číslo jednací: 08044/2026/161
spisová značka: R0005/2026/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Zajištění strážní, bezpečnostní a úklidové služby |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí |
| Rok | 2026 |
| Datum nabytí právní moci | 4. 3. 2026 |
| Dokumenty |  2026_R0005.pdf 438 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0005/2026/VZ Číslo jednací: ÚOHS-08044/2026/161 |
|
Brno 3. 3. 2026 |
Ve správním řízení o rozkladu ze dne 13. 1. 2026 doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže téhož dne, který podal navrhovatel
- GENERAL PROVIDER s.r.o., IČO 27442870, se sídlem Kodaňská 432/15, 101 00 Praha 10,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0747/2025/VZ, č. j. ÚOHS-50001/2025/500 ze dne 29. 12. 2025 vydanému ve správním řízení zahájeném dne 6. 10. 2025 na návrh z téhož dne, vedeném ve věci přezkoumání úkonů zadavatele
- VÍTKOVICE ARÉNA, a.s., IČO 25911368, se sídlem Ruská 3077/135, 700 30 Ostrava,
ve správním řízení zastoupena na základě plné moci ze dne 13. 10. 2025 Mgr. Martinem Čajkou, advokátem, ev. č. ČAK 17999, 3ADVOKÁTI s.r.o., IČO 06799515, se sídlem Nádražní 879/27, 702 00 Ostrava,
učiněných při zadávání veřejné zakázky „Zajištění strážní, bezpečnostní a úklidové služby“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 8. 8. 2025 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 11. 8. 2025 pod ev. č. Z2025-044601, ve znění pozdějších oprav, a v Úředním věstníku Evropské unie dne 11. 8. 2025 pod ev. č. 525848-2025, ve znění pozdějších oprav,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované dle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 29. 12. 2025, č. j. ÚOHS-50001/2025/500 vydané ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0747/2025/VZ
ruším
a věc
vracím
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.
Odůvodnění
I. Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad obdržel dne 6. 10. 2025 návrh navrhovatele na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele učiněných při zadávání veřejné zakázky, čímž bylo podle § 249 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „zákon“)[1] ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele.
2. Navrhovatel v podaném návrhu napadl zadávací podmínky, které jsou podle něj v rozporu se zákonem. Navrhovatel namítá, že zadavatel sloučil bezpečnostní služby a úklidové služby do jedné veřejné zakázky bez rozdělení na části. Takto široké vymezení předmětu veřejné zakázky dle názoru navrhovatele vytváří nepřiměřené překážky hospodářské soutěže a zvýhodňuje dodavatele schopné poskytovat obě služby současně, což je v rozporu se zásadou rovného zacházení, zásadou zákazu diskriminace a § 36 odst. 1 zákona. Navrhovatel v této souvislosti poukazuje na rozhodovací praxi Úřadu, ze které vyplývá, že nepřiměřeně široké vymezení předmětu plnění nemá oporu v zákoně. Zároveň navrhovatel odmítá zadavatelovo odůvodnění takovéhoto postupu.
3. Navrhovatel dále napadl požadavek zadavatele, aby dodavatelé již v rámci nabídky předložili zpracovaný dokument „Návrh výkonu ostrahy“ (dále také jako „Návrh“) pro všechny objekty uvedené v zadávací dokumentaci. Takovýto požadavek fakticky znamená zpracování podstatné části plnění ještě před uzavřením smlouvy, což je v rozporu se zásadou přiměřenosti. Předpokládaná hodnota veřejné zakázky ve výši 60 mil. Kč bez DPH ani neurčitá doba trvání uzavřené smlouvy podle navrhovatele neospravedlňují požadavek zadavatele na zpracování tak rozsáhlého dokumentu. Navrhovatel pak dále napadá jasné vymezení hodnoticího kritéria „Kvalita navrhovaného řešení“ s vahou 65 %, v rámci kterého je hodnocen právě návrh. Podle navrhovatele toto kritérium obsahuje neurčité pojmy jako „vážný důvod“, „správný“ či „nikoliv nepodstatné snížení“, které umožňují rozdílný výklad a mohou vést k netransparentnímu hodnocení a neporovnatelným nabídkám. Navrhovatel v této souvislosti poukazuje na nikoliv bezvýznamné riziko přidělení „nula“ bodů za celé kritérium v případě neúspěchu v 9 z 20 obsahových bodů.
II. Napadené rozhodnutí
4. Úřad napadeným rozhodnutím zamítl návrh navrhovatele, když neshledal důvody pro uložení nápravného opatření. Napadené rozhodnutí pak Úřad odůvodnil následovně. K námitce nezákonného vymezení předmětu veřejné zakázky Úřad dospěl k závěru, že ač by bylo možné dané služby ostrahy a úklidu poptávat odděleně, tak tyto ve svém souhrnu představují integrovaný systém schopný naplnit zadavatelem zamýšlený účel v podobě zajištění bezpečnosti a úklidu ve svých objektech, resp. zajištění ochrany života, zdraví a majetku, tudíž jejich společné poptávání je oprávněné a má smysl s ohledem na účelnost a hospodárnost takového postupu. Vymezení předmětu veřejné zakázky zadavatelem tak Úřad považuje za objektivní a oprávněné.
5. Ohledně požadavku na předložení Návrhu výkonu ostrahy a jeho hodnocení v rámci hodnoticího kritéria pak Úřad dospěl k závěru, že stanovení hodnoticího kritéria je věcí zadavatele, který je při jeho stanovení limitován jen tím, že takové požadavky nesmí představovat zjevný exces, nelogičnost nebo rozpor se zásadami transparentnosti a rovného zacházení. Samotný požadavek na předložení Návrhu Úřad shledal jako přiměřený, když odpovídá plnění, které je předmětem veřejné zakázky, umožňuje zadavateli posoudit odbornou úroveň dodavatelů a navrhovatel jej zpochybnil pouze obecnými tvrzeními, ze kterých nevyplývala nepřiměřená časová, odborná či technická náročnost. K navrhovatelem namítané neurčitosti pojmů použitých navrhovatelem pak Úřad uvedl, že je přípustné i obecnější vymezení objektivně neměřitelných kritérií hodnocení. Nelze tak požadovat absolutní kvantifikaci všech aspektů hodnocení a postačuje, pokud jsou parametry hodnocení stanoveny srozumitelně, předvídatelně a umožňují objektivní porovnání nabídek. Vymezení předmětu hodnocení zadavatelem je pak podle Úřadu srozumitelné a stanovené takovým způsobem, který umožňuje posouzení nabídek z hlediska kvality. Zadavatel zároveň podle Úřadu jednoznačně a srozumitelně specifikoval způsob hodnocení, včetně metody přidělování bodů, což odpovídá požadavkům na přezkoumatelnost a předvídatelnost hodnocení nabídek. Úřad se zároveň zabýval jednotlivými navrhovatelem zpochybňovanými pojmy, přičemž dospěl k závěru, že jsou dostatečně určité a srozumitelné.
III. Rozklad navrhovatele
6. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo navrhovateli doručeno dne 29. 12. 2025. Rozklad tak byl podán v zákonné lhůtě.
Námitky rozkladu
7. Zadavatel v podaném rozkladu namítá, že Úřad v napadeném rozhodnutím uměle a bez opory v zadávacích podmínkách vykládá předmět veřejné zakázky jako služby facility managementu. O takové služby se podle navrhovatele nejedná a předmětem plnění veřejné zakázky je prostý výkon ostrahy a úklidu. Úřadem odkazované rozhodnutí předsedy Úřadu navrhovatel považuje za nepřiléhavé, když v něm byla posuzována veřejná zakázka, jejímž předmětem byla komplexní správa nemovitostí, kdežto zadavatel veřejné zakázky v řešené věci požadoval výkon bezpečnostních služeb a úklidových služeb. Zadavateli tak nešlo o správu nemovitostí, jež je příznačná právě pro facility management, ale o samotný výkon služeb ostrahy a úklidu. Oprávněnost sloučení různých předmětů plnění v rámci veřejné zakázky pak Úřad podle navrhovatele v napadeném rozhodnutí nijak neposoudil a pouze citoval zadavatele bez bližšího zkoumání uvedených důvodů. Zadavatelem uvedené odůvodnění přitom podle navrhovatele nemá oporu v samotném znění zadávacích podmínek.
8. Navrhovatel dále rozporuje posouzení otázky přiměřenosti požadavku na předložení Návrhu výkonu ostrahy Úřadem. Navrhovatel odmítá závěr Úřadu, že nepředložil žádné konkrétní skutečnosti, které by odůvodňovaly závěr o nepřiměřenosti a nezákonnosti tohoto požadavku. Navrhovatel namítá, že obecnost jeho námitky koresponduje se záměrem zadavatele, který se domáhá toho, aby již v rámci nabídky byla realizována část plnění předmětu veřejné zakázky. Navrhovatel sice připouští oprávněnost požadavku zadavatele na předložení Návrhu, ale pouze v omezeném rozsahu. K závěrům ohledně Návrhu jako předmětu hodnoticího kritéria, pak navrhovatel poukazuje na to, že namítal užití vágních a neurčitých pojmů, jež nevylučují odlišný výklad, a tím i předpoklad obdržení neporovnatelných nabídek. Neurčité pojmy podle navrhovatele neměly být vykládány Úřadem v napadeném rozhodnutí, ale bylo namístě, aby je objasnil zadavatel v zadávací dokumentaci či v rozhodnutí o námitkách. Úřad zároveň připouští nejasnosti ve výkladu metodiky hodnocení s tím, že případné nejasnosti mají být vykládány ve prospěch dodavatele. K tomu navrhovatel namítá, že k posouzení správnosti vymezení a aplikace metodiky hodnocení by tak došlo případně až v dalším řízení před Úřadem.
Závěr rozkladu
9. V závěru podaného rozkladu navrhovatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání.
IV. Řízení o rozkladu
10. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Vyjádření zadavatele k rozkladu
11. Zadavatel se k podanému rozkladu vyjádřil podáním, které bylo Úřadu doručeno dne 22. 1. 2026. Zadavatel ve svém vyjádření uvedl, že se zcela ztotožňuje se závěry napadeného rozhodnutí a podaný rozklad považuje za nedůvodný. Závěry napadeného rozhodnutí jsou podle zadavatele založeny na relevantní judikatuře, odborné literatuře a reflektují realitu relevantního trhu. Té odpovídá i závěr, že zadavatel stanovil parametry předmětné veřejné zakázky přiměřeně v souladu s ustálenou praxí na relevantním trhu. Navrhovatel pak podle zadavatele nepřináší žádné relevantní argumenty. Zároveň pak napadené rozhodnutí podle zadavatele bylo v souladu se zásadou legitimního očekávání. K hodnocení kritéria kvality pak zadavatel poukazuje na to, že zpracoval pro účely hodnocení Metodický pokyn k hodnocení nabídek tak, aby bylo zjevné, co bude hodnoceno, a to bez prostoru pro excesy a libovůli.
12. Závěrem svého vyjádření zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu podaný rozklad zamítl.
Stanovisko předsedy Úřadu
13. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení věci ve všech jejích vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise jsem dospěl k následujícímu závěru.
14. Úřad tím, že tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je v něm uvedeno, rozhodl v rozporu se zákonem, když při hodnocení přípustnosti vymezení předmětu veřejné zakázky aplikoval závěry vyslovené předsedou Úřadu takovým způsobem, který neodpovídá odlišnému skutkovému stavu v řešené věci a který je natolik extenzivní, že by mohl být způsobilý omezit ochranu zákonem chráněných zájmů. Z tohoto důvodu je nutné napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k novému projednání. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu jsou uvedeny podrobné důvody, které vedly ke zrušení napadeného rozhodnutí.
V. K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí
15. Předně je třeba uvést, že Úřad se v napadeném rozhodnutí zabýval dvěma spornými otázkami. První je vymezení předmětu veřejné zakázky, respektive společného poptávání služeb ostrahy a služeb úklidu zadavatelem v rámci předmětné veřejné zakázky. Právě v závěrech, ke kterým dospěl Úřad u této otázky, spatřuji důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí. Další spornou otázkou pak je požadavek zadavatele na předložení Návrhu výkonu ostrahy a formulace souvisejícího hodnoticího kritéria. U této otázky se ztotožňuji se závěry napadeného rozhodnutí a není tak důvod, aby při novém posouzení věci Úřad na závěrech vyslovených v napadeném rozhodnutí nesetrval.
K vymezení předmětu veřejné zakázky
16. Podstatou sporné otázky v řešené věci je vymezení předmětu veřejné zakázky. Zadavatel v rámci veřejné zakázky poptává služby ochrany (bezpečnostní služby) a služby úklidu. Navrhovatel namítá, že takto široce vymezený předmět veřejné zakázky je v rozporu se zákonem. Poptávání dvou typově různých plnění podle navrhovatele brání tomu, aby se zadávacího řízení účastnili ti dodavatelé, kteří by byli schopni dodat jedno z požadovaných plnění (tj. buďto služby ochrany nebo služby úklidu). To má v důsledku vést k porušení zásady zákazu diskriminace podle § 6 odst. 2 zákona a k omezení hospodářské soutěže v rozporu s § 36 odst. 1 zákona.
17. Co se týče požadavků na vymezení předmětu veřejné zakázky, respektive přípustnosti zadání typově odlišných plnění v rámci veřejné zakázky, pak zákon nabízí pouze do značné míry obecná ustanovení vyjadřující zásady zákazu diskriminace (§ 6 odst. 2 zákona) a snahy o co možná nejmenší omezení hospodářské soutěže (§ 36 odst. 1). Při hodnocení postupu zadavatele co do jeho souladu se zákonem je tak třeba se primárně opřít o východiska, která vyplývají z relevantní rozhodovací praxe správních soudů a Úřadu.
18. Ohledně rozhodovací praxe správních soudů považuji za možné odkázat na body 55 až 58 napadeného rozhodnutí, kde se jí Úřad rozsáhle zabýval. Správními soudy vyslovené závěry Úřad shrnul tak, že zadavatel má vynaložit veškeré úsilí k zajištění dostatečné hospodářské soutěže o veřejnou zakázku a k zabránění porušení zákona, resp. porušení zásady zákazu diskriminace, a to i za situace, kdy povinnost dělit předmět veřejné zakázky zákon neukládá. S tímto závěrem se zcela ztotožňuji. Zároveň je k otázce spojení vícero plnění v rámci předmětů jedné veřejné zakázky možné přihlédnout např. i k rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jako „NSS“) č. j. 4 As 337/2018-84 ze dne 19. 11. 2020. V tom NSS uvedl: „Pokud tedy zadavatel přistoupí ke spojení souvisejících plnění do jedné veřejné zakázky, jako tomu bylo v posuzované věci, musí se zároveň zabývat tím, zda v rámci této veřejné zakázky není nutno využít možnosti k jejímu rozdělení na dílčí části, a to tak, aby vymezený rozsah předmětu plnění nepřiměřeně nezužoval okruh potenciálních dodavatelů. Požadavek na rozdělení veřejné zakázky na dílčí části zpravidla vyvstane u plnění, která jsou v obchodní praxi běžně dodávána samostatně, čímž bude otevřena možnost i pro nabídky těch dodavatelů, kteří nemohou dodat všechna plnění. Naopak u plnění, u nichž je dána vzájemná podmíněnost, provázanost či závislost, takový požadavek zpravidla nevyvstane, neboť by to nebylo účelné z důvodu zjevné nevhodnosti či potenciální nefunkčnosti plnění. (…) Nejvyšší správní soud k tomu připomíná, že při zadávání veřejných zakázek musí být potřeby zadavatele a účel veřejné zakázky v souladu se zákonem zakotvenými principy rovného zacházení, zákazu diskriminace, transparentnosti, jakož i s principem proporcionality. Veřejná zakázka by měla být otevřena hospodářské soutěži takového okruhu dodavatelů, jehož šíři lze s ohledem na předmět plnění po zadavateli ještě důvodně požadovat. Stěžovatel nebyl povinen „vyhovět co největšímu množství subjektů působících na trhu s laboratorním vybavením“, byl však povinen nastavit veřejnou zakázku tak, aby okruh potenciálních dodavatelů byl zúžen s ohledem na předmět plnění pouze v nezbytné míře.“[2]
19. K otázce důvodnosti, respektive přiměřenosti postupu zadavatele lze odkázat na rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jako „KS“) č. j. 62 Af 57/2011-96 ze dne 1. 11. 2012 (na který odkazuje Úřad v bodě 95 napadeného rozhodnutí). Zde KS uvedl, že: „Pro posouzení této otázky je podstatný objektivní důsledek postupu zadavatele, tj. dopad, který jeho rozhodnutí ohledně vymezení předmětu veřejné zakázky – bez možnosti podat nabídky na části veřejné zakázky – z pohledu zajištění efektivní soutěže o veřejnou zakázku vyvolalo. I kdyby tedy zadavatele k jeho postupu vedly na první pohled dobře hájitelné důvody, ať už spojené s jeho nedostatkem zkušeností s poptáváním příslušného plnění nebo s administrativní výhodností poptávat plnění jako celek anebo s potřebou eliminovat smluvní (obchodní) rizika spojená s realizací jednotlivých plnění větším počtem dodavatelů, neznamená to, že by takový postup nemohl vykazovat prvky skryté diskriminace ve vztahu k jiným dodavatelům...“.
20. Uvedené závěry správních soudů pak reflektovala i rozhodovací praxe Úřadu, respektive předsedy Úřadu. K nim lze obecně říct, že Úřad dospěl k závěru o nezákonnosti společného poptávání více plnění i v těch případech, kdy mezi předmětem jednotlivých plnění existovala určitá logická souvislosti a směřovala k naplnění obecného cíle, nicméně netvořila funkční celek. Zde lze odkázat např. na rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0153/2022/VZ, č. j. ÚOHS-00696/2023/161 ze dne 6. 1. 2023 (pro úplnost je třeba uvést, že předmětem veřejné zakázky v této věci byla plnění, která spolu logicky souvisela a směřovala k naplnění cíle zajištění odpadového hospodářství obce – svoz odpadu a provoz sběrného dvora). V tomto rozhodnutí předseda Úřadu k otázce důvodnosti postupu zadavatele uvedl: „K tvrzením, která na obranu svého postupu prezentoval zadavatel, musím závěrem konstatovat, že žádné z nich není dostatečně konkrétní, podložené či pádné, aby spojení obou plnění do jediné veřejné zakázky odůvodnilo. Ze zadavatelova postupu je zřejmé, že jako malá obec preferuje maximální zjednodušení administrativy spojené s nakládáním s odpady a maximální prevenci případných problémů. Takový důvod však bohužel není dostatečný pro to, aby byla společně zadávána plnění, která nemají výraznější funkční souvislost a o která se mohou ucházet – a to zejména v malém objemu – i menší dodavatelé s jednostrannou zkušeností.[3] To je současně odpověď na tvrzení zadavatele, že na trhu existuje řada subjektů, které jsou schopny zajistit obě plnění. V posuzované věci je navíc i výsostně sporné, zda je zadavatelem zvolený postup hospodárnější.“
21. K obdobnému závěru dospěl předseda Úřadu i v rozhodnutí sp. zn. R0023/2022/VZ, č. j. 10815/2022/161 ze dne 4. 4. 2022. I v této věci byly předmětem plnění veřejné zakázky do značné míry logicky související služby – služby odtahů a jejich dispečink – přičemž uvedl: „Jestliže tedy v daném případě došlo k nedůvodnému omezení okruhu potenciálních dodavatelů, a tím i k omezení hospodářské soutěže, přičemž zadavatel neprokázal technické a ekonomické důvody, kvůli nimž by bylo nutné poptávat plnění jako jeden celek (tj. neoddělitelnost plnění), jsou jiné důvody pro využití takového postupu zadavatelem nepodstatné. Zvolený postup zadavatele by nemusel být protizákonným, pokud by požadavek na jednoho dodavatele obou služeb, které spolu tvoří předmět plnění veřejné zakázky, byl prostředkem k získání levnějšího či kvalitnějšího plnění.“[4]
22. Lze tak shrnout, že pokud zadavatel vymezí předmět veřejné zakázky natolik široce, že to v důsledku povede k omezení hospodářské soutěže či diskriminaci potenciálních dodavatelů, pak takový postup nemusí být vždy v rozporu se zákonem (snahu o „zpřístupnění“ veřejné zakázky co možná nejširšímu okruhu dodavatelů nelze totiž dovádět až do absolutna). Nicméně, aby takový postup byl v souladu se zákonem, musí pro něj existovat legitimní důvody. Takovým důvodem může být nutnost společného poptávání jednotlivých plnění, když ta tvoří nedělitelný celek, případně pak to, že dodávka jednotlivých plnění jedním dodavatelem povede k ekonomické výhodnosti či vyšší kvalitě. Jako důvod naopak nepostačuje pouhá pohodlnost takového řešení pro zadavatele.
23. V řešené věci se přitom nejedná o plnění, které by bylo ze své podstaty nedělitelné, tj. které by tvořilo funkční celek, pro jehož realizaci by byla souběžná realizace jedním dodavatelem nezbytně nutná. Ze zadávací dokumentace veřejné zakázky vyplývá, že zadavatel poptává dvě odlišně vymezené služby – služby ostrahy (představující souhrnný výkon bezpečnostní a strážní služby) a služby úklidu. V zadávací dokumentaci nefiguruje žádné propojení těchto dvou služeb, a to ani personální, ani koordinační. V odst. 4.1. zadávací dokumentace[5] zadavatel vymezil služby ostrahy následovně:
„Ostraha bude především spočívat v
1) poskytování strážní a recepční služby,
2) provádění technického bezpečnostního dohledu formou dohledového centra s nepřetržitým provozem, včetně přijímání a distribuce hlášení mimořádných událostí,
3) realizaci požadavků na operativní změny ve strážní službě, zejména v souvislosti se sportovními nebo kulturními akcemi v objektech,
4) zásahy k ověření nebo vyřešení bezpečnostních incidentů, bezpečnostně nežádoucích situací a stavů nebo podezření na jejich vznik,
5) dokumentaci a oznamování bezpečnostních incidentů, bezpečnostně nežádoucích situací a stavů nebo podezření na jejich vznik, oznamování chybné funkce bezpečnostních technologií nebo procesů,
6) prvotním organizování bezpečnostní evakuace nebo jiného usměrňování skupin osob nebo jednotlivců,
7) obsluze bezpečnostních technologií, bezpečnostních pomůcek a dalšího bezpečnostního vybavení,
8) rozvoji bezpečnostního povědomí a bezpečnostním vzdělávání významných rolí.“
V témže odstavci zadávací dokumentace pak zadavatel vymezil služby úklidu: „Úklid bude spočívat v zajištění provádění úklidových prací v areálech zadavatele tak, jak jsou uvedeny výše v zadávací dokumentaci, způsobem a v rozsahu specifikace uvedené v příloze č. 1. Součástí dodávky bude použití vlastních čisticích prostředků, pomůcek a strojů Dodavatele. Nedílnou součástí úklidu je též povinnost doplňovat hygienické prostředky (toaletní papír, mýdlo atp.) dle pokynu zadavatele, přičemž tyto hygienické prostředky zadavatel dodavateli poskytne.“ U obou služeb pak zadavatel odkazuje na přílohu č. 1 zadávací dokumentace „Specifikace plnění“[6] (dále jako „Specifikace“).
24. Vzhledem k odlišnému předmětu obou zadavatelem poptávaných služeb tak absentuje důvod pro jejich společné zadávání, který by spočíval v jejich vzájemné neoddělitelnosti. Z jejich odlišného předmětu zároveň vyplývá dopad postupu zadavatele na okruh možných dodavatelů, respektive na rozsah hospodářské soutěže. Pokud na trhu působí dodavatelé schopní poskytnout služby ostrahy, služby úklidu a obojí služby, pak se o předmětnou veřejnou zakázku mohou ucházet pouze ti dodavatelé, kteří jsou schopni poskytnout jak služby úklidu, tak služby ostrahy. Dodavatelé schopní dodat pouze jednu z těchto služeb jsou z možnosti se ucházet o veřejnou zakázku vyloučeni, případně mohou na veřejné zakázce participovat toliko ve sdružení či za využití poddodavatelského závazku, což však diskriminační působení zadávacích podmínek samo o sobě nesnižuje.[7]
25. V kontextu odlišných požadavků na obě realizované služby a možného dopadu na hospodářskou soutěž a okruh možných dodavatelů považuji za podstatné přihlédnout k tomu, jaké požadavky klade zadavatel na jejich realizaci a jakým způsobem se tyto požadavky odrážejí v zadavatelem stanovených požadavcích na prokázání technické kvalifikace a kritériích hodnocení (pro úplnost je třeba uvést, že samotná důvodnost požadavků zadavatele ve vztahu k jednotlivým službám nijak zpochybněna není). U služby ostrahy zadavatel stanovil ve Specifikaci požadavky na personál, který tuto službu bude realizovat. V čl. 5 Specifikace je tak vymezeno celkem sedm požadovaných rolí personálu (např. manažer ostrahy, zasahující strážný, pracovník dohledového centra). U jednotlivých rolí pak zadavatel stanovil požadavky na vzdělání (u šesti rolí minimálně středoškolské vzdělání) či jazykovou výbavu (u čtyř rolí znalost anglického jazyka, u jedné role znalost anglického a dalšího jazyka). Oproti tomu v případě personálních požadavků na službu úklidu zadavatel vymezil pouze jednu roli (manažer úklidu). Pro pracovníky realizující službu ostrahy zadavatel rovněž stanovil požadavky na jejich zdravotní stav a fyzickou kondici.
26. V odlišném rozsahu ve vztahu k jednotlivým službám pak zadavatel stanovil požadavky na prokázání kvalifikace v čl. 6 zadávací dokumentace, kde většina požadavků koresponduje se službou ostrahy. V odst. 6.3. zadávací dokumentace zadavatel stanovil požadavek na předložení živnostenského oprávnění k podnikání v oborech vztahujících se pouze k realizaci služeb ostrahy “Poskytování technických služeb k ochraně majetku a osob“ a „Ostraha majetku a osob“. V odst. 6.5. zadávací dokumentace zadavatel stanovil požadavky na prokázání technické kvalifikace, kde stanovil čtyři různé požadavky na referenční dodávky související se službou ostrahy a jeden požadavek na významnou dodávku služby úklidu. Obdobně je ke službě ostrahy požadována zkušenost dvou osob, které se budou podílet na jejich realizaci, v případě služeb úklidu pak osoby jedné. Obdobně pak Kritéria hodnocení stanovená v čl. 10 zadávací dokumentace reflektují rovněž především službu ostrahy. Zadavatel stanovil celkem 5 individuálních kritérií hodnocení, v rámci kterých lze získat celkem 60 bodů. Ke službě úklidu se vztahuje jedno z nich (Ekonomická výhodnost úklidu), za které lze získat maximálně 6 bodů, tj. služba úklidu se do hodnocení promítne vahou pouze 10 %.
27. Výše uvedené tak ilustruje odlišný charakter předmětu obou zadavatelem poptávaných služeb. Zároveň z výše uvedeného vyplývá zjevná disproporce mezi požadavky na službu ostrahy (rozsáhlé požadavky na personál dodavatele, jeho předchozí zkušenosti s touto službou, váha této služby v rámci hodnocení) a oproti tomu relativně nízké požadavky související se službou úklidu. Takový stav může přispět k omezení hospodářské soutěže a okruhu možných dodavatelů, když z hospodářské soutěže bude vyloučen dodavatel, který je schopný realizovat služby úklidu, ale nedisponuje značnými zkušenostmi a personálem pro službu ostrahy. Na druhé straně pak nebude rovněž způsobilý takový dodavatel, který splňuje rozsáhlé požadavky související se službou ostrahy, ale zároveň neposkytuje služby úklidu.
28. Lze tak uzavřít, že vymezení předmětu veřejné zakázky zadavatelem je přinejmenším potenciálně způsobilé omezit hospodářskou soutěž a působit diskriminačně vůči některým dodavatelům služeb, které jsou předmětem veřejné zakázky, tj. být v rozporu s § 6 odst. 2 a § 36 odst. 1 zákona. Zároveň je třeba podotknout, že tento závěr není akademickou úvahou o možném omezení, ale nasvědčuje mu i reálný průběh zadávacího řízení. V zadávacím řízení zadavatel obdržel nabídky dvou dodavatelů. Totožný počet dodavatelů se pak proti vymezení předmětu veřejné zakázky vymezil podanými námitkami a následně návrhem na zahájení přezkumného řízení Úřadem.
29. S ohledem na výše uvedené závěry vyplývající z rozhodovací praxe správních soudů a předsedy Úřadu je tak v řešené věci zásadní otázkou posouzení toho, zda je postup zadavatele při vymezení předmětu veřejné zakázky odůvodněný, a to zejména s ohledem na přínos k ekonomické výhodnosti plnění a zvýšení jeho kvality, v takové intenzitě, aby tyto důvody převážily nad zájmem na co možná nejmenším omezení hospodářské soutěže a omezení okruhu dodavatelů. Právě v tom, jak se Úřad v napadeném rozhodnutí vypořádal s touto otázkou, spatřuji jeho pochybení a důvody, pro které jsem v souladu s návrhem rozkladové komise přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí.
30. Úřad své závěry o souladu postupu zadavatele se zákonem vyjádřil v bodech 65 až 68 napadeného rozhodnutí. Podstatou závěrů Úřadu přitom je, že služby ostrahy i úklidu jsou službami poskytovanými v rámci tzv. facility managementu. Poptávání služby facility managementu je pak podle rozhodovací praxe předsedy Úřadu přípustné, a je tudíž i přípustné společné poptávání jednotlivých služeb, které jsou předmětem facility managementu. Zde ovšem Úřad závěry ohledně služeb facility managementu vyslovené v rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0012/2023/VZ, č. j. č. j. ÚOHS-08631/2023/161 ze dne 14. 3. 2023 (dále jako „rozhodnutí předsedy R0012/2023“) interpretoval bez přihlédnutí k tomu, jak byl v uvedeném rozhodnutí pojem facility managementu vymezen. V důsledku toho zvolil Úřad jejich výklad, který je nemístně extenzivní a popírá zákonem vyjádřený zájem na co možná nejmenším omezení hospodářské soutěže a okruhu možných dodavatelů.
31. Předmětem posouzení v rozhodnutí předsedy R0012/2023 (kterým bylo zrušeno rozhodnutí Úřadu sp. zn. ÚOHS-S0469/2022/VZ, č. j. ÚOHS-00926/2023/500 ze dne 6. 1. 2023) byla veřejná zakázka, v rámci které zadavatel poptával správu budov spočívající v činnostech, jejichž předmětem bylo zajištění ostrahy, zajištění komplexní správy, kontroly a koordinace služeb facility managementu a obsluhy velína, zajištění údržby, provozu a obsluhy technologií, zajištění úklidu a zajištění nepřetržitého provozu, úklidu a obsluhy garáží. Rozsah činností byl tak v této veřejné zakázce podstatně širší, než je tomu v řešené věci, a podstata závěrů daného rozhodnutí spočívala právě v tom, že tyto činnosti ve svém souhrnu představují komplexní celek pokrývající péči o budovy, nikoliv pouze součet dílčích činností.
32. Zde je namístě přihlédnout k tomu, jak byl v rozhodnutí předsedy R0012/2023 pojem facility managementu vymezen (viz jeho body 41 a 42): „K vysvětlení obsahu pojmu facility management lze obecně odkázat např. na veřejně dostupnou publikaci[2] České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (dále jen „publikace ČKAIT“), která (ve shodě s argumentací obviněného) k označenému pojmu (bod 1) vysvětluje: „Facility management lze chápat jako integrovaný systém řízení v rámci organizace k zajištění a rozvoji sjednaných služeb, které podporují a zvyšují efektivitu vlastní základní činnosti. Je to integrovaný systém řízení, jehož cílem je sladit v organizacích pracovní prostředí, pracovníky a pracovní činnosti. Zahrnuje v sobě principy obchodní administrativy, architektury, humanitních a technických věd. Posiluje ty procesy v organizaci, pomocí nichž pracoviště a pracovníci podají nejlepší výkony a v konečném důsledku pozitivně přispějí k ekonomickému růstu a celkovému úspěchu organizace. K pojmu technického facility managementu, vztahujícímu se ke správě budov, publikace ČKAIT doplňuje (bod 1) následující výklad: „Technický facility management tvoří páteř portfolia služeb. Je chápán komplexně jako systémová a integrovaná činnost definovaná v normě ČSN EN 15221-1 (norma již není platná, a je nahrazena ČSN EN ISO 41011). Pod technickým FM rozumíme komplexní technickou správu objektu, pokrývající každodenní technickou správu a údržbu i odborné revize, servisy a audity, stejně tak i stavební údržbu. V rámci facility managementu jsou nastavené standardy tak, aby docházelo ke konstantnímu zvyšování hodnoty nemovitostí. Právě v technické správě nemovitostí se skrývají významné finanční úspory. Díky pečlivé správě svěřeného objektu nebo areálu lze prodlužovat životní cyklus nemovitosti a šetřit prostředky na provoz. Vychází a významově připomíná tradiční správu budov. Tím se název Facility Management definitivně prosadil pro činnosti související se správou nemovitostí, a nejen s ní.“
33. K tomuto pak předseda Úřadu shrnul: „Z citovaných definic vyplývá, že integrace podpůrných činností může zadavateli z hlediska efektivity poskytovat benefity nad rámec souhrnu služeb poskytovaných samostatně. V uvedeném kontextu je třeba akcentovat, že služby facility managementu nepředstavují ani v českém podnikatelském prostředí žádné novum, nýbrž svébytný druh služeb, který není důvodu zadavateli (za předpokladu dodržení všech relevantních ustanovení zákona) žádným způsobem zapovídat.“ Následně se pak předseda vyjádřil k tomu, jakou optikou je třeba postupovat při hodnocení služeb facility managementu: „Využití služeb facility managementu může mít praktické výhody jak z hlediska integrace služeb, bezpečnosti a posílení odpovědnosti za komplexní správu nemovitostí, tak z hlediska ekonomického, kdy zadavatel může pořídit komplexní plnění za výhodnější cenu. Není pochyb o tom, že jednotlivá plnění předmětu veřejné zakázky, zahrnutá pod služby správy/úklidu/ostrahy spravovaných nemovitostí, představují též samostatně poskytované služby, které obecně vzájemně technicky oddělit lze. V kontextu facility managementu se však (aniž bych předjímal povahu všech služeb do předmětu veřejné zakázky zahrnutých) jedná o plnění související, neboť směřují k jednotnému účelu v podobě zajištění komplexní správy a provozu spravovaných nemovitostí. Bylo tedy namístě zabývat se provázaností jednotlivých plnění předmětu veřejné zakázky z hlediska jejich obvyklosti, funkce a potenciálním (ekonomickým) přínosem samostatného zadávání pro zadavatele.“
34. Podstatou závěrů rozhodnutí předsedy R0012/2023 tak je to, že i široce vymezený předmět veřejné zakázky, může být důvodným, pokud přináší zadavateli výhody vyplývající právě z jeho celkové komplexnosti a z ní vyplývající synergie plnění zajišťovaných jedním dodavatelem. Tedy to, zda takový postup přináší výhody v takové míře, aby byl odůvodněn rozpor s jiným zákonem chráněným zájmem (viz výše bod 30 tohoto rozhodnutí). Nelze tak pouze konstatovat, že pokud jsou poptávány služby, které lze podřadit pod pojem facility managementu, respektive správu budovy v širším slova smyslu, pak je takové služby možno poptávat společně bez dalšího ohledu na možné dopady takového postupu. Takový postup by v případě veřejných zakázek, jejichž předmětem jsou služby související se správou budov (tj. ostraha, údržba, úklid atd.), fakticky vyloučil aplikaci ustanovení § 6 odst. 2 a § 36 odst. 1 zákona, když by kombinace takových služeb v rámci jedné veřejné zakázky byla vždy důvodnou. Závěry vyslovené v rozhodnutí předsedy R0012/2023 je nutné vnímat tak, že je legitimním postupem zadavatele, pokud v rámci veřejné zakázky poptává komplexní plnění, které sestává z dílčích služeb odlišného charakteru. Tak tomu ostatně bylo v zadávacím řízení, které bylo předmětem přezkumu, když zadavatel v rámci veřejné zakázky požadoval sice široký okruh služeb (úklid, ostraha, údržba), ale ty tvořily součást komplexního celku zastřešeného požadavky na správu, kontrolu a koordinaci. Zde je třeba vnímat rozdíl mezi poptáváním souboru služeb jako komplexního celku s koordinačním či personálním propojením a pouhým hromaděním služeb (jakkoliv spolu mohou místně a časově souviset) v rámci jedné veřejné zakázky.
35. V rámci posouzení postupu zadavatele je tak nutné, aby se Úřad věnoval konkrétním pozitivním dopadům na zajištění potřeb zadavatele, tomu, jaké intenzity tyto dopady dosahují a jak je zadavatel odůvodnil. V tomto kontextu považuji za nutné poukázat na to, že přínos společného zadávání typově odlišného plnění by měl být patrný z jeho vymezení v rámci zadávací dokumentace. V řešené věci mám o takovém přínosu pochybnosti, když zadavatel v zadávací dokumentaci nestanovil požadavek na výkon komplexních služeb či jejich koordinaci, ale předmět služby ostrahy a služby úklidu vymezil zcela nezávisle na sobě. V konkrétních požadavcích na tyto služby ve Specifikaci např. absentuje požadavek na personál, který by měl zajistit propojení obou služeb. Rovněž v popisu jednotlivých činností absentují požadavky, ze kterých by vyplývala vzájemná provázanost činností nebo povinnosti či oprávnění mezi pracovníky služeb ostrahy a úklidu. Nijak tak nepopírám, že realizace předmětu veřejného zakázky v celé jeho šíři jedním dodavatelem může přinést zadavateli relevantní výhody, nicméně ty musí být řádně a věcně odůvodněny, a nikoliv být pouze dovozovány ze skutečnosti, že bude celý předmět dodáván právě jedním dodavatelem.
36. Zároveň je třeba uvést, že pokud zadavatel ve svém vyjádření k podanému rozkladu poukazoval na prvky představující „komplexnost“ poskytovaných služeb (návrhy na zlepšení, vzdělávání pracovníků), pak se tyto vztahovaly v zásadě pouze ke službám ostrahy. Zdá se tak, v souladu s celkovým dojmem (viz bod 27 tohoto rozhodnutí), že předmětná veřejná zakázka je svojí povahou především zakázkou na služby ostrahy s připojením úklidových služeb.
37. S ohledem na výše uvedené pak považuji za nedostatečné to, jak Úřad v napadeném rozhodnutí posoudil zadavatelem předložené důvody pro spojení ostrahy a úklidu do jediné veřejné zakázky. Zde se Úřad fakticky v bodech 67 a 68 omezil na to, že citoval zadavatelem uvedené důvody a konstatoval, že je považuje za objektivní a oprávněné. Zde je namístě poukázat na to, jak se k otázce legitimního omezení hospodářské soutěže vyjadřuje komentářová literatura (kterou ostatně Úřad cituje v bodě 60 napadeného rozhodnutí): „Je tedy nesporné, že po zadavateli nelze spravedlivě požadovat, aby stanovené zadávací podmínky měly na všechny dodavatele stejný dopad. Nicméně případné omezení by mělo být vždy odůvodnitelné oprávněnými potřebami zadavatele. Jinými slovy, zadavatel může ve smyslu komentovaného odstavce 1 omezit hospodářskou soutěž o veřejnou zakázku prostřednictvím zadávacích podmínek, ale musí unést důkazní břemeno, že se nejedná o bezdůvodnou překážku v hospodářské soutěži dodavatelů o veřejnou zakázku[8], resp. že se nejedná o bezdůvodné přímé či nepřímé konkurenční zvýhodnění (protežování) určitého dodavatele či skupiny dodavatelů stanovenými zadávacími podmínkami.“[9]
38. K posouzení toho, zda zadavatel v řešené věci vymezil předmět veřejné zakázky v souladu se zákonem, pak závěrem uvádím následující. Není možné vycházet z premisy, že je v souladu se zákonem zadat veřejnou na zakázku na více plnění pouze z toho důvodu, že jednotlivé činnosti směřují k naplnění obecně vymezeného společného cíle, jakým je v řešené věci správa budovy v širším slova smyslu. Takový postup bude v souladu se zákonem pouze tehdy, pokud jsou přítomny další důvody. Těmi může být to, že dílčí služby představují součást komplexní služby (jako tomu bylo ve věci, kterou se zabývalo rozhodnutí předsedy R0012/2023), která představuje předmět veřejné zakázky sama o sobě, nebo budou přítomny další důvody představované např. vyšší kvalitou či ekonomickou výhodností, kterých by při rozdělení předmětu veřejné zakázky nemohlo být dosaženo. Je pak na zadavateli, aby tyto důvody tvrdil a prokázal.
K hodnoticímu kritériu „Kvalita navrhovaného řešení“
39. Další okruh navrhovatelových námitek se vztahuje k zadavatelem stanovenému kritériu hodnocení „Kvalita navrhovaného řešení“. V rámci tohoto kritéria zadavatel požadoval předložení Návrhu výkonu ostrahy, který představuje popis toho, jakým způsobem bude zajištěna realizace služeb ostrahy, a popis splnění nároků kladených na jejich realizaci. Zadavatel v odst. 10.6 zadávací dokumentace vymezil obsah, respektive strukturu Návrhu tak, že uvedl celkem 20 bodů, které mají být návrhem pokryty. V rámci hodnocení pak bude jednotlivým bodům přidělena hodnota 0 až 3 (tedy maximálně 60). U 9 bodů pak zadavatel stanovil požadavek, aby tyto dosáhly hodnocení alespoň 1, když hodnocení 0 u některého z těchto bodů povede k nulovému hodnocení celého kritéria. Dodavatelem předložený návrh pak bude podkladem pro „Směrnici pro výkon strážní služby objektu“, kterou se bude řídit ostraha objektů zadavatele.
40. Navrhovatel namítá, že požadavek na zpracování Návrhu ke všem místům ostrahy je nepřiměřený a zadavatel fakticky požaduje, aby dodavatelé již v rámci nabídky plnili část veřejné zakázky. Navrhovatel rovněž namítá, že zadavatel při stanovení kritéria použil neurčité pojmy, což vede k riziku, že obdrží neporovnatelné nabídky, případně nabídky, které za celé hodnoticí kritérium získají nulové hodnocení.
41. K argumentaci navrhovatele v podaném rozkladu je třeba předně uvést, že navrhovatel v zásadě pouze stručně zrekapituloval svoji návrhovou argumentaci, aniž by konkrétně zpochybnil závěry napadeného rozhodnutí, ve kterém se Úřad s argumenty navrhovatele obšírně vypořádal (viz body 73 až 101 napadeného rozhodnutí). Se závěry napadeného rozhodnutí se ztotožňuji a považuji za možné na ně v celém rozsahu odkázat. K jednotlivým argumentům navrhovatele se pak stručně vyjádřím níže.
42. K argumentaci navrhovatele je třeba poznamenat, že navrhovatel nijak nezpochybňuje samotnou oprávněnost použití předmětného hodnoticího kritéria, ani samotný požadavek na zpracování Návrhu. Podstatou navrhovatelovy argumentace je tvrzená nepřiměřenost požadavku na Návrh, který se vztahuje ke všem místům plnění. Navrhovatel ovšem nijak konkrétně netvrdí, v čem ona nepřiměřenost spočívá. Pojem nepřiměřenosti je ze své podstaty do značné míry relativní. To, že je něco nepřiměřené, lze konstatovat pouze v kontextu existence jakéhosi standardu toho, co je považováno za přiměřené a ze kterého nepřiměřený postup vybočuje. V řešené věci si lze představit, že zpracování Návrhu v požadovaném rozsahu by mohlo být nepřiměřené co do nákladů na straně dodavatele na podání nabídky (a tedy např. limitovat účast dodavatelů v zadávacím řízení), či že by mohlo vybočovat z praxe, která je u nabídek pro obdobné veřejné zakázky obvyklá. Navrhovatel ovšem žádné takové konkrétní argumenty svědčící nepřiměřenosti požadavku zadavatele neuvádí a pouze se omezuje na tvrzení, že zpracování Návrhu pro všechna místa ostrahy je fakticky požadavkem na realizaci veřejné zakázky už ve fázi podání nabídek. Navrhovatel označuje za akceptovatelné, pokud by se Návrh měl týkat jen části plnění, respektive konkrétně vymezených míst. Taková argumentace Navrhovatele je ovšem vnitřně rozporná. Návrh, který se vztahuje ke všem místům plnění (kterých je celkem 7), představuje podle navrhovatele už plnění veřejné zakázky, ale navrhovatel nijak netvrdí, v jakém rozsahu zpracovaný Návrh by plněním předmětu veřejné zakázky už nebyl.
43. Z hlediska důvodnosti rozsahu návrhu se pak rovněž jako relevantní skutečnost jeví to, že jednotlivé objekty, ve kterých má být služba ostrahy realizována, se liší svým charakterem (viz odst. 5.2. zadávací dokumentace). Je zjevné, že konkrétní nároky na službu ostrahy budou různé pro fotbalový stadion a multifunkční halu, rovněž jiná specifika pak bude mít ostraha hotelu. Zpracování Návrhu ve vztahu pouze k některým objektům by tak pro zadavatele nemuselo mít vypovídající hodnotu ohledně schopnosti dodavatele realizovat službu ostrahy i pro další objekty, jejichž ostraha je předmětem plnění veřejné zakázky.
44. Zároveň nelze s navrhovatelem souhlasit ani v tom, že zpracování Návrhu samo o sobě představuje plnění části veřejné zakázky. Předmětem plnění veřejné zakázky je výkon služby ostrahy (k vymezení předmětu lze odkázat na odst. 4.1. „Předmět veřejné zakázky“ zadávací dokumentace a na Specifikaci). Samotné zpracování dokumentu, ve kterém dodavatel popíše, jak bude provádět službu, lze stěží považovat za realizaci veřejné zakázky. Naopak je pochopitelné, že zadavatel již v rámci nabídky chce mít představu o tom, jakým způsobem bude zadavatel službu realizovat a zda při její realizaci dostojí vzneseným požadavkům. Zde je třeba přihlédnout k tomu, že na službu ostrahy dopadá celá řada norem a standardů (normy ISO a ČSN, metodické dokumenty Ministerstva vnitra) a zadavatel má legitimní zájem se přesvědčit o tom, že tyto dodavatel do realizace služby promítne. To, že Návrh nepředstavuje plnění předmětu veřejné zakázky, pak reflektuje i odst. 14 zadávací dokumentace, kde je zakotvena povinnost vybraného dodavatele vypracovat dokument, který bude upravovat způsob výkonu služby ostrahy a který bude z Návrhu pouze vycházet: „Ostraha objektů Zadavatele se bude řídit „Směrnicí pro výkon strážní služby objektu“ (dále také „Směrnice“), která bude vypracována vybraným dodavatelem na základě obvyklých standardů a požadavků uvedených v zadávací dokumentaci, jejích přílohách, nabídce, odkazovaných právních předpisech a normách, a to do 14 dnů od uzavření Smlouvy na plnění veřejné zakázky. Podkladem pro vypracování Směrnice musí být Návrh zpracovaný dle čl. 10.6 zadávací dokumentace.“. Tj. je zde zjevně přítomen mechanismus, kdy dodavatelé v rámci svých nabídek předloží Návrh, který zadavatele seznámí s tím, zda a jak jsou schopni realizovat službu ostrahy. Tento způsob pak vybraný dodavatel následně promítne do samotného plnění předmětu veřejné zakázky.
45. S ohledem na výše uvedené se tak ztotožňuji se závěrem napadeného rozhodnutí, že navrhovatel ve vztahu k vymezení kritéria kvality návrhu, resp. předložení návrhu výkonu ostrahy sice brojí proti jeho nepřiměřenosti, nicméně neuvedl žádné konkrétní skutečnosti, které by závěr o nepřiměřenosti či nezákonnosti tohoto požadavku zadavatele odůvodňovaly. Požadavek tak nelze považovat za vybočující z mezí zákona a základních zásad zadávání veřejných zakázek. Navrhovatel pak v podaném rozkladu neuvedl jakékoliv argumenty, které by tento závěr byly způsobilé zpochybnit.
46. K námitce navrhovatele ohledně neurčitosti pojmů, se kterými v rámci hodnoticího kritéria zadavatel operuje, lze odkázat na body 83 až 101 napadeného rozhodnutí, kde se Úřad touto otázkou rozsáhle zabýval. Navrhovatel přitom v podaném rozkladu nezpochybňuje konkrétní závěry Úřadu, ale vymezuje se proti tomu, že Úřad měl fakticky výkladem neurčitých pojmů suplovat roli zadavatele, přičemž není jisté, zda zadavatel bude neurčité pojmy vykládat tak, jak to učinil Úřad v napadeném rozhodnutí. Zde navrhovatel svojí argumentací opomíjí podstatu přezkumného řízení vedeného Úřadem. Pokud je vznesena námitka neurčitosti pojmu (a tak tomu bude vždy, pokud nebude zadávací dokumentace redukována na soubor exaktních údajů), pak Úřad musí z podstaty věci přistoupit k interpretaci takového pojmu a následně v rámci svého správního uvážení vyhodnotit, zda je takový pojem dostatečně jasný a určitý. Navrhovatel tak Úřadu fakticky vytýká to, že se jeho námitkami vůbec zabýval, přičemž konkrétní závěry Úřadu nijak nezpochybňuje.
47. S navrhovatelem lze souhlasit v tom, že Úřad připustil, že i po uplatnění relevantních výkladových metod mohou přetrvávat pochybnosti o významu některého pojmu. V takovém případě je ovšem namístě, aby případná nejasnost byla vykládána ve prospěch dodavatele. Nelze přitom a priori předpokládat, že takto (tj. v souladu se zákonem) zadavatel postupovat nebude a navrhovatel se bude muset ve věci hodnocení nabídek obrátit na Úřad s návrhem na přezkum postupu zadavatele. Zde lze pouze drobně korigovat napadené rozhodnutí (bod 98) v tom, že výklad ve prospěch dodavatele je činěn v případě hodnoticích kritérií primárně na základě pravidla dle § 557 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, tedy k tíži toho, kdo výrazu použil jako první, nikoliv z důvodu rozšíření hospodářské soutěže. Pravidlo výkladu ve prospěch hospodářské soutěže se totiž uplatňuje primárně u kvalifikačních kritérií, nikoliv u kritérií hodnoticích.
48. I přes drobnou korekci se tak ztotožňuji se závěrem napadeného rozhodnutí, že hodnoticí kritérium „Kvalita navrhovaného řešení“ bylo zadavatelem v zadávací dokumentaci stanoveno dostatečně určitě a transparentně.
K nezákonnosti napadeného rozhodnutí
49. Napadené rozhodnutí je nezákonné, a to v intenzitě odůvodňující jeho zrušení, neboť napadené rozhodnutí spočívá v nesprávném právním posouzení, pokud jde o otázku vymezení předmětu veřejné zakázky zadavatelem. Úřad dospěl k závěru, že zadavatel vymezil předmět veřejné zakázky v souladu se zákonem, aniž by byla dostatečně prokázána a posouzena důvodnost takového postupu zadavatele.
50. Úřad v napadeném rozhodnutí nepostupoval v souladu se zákonem a správním řádem, což má za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. Byly tak splněny podmínky předvídané § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, a proto se napadené rozhodnutí ruší a věc se vrací Úřadu k novému projednání, neboť uvedené vady napadeného rozhodnutí není možné zhojit jinak než vydáním nového rozhodnutí ve věci. Úřad je při novém rozhodování vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí.
51. Závěr o důvodech nezákonnosti napadeného rozhodnutí se nijak nedotýká těch závěrů, které Úřad vyslovil k námitce navrhovatele týkající se hodnoticího kritéria „Kvalita navrhovaného řešení“. V této části odůvodnění napadeného rozhodnutí se předseda Úřadu se závěry napadeného rozhodnutí zcela ztotožňuje.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
1. Mgr. Martin Čajka, advokát, 3ADVOKÁTI s.r.o., Nádražní 879/27, 702 00 Ostrava
2. GENERAL PROVIDER s.r.o., Kodaňská 432/15, 101 00 Praha 10
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení zákonnosti postupu zadavatele je rozhodné znění zákona účinné v okamžiku zahájení zadávacího řízení. Postup předsedy Úřadu ve správním řízení se řídí právními předpisy účinnými ke dni zahájení správního řízení.
[2] Zvýrazněno předsedou Úřadu.
[3] Zvýrazněno předsedou Úřadu.
[4] Zvýrazněno předsedou Úřadu.
[5] Ve správním spise jako položka č. 27.
[6] Ve správním spise jako příloha položky č. 27.
[7] srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2012 č. j. 62 Af 57/2011-96.
[8] Zvýrazněno předsedou Úřadu.
[9] Dvořák, D., Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 212