číslo jednací: 10645/2026/162
spisová značka: R0008/2026/VZ

• Instance: II.
• Věc: Poskytování závodního stravování
• Účastníci:
  1. Povodí Ohře, státní podnik
• Typ správního řízení: Veřejná zakázka
• Výrok: rozhodnutí zrušeno a věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí
• Rok: 2026
• Datum nabytí právní moci: 27. 3. 2026

Spisová značka:  ÚOHS-R0008/2026/VZ Číslo jednací:      ÚOHS-10645/2026/162

Brno 26. 3. 2026

V řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 27. 1. 2026 obviněným

• Povodí Ohře, státní podnik, IČO 70889988, se sídlem Bezručova 4219, 430 03 Chomutov

proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0861/2025/VZ, č. j. ÚOHS-02552/2026/500 ze dne 20. 1. 2026 vydanému ve správním řízení zahájeném z moci úřední,

ve věci možného spáchání pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, při uzavírání dodatku č. 7 ze dne 2. 2. 2023 a dodatku č. 8 ze dne 9. 1. 2024 ke smlouvě č. 472/2015 o poskytování závodního stravování uzavřené dne 9. 6. 2015 s vybraným dodavatelem – A. B. [PSEUDONYMIZOVÁNO],

jsem podle ustanovení § 152 odst. 6 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 90 odst. 1 písm. b) téhož zákona, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle ustanovení § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:

Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0861/2025/VZ, č. j. ÚOHS-02552/2026/500 ze dne 20. 1. 2026

ruším

a věc

vracím

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.

Odůvodnění

I.               Průběh zadávacího řízení a správního řízení

1.             Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) obdržel dne 17. 6. 2024 podnět k prošetření postupu zadavatele v souvislosti s uzavřením dodatků ke smlouvě č. 472/2015 o poskytování závodního stravování uzavřené dne 9. 6. 2015 mezi obviněným a vybraným dodavatelem.

2.             Po přezkoumání dokumentace obdržené v rámci šetření podnětu získal Úřad pochybnost o souladu postupu obviněného se zákonem, konkrétně zda se obviněný nedopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona. Úřad vydal dne 13. 11. 2025 příkaz č. j. ÚOHS-44611/2025/500, který byl následně k podanému odporu obviněného zrušen.

II.             Napadené rozhodnutí

3.             Výrokem I rozkladem napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl tak, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že nedodržel pravidlo stanovené v § 222 odst. 1 zákona, když umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku č. 472/2015 o poskytování závodního stravování po dobu jejího trvání bez provedení nového zadávacího řízení dle citovaného zákona, neboť s vybraným dodavatelem uzavřel

• dne 2. 2. 2023 dodatek č. 7 ke smlouvě, kterým zvýšil cenu obědů stanovenou v čl. III. písm. a) citované smlouvy ve znění dodatku č. 6 k citované smlouvě na 90,04 Kč bez DPH za 1 ks a cenu výdeje obědů stanovenou v čl. III. písm. a) smlouvy ve znění dodatku č. 4 k citované smlouvě na 197,12 Kč bez DPH za hodinu,
• dne 9. 1. 2024 dodatek č. 8 ke smlouvě, kterým zvýšil cenu obědů stanovenou v čl. III. písm. a) smlouvy ve znění dodatku č. 7 k citované smlouvě na 96,37 Kč bez DPH za 1 ks,

a dopustil se tak změn smluvních podmínek, které ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona měnily ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, aniž by byly splněny podmínky pro aplikaci některé z výjimek dle § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 citovaného zákona, přičemž tímto jednáním mohl ovlivnit výběr dodavatele.

4.             Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad obviněnému uložil pokutu ve výši 80 000 Kč se splatností dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí.

5.             Výrokem III napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému povinnost uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč do dvou měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí.

6.             Úřad dospěl k závěru, že obviněný umožnil podstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku v rozporu s § 222 odst. 1 zákona tím, že uzavřel dodatky č. 7 a 8, jimiž došlo k systematickému a výraznému navyšování jednotkových cen za poskytované obědy a související služby, čímž byla ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona změněna ekonomická rovnováha závazku ve prospěch dodavatele (viz body 84–86 napadeného rozhodnutí). Úřad zároveň konstatoval, že žádná z výjimek umožňujících změnu závazku bez nového zadávacího řízení nebyla splněna: smluvní výhrada změny ceny nebyla dostatečně určitá (viz body 90–100 napadeného rozhodnutí), limit tzv. de minimis byl vyčerpán již po dřívějších dodatcích (viz body 105–106 napadeného rozhodnutí) a zvýšení cen nemohlo být podřazeno ani pod nepředvídatelné okolnosti či dodatečné služby (viz body 108–114 napadeného rozhodnutí). Úřad proto uzavřel, že obviněný měl provést nové zadávací řízení, ale neučinil tak.

7.             Současně Úřad zjistil, že dodatky č. 7 a 8 tvoří jeden pokračující přestupek, neboť byly realizovány v časové návaznosti, stejným způsobem a se stejným účelem – opakovaně navýšit cenu bez soutěžního mechanismu (viz body 126–128 napadeného rozhodnutí). Dodatek č. 7 navíc způsobil, že hodnota závazku překročila limit pro veřejné zakázky malého rozsahu, čímž odpadla možnost opřít postup o méně přísný režim (viz body 117–119 napadeného rozhodnutí). Vzhledem k rozsahu a povaze zjištěných změn, jejich dopadu na celkovou cenu a absenci jakékoliv zákonné výjimky Úřad uzavřel, že obviněný nedodržel povinnost postupovat podle zákona při podstatných změnách závazku, a naplnil tak skutkovou podstatu přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.

III.           Rozklad obviněného

8.             Dne 27. 1. 2026 obdržel Úřad rozklad obviněného z téhož dne proti napadenému rozhodnutí. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 21. 1. 2026. Rozklad tedy byl podán v zákonné lhůtě.

Námitky rozkladu

9.             Obviněný především namítá, že uzavřením dodatku č. 7 ke smlouvě v režimu veřejných zakázek malého rozsahu nemohlo dojít k přestupku, neboť v době jeho uzavření neexistovala právní úprava, která by takové jednání zakazovala. Dodatek byl uzavřen 2. 2. 2023, tedy před účinností novely zákona, která nově omezila možnost změn závazků u VZMR. Úřad podle obviněného nesprávně aplikoval § 222 odst. 1 písm. b) zákona na jednání, jež této pozdější právní úpravě nepodléhalo, a dopustil se tak nepřípustné retroaktivity. Obviněný tvrdí, že v době uzavření dodatku č. 7 neexistoval žádný zákaz ani omezení, jež by provedení změny závazku bránily, a že Úřad navíc staví závěr o protiprávnosti pouze na „výkladovém dovození“, aniž by jasně vymezil podstatu údajného zákazu. Rozhodnutí je podle něj nepřezkoumatelné a v rozporu se zásadou zákonnosti i zásadou in dubio pro reo, neboť jednání nebylo v době uzavření dodatku ani zakázané, ani trestné.

10.         Dále obviněný uvádí, že uzavření dodatků č. 7 a 8 nelze považovat za pokračující přestupek, protože dílčí útoky nespadají pod stejnou právní úpravu. Dodatek č. 7 byl uzavřen před novelou zákona, zatímco dodatek č. 8 až po ní, a tedy za zcela odlišných právních podmínek. Úřad podle obviněného neprokázal, že by mezi oběma jednáními existovala jednotná skutková podstata, totožný právní rámec nebo funkční souvislost, což jsou nezbytné podmínky pokračujícího přestupku dle § 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“). Obviněný zdůrazňuje, že nelze posuzovat jednání z února 2023 podle právní úpravy účinné od července 2023, a proto je výrok Úřadu nepřezkoumatelný, neboť neobsahuje dostatečné a konkrétní odůvodnění.

11.         Obviněný dále namítá, že i pokud by bylo shledáno jeho zavinění, lze postihnout pouze jednání spočívající v uzavření dodatku č. 8, zatímco změna provedená dodatkem č. 7 byla zcela v souladu s tehdejší právní úpravou. Dodatek č. 7 tak nelze zahrnout do skutkové podstaty ani skutkového děje přestupku, a není proto možné uložit sankci za pokračující přestupek. Jednalo by se pouze o jednání jednorázové, spočívající ve změně provedené dodatkem č. 8.

12.         Obviněný má dále za to, že uložená pokuta ve výši 80 000 Kč je nepřiměřená a neodpovídá skutečnosti, že se jednalo o změnu týkající se pouze marginálního zvýšení jednotkové ceny.

13.         Další námitka se týká bagatelní povahy změny provedené dodatkem č. 8. Obviněný uvádí, že navýšení ceny o 6,33 Kč na jeden oběd je zcela marginální a nemohlo způsobit jakékoli škodlivé následky. Úřad podle něj nesprávně hodnotil celkové navýšení ceny tím, že do něj zahrnul všechny změny z dodatků č. 1 až 8, ačkoli jako potenciálně závadná měla být posuzována pouze změna provedená dodatkem č. 8. V případě zakázek s jednotkovou cenou podle obviněného nelze používat „zpětnou optiku“, ale je nutné postupovat podle metodiky stanovené v § 18 a násl. zákona. Úřad navíc podle obviněného není schopen přesně určit ekonomický dopad ani hodnotu veřejné zakázky, a proto musí být aplikována zásada in dubio pro reo. Změna je tak ve vztahu k celkové hodnotě plnění zjevně bagatelní.

14.         Obviněný dále vytýká Úřadu, že při výpočtu maximální možné sankce vycházel z ceny zakázky včetně DPH, ačkoli zákon pracuje s cenami bez DPH. Úřad stanovil maximální výši pokuty jako 10 % z částky 5 496 390,43 Kč, tedy z částky včetně DPH, což je podle obviněného v rozporu s § 268 a násl. zákona, které stanoví, že hodnoty veřejných zakázek se určují bez DPH. Odkaz Úřadu na „ustálenou praxi“ nemůže nahradit zákonný základ, a při existenci nejednoznačnosti je třeba postupovat ve prospěch obviněného, to znamená z ceny veřejné zakázky bez DPH.

15.         Poslední námitka se týká nezohlednění ukončení smlouvy jako polehčující okolnosti. Obviněný poukazuje na to, že smlouva byla vypovězena již 29. 4. 2025 s účinností k 30. 6. 2025, tedy ještě před vydáním napadeného rozhodnutí. Podle jeho názoru šlo o projev „účinné lítosti“ a nápravy závadného stavu. Úřad tuto okolnost neuznal s odůvodněním, že obviněný neprokázal motivaci k nápravě, avšak obviněný tvrdí, že nelze požadovat dokazování subjektivního vnitřního stavu a že motivace vyplývá z dobových souvislostí, především z ukončení smlouvy krátce po zahájení řízení. Tuto skutečnost je podle něj třeba hodnotit jako polehčující okolnost při stanovení výše sankce.

Závěr rozkladu

16.         Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí a vedené správní řízení zastavil.

IV.          Řízení o rozkladu

17.         Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

18.         Stanovisko předsedy Úřadu

19.         Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, byl podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí.

20.         S přihlédnutím k návrhu rozkladové komise byl přijat následující závěr. Úřad napadeným rozhodnutím nerozhodl v souladu s právními předpisy o vině obviněného, neboť nesprávně aplikoval ustanovení § 222 odst. 1 zákona stran výpočtu celkové hodnoty závazku po jeho změně. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které bylo napadené rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena Úřadu k novému projednání.

V.            K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí a k námitkám rozkladu

21.         Obviněný uzavřel dne 9. 6. 2015 se stávajícím dodavatelem mimo zadávací řízení smlouvu č. 472/2015 o poskytování závodního stravování (dále jen „Smlouva“) v režimu výjimky pro veřejné zakázky malého rozsahu. Předmětem smlouvy je výroba a dodávka jídel pro závodní stravování zaměstnanců zadavatele, přičemž zadavatel denně upřesňuje počet jídel telefonickou objednávkou na základě jídelního lístku dodavatele. Smlouva byla uzavřena na dobu neurčitou.

22.         V průběhu let byly uzavírány dodatky č. 1–8, zejména za účelem postupného navyšování jednotkové ceny oběda a doplnění/rozšíření služby (zavedení výdeje na pracovišti Horova, následné navýšení hodinové ceny výdeje). Z původní ceny 57,74 Kč bez DPH za oběd došlo postupnými dodatky k navýšení ceny jednotlivého oběda na 96,37 Kč bez DPH, přičemž k základní ceně dále přistupovaly náklady spojené s rozvozy a výdeji obědů. Na základě smlouvy a dodatků odebral zadavatel v období 1. 6. 2015 – 31. 10. 2024 plnění v celkové hodnotě 4 800 348,69 Kč bez DPH (5 496 390,43 Kč vč. DPH). Tato skutková zjištění nebyla ze strany obviněného v průběhu správního řízení nijak rozporována.

23.         Napadeným rozhodnutím I. stupně byl obviněný uznán vinným z pokračování v přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, spočívajícího v tom, že dodatky č. 7 (uzavřený dne 2. 2. 2023) a č. 8 (uzavřený dne 9. 1. 2024) umožnily podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jejího trvání bez provedení nového zadávacího řízení v rozporu s § 222 odst. 1 a 3 písm. b) zákona.

24.         Rozklad obviněného navazuje na námitky uplatněné již v odporu proti příkazu, přičemž z jejich obsahu je zřejmé, že obviněný nebrojí proti zjištěnému skutkovému stavu, ale výhradně proti jeho právnímu posouzení a dále proti způsobu stanovení pokuty.

25.         Po projednání případu ve všech jeho vzájemných souvislostech bylo napadené rozhodnutí shledáno nezákonným, avšak nikoliv z toho důvodu, že by bylo možné rozkladové námitky považovat za důvodné, nýbrž proto, že Úřad nesprávně vyložil § 222 odst. 1 zákona, což vedlo k nesprávné aplikaci tohoto zákonného ustanovení na nyní projednávaný případ.

26.         Než však budou vyloženy důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí, je vhodné se nejprve zabývat námitkami obviněného, kterými namítal nesprávné posouzení příznivosti právní úpravy, nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a nezákonnou retroaktivní aplikaci zákona. Tyto námitky obviněného směřují k otázkám samotného posouzení trestnosti přestupku. 

K námitkám retroaktivní aplikace zákona

27.         Obviněný v podaném rozkladu namítá, že se Úřad při aplikaci § 222 odst. 1 zákona ve znění účinném po 16. 7. 2023 dopustil porušení zákazu retroaktivní aplikace práva, protože dodatek č. 7 byl uzavřen před účinností této zákonné úpravy. Obviněný chápe dotčené pozdější znění § 222 odst. 1 zákona jako pro sebe méně příznivé, neboť dle svých slov „nebyl v době uzavření dodatku č. 7 limitován omezením pro uplatnění výjimky pro zakázky administrované v režimu VZMR, která teprve s účinností od 16.7.2023 přestala umožňovat použít výjimku pro změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku i pro případy překročení limitu uvedeného v §27 ZZVZ.“

28.         K této námitce je třeba uvést, že ji nelze považovat za důvodnou, neboť Úřad se retroaktivní aplikace pozdější právní úpravy nedopustil.

29.         Podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele příznivější (toto pravidlo je označované rovněž jako lex mitior, dosl. „příznivější zákon“). U pokračujícího přestupku se dále v situaci, kdy došlo ke změně zákona v průběhu páchání přestupku, použije úprava stanovená v § 2 odst. 4 zákona o přestupcích, která výslovně stanoví: „Jestliže se zákon změní během páchání a) pokračujícího přestupku, použije se zákon účinný v době, kdy došlo k poslednímu dílčímu útoku, (…)“.

30.         Úřad vyšel v napadeném rozhodnutí (konkrétně v bodech 44 až 52) z úvahy, že pravidlo, které bylo do zákona výslovně zakotveno novelizací § 222 odst. 1 zákona s účinností od 16. 7. 2023, nelze považovat za zpřísnění dřívější právní úpravy, neboť:

a)             již před novelou existovalo výkladové stanovisko MMR z roku 2017 a rozhodovací praxe Úřadu, které dovozovaly, že změna závazku uzavřeného jako VZMR bez nového zadávacího řízení je přípustná jen tehdy, jestliže po změně zůstává celková hodnota závazku pod limitem VZMR;

b)             důvodová zpráva k zákonu č. 166/2023 Sb. výslovně uvádí, že u § 222 odst. 1 jde o „upřesnění“ pravidel na základě již existujícího výkladového stanoviska, nikoli o zavedení kvalitativně nové povinnosti. I zákonodárce tedy provedenou změnu vnímal tak, že jde pouze o kodifikaci faktického stavu.

V tomto ohledu tedy znění zákona před 16. 7. 2023 dle Úřadu nestanoví jiné povinnosti než znění po uvedeném dni, resp. výkladová ani rozhodovací praxe k němu takto nepřistoupila.

31.         Obviněnému lze dát obecně za pravdu, že dovodit výkladem původního znění § 222 odst. 1 ZZVZ názor zakotvený v citovaném stanovisku a v tomu odpovídajícím novém znění § 222 odst. 1 nepředstavuje apriorně jednoduchou právní úvahu. Nicméně, i kdyby v tomto ohledu měl obviněný pravdu a názor zakotvený v citovaném stanovisku by ze zákona v původním znění nevyplýval, nepředstavovalo by nynější, nové znění § 222 odst. 1 zákona přísnější úpravu oproti znění původnímu. Je tomu tak proto, že to, v čem se text novelizovaného ustanovení § 222 odst. 1 zákona oproti jeho původnímu znění liší, je pouze výjimka ze zákazu podstatné změny závazku („to neplatí v případě změn, u nichž…“). Věta druhá novelizovaného ustanovení pak jen upřesnila, kdy se tato výjimka ze zákazu podstatné změny závazku nepoužije, tedy stanovila její meze (limity stanovené § 25, § 27 a § 178 zákona). Pokud bylo tedy obdobné pravidlo výkladem dovozeno i ve vztahu k původnímu znění § 222 odst. 1 zákona, za jehož účinnosti byl uzavřen dodatek č. 7, není tak činěno k tíži obviněného, nýbrž k jeho prospěchu, neboť se takto dovozuje výjimka ze zákonné povinnosti. Jinými slovy, pokud by měl obviněný pravdu a z původního znění zákona by nevyplývalo totéž, co vyplývá ze znění nového (tj. vydané stanovisko by v podstatě vykládalo zákon v rozporu nad rámec jeho textu), pak by platilo, že i změnu, jejíž hodnota by limit VZMR nepřekročila, musel Úřad posuzovat optikou § 222 odst. 3 zákona, a v případě, že by byla shledána změnou podstatnou, musel by ji jako přestupek postihnout. Takový by byl přímý důsledek toho, co obviněný dovozuje, a sice že v původním znění zákona nynější výjimka ze zákazu podstatné změny při nepřekročení limitu VZMR zakotvena nebyla. V tomto světle je zjevné, že Úřad zásadu pozdější příznivější právní úpravy nemohl porušit.

32.         Z rozkladu je vidět, že obviněný mylně za novou, přísnější právní úpravu považuje v podstatě pouze větu druhou § 222 odst. 1 zákona (tj. omezení použití výjimky).[1] Tato věta však byla do zákona doplněna současně s úpravou věty první, a nemůže proto být posuzována izolovaně.

33.         Namítá-li obviněný nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v tom smyslu, že Úřad nevysvětlil, jak konkrétně byla výjimka ze zákazu podstatné změny (omezená pravidlem o nepřekročení zákonných limitů) dovozena i pro účely původního znění, činí tak pod tíhou této své mylné interpretace nového znění § 222 odst. 1 zákona. Taková námitka nepřezkoumatelnosti je pak nedůvodná. Třebaže v napadeném rozhodnutí skutečně schází detailní právní argumentace stran dovození výše popsaných principů i pro znění před novelou, není tím obviněný krácen na svých procesních právech, neboť jak již bylo řečeno, výkladem se dovozuje něco, co je pro zadavatele obecně, a tedy i pro obviněného příznivější.

K námitkám týkajícím se pokračování v přestupku

34.         V projednávané věci Úřad vyšel z toho, že přestupek byl kvalifikován jako pokračující, jehož jednotlivé dílčí útoky (uzavření dodatků č. 7 a 8 ke smlouvě) naplňují stejnou skutkovou podstatu [přestupek dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona], k jejich provedení došlo stejným způsobem (uzavřeny dodatky ke smlouvě v obdobném znění), souvisejí spolu časově (docházelo k nim v relativně pravidelném intervalu a navazují na sebe; v jednání obviněného je patrná časová a plánovaná návaznost jednotlivých útoků, a to i s přihlédnutím k postupu při uzavírání dodatků předchozích) a jsou spojeny souvislostí v předmětu útoku (viz bod 127 napadeného rozhodnutí). Za rozhodný okamžik dokonání (spáchání) pokračujícího přestupku Úřad považoval uzavření dodatku č. 8 dne 9. 1. 2024 (viz bod 133 napadeného rozhodnutí).

35.         Je pravdou, že v mezidobí uzavření dodatku č. 7 (dne 2. 2. 2023) a dodatku č. 8 (dne 9. 1. 2024) došlo k novelizaci § 222 odst. 1 zákona zákonem č. 166/2023 Sb., který výslovně zakotvil podmínku, že při využití výjimky (mj. VZMR) nesmí „celková hodnota závazku po změně“ překročit příslušný limit, a to s účinností od 16. 7. 2023.

36.         Dále došlo rovněž k novelizaci § 27 zákona zákonem č. 69/2025 Sb., která zvýšila limit pro VZMR u dodávek a služeb na 3 000 000 Kč, s účinností od 3. 4. 2025, tedy v době po uzavření dodatku č. 8, avšak před zahájením řízení o přestupku.

37.         Úřad proto v souladu se zásadou lex mitior posoudil, která z časových kombinací je pro obviněného jako pachatele přestupku příznivější, a dospěl k závěru, že pozdější úprava (zejména zvýšený limit VZMR) je „celkově příznivější“ a musí být aplikována jako celek.

38.         Napadené rozhodnutí v tomto směru postupuje korektně: výslovně uvádí, že byla posouzena otázka příznivější úpravy a že v důsledku zvýšení limitu VZMR na 3 000 000 Kč je pozdější znění § 27 zákona pro obviněného příznivější. Následně vychází z celého znění zákona účinného ke dni 3. 4. 2025, tedy včetně již novelizovaného § 222 odst. 1 zákona. Takovému postupu není co vytknout, neboť plně respektuje principy správního trestání. Úřad postupoval správně, pokud poslední útok stíhaného pokračování v přestupku považoval za dokonaný dne 9. 1. 2024, a jako rozhodnou právní úpravu aplikoval zákon ve znění účinném ke dni 3. 4. 2025, neboť tato úprava je pro obviněného jako celek jednoznačně příznivější (bod 43 napadeného rozhodnutí).

39.         Obviněný v souvislosti s výše uvedeným také namítá nesprávnost a nepřezkoumatelnost závěru o spáchání pokračujícího přestupku, nicméně tuto námitku v obou jejích částech nelze považovat za důvodnou.

40.         Napadené rozhodnutí kvalifikuje jednání obviněného jako pokračující přestupek, složený ze dvou dílčích útoků, a to uzavření dodatku č. 7 (2. 2. 2023) a uzavření dodatku č. 8 (9. 1. 2024). Při přezkumu napadeného rozhodnutí bylo posuzováno, jednak zda jsou splněna kritéria pokračování dle § 7 zákona o přestupcích a zda Úřad své závěry zdůvodnil přezkoumatelným způsobem. O pokračování v přestupku jde tehdy, pokud pachatel více dílčími jednáními, vedenými jednotným záměrem, učiněnými v blízké časové návaznosti a v souvislosti s týmž předmětem útoku, provedenými stejně nebo podobným způsobem, naplňuje znaky skutkové podstaty téhož přestupku, přičemž se tak děje každým jedním takovým protiprávním jednáním (útokem). Úřad se posouzením uvedených podmínek zabýval v napadeném rozhodnutí, zejména v jeho bodech 125 až 129, přičemž dospěl k závěru, že všechny byly naplněny, a to takto:

a)             společný záměr – oba dodatky směřují k navýšení jednotkové ceny téhož plnění obstarané skrze smlouvu uzavřenou mimo zadávací řízení se záměrem zachovat stávající závazkový vztah bez provedení nové soutěže,

b)             souvislost v předmětu útoku – oba dodatky se týkají vždy navyšování jednotkových cen za dodávané plnění,

c)             shodný způsob provedení – v obou případech obviněný uzavírá dodatek obdobného znění,

d)             časová blízkost – k uzavření dodatků došlo v relativně pravidelném intervalu a navazují na sebe, přičemž v jednání obviněného je patrná časová a plánovaná návaznost jednotlivých útoků, a to i s přihlédnutím k postupu při uzavírání dodatků předchozích,

e)             znaky téhož přestupku – v obou případech by každý útok (uzavření dodatku mimo zadávací řízení) mohl být kvalifikován jako přestupek dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, přičemž tyto útoky ohrožují tentýž veřejný zájem na ochraně hospodářské soutěže.

41.         Z výše uvedených úvah je zřejmé, že se Úřad otázkou pokračování v přestupku zabýval výslovně, že tak učinil srozumitelně a že posoudil vše, co v rámci této otázky posoudit měl.

42.         Současně to, že mezi dílčími útoky došlo ke změně znění § 222 odst. 1 zákona, samo o sobě nebrání kvalifikaci jako pokračování přestupku; klíčové je, že se jednalo o tentýž typ deliktního jednání, směřující proti stejnému, zákonem chráněnému veřejnému zájmu, který byl spojen stejným předmětem útoku, cílem a časovou souvislostí.

43.         Navazující námitka obviněného, že „pokračující přestupek nemůže začít v době, kdy takové jednání nebylo přestupkem“, vychází z nesprávné premisy, že před 16. 7. 2023 nemohlo být jednání spočívající v překročení limitu VZMR po změně závazku vůbec protiprávní. Tato premisa neplatí, protože to, co ve vztahu k § 222 odst. 1 zákona dovodilo výše citované stanovisko MMR, jen zmírnilo jinak ještě přísnější text prvního odstavce § 222 zákona. Pokud by se takový výklad neuplatnil, pak by dodatek č. 7 mohl být jako podstatná změna závazku zakázán bez dalšího zohlednění limitů dle § 27 zákona. I v takovém případě by tedy o pokračování v přestupku patrně šlo.

K důvodům zrušení napadeného rozhodnutí

44.         Jak již bylo předesláno výše, po přezkoumání napadeného rozhodnutí byly shledány důvody pro jeho zrušení a vrácení Úřadu k novému posouzení, to však nikoliv pro důvodnost rozkladových námitek obviněného, ale proto, že napadené rozhodnutí bylo shledáno nezákonným z důvodu nesprávné aplikace § 222 odst. 1 zákona.

45.         Na tomto místě je třeba podotknout, že nynější případ je specifický, neboť se v něm sbíhá několik okolností, a to uzavření smlouvy na dobu neurčitou v režimu veřejné zakázky malého rozsahu, přičemž plnění této veřejné zakázky má svou povahou charakter opakujícího se plnění a smluvní ujednání současně obsahuje prvky rámcové úpravy objednávek. Tyto okolnosti ve svém souhrnu vyvolaly potřebu podrobit celý smluvní vztah testu aplikovatelnosti § 222 odst. 1 zákona, a to s ohledem na jeho účel, obsahové vymezení i systematické zařazení v právním rámci úprav změn závazku ze smlouvy.

46.         Nynější případ kumuluje tři specifické rysy, které vyvolaly složitější výkladové otázky a odlišují jej od standardně posuzovaných změn závazku:

1)      Smlouva na dobu neurčitou – na rozdíl od časově omezených smluv nelze pro posouzení celkové hodnoty závazku vyjít z předem známé částky, neboť hodnota plnění ze závazku se zvyšuje již v důsledku jeho dlouhodobého trvání tím, jak zadavatel plnění ze závazku postupně odebírá. To vyvolává otázku, zda má být při posouzení změny závazku porovnávána hodnota nového plnění pouze jako samostatné plnění do budoucna, nebo zda je třeba zohlednit i historické čerpání, které svou výší může přesáhnout původní odhad, aniž by v době uzavření smlouvy bylo možné jeho skutečný rozsah předvídat.

2)      Opakující se plnění pravidelné povahy – smlouva se týká plnění, které je zadavatelem spotřebováváno průběžně, v nepravidelných či proměnlivých objemech a které svou povahou naplňuje charakter zakázky dle § 19 zákona. Takové plnění přirozeně kolísá a má dlouhodobý charakter; jeho hodnotu lze zpravidla určit pouze odhadem podle modelu budoucí spotřeby.

3)      Existence rámcového prvku ve smlouvě – smlouva svou konstrukcí umožňuje opakované odebírání plnění v rámci jednoho smluvního vztahu bez předem stanoveného konečného limitu rozsahu tohoto plnění, což smlouvu významně přibližuje rámcové smlouvě/dohodě, aniž by jí formálně byla. Tato konstrukce vyvolává otázku, zda dodatek představuje toliko úpravu stávajících povinností, nebo naopak fakticky zavádí povinnost k novému plnění na další období za jiných (cenových) podmínek, přičemž toto plnění by – pokud by bylo zadáváno samostatně – mělo svou vlastní předpokládanou hodnotu, která by případně mohla překročit limity VZMR.

47.         Právě kombinace těchto tří prvků činí nyní posuzovaný případ odlišným od standardních situací, neboť vytváří významnou nejistotu jak ohledně samotného určení hodnoty změny, tak ohledně metodiky jejího posouzení. Bylo tak nutné se zabývat nejen otázkou kvantifikace hodnoty změny, ale také otázkou, do jaké míry je možné uplatnit výkladové principy určené pro klasické, časově omezené zakázky na situaci, v níž se prolínají prvky smluv s rámcovým prvkem, zakázky na dobu neurčitou a opakujícího se plnění. Je možné, že uvedené úvahy pak mohou být relevantní i v případě jiných kombinací zakázek pravidelné povahy, ale to není předmětem tohoto řízení.

48.         V prvé řadě bylo nutné vyjasnit, zda rámcový prvek obsažený ve smlouvě – tedy možnost opakovaného odebírání plnění bez pevně stanoveného konečného rozsahu, kdy se rozsah plnění konkretizuje až na základě objednávek – vede k závěru, že smlouva svým charakterem naplňuje znaky rámcové smlouvy/dohody, anebo zda se jedná o smlouvu zakládající individuální závazek, u něhož lze i nadále posuzovat změny podle § 222 zákona bez nutnosti aplikovat ustanovení o rámcových dohodách. V prvním případě by objednávka mohla představovat zadání veřejné zakázky, ve druhém nikoliv. Výše uvedené má dopad na otázku, kdy je případný přestupek vůbec spáchán, tedy zda k tomu dochází uzavřením dodatku či objednávkou. Pokud ke spáchání přestupku dochází uzavřením dodatku, vyvstává rovněž otázka jeho právní kvalifikace, tedy zda uzavření dodatku o změně jednotkové ceny lze považovat za "umožnění změny závazku" ve smyslu § 222 odst. 1 zákona, nebo za změnu podmínek rámcové dohody ve smyslu § 131 odst. 5 zákona.

49.         Dále bylo nutné vyjasnit pojem „celková hodnota závazku po jeho změně“, neboť právě u smluv na dobu neurčitou může hodnota plnění odebraného na základě závazku nabývat významných částek už pouze v důsledku jejich dlouhodobého trvání, aniž by došlo k jakékoli změně práv a povinností stran. Nicméně v případě, že zadavatel do původní smlouvy „zasáhne“ uzavřením dodatku, pak je nutné posuzovat celkovou hodnotu závazku po změně podle § 222 odst. 1 zákona. Zde pak vyvstává otázka, za jakou dobu „života závazku“ má být celková hodnota závazku po jeho změně posuzována (zda jen za dobu po provedené změně nebo i za dobu před změnou) a zda má být zohledňováno plnění sjednané, anebo plnění reálně odebrané.

50.         Na tomto místě je třeba předeslat, že samotné dlouhodobé plnění takové smlouvy nepředstavuje porušení zákona ani v případě, že při tomto plnění dojde po 4 letech od jejího uzavření k překročení limitu pro VZMR, je však třeba, aby smlouva byla uzavřena v souladu se zákonem (tj. její správně stanovená předpokládaná hodnota nepřesáhla limit VZMR). Pokud by toto splněno nebylo, hrozil by zadavateli postih za uzavření smlouvy mimo režim zákona v rozporu se zákonem. Pokud zadavatel umožní v době 4 let (tj. v době dle § 21 zákona) od uzavření smlouvy na veřejnou zakázku změnu jednotkové ceny, jde o významnou indicii, že mohlo dojít k nesprávnému výpočtu předpokládané hodnoty.   

51.         Všechny tyto okolnosti ve svém souhrnu vedly k tomu, že bylo nezbytné zvolit interpretaci reflektující účel § 222 odst. 1 zákona, kterým je znemožnit, aby zadavatel formou dodatků fakticky obcházel hodnotové limity zákona a rozšiřoval smlouvu nad rámec zákonné výjimky, v níž byla původně zadána. Současně však bylo třeba postupovat tak, aby výklad v rozporu se zákonem neomezoval zadavatele při běžné správě dlouhodobých smluv na opakující se plnění, kde je přirozené, že celková historická hodnota může v čase přesáhnout původní předpokládanou hodnotu.

Povaha smlouvy

52.         Rámcová smlouva je inominátní smlouvou dle občanského zákoníku. Rámcová smlouva upravuje podmínky právních vztahů vznikajících z realizačních smluv uzavíraných na jejím základě, nepřijmou-li strany zvláštní, od rámcové smlouvy odchylné ujednání v realizační smlouvě. Závazek k poskytnutí plnění nevzniká z rámcové smlouvy, nýbrž až ze smlouvy realizační. Rámcová dohoda je institut práva veřejných zakázek, který upravuje podmínky zadávání zakázek mimo zadávací řízení pouze na základě takové dohody, a to za předpokladu, že samotná rámcová dohoda je uzavřena v zadávacím řízení. Jde o zvláštní zadávací postup. Účel obou institutů je tedy jiný, nic však nebrání tomu, aby rámcová smlouva posloužila jako rámcová dohoda ve smyslu práva veřejných zakázek, budou-li splněny další podmínky zákona. Institut rámcové dohody takto zákonodárce ostatně i mínil, když v § 131 zákona uvedl, že rámcovou dohodou mezi sebou jeden nebo více zadavatelů a jeden nebo více dodavatelů ujednávají rámcové podmínky týkající se zejména ceny nebo jiných podmínek plnění veřejné zakázky, které jsou závazné po dobu trvání rámcové dohody. Důraz na sjednání rámcových podmínek se v podstatě kryje s tím, co judikatura civilních soudů považuje za znaky rámcové smlouvy (tj. sjednání základních pravidel, jimž budou podléhat všechny realizační smlouvy na jejím základě v budoucnu uzavřené; srov. usnesení NS ČR sp. zn. 23 Cdo 936/2012[2] ze dne 28. 11. 2012). Jinak řečeno, dokument, který vzejde ze zadávacího řízení na uzavření rámcové dohody, tak zpravidla odpovídá rámcové smlouvě ve smyslu občanského práva, a to v tom rozsahu, v jakém upravuje obchodní podmínky jednotlivých realizačních smluv, skrze něž dochází k zadávání jednotlivých veřejných zakázek na základě rámcové dohody. Vedle toho může obsahovat ještě pravidla týkající se zadávání veřejných zakázek na základě rámcové dohody, což zákon v určitých případech vyžaduje, srov. § 132 odst. 4 písm. a) či § 134 odst. 1 zákona. Dalším aspektem, kterým se rámcová dohoda liší od rámcové smlouvy, je proces jejího uzavírání, na nějž právo veřejných zakázek rovněž klade speciální požadavky. Jednak jde o požadavek uzavření v rámci zadávacího řízení, jednak o obsahové požadavky kladené na zadávací dokumentaci v takovém zadávacím řízení [§ 132 odst. 3, § 132 odst. 4 písm. b) či § 132 odst. 5 zákona].  

53.         Pro posouzení, zda dochází ke změně závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, či nikoliv, je rozhodující, zda smlouva původně sjednaná obsahuje závazek,[3] či nikoliv. Jen u ní totiž může docházet ke změně závazku. Otázka, zda jde v konkrétním případě o smlouvu rámcovou (ve smyslu práva občanského), je tedy v kontextu § 222 rozhodující, neboť rámcová smlouva závazek k poskytnutí plnění nezakládá. Otázka, zda předmětná smlouva splňuje nároky kladené na rámcovou dohodu v ustanoveních § 131 a násl. zákona, je naopak v tomto kontextu nerozhodná, neboť tato pravidla neřeší, kdy a jestli vznikl závazek (závazkový právní poměr).

54.         V nyní řešeném případu je tedy nejprve nutné posoudit, o jaký typ smlouvy se jedná, a to z hlediska zakotveného závazku. Pokud by se totiž jednalo o rámcovou smlouvu, připadalo by do úvahy přehodnocení okamžiku zahájení páchání přestupku ke dni, kterým došlo k překročení zákonného limitu pro VZMR. V takovém případě by totiž až jednotlivé objednávky případně mohly představovat zadání zakázky, nikoliv tak ovšem uzavření smlouvy původní ani uzavření jednotlivých dodatků, jimiž se mění jednotková cena plnění. Na tomto místě je vhodné uvést, že pro posouzení uzavřené smlouvy jako rámcové dohody dle zákona není nijak rozhodné, jak si strany uzavřenou smlouvu označí, nýbrž to, jaký je skutečný smluvní konstrukt. Bylo tedy nutné posoudit, zda lze uzavřenou smlouvu hodnotit jako rámcovou smlouvu, na jejímž podkladě samotný závazek nevzniká, anebo jako smlouvu, která závazek zakládá.

55.         Lze rovněž připomenout, že specifickým druhem smlouvy, která závazek zakládá, a tedy rámcovou smlouvou není, nicméně rámcové smlouvě se blíží, je „smlouva s rámcovým prvkem“. Jde o smlouvu, která sama zakládá závazkový vztah, ale konkrétní rozsah plnění se postupně specifikuje v čase (objednávkami). Ke smlouvě s rámcovým prvkem se obšírně vyjádřil Nejvyšší správní soud v bodech 26 až 39 svého rozsudku ze dne 4. 4. 2024, č. j. 2 As 3/2024 – 50, kde soud dochází k tomu, že pokud je výzva k plnění, která konkretizuje dílčí podmínky plnění ze smlouvy (ve zdejším případě objednávka), pouhou výzvou k plnění existujícího závazku a uplatnění takové výzvy nevykazuje rysy kontraktace, pak nejde o smlouvu rámcovou.[4] To platí i v případě, kdy ze smlouvy plyne právo takto jednostranně rozhodnout o tom, zda práva a povinnosti z uzavřené smlouvy vzniknou, což se v doktríně soukromého práva nazývá opcí.[5] O tom lze v nynějším případě uvažovat právě v souvislosti s objednávkou konkretizující počet a druh obědů na konkrétní den.

56.         Samotný text Smlouvy z 9. 6. 2015 stanoví, že:

a)             dodavatel se zavazuje vyrábět a dodat denní dávku jídel v počtu dle objednávky,

b)             zadavatel se zavazuje den předem telefonickou objednávkou upřesnit počet jídel a druh z jídelníčku,

c)             dodavatel je povinen objednaný počet jídel dodat v konkrétní čas do zařízení zadavatele,

d)             cena je sjednána jako pevná jednotková cena za oběd + cena za dopravu.

57.         Z obsahu uzavřené smlouvy vyplývá, že závazek k plnění (výroba a dodávka obědů) vzniká již uzavřením smlouvy, přičemž samotná denní objednávka jídel je pouze jednostranným pokynem zadavatele, který „aktivuje“ plnění podle parametrů již sjednaných (počty, druhy jídel), aniž by bylo třeba dalšího projevu vůle dodavatele. To lze označit za rozhodující pro posouzení uzavřené smlouvy jako smlouvy s rámcovým prvkem.^[6] Jelikož smlouva sama zakládá závazek dodávat obědy „v počtu dle objednávky“ a nevyžaduje ze strany dodavatele žádný dodatečný souhlas, nelze jednotlivé denní objednávky interpretovat jako nová zadání veřejných zakázek. Nad rámec lze uvést, že i v případě, že by ze strany dodavatele mělo dojít např. k potvrzení objednávky, neměnilo by to nic na provedeném posouzení. Jde o výkon práv z již existujícího závazku a dodavatel je povinen plnit na základě předchozího souhlasu, zakotveného ve smlouvě. Tento mechanismus se odlišuje od rámcové smlouvy, u níž je každá dílčí realizační smlouva novým zadáním veřejné zakázky.

58.         Proto je třeba pro účely § 268 odst. 1 písm. a) zákona vycházet z toho, že zadavatel „zadává“ veřejnou zakázku uzavřením smlouvy, resp. jejích změn – dodatků, nikoli však vystavením jednotlivých objednávek či případně až odebráním plnění. Změnu závazku ze smlouvy podle § 222 zákona pak představuje uzavření dodatku, kterým se mění cena, rozsah nebo jiná podstatná smluvní podmínka, nikoli samotná realizace plnění v rámci již existujícího závazkového vztahu.

59.         V případě změn závazku ze smlouvy jsou relevantní pravidla § 222 zákona. Tato ustanovení určují, za jakých podmínek je možné změnit závazek bez nového zadávacího řízení, a kdy je naopak nezbytné nové řízení provést. Z toho plyne, že okamžikem protiprávního jednání je právní akt zadavatele, kterým:

a)             umožní podstatnou změnu závazku bez provedení nového zadávacího řízení a 

b)             současně nesplní podmínky některé z výjimek dle § 222 odst. 1–7 zákona.

60.         V posuzované věci tímto aktem není jednotlivá objednávka, nýbrž uzavření dodatku č. 7 a č. 8, jimiž zadavatel zvýšil jednotkovou cenu (a u dodatku č. 7 rovněž cenu výdeje), čímž obviněný změnil ekonomickou rovnováhu z původní smlouvy ve prospěch dodavatele. Rozšířit pojem „změny závazku“ tak, aby zahrnoval i objednávku směřující k doplnění detailů plnění (množství, čas, specifikace jednotlivých jídel), ačkoliv je uplatnění takové objednávky předvídáno již v rámci trvajícího závazku, kdy taková objednávka nevyžaduje dalšího schválení dodavatelem, by bylo v rozporu s účelem § 222 zákona. Změna ve smyslu tohoto ustanovení směřuje k modifikaci ekonomické či věcné rovnováhy smlouvy oproti stavu, který vzešel z původního zadávacího procesu. Pokud v původní smlouvě rozsah plnění nebyl sjednán, a pokud se současně předpokládalo, že bude specifikován až na základě jednotlivých objednávek, nelze u objednávky hovořit o změně oproti původně sjednanému stavu. I proto je třeba považovat objednávku za irelevantní pro určení okamžiku spáchání přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona.

61.         Dále také nelze přehlédnout, že skutková podstata § 268 odst. 1 písm. a) zákona váže odpovědnost za přestupek na postup při zadávání zakázky, tedy na nedodržení pravidel při uzavírání smlouvy, nikoli na následný faktický objem vyčerpaného plnění. I proto musí být přestupek spočívající v nezákonné změně závazku spáchán už uzavřením příslušného změnového dodatku.

62.         Lze tak uzavřít, že přestupku se zadavatel dopouští již tím, že uzavře dodatek, který nesplňuje podmínky § 222 zákona (zejména test celkové hodnoty závazku po změně), nikoli až konkrétní objednávkou, která v součtu překročí limit VZMR. V tomto je tedy napadené rozhodnutí v souladu se zákonem.

Specifika smluv na dobu neurčitou s opakujícím se plněním

63.         U smluv na dobu neurčitou s opakujícím se plněním a s rámcovým prvkem (typicky dodávky energií, catering, údržba, odpady apod.) nelze v okamžiku uzavření smlouvy (ani dodatku) přesně určit, kolik plnění bude v celém trvání kontraktu odebráno. To činí problematickým jak použití pojmu „celková hodnota závazku po jeho změně“ ve smyslu § 222 odst. 1 zákona věty druhé. S ohledem na rámcový prvek z těchto smluv obvykle nevyplývají všechny údaje, které by vstupovaly do exaktního výpočtu hodnoty závazku. Jinou hodnotu než hodnotu předpokládanou tak u závazků založených prostřednictvím těchto smluv zpravidla vlastně ani zjistit nelze.

64.         Zákon v obecné části pracuje s pojmem „předpokládaná hodnota veřejné zakázky“, která se stanoví podle očekávaného rozsahu plnění v určitém referenčním období (48 měsíců u smluv na dobu neurčitou). Tato metodika zajišťuje, že zadavatel je nucen ex ante posoudit ekonomickou hodnotu zakázky a zvolit odpovídající zadávací režim.

65.         Obdobný přístup je třeba uplatnit i při posuzování změn závazku podle § 222 odst. 1 zákona, pokud se jedná o smlouvy na dobu neurčitou s opakovaným plněním a rámcovým prvkem. Namísto čistě ex post sčítání skutečně odebraného plnění je třeba vytvořit ex ante odhad (předpoklad) celkové hodnoty závazku po jeho změně.

66.         Pokud by se totiž „celková hodnota závazku po jeho změně“ u smluv na dobu neurčitou s rámcovým prvkem určovala jen součtem skutečně odebraného plnění do okamžiku, kdy Úřad zahájí řízení, by byla protiprávnost čistě funkcí doby, po kterou bylo plnění poskytováno do zásahu Úřadu, nikoli vyjádřením intenzity či povahy protiprávního jednání. Byť i doba po kterou je zákon porušován, se zohlední při ukládání pokuty (jako celková cena veřejné zakázky za předpokladu, že ji lze zjistit, nebo případně jako přitěžující okolnost), nemůže být základem, na němž bude dovozována protiprávnost jednání zadavatele. Jak již bylo uvedeno výše, samotné plnění smlouvy v čase není samo o sobě protiprávní. Zároveň by takový přístup vytvářel rozdíly mezi tím, když se zadavatel rozhodne uzavřít dodatek ke smlouvě, jejíž hodnota byla stanovena v souladu se zákonem podle § 27 zákona, a tím, kdy takovou smlouvu ukončí a uzavře smlouvu novou. Pokud jsou v obou případech splněny podmínky níže popsané, měl by být výsledek pro zadavatele v obou případech stejný, což však podle postupu, který zvolil Úřad, nenastává. Takový výklad zákona pak není spravedlivý.

67.         Z toho důvodu je proto nutno u smluv na dobu neurčitou s rámcovým prvkem a opakujícím se plněním navázat výklad § 222 odst. 1 zákona na obecnou metodiku stanovení předpokládané hodnoty.

68.         Lze tedy učinit dílčí závěr, že u změn závazku ze smluv na dobu neurčitou s rámcovým prvkem v tom smyslu, že je objem plnění postupně konkretizován jednotlivými objednávkami, je v rámci pojmu „celková hodnota závazku po jeho změně“ vždy třeba operovat s hodnotou předpokládanou, neboť hodnota reálně odebraného plnění není v okamžiku uzavírání změnového dodatku známa, pročež na ni nemůže být navázána odpovědnost za přestupek.

69.         V návaznosti na výše uvedené je třeba dále obecně vymezit, jak má zadavatel postupovat při určení předpokládané hodnoty plnění, které má být předmětem změny smlouvy, a podle jakých ustanovení se toto posouzení provádí.

70.         Zadavatel musí při posouzení změny závazku pohledem § 222 odst. 1 zákona určit předpokládanou hodnotu plnění po provedení změny. Změny v obchodních podmínkách jako je tato (změna jednotkové ceny) totiž představují faktické nové zadání téhož plnění za změněných podmínek. Předpokládaná hodnota plnění po změně se stanovuje postupem podle § 16 zákona a v případě veřejné zakázky pravidelné povahy § 19 zákona, neboť jde o hodnotu, kterou je zadavatel povinen určit stejným způsobem, jako by se jednalo o nově zadávanou veřejnou zakázku.

71.         Z § 16 zákona plyne, že předpokládaná hodnota se vždy stanovuje na základě odhadu hodnoty budoucího plnění, které bude třeba uskutečnit v důsledku nové zakázky nebo (jako v tomto případě) v důsledku změny smlouvy. Pokud jde o plnění pravidelné povahy či plnění opakované, uplatní se tedy § 19 zákona, který stanoví metodiku pro stanovení předpokládané hodnoty na základě budoucí předpokládané potřeby zadavatele. Například při změně jednotkové ceny obědů si zadavatel nejprve položí otázku, kolik obědů odebral v předcházejících 12 měsících. Tento údaj upraví o změny v počtu obědů, které může rozumně očekávat v následujících 12 měsících. Následně zadavatel vynásobí objem obědů předpokládaný pro následujících 12 měsíců novou jednotkovou cenou. Takto zadavatel získá průběžný výsledek, který ještě musí upravit ve smyslu § 21 zákona, tedy vynásobit jej čtyřmi, neboť jde o smlouvu na dobu neurčitou. Výsledek této operace je pak předpokládanou hodnotou plnění po změně. Ta odpovídá pojmu „celková hodnota závazku po jeho změně“ ve smyslu § 222 odst. 1 zákona.

72.         Takto stanovená předpokládaná hodnota plnění po změně se následně porovná s limitem podle 27 zákona ve smyslu § 222 odst. 1 věty druhé zákona. Jinými slovy, pro účely výjimky dle § 222 odst. 1 zákona zadavatel musí posoudit, zda plnění, které má být dodatkem nově zajištěno, je možné zadat jako VZMR (případně v rámci jiné výjimky), či nikoliv.

73.         Výsledkem této aplikace je, že pokud předpokládaná hodnota plnění po změně vypočtená podle § 16 zákona, resp. § 19 zákona přesáhne limit veřejné zakázky malého rozsahu podle § 27 zákona (případně jiné v § 222 odst. 1 zákona uvedené výjimky), podléhá dotčená změna posouzení pohledem § 222 odst. 2 zákona a násl., tedy posouzení, zda jde o změnu podstatnou, či nikoliv. Naopak, pokud předpokládaná hodnota plnění po změně limit nepřekročí, lze změnu závazku provést, aniž by zadavatel zahajoval nové zadávací řízení.

74.         Úřad v napadeném rozhodnutí při určení „celkové hodnoty závazku po jeho změně“ postupoval tak, že vycházel z historicky skutečně odebraného plnění a jeho reálně uhrazené ceny, a to jak za dobu před uzavřením dodatku, tak za dobu po jeho uzavření. Tyto dva údaje potom sčítal. Úřad tedy z předpokládané hodnoty dodatků při posouzení celkové hodnoty závazku po jeho změně vůbec nevycházel. K tomu viz body 117 a násl. napadeného rozhodnutí. Takto došel např. u dodatku č. 7 k částce 3 873 105,52 Kč bez DPH a u dodatku č. 8 k částce 4 800 348,69 Kč bez DPH, které porovnal s limitem veřejné zakázky malého rozsahu podle § 27 zákona.

75.         Tento postup je však s ohledem na výklad § 222 odst. 1 zákona, který byl v tomto řízení o rozkladu přijat, nesprávný. Správný výklad zákona vychází z toho, že při aplikaci § 222 odst. 1 zákona (tj. v rámci posouzení celkové hodnoty závazku po jeho změně) na změny zde dotčeného typu smluv je zadavatel povinen určit pouze „předpokládanou hodnotu plnění po změně“ ex ante, tj. hodnotu budoucího plnění, které má být poskytováno za nově sjednaných podmínek , a to postupem podle § 16, resp. § 19 zákona, tedy stejným způsobem, jako by šlo o nově zadávanou veřejnou zakázku malého rozsahu.

76.         Historické skutečné čerpání není „změnou závazku“, ale jen důsledkem již existující smlouvy, a nemůže proto vstupovat do testu, zda nově sjednávaná změna splňuje podmínky výjimky dle § 222 odst. 1 ve spojení s § 27 zákona. Napadené rozhodnutí naproti tomu zaměnilo test „celkové hodnoty závazku po změně“ za čistě účetní součet všech historicky uhrazených plnění od roku 2015, čímž do posouzení změny dodatkem zahrnulo i plnění poskytnuté dávno před samotnou změnou vyvolanou dodatky č. 7 a 8, ve vztahu k nimž Úřad zahájil řízení o přestupku. Výsledkem je, že zadavatel je de facto sankcionován za dlouhodobé trvání smlouvy a kumulaci plnění v čase, nikoliv za hodnotu plnění nově sjednávaného dodatkem, a současně vzniká nerovnost oproti situaci, kdy by zadavatel starou smlouvu ukončil a zadal novou VZMR – tam by byl posuzován pouze podle předpokládané hodnoty nové zakázky.

77.         Nyní přijatý výklad § 222 odst. 1 zákona platí pro změny závazku v podobě změn obchodních podmínek (např. změna jednotkové ceny) ze smluv na pravidelné či opakující se plnění, uzavřené na dobu neurčitou a obsahující konstrukci s rámcovým prvkem. U takových smluv totiž v podstatě změnový dodatek funguje prakticky stejně, jako by docházelo k novému zadání stejné zakázky jen za nových, změněných podmínek. Pokud tedy zadavatel zadává VZMR na dobu neurčitou smlouvou s rámcovým prvkem, jejíž plnění má pravidelnou povahu, a zároveň nemá stanoven limit, po kterém přestane být smlouva účinná, pak postupuje při stanovení předpokládané hodnoty takové veřejné zakázky stejně jak při jejím zadávání, tak v případě, kdy takový závazek mění. Pokud jde tedy o smlouvu na dobu neurčitou, vychází zadavatel z předpokládané hodnoty stanovené do budoucna na dobu 48 měsíců. Uvedené je ostatně i v souladu v s odkazem na § 27 zákona obsaženým v § 222 odst. 1 větě druhé zákona. Ustanovení § 27 zákona totiž výslovně vztahuje limit VZMR k předpokládané hodnotě zakázky.

78.         Úřad v napadeném rozhodnutí tímto způsobem § 222 odst. 1 zákona na daný případ neaplikoval, a proto bylo z tohoto důvodu napadené rozhodnutí shledáno nesprávným a nezákonným, přičemž byly naplněny podmínky pro jeho zrušení a vrácení věci k novému projednání.

K dalším námitkám obviněného

K dalším námitkám – bagatela

79.         Obviněný v podaném rozkladu namítal, že dle skutkových a právních závěrů Úřadu se jako právně závadné jeví pouze uzavření dodatku č. 8, tudíž by se ve vztahu k hodnocení „bagately“ závadného jednání měl Úřad zaměřit pouze a jen na ekonomické dopady uzavření dodatku č. 8, kterým byla jednotková cena za jeden oběd navýšena o pouhých 6,33 Kč. Dále má obviněný za to, že ostatní změny závazku na předmětnou veřejnou zakázku byly provedeny legálně na základě výjimky z povinnosti administrovat změny podle pravidel § 222 zákona, a tudíž je „bagatelní“ jednání nutné zkoumat pouze ve vztahu k právně závadné části údajného jednání.

80.         Nejprve je třeba uvést, že obviněný vychází z vlastního právního hodnocení, tj. že dodatek č. 7 nebyl uzavřen v rozporu se zákonem, že nepodléhá § 222 odst. 1 a že není možné jej hodnotit jako dílčí útok pokračujícího přestupku. Tyto námitky obviněného však nebyly shledány důvodnými. Otázka „bagately“ souvisí s tím, zda je provedená změna závazku „zanedbatelná svým ekonomickým dopadem. S tím souvisí kritéria, která zákon připouští posuzovat v rámci limitů stanovených § 222 odst. 1, odst. 4 a odst. 9. Všechna tato ustanovení pracují s hodnotou určitého celku plnění, ať už jde o „celkovou hodnotu závazku po jeho změně“, „hodnotu změny“ či „cenový nárůst“. Nikdy nejde izolovaně o hodnotu změny jednotkové ceny, a proto otázka bagately nemůže být omezena pouze na nominální korunové rozdíly za cenu jednotlivého oběda, tj. jako rozdíl jednotkových cen mezi jednotlivými dodatky, jak tvrdí obviněný v rozkladu, neboť obviněný za nově sjednanou cenu neodebral (ani neplánoval odebrat) toliko jeden oběd. Podle závěrů přijatých v této části rozhodnutí bude nutné posoudit celkový rozsah plnění, které dodatky nově zakládají, resp. jeho hodnotu, nikoli pouze matematický rozdíl mezi jednotkovými cenami před a po změně nebo rozdíl v cenových položkách za minulá období.

81.         Namítá-li obviněný, že Úřad měl správně posuzovat pouze hodnotu dodatku č. 8, a proto nesprávně přihlížel k hodnotě předchozích změn, pak lze uvést snad pouze to, že v souvislosti se závěry, které byly přijaty v tomto rozhodnutí, bude Úřad nově posuzovat předpokládané hodnoty uzavřených dodatků samostatně.

82.         Jak je uvedeno výše, na základě výkladu § 222 odst. 1 zákona přijatého pro typ smluv, jako je smlouva dotčená ve zdejším případě, bude nezbytné, aby Úřad v dalším řízení nově posoudil způsob stanovení celkové hodnoty závazku po jeho změně, tedy i to, jaká je předpokládaná hodnota plnění, které má být jednotlivými dodatky za změněných podmínek umožněno, a zda tato hodnota odpovídá limitům podle § 27 zákona.

83.         Teprve v rámci nového posouzení podle § 222 odst. 1 zákona bude Úřad hodnotit, zda plnění sjednané uzavřenými dodatky za nových podmínek svou předpokládanou hodnotou překračuje či nepřekračuje zákonné limity. Otázku, zda lze takové změny považovat za „bagatelní“ ve smyslu § 222 odst. 4 zákona, případně zda naplňují jiné podmínky pro nepodstatné změny, není možné zodpovědět v řízení o rozkladu, neboť dosud nedošlo k vyřešení prvního kroku, kterým je výpočet předpokládané hodnoty plnění po změně. Tato otázka proto může být posouzena až v pokračujícím řízení před Úřadem.

K dalším námitkám – DPH v základu pro výpočet maxima pokuty

84.         Obviněný namítá, že základ pro výpočet maximální možné pokuty by měl vycházet z ceny bez DPH, neboť zákon pracuje s hodnotou zakázky obvykle bez DPH a v pochybnostech je nutno aplikovat zásadu in dubio pro reo (dosl. „v pochybnostech ve prospěch obviněného“). Dle jeho názoru Úřad naopak vycházel z dosavadní praxe, podle níž se maximální výše pokuty odvíjí z „konečné skutečné ceny zakázky“, a to včetně DPH.

85.         Tato námitka však není důvodná.

86.         Podle § 268 odst. 2 zákona se maximální výše pokuty odvozuje od celkové ceny veřejné zakázky. Celkovou cenou veřejné zakázky se proto rozumí souhrn všech částek, které zadavatel skutečně uhradil za plnění poskytnuté na základě smlouvy, tj. včetně DPH, neboť tato daň je integrální součástí skutečně zaplacené ceny plnění. Zákon tímto způsobem jasně stanoví, že základem pro výpočet maximální možné pokuty je skutečná celková finanční zátěž zadavatele vzniklá realizací zakázky. Jelikož § 268 odst. 2 ZZVZ výslovně vyžaduje vycházet z „celkové ceny veřejné zakázky“ a tato zahrnuje i DPH jakožto částku fakticky uhrazenou zadavatelem, není námitka obviněného důvodná. Úřad tedy nepostupoval v rozporu se zákonem, pokud pro určení celkové ceny veřejné zakázky počítal s hodnotou včetně DPH.  Pro správnost výpočtu ceny veřejné zakázky včetně DPH svědčí i závěry, které v rozsudku č. j. 29 Af 31/2019-85 ze dne 1. 7. 2020 vyslovil Krajský soud v Brně. Podle nich platí, že: „Zároveň však dle krajského soudu právě v této skutečnosti lze spatřovat důvod, proč je výše pokuty stanovena v ceny veřejné zakázky včetně DPH – zatímco v § 25 ZZVZ i v příslušných předpisech Evropské unie se totiž vždy hovoří o hodnotě veřejné zakázky, v § 268 ZZVZ se hovoří o ceně veřejné zakázky, nikoliv hodnotě. Dle krajského soudu je zjevné, že oba zákonodárcem zvolené termíny slouží k odlišným účelům, přičemž první ze zmiňovaných slouží k určení toho, jakou má skutečně hodnotu předmět veřejné zakázky pro účely nastavení podmínek vedení zadávacího řízení, druhý má za účel potrestat zadavatele za spáchání přestupku podle toho, kolik prostředků bylo skutečně nezákonným způsobem vyvedeno z jeho rozpočtu v rámci realizace této veřejné zakázky.“

K dalším námitkám – ukončení smlouvy a „účinná lítost“

87.         Obviněný dále tvrdí, že ukončení smlouvy k 30. 6. 2025 bylo výrazem „účinné lítosti“ a mělo být považováno za podstatnou polehčující okolnost. Zákon o přestupcích umožňuje v § 43 odst. 2 upustit od uložení správního trestu, jestliže vzhledem k závažnosti přestupku a okolnostem jeho spáchání lze očekávat, že samotné projednání bude postačovat k nápravě.

88.         Po přezkoumání napadeného rozhodnutí je zřejmé, že Úřad se otázkou, zda ukončení smlouvy lze hodnotit jako polehčující okolnost, zabýval v bodu 148 napadeného rozhodnutí. Zde uzavřel, že v projednávaném případě nebylo prokázáno, že k ukončení smlouvy došlo právě jako výraz uvědomění si protiprávnosti a snahy napravit následky nezákonného postupu.

89.         Na tomto místě je vhodné v souvislosti s námitkami obviněného odkázat na závěry rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 31 Af 1/2024-85 ze dne 14. 4. 2025 (město Lom), v němž soud uzavřel, že ani skutečnost, že zadavatel nebude realizovat veřejnou zakázku v plném rozsahu dle smlouvy, nepředstavuje důvod pro posouzení takové skutečnosti jako polehčující okolnosti, neboť přestupek je zákonem koncipován jako ohrožující. Výslovně k tomu krajský soud uvedl následující: „Co se týče námitky, že k realizaci předmětné zakázky z objektivních důvodů ani nemůže dojít, neboť z důvodu negativního stanoviska k požadované změně územního plánu pravděpodobně vůbec nedojde, zdejší soud uvádí, že žalobce se dopustil ohrožovacího přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ. K naplnění skutkové podstaty takového přestupku postačí hrozba negativních následků. Není nutné, aby došlo k poruše. Ohrožovací následek znamená vyvolání stavu, který představuje pro objekt přestupku (tedy pro určitý zájem společnosti chráněný zákonem) hrozbu jeho poruchy neboli stav nebezpečí. To, že k takovému následku nedošlo, nelze zohlednit ani jako polehčující okolnost.“

90.         V souvislosti s tím lze uzavřít, že v daném případě není naplněn důvod pro upuštění od potrestání, přičemž ale nejsou naplněny ani podmínky pro posouzení ukončení smlouvy obviněným jako polehčující okolnost, a to v souladu s výše prezentovaným názorem krajského soudu. Námitky obviněného tedy v tomto směru nejsou důvodné a napadené rozhodnutí je správné a zákonné.

Další postup Úřadu

91.         S ohledem na výše uvedené právní závěry a metodické úvahy je tedy nutné napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit Úřadu k novému projednání. To však nikoli z důvodu nesprávné právní kvalifikace či nesprávné aplikace pozdější příznivější právní úpravy, ale zejména proto, aby byla nově posouzena otázka celkové hodnoty závazku po jeho změně. Zde se úvahy Úřadu musí odvíjet od předpokládané hodnoty stíhaných dodatků.

VI.          Závěr

92.         Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad nerozhodl v souladu se zákonem, byly shledány důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí. Proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí.

Poučení

Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, nelze dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

Povodí Ohře, státní podnik, Bezručova 4219, 430 03 Chomutov

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy

---

[1]Viz například tento text: „Obviněný dále namítá, že v Rozhodnutí nejsou popsány žádné konkrétní úvahy ÚOHS o ‚výkladovém dovození‘ aplikace zákazu změny předmětného konkrétního závazku ze zakázky malého rozsahu, a to nad limit zakázky malého rozsahu uvedený v §27 ZZVZ. ÚOHS se v tomto směru spokojil s prostým konstatováním, že předmětný zákaz byl v zákonné úpravě ve vztahu k ust. § 222 ZZVZ dovozován prostým výkladem, což je v rozporu se zásadami správního trestání. V rozhodnutí musí být uvedeny a rozepsány konkrétní úvahy správního orgánu, které ke skutkovým a právním závarům [sic!] vedly. V tomto směru je tedy Rozhodnutí nepřezkoumatelné.“ (str. 3 rozkladu, zvýraznění doplněno).

[2] „Nejvyšší soud ve své rozhodovací praxi vysvětlil, že tzv. rámcová smlouva (právní doktrína užívá též označení „normativní smlouva“) nezakládá závazkový vztah, pohledávky a závazky smluvních stran z ní tudíž nevznikají. Význam rámcové smlouvy spočívá v tom, že strany tam, kde předpokládají dlouhodobější obchodní vztah, stanoví jejím prostřednictvím základní pravidla, jimž budou podléhat všechny konkrétní (tzv. realizační) smlouvy na jejím základě v budoucnu uzavřené, nebude-li v té či oné realizační smlouvě ujednáno jinak. Rámcová smlouva tak nemá jiný význam (jinou funkci), než že stanoví smluvní podmínky následně uzavíraných konkrétních, realizačních smluv, tj. v tom či onom rozsahu předurčuje jejich obsah.“

[3] A protože má jít o smlouvu na veřejnou zakázku, musí jít o závazek k poskytnutí dodávek, služeb či stavebních prací (srov. § 2 odst. 3 zákona).

[4] Zejm. bod 35: „Stěžejní pro závěr, že se o rámcovou smlouvu nejedná, je však podle NSS především skutečnost, že proces zasílání výzev a potvrzení nevykazuje rysy další kontraktace. Výzva zasílaná účastníkem (zadavatelem) je svou povahou spíše ‚pouhou‘ výzvou k plnění existujícího závazku, než návrhem na uzavření smlouvy (§ 1731 a násl. občanského zákoníku). Výzvou podle čl. 2 odst. 1 účastník toliko sděluje, pro jaké konkrétní telefonní číslo má být zahájeno poskytování určitých služeb, k němuž se poskytovatel již dříve zavázal.“

[5] Bod 37 téhož rozsudku NSS.

[6] Obdobně je takový smluvní konstrukt vymezován v rozhodovací praxi Úřadu. K tomu lze odkázat např. na rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0007/2023/VZ ze dne 2. 3. 2023, které se touto problematikou zabývalo. Podle jeho závěrů jsou rámcová dohoda a smlouva na veřejnou zakázku dva rovnocenné výsledky zadávacího řízení, s odlišnými dopady, zejména na okamžik vzniku závazku a zadání veřejných zakázek.