil a doložil, jakou celkovou částku reálně za plnění uskutečněné na základě veřejné zakázky uhradil. Podle podkladů poskytnutých zadavatelem byla za plnění ze smlouvy na veřejnou zakázku uhrazena zadavatelem celkem částka ve výši 82 829 410,18 Kč vč. DPH. Vzhledem k tomu, že celkovou cenu veřejné zakázky bylo možné v šetřeném případě zjistit, má být zadavateli za spáchání správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona uložena pokuta do 10 % ceny zakázky, což v předmětném případě po zaokrouhlení na celé koruny činí částku ve výši 8 282 941 Kč. Tato částka tak představuje maximální možnou výši pokuty v šetřené věci.

192. Podle § 121 odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty právnické osobě přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Při zvažování závažnosti správního deliktu tak Úřad zohlednil následující skutečnosti.

193. Pokud jde o význam neurčitého právního pojmu „závažnost správního deliktu“, Úřad uvádí, že stupeň společenské škodlivosti správního deliktu (tedy závažnosti) je dán také konkrétní intenzitou naplnění znaků skutkové podstaty správního deliktu. Při posuzování závažnosti správního deliktu tedy není hlavním kritériem jeho skutková podstata, ale intenzita skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě. Z hlediska určení výměry pokuty je proto nutno hodnotit nejen jaké následky byly správním deliktem způsobeny, ale také jakou měly intenzitu (srov. rozsudek NSS sp. zn. 1 Afs 106/2012 ze dne 6. 6. 2013).

194. Co se týče posouzení závažnosti spáchaného správního deliktu, Úřad konstatuje, že je nutné zhodnotit, natolik to které nedodržení povinnosti stanovené zákonem ohrozilo právem chráněný zájem. Zadavatel spáchal předmětný správní delikt tím, že veřejnou zakázku neoprávněně zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by pro to byly splněny zákonem stanovené podmínky, čímž zamezil v účasti potenciálních dodavatelů v zadávacím řízení a zcela tak vyloučil soutěžní prostředí. Ve vztahu k závažnosti spáchaného správního deliktu tak nelze než uvést, že se v šetřeném případě jedná o delikt závažný, neboť postupem zadavatele došlo předem k eliminaci základního účelu procesu zadávání veřejné zakázky, kterým je zajištění spravedlivé soutěže o nejvýhodnější nabídku v souladu se základními principy zadávání vyplývajícími z ustanovení § 6 odst. 1 zákona. Úřad konstatuje, že nezákonné omezení, resp. vyloučení principu soutěže, na němž je zadávání veřejných zakázek založeno, je jedním z nejzávažnějších porušení zákona, jehož hlavním cílem je zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže. Úřad tak vyhodnotil spáchaný správní delikt jako závažný, přičemž tento závěr se jako jeden z faktorů promítl do výše vyměřené pokuty.

195. Co se týká způsobu, resp. okolností, za nichž byl správní delikt spáchán, Úřad konstatuje, že spáchání deliktu bylo způsobeno nesprávným právním posouzením zadavatele, který neoprávněně zadal veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by byly splněny podmínky pro jím odkazovaný postup dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona – toto ustanovení zákona umožňuje zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění, pokud veřejná zakázka může být z technických důvodů či z důvodu ochrany výhradních práv splněna pouze určitým dodavatelem, avšak pouze pokud není takový stav exkluzivity zadavateli přičitatelný. Zadavatel přitom musel být a zjevně i byl obeznámen s tím, že zajištění služeb k systému CESŘ bylo opakovaně realizováno s týmž dodavatelem po řadu let a že tento stav vycházel ze způsobu ujednání podmínek takového plnění, kdy ochrana výhradních práv dodavatele pramenila zejména z toho, že nebyla zadavateli sjednána potřebná práva a podklady, aby si mohl zajistit takové pro něj, resp. pro další provoz systému CESŘ, nezbytné plnění jinou cestou (ať již vlastními zdroji či v otevřeném soutěžním prostředí, tj. třeba i jiným dodavatelem). Zadavatel si byl k tomu rovněž vědom své potřeby zajistit další provoz systému CESŘ. Skutečnosti výše popsané mu přitom zjevně byly známy již od roku 2013, kdy na něj přešla správa systému CESŘ, o čemž svědčí i skutečnost, že se již před uzavřením rámcové smlouvy pokoušel o odstranění stavu exkluzivity na straně vybraného uchazeče. Zadavatel přes výše uvedené nedodržel postup stanovený v § 21 odst. 2 zákona, když dne 28. 12. 2015 uzavřel s vybraným uchazečem v rámci jednacího řízení bez uveřejnění smlouvu na veřejnou zakázku. Zadavatel tedy i přesto, že mu mohla být skutečnost, že se jedná z jeho strany o postup protiprávní, známa, dotčenou veřejnou zakázku uvedeným způsobem zadal.

196. Následkem postupu zadavatele byla skutečnost, že vybraný uchazeč nebyl vystaven jakékoliv konkurenci, neproběhla žádná soutěž o cenu nebo ekonomickou výhodnost nabídek a tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, v důsledku čehož mohlo dojít k nehospodárnému využití veřejných prostředků. Nelze vyloučit, že pokud by zadavatel postupoval v souladu se zákonem, mohl ve výsledku obdržet i nabídky od dalších dodavatelů, kteří by mohli nabídnout nižší cenu požadovaného plnění, respektive mohl celé plnění týkající se dotčeného informačního systému, nebýt situace „uzamčení“ s vybraným uchazečem s ohledem na jeho autorská práva a z toho plynoucí nemožnost soutěže, obdržet za výhodnější cenu či výhodnějších podmínek.

197. Jako k významně polehčujícím okolnostem Úřad přihlédl k následujícím skutečnostem. Z podkladů vztahujících se k veřejné zakázce je zřejmé, že exkluzivita vybraného uchazeče byla založena již na základě smluvních ujednání učiněných v roce 2009, jak poukazuje i sám zadavatel. K tomu lze přisvědčit, že pokud zadavatel, na nějž přešla po několika letech existence systému CESŘ jeho správa v rámci právního nástupnictví, má na tuto situaci (exkluzivitu vybraného uchazeče) reagovat, nemá z povahy věci tolik efektivních nástrojů jako zadavatel v čase zadávání původní veřejné zakázky a i jeho vyjednávací pozice tak mohla být jiná. Úřad tedy předně zohlednil tuto časovou prodlevu mezi příčinou a následným jednáním zadavatele, jež lze označit za nezákonné.

198. Úřad rovněž zohlednil ve smyslu polehčující okolnosti snahu zadavatele takový stav exkluzivity vybraného uchazeče před zadáváním veřejné zakázky odstranit (ač tato nebyla dostatečná v kontextu naplnění materiální podmínky pro postup v jednacím řízení bez uveřejnění, jak bylo taktéž rozebráno výše). O uvedeném svědčí přípis vybraného uchazeče ze dne 31. 7. 2013, z nějž vyplývá, že zadavatel poté, co na něj přešla správa systému CESŘ, oslovil vybraného uchazeče k navržení podmínek, za kterých by byl ochoten poskytnout oprávnění k provádění úprav, změn a modifikací systému CESŘ, což však vybraný uchazeč odmítl. Zadavatel pak před zahájením zadávacího řízení na veřejnou zakázku činil snahu o ukončení výhradního postavení vybraného uchazeče, tj. o odstranění stavu jeho exkluzivity. Na jednání ze dne 28. 1. 2015 se sešel se zástupcem vybraného uchazeče, neboť si uvědomoval i s ohledem na dosavadní smluvní ujednání svou závislost na něm, a vyzval vybraného uchazeče k předložení návrhu řešení dané situace. Zadavateli se zde podařilo dojednat s vybraným uchazečem konání pravidelných schůzek, jejichž cílem mělo být najít ve výsledku účelné, hospodárné a efektivní řešení nastalé situace. Další takové jednání mezi zástupci zadavatele a vybraného uchazeče proběhlo dne 4. 2. 2015, kdy z dopisu ze dne 9. 2. 2015 vyplývá i vůle zadavatele dosáhnout následných dodávek služeb na základě realizovaného řádného výběrového řízení. Další zadavatelem doložená jednání proběhla dne 25. 2. 2015 a dne 11. 3. 2015 a týkala se úpravy návrhu nových licenčních podmínek. I v jednáních konaných již v průběhu realizace zadávacího řízení na veřejnou zakázku (tj. jednání ze dne 19. 11. 2015, ze 25. 11. 2015, ze dne 27. 11. 2015, ze dne 2. 12. 2015, ze dne 9. 12. 2015, ze dne 16. 12. 2015 a ze dne 21. 12. 2015 a na technické úrovni též jednání ze dne 10. 12. 2015 a ze dne 11. 12. 2015) zadavatel vyvíjel snahu, aby v rámci sjednaných podmínek bylo docíleno skutečného odstranění stavu exkluzivity vybraného uchazeče, a to za podmínek s akcentem na současné dodržení účelného, hospodárného a efektivního vynakládání veřejných prostředků, kdy předmětem jednání byly kromě technických a právních ujednání i jednotlivé indikativní cenové nabídky vybraného uchazeče poskytnuté ve vícero variantách. Jako polehčující okolnost pak Úřad zohlednil v tomto kontextu zejména skutečnost, že daná snaha zadavatele byla ve výsledku úspěšná, kdy se mu při zadání veřejné zakázky podařilo docílit odstranění exkluzivity vybraného uchazeče (zadavatel získal nově oprávnění k modifikacím, úpravám, změnám děl v rámci systému CESŘ, byl mu umožněn neomezený přístup k jeho zdrojovým kódům a ujednáno bylo i poskytnutí související dokumentace), a to i za ekonomicky výhodných podmínek (zadavatel poukázal mj. na výhodnější finanční podmínky oproti rámcové smlouvě a získání práva duševního vlastnictví k systému CESŘ, aniž by dodavateli vzniklo právo na plnění z tohoto titulu). Úřad nadto zohlednil jako polehčující okolnost i skutečnost, že systém CESŘ představoval pro zadavatele klíčový prvek pro zajištění nejen jeho provozu, ale i výkonu jím spravované agendy, kdy by případná snaha o urychlené nahrazení tohoto sytému jiným řešením představovala v uvedenou dobu úkol více než nesnadný.

199. Žádné další polehčující ani přitěžující okolnosti, které by měly vliv na výši uložené pokuty, Úřad v daném případě neshledal.

200. Kromě výše uvedeného má Úřad při stanovení konkrétní výše sankce povinnost zohlednit i dobu, která uplynula mezi spácháním správního deliktu specifikovaného ve výroku I. tohoto rozhodnutí a samotným potrestáním zadavatele za jeho spáchání (viz např. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 123/2013-85 ze dne 9. 4. 2015).

201. Jak již bylo uvedeno výše, v šetřeném případě došlo ke spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí dne 28. 12. 2015, tj. uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Vzhledem ke skutečnosti, že v šetřeném případě činí časový rozestup mezi spácháním správního deliktu a okamžikem potrestání zadavatele téměř 10 let, Úřad shledal předmětný časový aspekt jako nutný a významný korektiv při ukládání výše pokuty. Jelikož tedy již uplynula od spáchání správního deliktu zadavatelem značná doba, Úřad k tomuto aspektu přihlédl jako k významné skutečnosti při ukládané výši pokuty.

202. Úřad se dále zabýval skutečností, zda správní delikt uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí, za který je zadavateli nyní ukládán trest, není v souběhu s dalším správním deliktem (přestupkem) zadavatele. Vycházeje z konstantní rozhodovací praxe správních soudů, např. z rozsudku NSS č. j. 1 As 28/2009-62 ze dne 18. 6. 2009, kde bylo mj. konstatováno, že pro potrestání souběhu není bezpodmínečně nutné vedení společného řízení, ale je nezbytné použití absorpční zásady, pakliže existují sbíhající se správní delikty (přestupky), tak Úřad provedl šetření, zda je namístě zohlednit i jiné sbíhající se správní delikty (přestupky), za které již byla zadavateli uložena pokuta podle zákona (či později účinného ZZVZ).

203. Úřad shledal, že v právě projednávaném případě je správní delikt zadavatele uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí v souběhu se správním deliktem, o němž bylo rozhodnuto v rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0258/2017/VZ-25572/2017/544/IKo ze dne 1. 9. 2017 a který byl spáchán dne 14. 12. 2015. Úřad ve zde citovaném rozhodnutí uložil zadavateli pokutu ve výši 80 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona tím, že při zadávání dotčené veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění porušil ustanovení § 21 odst. 2 zákona, když dotčenou veřejnou zakázku zadal z důvodu ochrany výhradních práv v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 odst. 4 písm. a) zákona, neboť důvod spočívající v nutnosti ochrany výhradních práv týkajících se dotčené aplikace vytvořil zadavatel v důsledku svého předchozího vědomého postupu při uzavírání smluv týkajících se předmětu plnění dotčené veřejné zakázky a zadavatel zároveň do předmětu plnění dotčené veřejné zakázky zahrnul rovněž plnění, ke kterému se výhradní práva dotčeného vybraného uchazeče ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona nevztahují, přičemž uvedený postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a zadavatel uzavřel s dotčeným vybraným uchazečem smlouvu na dotčenou veřejnou zakázku. Vzhledem k tomu, že cenu dotčené veřejné zakázky bylo možné zjistit, činila horní hranice možné pokuty 10 % z její ceny, tj. 259 080 Kč.

204. Úřad konstatuje, že má-li uložit zadavateli pokutu za správní delikt, který je v souběhu s jiným správním deliktem, za nějž již byla zadavateli uložena pokuta, pak s ohledem na to, že nemá zákonné zmocnění zrušit předcházející „výrok o trestu“, lze absorpční zásadu aplikovat pouze tím způsobem, že v rámci uložení pokuty za správní delikt, o němž rozhoduje později, zohlední předchozí uloženou pokutu za správní delikt, jenž je s nyní sankcionovaným správním deliktem v souběhu. Vyhodnotit přitom musí souběh daných deliktů (přestupků) tak, jako by postupoval v případě, kdy by byly oba sbíhající se správní delikty řešeny ve společném správním řízení, tudíž musí posoudit, který ze správních deliktů, jež zadavatel spáchal ve vzájemném souběhu, považuje za nejzávažnější (a jaký správní delikt by byl brán pouze jakožto přitěžující okolnost), přičemž následně určí, jakou pokutu by uložil, pokud by posuzoval oba správní delikty současně a ukládal pouze pokutu jedinou, přičemž následně po zohlednění již uložené pokuty za sbíhající se správní delikt určí „výslednou“ výši pokuty za právě řešený delikt. Úřad proto posoudil oba dotčené správní delikt optikou toho, který z nich je závažnější.

205. Úřad shledal, že správní delikt, jehož se zadavatel dopustil dle rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0258/2017/VZ-25572/2017/544/IKo ze dne 1. 9. 2017, je obdobou nyní šetřeného správního deliktu zadavatele, kdy v obojím případě zadavatel porušil zákon tím, že zadal veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona, aniž by k tomu byly splněny podmínky k takovému postupu. V uvedeném případě tak zadavatel spáchal správní delikt, jehož podstata odpovídá nyní šetřenému správnímu deliktu zadavatele. V obou případech se zadavatel dopustil správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, tj. u obou tak platil i stejný zákonný předpoklad o možné výši sankce dle § 120 odst. 2 písm. a) zákona. Porovnáním skutečné hranice maximální možné výše pokuty, jež se v obou případech odvíjela od ceny veřejné zakázky (10 % ceny zakázky) a jež v případě tamějšího správního deliktu činila 259 080 Kč a v nyní šetřeném případě 8 282 941 Kč, má Úřad za to, že jako závažnější je třeba považovat správní delikt uvedený ve výroku I. tohoto rozhodnutí, když podstatněji zasahuje zájem na zajištění transparentního vynakládání veřejných prostředků v podmínkách soutěžního prostředí, tj. v podmínkách řádného zajištění hospodářské soutěže.

206. Ve vztahu k aplikování tzv. absorpční zásady proto Úřad sděluje, že neboť považuje za závažnější ze sbíhajících se správních deliktů ten, jehož spáchání zadavatelem Úřad konstatoval ve výroku I. tohoto rozhodnutí, je možné v nyní posuzovaném případě uložit pokutu v maximální výši 8 282 941 Kč. Ve vztahu ke sbíhajícímu se správnímu deliktu, tj. k deliktu, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím Úřadu č. j. ÚOHS-S0258/2017/VZ-25572/2017/544/IKo ze dne 1. 9. 2017, Úřad sděluje, že jej přičítá zadavateli coby přitěžující okolnost. V tomto kontextu tak Úřad v rámci aplikování tzv. absorpční zásady s ohledem na výše uvedené konstatuje, že pokud by posuzoval oba správní delikty současně a ukládal pouze jedinou pokutu, uložil by nyní pokutu ve výši 230 000 Kč. Úřad přihlédl k již uložené pokutě za sbíhající se správní delikt, kdy tedy od částky pokuty, jež by uložil ve společném řízení, Úřad odečetl pokutu již uloženou v předchozím výše citovaném rozhodnutí (80 000 Kč) a zadavateli tak v projednávané věci uložil konečnou výši pokuty tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

207. Úřad dále při určení výše pokuty přistoupil k posouzení ekonomické situace zadavatele, neboť v určitém případě se uložená pokuta může jevit jako krajně „nespravedlivá“. Nepřípustné jsou pak takové pokuty, jež mají likvidační charakter.

208. Z údajů z informačního portálu Ministerstva financí[10] vyplývá, že zadavatel hospodaří s finančními prostředky v řádu miliard korun českých, kdy vzhledem k této skutečnosti nelze dle Úřadu považovat stanovenou výši pokuty za likvidační ani za nepřiměřeně zasahující do ekonomické podstaty zadavatele (a v tomto smyslu nespravedlivou).

209. V této souvislosti Úřad poznamenává, že pokuta uložená zadavateli za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit mimo jiné dvě základní funkce právní odpovědnosti, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a především funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Má-li pokuta tyto funkce splnit, je zřejmé, že musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Výše sankčního postihu proto byla Úřadem stanovena i tak, aby nedošlo k bagatelizaci následků správního deliktu. Úřad má za to, že stanovená výše pokuty dostatečně naplňuje obě zde uvedené funkce právní odpovědnosti. Úřad v kontextu právě uvedeného nesouhlasí se zadavatelem, že při zachování zásady individualizace správního trestání (kdy Úřad má za to, že s ohledem na vše výše uvedené takový přístup učinil) by v šetřeném případě nemohla žádná sankce tyto dvě základní funkce splňovat. Úřad je naopak přesvědčen, že vzhledem k okolnostem případu sankci stanovil přiměřeně s ohledem na protiprávní jednání zadavatele, a to ve smyslu naplnění funkce represivní i preventivní.

210. Úřad v reakci na argumentaci zadavatele, že Úřad nemohl učinit závěr, že zadavatel při zadávání veřejné zakázky postupoval nezákonně a že by neměly být splněny ani podmínky pro uložení sankce, dodává, že má za to, že v rámci nového posouzení věci postupoval mj. v souladu s § 2 odst. 4 správního řádu, když s ohledem na vše výše uvedené dbal při svém rozhodnutí i na dodržení zásady, aby přijaté řešení bylo učiněno v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu a aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Úřad v tomto mj. popsal konkrétní okolnosti zde šetřeného případu vč. toho, v čem se liší od jiných podobných případů, kdy nelze nechat bez povšimnutí postup zadavatele učiněný v rozporu se zákonem, nadto takový, jenž skutečně negativně zasahuje do hospodářské soutěže.

211. Na základě výše uvedených skutečností a po zhodnocení všech okolností a důkazů, a to jak jednotlivě, tak v jejich vzájemné souvislosti, Úřad zadavateli uložil za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí pokutu ve výši, která odpovídá závažnosti spáchaného správního deliktu a všem dále zohledněným skutečnostem a která naplňuje dostatečně vzhledem k okolnostem případu obě funkce právní odpovědnosti, tj. tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí.

212. Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet místně příslušného Celního úřadu v Praze zřízený u České národní banky číslo 3754-67724011/0710, variabilní symbol – IČO zadavatele.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dnů ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – sekce veřejných zakázek, tř. Kpt. Jaroše 1926/7, 602 00 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Podle § 117c odst. 1 písm. b) zákona se rozklad a další podání účastníků učiněná v řízení o rozkladu činí v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem.

otisk úředního razítka

Mgr. Markéta Dlouhá

místopředsedkyně

Obdrží

JUDr. Jan Strelička, advokát, Veselá 163/12, 602 00 Brno

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

[1] Daná společnost byla původně vedena pod názvem WEBCOM a.s. a dále jako WEBCOM - AXPERIENCE, a.s., WEBCOM AXPERIENCE a.s. a Konica Minolta IT Solutions Czech a.s.

[2] Centrální ekonomický systém řízení (dále jen „CESŘ“).

[3] Úřad konstatuje, že v šetřeném případě je rozhodným zákon ve znění od 6. 3. 2015 do 31. 12. 2015 (tj. ve znění účinném v době zahájení zadávacího řízení i v době uzavření smlouvy na veřejnou zakázku), když Úřad při posouzení případu neshledal, že by pozdější právní úprava zákona či následně zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“) byla oproti právní úpravě účinné v době uzavření smlouvy na veřejnou zakázku pro zadavatele příznivější [srov. čl. 40 odst. 6 ústavního zákona – usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého se trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější]. Obdobné podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona upravuje i ustanovení § 63 odst. 3 ZZVZ (pamatuje podobně na použití jednacího řízení bez uveřejnění pro případ, kdy veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, neboť předmětem plnění je umělecké dílo nebo výkon, z technických důvodů neexistuje hospodářská soutěž či je-li to nezbytné z důvodu ochrany výhradních práv vč. práv duševního vlastnictví). Rovněž podmínky předvídané ZZVZ pro konstatování spáchání přestupku zadavatelem dle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ jsou obdobné k podmínkám stanoveným zákonem pro konstatování spáchání správního deliktu zadavatelem dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona (v obou případech platí předpoklad nedodržení pravidla, resp. postupu předvídaného zákonnou úpravou zadavatelem, které způsobilo, byť i potenciální, ovlivnění výběru dodavatele, resp. nejvhodnější nabídky a kdy zadavatel současně již zadal veřejnou zakázku, tedy uzavřel na její plnění smlouvu). Jakožto pro zadavatele příznivější Úřad neshledal pozdější právní úpravu zadávání veřejných zakázek ani ve vztahu k posuzování zániku jeho odpovědnosti za spáchaný správní delikt (přestupek) [podle § 121 odst. 3 zákona ve znění účinném v době zadání veřejné zakázky odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán, stejná úprava zániku odpovědnosti zadavatele uplynutím promlčecí doby pak byla zakotvena v § 270 odst. 3 ZZVZ ve znění účinném do 30. 6. 2017, kdy ani pozdější znění § 270 ZZVZ podle Úřadu nepředstavuje v tomto pro zadavatele úpravu příznivější], stejně jako ve smyslu úpravy možné výše uložené pokuty za takový nezákonný postup zadavatele [při stanovení možné výše pokuty za spáchaný správní delikt dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, stejně jako za přestupek dle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ úprava zákona i ZZVZ totožně předvídá uložení pokuty do 10 % ceny zakázky nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit].

[4] Viz kupř. rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 31 Af 54/2012-443 ze dne 9. 4. 2013 nebo č. j. 62 Af 95/2013-74, ze dne 13. 1. 2015, stejně jako kupř. dále rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 126/2019-78 ze dne 31. 8. 2020 či rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-20790/2024/162 ze dne 23. 5. 2024.

[5] Viz kupř. rozsudek NSS č. j. 31 Af 54/2012-443 ze dne 9. 4. 2013 nebo č. j. 1 As 8/2024-143 ze dne 17. 4. 2025.

[6] Viz kupř. rozsudek NSS č. j. 5 Afs 42/2012-53 ze dne 11. 1. 2013 či č. j. 1 As 256/2015-95 ze dne 12. 5. 2016 nebo rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0340/2017/VZ-30691/2017/541/JCh ze dne 20. 10. 2017.

[7] Viz kupř. rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-S0274/2017/VZ-27847/2017/512/AKp ze dne 25. 9. 2017.

[8] Viz kupř. rozsudek SDEU ve věci C-385/02 ze dne 14. 9. 2004, rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 48/2012-160 ze dne 3. 10. 2013, rozsudek NSS č. j. 3 As 18/2015-32 ze dne 25. 11. 2015 či č. j. 1 As 8/2024-143 ze dne 17. 4. 2025.

[9] Viz kupř. závěry rozhodnutí Úřadu sp. zn. ÚOHS-S0272/2017/VZ a č. j. ÚOHS-18076/2022/500 ze dne 30. 5. 2022, jež mj. připomínají, že prakticky u každého informačního systému, jehož použití není jednorázové, lze předpokládat potřebu provádění alespoň minimálních úprav, tj. potřebu návazných plnění.

[10] monitor.statnipokladna.gov.cz

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

ČJ nebo SZ:
Věc:
Účastník:
Text rozhodnutí:
Rok zahájení:
Rok vydání:
Oblast:
Instance:
Typ řízení:
Výrok:
Leniency program:
Využito narovnání:
Compliance program:

číslo jednací: 46257/2025/500spisová značka: S0243/2017/VZ

I. SKUTEČNOSTI PŘEDCHÁZEJÍCÍ ZADÁVACÍMU ŘÍZENÍ NA VEŘEJNOU ZAKÁZKU

II. ZADÁVACÍ ŘÍZENÍ NA VEŘEJNOU ZAKÁZKU

III. POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM ŘÍZENÍ O SPRÁVNÍM DELIKTU

IV. PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ

V. ZÁVĚRY ÚŘADU

vyhledávání ve sbírkách rozhodnutí

číslo jednací: 46257/2025/500
spisová značka: S0243/2017/VZ