číslo jednací: 37975/2026/163
spisová značka: R0133/2026/VZ
| Instance | II. |
|---|---|
| Věc | Pravidelné a mimořádné úklidové práce a ostatní služby |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2026 |
| Datum nabytí právní moci | 14. 10. 2026 |
| Související rozhodnutí | 28132/2026/500 37975/2026/163 |
| Dokumenty |  2026_R0133.pdf 218 KB |
|
PID |
UOHSX00NIKTG |
|
|
|
Č. j. |
ÚOHS-37975/2026/163 |
||
|
Sp. zn. |
ÚOHS-R0133/2026/VZ |
||
|
Datum, místo |
14. 10. 2026, Brno |
Rozhodnutí PŘEDSEDY
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Ve správním řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 20. 8. 2026 obviněným
- Městské kulturní středisko Havířov, IČO 00317985, se sídlem Hlavní třída 246/31a, Město, 736 01 Havířov, ve správním řízení zastoupeno na základě plné moci ze dne 17. 3. 2026 Mgr. Tomášem Veselským, advokátem, ev. č. ČAK 13465, se sídlem 28. října 1872/114, 702 00 Ostrava,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 8. 2026, č. j. ÚOHS-28132/2026/500 vydanému ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0297/2026/VZ ve věci možného spáchání přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v souvislosti s uzavřením „Dodatku č. 5 ke smlouvě o dílo ze dne 22. 6. 2006“ ze dne 27. 1. 2020, „Dodatku č. 6 ke smlouvě o dílo ze dne 22. 6. 2006“ ze dne 1. 3. 2021, „Dodatku č. 7 ke smlouvě o dílo ze dne 22. 6. 2006“ ze dne 14. 2. 2022, „Dodatku č. 8 ke smlouvě o dílo ze dne 22. 6. 2006“ ze dne 25. 1. 2023, „Dodatku č. 9 ke smlouvě o dílo ze dne 22. 6. 2006“ ze dne 25. 2. 2024, „Dodatku č. 10 ke smlouvě o dílo ze dne 22. 6. 2006“ ze dne 6. 3. 2025 a „Dodatku č. 11 ke smlouvě o dílo ze dne 22. 6. 2006“ ze dne 4. 3. 2026 ke „Smlouvě o dílo“ uzavřené dne 22. 6. 2006 s dodavatelem TSC Cleaning, a. s., IČO 25368907, se sídlem Stodolní 316/2, Moravská Ostrava, 702 00 Ostrava,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) a § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s § 90 odst. 5 téhož zákona a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0297/2026/VZ, č. j. ÚOHS-28132/2026/500 ze dne 5. 8. 2026 p o t v r z u j i a podaný rozklad z a m í t á m.
Odůvodnění
I. SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ VEDENÉ ÚŘADEM PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
1. Úřad obdržel dne 5. 3. 2026 podnět k prošetření postupu obviněného při uzavírání dodatku č. 11 ke Smlouvě o dílo uzavřené dne 22. 6. 2006 s dodavatelem, v době uzavření působícím pod názvem MW – DIAS, spol. s r.o., se sídlem Těrlicko - Horní Těrlicko 443, 735 42, nyní již pod názvem TSC Cleaning, a. s., IČO 25368907, se sídlem Stodolní 316/2, Moravská Ostrava, 702 00 Ostrava, (dále jen „dodavatel“), jejímž předmětem jsou dle čl. I. bodu 2. této smlouvy pravidelné a mimořádné úklidové práce a ostatní služby v objektech obviněného (dále jen „smlouva o dílo“).
2. Po provedeném šetření zahájil Úřad přípisem ze dne 27. 4. 2026, doručeným obviněnému téhož dne, správní řízení z moci úřední ve věci možného spáchání přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, (dále jen „ZZVZ“)[1], jehož účastníkem je zadavatel jakožto obviněný ve smyslu § 68 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen „zákon o přestupcích“).
II. NAPADENÉ ROZHODNUTÍ
3. Výrokem I napadeného rozhodnutí Úřad rozhodl, že se obviněný dopustil pokračování v přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ tím, že postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 ZZVZ, když bez provedení některého z v úvahu připadajících druhů zadávacího řízení uvedených v § 3 ZZVZ či jiného ZZVZ aprobovaného postupu uzavřel dne 27. 1. 2020 „Dodatek č. 5 ke smlouvě o dílo“, dne 1. 3. 2021 „Dodatek č. 6 ke smlouvě o dílo“, dne 14. 2. 2022 „Dodatek č. 7 ke smlouvě o dílo“, dne 25. 1. 2023 „Dodatek č. 8 ke smlouvě o dílo“, dne 25. 2. 2024 „Dodatek č. 9 ke smlouvě o dílo“, dne 6. 3. 2025 „Dodatek č. 10 ke smlouvě o dílo“ a dne 4. 3. 2026 „Dodatek č. 11 ke smlouvě o dílo“, kterými byla postupně navyšována cena plnění, čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) ZZVZ umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy po dobu jeho trvání, neboť učinil takovou změnu smluvních podmínek, která změnila ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch dodavatele, aniž by byly splněny podmínky pro aplikaci některé z výjimek dle § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 ZZVZ, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.
4. Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad obviněnému uložil pokutu ve výši 150 000 Kč se splatností dvou měsíců od nabytí právní moci napadeného rozhodnutí.
5. Výrokem III napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému povinnost uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč do dvou měsíců od nabytí právní moci napadeného rozhodnutí.
6. V rámci odůvodnění výroku I napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že obviněným provedená výhrada změny závazku ve smlouvě o dílo neodpovídá požadavkům na transparentnost, jednoznačnost a předvídatelnost, tudíž nenaplňuje účel institutu vyhrazené změny závazku ze smlouvy dle § 100 odst. 1 ZZVZ, pročež § 222 odst. 2 ZZVZ nebylo možné v daném případě uplatnit. Úřad dále přezkoumal i možnou aplikovatelnost ostatních výjimek obsažených v ustanovení § 222 odst. 4, 5, 6 nebo 7 ZZVZ, když i zde konstatoval, že v případě šetřeného navyšování ceny díla prostřednictvím dodatků ke smlouvě o dílo nelze dané jednání podřadit pod žádnou z nich. Obviněným provedené navýšení ceny na základě uzavření dodatků č. 5–11 smlouvy o dílo tak bylo nutné dle Úřadu podřadit pod ustanovení § 222 odst. 3 písm. b) ZZVZ, neboť se jednalo o změnu, která mění ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch dodavatele, a je tudíž podstatnou změnou závazku.
7. Takový postup obviněného dle Úřadu naplnil znaky skutkové podstaty přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ (dále jen „přestupek“), a to z důvodu, že konstatované porušení pravidel stanovených ZZVZ mohlo ovlivnit výběr dodavatele, neboť nebylo možné vyloučit, že pokud by obviněný za účelem realizace změny závazku postupoval v souladu se ZZVZ a realizoval některé z v úvahu přicházejících druhů zadávacích řízení, mohl obdržet nabídky i jiných dodavatelů, kteří mohli nabídnout nižší cenu, než byla „upravená“ cena dodavatele.
III. ROZKLAD ZADAVATELE
8. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 5. 8. 2026. Blanketní rozklad, který Úřad obdržel dne 20. 8. 2026, tak byl podán v zákonné lhůtě. Následně obviněný zaslal Úřadu dne 31. 8. 2026 své doplnění, resp. odůvodnění rozkladu.
Námitky rozkladu
9. Obviněný nejdříve v odůvodnění rozkladu uvádí, že Úřad tím, že nezkoumal podklady dokládající vývoj minimální mzdy či inflace v jednotlivých letech či fakturaci (viz bod 65 napadeného rozhodnutí), rezignoval na opatření a vyhodnocení ekonomických podkladů a znemožnil tak zjistit skutkový stav v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí o vině a trestu (viz § 3 a § 50 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, [dále jen „správní řád“]). V rámci této námitky obviněný také namítá vnitřní rozpornost napadeného rozhodnutí, když na jedné straně Úřad v bodě 65 napadeného rozhodnutí uvedl, že ekonomické podklady nezkoumal a na straně druhé v bodě 92 napadeného rozhodnutí připustil, že rozsah navýšení ceny „nebyl na první pohled nepřiměřený zadavatelem tvrzeným důvodům změny“. Úřad v tomto dle obviněného sám potvrdil, že ekonomická racionalita jednotlivých změn nebyla excesivní.
10. Další námitka odůvodnění rozkladu se týká nesprávného posouzení Úřadu, které podle obviněného vychází z přepjatě formalistického výkladu čl. VI bodu 13 smlouvy o dílo (dále též „předmětný článek smlouvy“). Obviněný konstatuje, že v daném případě nejde o neurčitý nebo bezbřehý mechanismus, který by mu nebo dodavateli umožňoval libovolně přecenit smlouvu o dílo. Naopak jde dle obviněného o doložku navázanou na tři přesně označené spouštěcí okolnosti, objektivně zjistitelné z právních a statistických údajů.
11. Obviněný dále namítá, že Úřad nesprávně paušálně vyloučil použitelnost výjimky dle § 222 odst. 6 ZZVZ. Obviněný má za to, že alespoň dodatky č. 8 a č. 9 uzavírané po mimořádném „inflačním šoku“ v letech 2022 a 2023 měly být posuzovány individualizovaně, neboť „mimořádná cenová turbulence není standardním, mechanicky předvídatelným jevem“.
12. Úřad dále dle obviněného neprokázal změnu ekonomické rovnováhy ve prospěch dodavatele ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) ZZVZ, neboť dodavatel údajně nebyl v nyní projednávaném případě ekonomicky zvýhodněn, když jen došlo k částečné kompenzaci objektivního nárůstu jeho nákladů tak, aby mohl plnit tentýž závazek ve stejném rozsahu a kvalitě.
13. Obviněný v odůvodnění rozkladu dále namítá, že se Úřad nevypořádal s individualitou jednotlivých dodatků, když je nezákonně posoudil jako jeden sourodý blok. Dle obviněného se ale jednalo o změny uskutečňované v průběhu několika let, v rozdílných ekonomických podmínkách, s různou intenzitou dopadu objektivních vstupů a s různou strukturou odůvodnění. Obviněný tedy v odůvodnění rozkladu napadá závěr Úřadu o pokračování v přestupku, když uvádí, že Úřad neprokázal jednotný záměr daných pochybení, ani jejich blízkou časovou souvislost, která byla dle názoru obviněného posouzena extenzivně a v rozporu se smyslem promlčení u dodatků č. 5 a č. 6 smlouvy o dílo. Z tohoto důvodu má obviněný za to, že dodatky č. 5 a č. 6 smlouvy o dílo musí být z výroku o vině vypuštěny, přičemž tomu musí být odpovídajícím způsobem nově přizpůsoben výrok o pokutě.
14. Závěrem svého odůvodnění rozkladu obviněný napadá nepřiměřenost a nedostatečné odůvodnění výroku II napadeného rozhodnutí o pokutě. Obviněný má především za to, že Úřad dostatečně nezohlednil nutnou individualizaci sankce, když nevzal kupříkladu v potaz, že obviněný jednal v přesvědčení, že postupuje v mezích smluvně předvídaného mechanismu, že změny reagovaly na objektivní ekonomické skutečnosti a že nejednal netransparentně ani nezastíral důvody uzavíraných dodatků.
Závěr rozkladu
15. Obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí v plném rozsahu zrušil a správní řízení zastavil. Subsidiárně obviněný navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání, dále subsidiárně napadené rozhodnutí změnil tak, že z výroku o vině vypustí dodatky č. 5 a 6 jako skutky, ve vztahu k nimž byla odpovědnost za přestupek již promlčena, in eventum napadené rozhodnutí změnil tak, že výrok o pokutě podstatně zmírní a odpovídajícím způsobem upraví i navazující výrok o nákladech řízení.
IV. ŘÍZENÍ O ROZKLADU
16. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
17. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, byl podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích přezkoumán soulad výroků napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí, přičemž byl přijat závěr, že Úřad rozhodl napadeným rozhodnutím správně a v souladu s právními předpisy o vině i trestu obviněného. Jeho závěry jsou podložené, odůvodněné a nerozporné.
V. K NÁMITKÁM ROZKLADU
K nutnosti opatření, zkoumání a vyhodnocení ekonomických podkladů
18. První rozkladová námitka se týká zejména otázky, zda bylo v nyní projednávaném případě povinností Úřadu, s ohledem na zjištění skutkového stavu nezbytného pro rozhodnutí o vině a trestu, provádět důkazy a opatřovat podklady dokládající vývoj minimální mzdy, inflace či výše zákonné sazby DPH.
19. Úřad v rámci napadeného rozhodnutí, konkrétně v bodě 65 konstatoval, že „neopatřoval ani nezkoumal podklady dokládající vývoj minimální mzdy či inflace v jednotlivých letech či fakturaci“, neboť by toto zkoumání nemělo jakýkoliv vliv na závěr Úřadu o tom, že předmětný článek smlouvy nelze považovat za vyhrazenou změnu závazku dle § 100 odst. 1 ZZVZ.
20. Předně je třeba uvést, že Úřad v projednávané věci primárně posuzoval samotné znění předmětného článku smlouvy, který měl podle obviněného představovat vyhrazenou změnu závazku ve smyslu § 100 odst. 1 ZZVZ. V předmětném článku smlouvy bylo uvedeno, že k navýšení cen ve smlouvě o dílo může dojít pouze v případě inflace vyšší než 5 %, změny minimální mzdy nebo změny zákonné sazby DPH, a to na základě kalkulace odsouhlasené oběma smluvními stranami.
21. Úřad tedy v první řadě zkoumal, zda takto formulovaná smluvní výhrada v předmětném článku smlouvy splňuje zákonné požadavky § 100 odst. 1 ZZVZ, podle něhož musí být podmínky pro tuto změnu závazku i její obsah vymezeny jednoznačně. Jinými slovy, Úřad posuzoval, zda z předmětného článku smlouvy bylo již v okamžiku uzavření smlouvy dostatečně určitě a předvídatelně seznatelné, za jakých konkrétních podmínek a jakým konkrétním způsobem bude možné cenu díla, resp. ceny díla uvedené ve smlouvě o dílo upravovat.
22. Po provedeném posouzení dospěl Úřad k závěru, že předmětný článek smlouvy sice obecně vymezuje okolnosti, za nichž může dojít ke změně ceny, avšak neobsahuje dostatečně určitý mechanismus, podle něhož by bylo možné předem určit konkrétní rozsah změny ceny ani způsob jejího výpočtu. Z předmětného článku smlouvy tedy nevyplývá, jakým způsobem se například změna minimální mzdy či inflace promítne do změny ceny plnění, jaké konkrétní části ceny mohou být změnou dotčeny ani v jakém rozsahu lze cenu navýšit. Současně bylo konkrétní určení možného navýšení ceny ponecháno až na následné kalkulaci odsouhlasené smluvními stranami, tedy na jejich budoucí dohodě.
23. Právě výše popsané skutečnosti byly rozhodné pro závěr, že předmětný článek smlouvy nepředstavuje vyhrazenou změnu závazku ve smyslu § 100 odst. 1 ZZVZ (podrobněji viz níže). V důsledku tohoto závěru je pak nutné konstatovat, že Úřad se tak při přezkumu postupu obviněného fakticky již nedostal do roviny posuzování, zda konkrétní navýšení ceny provedené dodatky č. 5 až 11 odpovídala sjednanému mechanismu či zda byla ekonomicky přiměřená. Posouzení skončilo již v předchozím kroku, tedy závěrem, že samotná smluvní výhrada v podobě předmětného článku smlouvy nesplňuje předpoklady uvedené v § 100 odst. 1 ZZVZ.
24. Z uvedeného důvodu proto Úřad v bodě 65 napadeného rozhodnutí správně konstatoval, že zkoumání podkladů dokládajících vývoj minimální mzdy, inflace, případně fakturaci dodavatele, by nemělo žádný vliv na závěr o tom, zda lze předmětný článek smlouvy považovat za vyhrazenou změnu závazku podle § 100 odst. 1 ZZVZ. Ani případné prokázání toho, že jednotlivá navýšení ceny odpovídala růstu minimální mzdy nebo inflace, by totiž nemohlo odstranit nedostatek spočívající v neurčitosti a v netransparentnosti vymezení samotného změnového mechanismu.
25. Nelze proto souhlasit s tvrzením obviněného, že Úřad bez provedení navržených důkazů autoritativně uzavřel, že se nejednalo o přiměřenou kompenzaci objektivních nákladových tlaků. Takový závěr totiž Úřad v rámci posouzení splnění podmínek § 100 odst. 1 ZZVZ vůbec neučinil. Úřad nedovozoval nezákonnost dodatků z toho, že by navýšení cen neodpovídala ekonomickému vývoji, nýbrž z toho, že mechanismus jejich budoucího určování nebyl v předmětném článku smlouvy vymezen dostatečně určitě a předvídatelně.
26. Na základě výše uvedeného lze tedy konstatovat, že zjištění o ekonomickém vývoji v letech 2020-2026 nebyla nezbytná pro zjištění skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti a nejednalo se ani o podklady potřebné pro rozhodnutí ve věci. Zároveň Úřad dostatečně vysvětlil, proč podklady a důkazy o ekonomickém vývoji nezjišťoval a neprovedl, čímž nelze přisvědčit ani odkazu obviněného na judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) vztahující se k odůvodnění neprovedení jednotlivých důkazů.
27. Stejně tak není důvodná ani námitka vnitřní rozpornosti napadeného rozhodnutí založená na srovnání bodů 65 a 92 jeho odůvodnění.
28. Obviněný přehlíží, že oba body napadeného rozhodnutí řeší odlišné otázky. Zatímco v bodě 65 se Úřad zabýval posouzením zákonnosti smluvní výhrady předmětného článku smlouvy a vysvětloval, proč nepovažoval ekonomické podklady za relevantní pro posouzení splnění podmínek § 100 odst. 1 ZZVZ, v bodě 92 již Úřad hodnotil povahu a závažnost přestupku za účelem stanovení výše správního trestu. V této souvislosti Úřad zohlednil jako polehčující okolnost skutečnost, že rozsah navýšení cen sjednaný dodatky č. 5 až 11 nebyl na první pohled, tedy bez podrobného zkoumání ekonomických podkladů, zjevně nepřiměřený důvodům, na něž obviněný odkazoval. Úřad tím však nijak nepřehodnocoval svůj předchozí závěr o nesplnění podmínek § 100 odst. 1 ZZVZ ani neposuzoval zákonnost dodatků z hlediska ekonomické oprávněnosti či přiměřenosti jednotlivých navýšení. Pouze přihlédl ke konkrétním okolnostem případu při individualizaci sankce. V zásadě tím chtěl Úřad říci, že i přesto, že výhrada změny závazku nebyla sjednána v souladu se ZZVZ, přihlédl v rámci uložení pokuty k tomu, že obviněný nejednal při navyšování ceny čistě z libovůle, nýbrž v přesvědčení, že postupuje v mezích smluvně předvídaného mechanismu a že jeho postup odpovídá ekonomickým okolnostem nastalým při uzavírání jednotlivých dodatků. Ani v tomto případě tedy nebylo nutné opatřovat a zkoumat podklady dokládající konkrétní ekonomický vývoj v předchozích letech.
29. Skutečnost, že Úřad při ukládání pokuty zohlednil jako polehčující okolnost, že rozsah navýšení ceny sjednaný dodatky č. 5-11 nebyl na první pohled nepřiměřený zadavatelem tvrzeným důvodům změny, nijak nepopírá jeho závěr, že předmětná změna závazku nebyla ve smlouvě vymezena dostatečně jednoznačně a transparentně. Mezi body 65 a 92 napadeného rozhodnutí tak není žádný rozpor, neboť každý z nich řeší jinou právní otázku a plní odlišnou funkci v rámci odůvodnění napadeného rozhodnutí.
30. S ohledem na výše uvedené neshledávám tuto námitku důvodnou.
K výkladu § 100 odst. 1 ZZVZ a jeho údajně nesprávné aplikaci na předmětný článek smlouvy
31. Dále v rozkladu obviněný namítá, že Úřad učinil nesprávný výklad ustanovení § 100 odst. 1 ZZVZ, když konstatoval, že předmětný článek smlouvy neodpovídá požadavkům ZZVZ na transparentnost, jednoznačnost a předvídatelnost, v důsledku čehož nenaplňuje účel institutu vyhrazené změny závazku ze smlouvy.
32. Úřad v napadeném rozhodnutí svůj závěr odůvodnil zejména odkazem na komentářovou literaturu a následným jazykovým výkladem ustanovení § 100 odst. 1 ZZVZ. Daný výklad poté aplikoval na předmětný článek smlouvy a učinil výše uvedený závěr, že tento není v souladu s pravidly vymezenými ZZVZ, a proto jej nelze brát jako platnou výhradu změny závazku (viz body 58-67 odůvodnění napadeného rozhodnutí).
33. Z komentářové literatury jasně vyplývá nutnost vymezení konkrétních podmínek, na jejichž základě dojde ke změně závazku. Jak komentářová literatura citovaná v napadeném rozhodnutí, tak i další níže uvedená komentářová literatura se shodují na tom, že výhrada změny závazku musí obsahovat jednak vymezení podmínek, za nichž může ke změně dojít, a současně musí přesně definovat obsah zamýšlené změny. Konkrétně je uváděno, že „[v]ýhrada musí jednak uvádět, za jakých podmínek může nastat (růst inflace, prodlení objednatele, nepříznivé klimatické podmínky, výskyt překážek majících vliv na dobu plnění apod.), a jednak musí přesně definovat, co bude obsahem změny[2].“
34. Totožný zdroj současně zdůrazňuje, že podmínky vyhrazené změny závazku musí být splněny kumulativně a beze zbytku: „Proto aby změna mohla být považována za vyhrazenou ve výše uvedeném smyslu zákona, je nezbytné, aby zcela splnila veškeré výše definované podmínky bezvýhradně. Jinými slovy, nenaplní-li změna byť i z části jednu z definovaných podmínek, nebude se jednat o změnu vyhrazenou podle § 100 odst. 1 a zadavatel není oprávněn takovou změnu jako vyhrazenou uplatnit.“
35. Požadavek na dostatečnou určitost podmínek i obsahu změny ostatně výslovně vyplývá rovněž z důvodové zprávy k § 100 odst. 1 ZZVZ. Ta jako typický příklad přípustné vyhrazené změny uvádí inflační doložku, přičemž zdůrazňuje, že musí být jednoznačně vymezeny jak podmínky jejího uplatnění, tak způsob samotné úpravy ceny. Důvodová zpráva konkrétně ilustruje situaci, kdy při překročení určité výše inflace „se nabídková cena navýší o stejné procento jako vyhlášená inflace“. Zákonodárce tedy výslovně předpokládá, že mechanismus změny ceny musí být předem konkrétně určen a nesmí být ponechán na následné úvaze smluvních stran.
36. Právě v tomto ohledu však předmětný článek smlouvy požadavky kladené na jeho obsah § 100 odst. 1 ZZVZ nenaplnil. Lze souhlasit s tím, že předmětný článek smlouvy identifikoval určité skutečnosti, které mohou vést k úpravě ceny, konkrétně změnu minimální mzdy, inflaci vyšší než 5 % či změnu zákonné sazby DPH. Tím však byla naplněna pouze první část zákonného požadavku, tedy vymezení okolností, za nichž může být změna ceny vůbec iniciována. Zcela však absentovalo vymezení druhé části zákonného požadavku, tedy samotného obsahu změny závazku. Předmětné ustanovení nijak nestanovilo, jakým způsobem se bude cena měnit, o jakou částku či procento bude navýšena, jaká složka ceny bude změnou dotčena ani podle jakého mechanismu bude nová cena určována. Neobsahovalo tedy žádná objektivní, předem stanovená pravidla, podle nichž by bylo možné rozsah změny ceny určit.
37. Za takové situace byla faktická podoba cenové úpravy ponechána až na budoucí dohodě smluvních stran, což bylo ostatně v předmětném článku smlouvy i výslovně uvedeno.
38. Zadávací dokumentace ani smlouva o dílo tedy neumožňovaly potenciálním dodavatelům ani třetím osobám předem zjistit, jaký konkrétní dopad budou mít vyjmenované okolnosti na cenu plnění. Předmětný článek smlouvy byl formulován nedostatečně, neboť sice bylo zřejmé, v jakých případech může dojít ke změně ceny, ale již nebylo jasné, jakým způsobem se cena změní, tedy podle jakého objektivního pravidla bude nová cena stanovena. Takové vymezení předmětného článku smlouvy proto nesplňovalo požadavky transparentnosti, jednoznačnosti a předvídatelnosti, které jsou pro institut vyhrazené změny závazku zásadní.
39. Z uvedených důvodů jsem se ztotožnil se závěrem obsaženým v napadeném rozhodnutí, že předmětné smluvní ustanovení nelze považovat za vyhrazenou změnu závazku ve smyslu § 100 odst. 1 ZZVZ. Námitka obviněného je tudíž nedůvodná.
K údajně nesprávnému a paušálnímu vyloučení použitelnosti § 222 odst. 6 ZZVZ
40. Obviněný dále brojí proti závěru Úřadu, podle něhož nebyly v posuzovaném případě splněny podmínky pro aplikaci výjimky dle § 222 odst. 6 ZZVZ. Namítá zejména, že Úřad nesprávně ztotožnil předvídatelnost určitého jevu s předvídatelností jeho konkrétní intenzity, když z existence smluvního ustanovení reflektujícího inflaci, změnu minimální mzdy či sazby DPH dovodil, že tyto okolnosti nemohou představovat nepředvídatelné okolnosti ve smyslu citovaného ustanovení ZZVZ. Obviněný v této souvislosti odkazuje zejména na rozsudek NSS ze dne 15. 2. 2024 sp. zn. 6 Afs 9/2023, když tvrdí, že minimálně dodatky č. 8 a č. 9 měly být posouzeny samostatně s ohledem na mimořádný inflační vývoj v letech 2022 a 2023.
41. S uvedenou námitkou se však nelze ztotožnit.
42. Výjimku dle § 222 odst. 6 ZZVZ lze aplikovat za současného splnění všech zákonných podmínek, tedy tehdy, jestliže potřeba změny závazku vznikla v důsledku okolností, které zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat, a která nemění celkovou povahu veřejné zakázky.
43. K otázce předvídatelnosti NSS opakovaně dovodil, že relevantní jsou takové okolnosti, které „zadavatel nemohl předpokládat ani přes přiměřeně pečlivou přípravu zadávacího řízení, při zohlednění jemu dostupných prostředků, povahy a vlastností projektu, osvědčených postupů v dotčené oblasti a potřeby zajistit vhodný poměr mezi zdroji vynakládanými na přípravu zadání zakázky a její odhadovanou hodnotou. Zpravidla se přitom bude jednat o okolnosti objektivního charakteru, jako například nepředvídané technologické, legislativní, přírodní či společenské změny“[3].
44. Současně výše uvedená judikatura zdůrazňuje, že je třeba vždy identifikovat konkrétní okolnost, která vedla k potřebě změny závazku, a posoudit, zda právě tuto okolnost mohl zadavatel při zadávání veřejné zakázky rozumně předpokládat. Jinými slovy rozhodující není samotný následek v podobě potřeby změny ceny, ale skutečnost, zda existovaly indicie umožňující zadavateli předvídat okolnost, jež k této potřebě vedla.
45. V nyní posuzované věci byly důvodem uzavření jednotlivých dodatků změny minimální mzdy a inflační vývoj. Právě tyto okolnosti přitom obviněný sám výslovně předvídal již při uzavření smlouvy o dílo, když je přímo zakotvil v předmětném článku smlouvy jako skutečnosti, které mohou vést ke zvýšení sjednané ceny. Ze samotného smluvního ujednání tak jednoznačně vyplývá, že obviněný s možností růstu minimální mzdy, inflace i změnou sazby DPH počítal a považoval je za natolik očekávatelné jevy, že se je pokusil promítnout do smluvního mechanismu vyhrazené změny závazku dle § 100 odst. 1 ZZVZ. Nelze tedy shledat, že šlo o „nepředvídatelné legislativní okolnosti objektivního charakteru“, jak předpokládá NSS v rámci své ustálené judikatury.
46. Dále je třeba reagovat na obviněným namítané nutné posouzení předvídatelnosti nejen druhu určitého jevu (tedy otázky existence nepředvídatelné okolnosti), ale i jeho konkrétní intenzity na smlouvou předpokládané plnění. Obviněný má za to, že se jedná o dvě samostatné otázky, které Úřad dostatečně nezohlednil.
47. Zde je nutné nejprve opětovně konstatovat, že předmětem nyní posuzované věci nebylo hodnocení přiměřenosti konkrétních navýšení ceny díla ani posouzení, zda byl inflační vývoj v jednotlivých letech mimořádně intenzivní (viz argumentace výše). Úřad tedy neposuzoval ekonomickou opodstatněnost navýšení cen, nýbrž zákonnost samotného postupu, kterým byly dodatky uzavírány.
48. Co se týká možné aplikace § 222 odst. 6 ZZVZ v posuzovaném případě, námitka obviněného založená na nutném rozlišování mezi předvídatelností určitého jevu a předvídatelností jeho intenzity i v tomto případě míří mimo podstatu upravené výjimky. I pokud by bylo přijato tvrzení, že konkrétní rozsah inflace v letech 2022 a 2023 nebylo možné přesně předvídat, nic to nemění na skutečnosti, že okolnosti vedoucí k uzavření předmětných dodatků (a to i konkrétně sporovaných dodatků č. 8 a 9) byly stále totožné, tedy růst inflace a změny minimální mzdy, jejichž existenci obviněný předvídal již při uzavření smlouvy o dílo. Pro aplikaci § 222 odst. 6 ZZVZ tedy nepostačuje nepředvídatelnost míry dopadu či intenzity určitého jevu, nýbrž musí být naplněna podmínka nepředvídatelnosti samotné okolnosti, která potřebu dané změny vyvolala.
49. V této souvislosti nelze přisvědčit ani odkazu obviněného na rozsudek NSS ze dne 15. 2. 2024 sp. zn. 6 Afs 9/2023. Závěry uvedeného rozsudku byly přijaty v odlišném skutkovém i právním kontextu a nelze z nich dovozovat, že každá cenová změna reagující na mimořádný inflační vývoj automaticky naplňuje podmínky § 222 odst. 6 ZZVZ. Rozhodující nadále zůstává individuální posouzení toho, zda okolnost, která vedla ke změně závazku, byla objektivně předvídatelná. Jak již bylo uvedeno výše, ze samotného obsahu smlouvy jednoznačně vyplývá, že obviněný s dopady inflace i se změnami minimální mzdy výslovně počítal. Dokonce v případě inflace obviněný dle obsahu předmětného článku smlouvy předpokládal její změnu o více než 5 %, což opět potvrzuje závěr o předvídatelnosti daného jevu v nyní posuzovaném případě. Nelze proto dovodit, že by se jednalo o okolnosti nepředvídatelné.
50. Z výše uvedených důvodů nelze souhlasit ani s námitkou nesprávného vyloučení použitelnosti § 222 odst. 6 ZZVZ, ani s konkrétním tvrzením obviněného, že dodatky č. 8 a 9 měly být podřazeny pod výjimku podle § 222 odst. 6 ZZVZ, neboť i zde bylo nutné prvně posuzovat předvídatelnost inflace a jiných ekonomických změn. Závěrem lze tedy uvést, že v rámci nyní projednávané věci nebyla prokázána existence takových okolností, které by obviněný jednající s náležitou péčí nemohl předvídat. Námitka obviněného je proto nedůvodná.
51. Pouze pro úplnost lze opětovně zkonstatovat, že skutečnost, že obviněný předmětné okolnosti předvídal, sama o sobě nevylučovala možnost zákonné úpravy smluvního vztahu, a to prostřednictvím vyhrazené změny závazku podle § 100 odst. 1 ZZVZ následně použitelného v rámci § 222 odst. 2 ZZVZ[4]. K tomu však v mezích ZZVZ nedošlo.
K údajnému neprokázání změny ekonomické rovnováhy ve prospěch dodavatele
52. Dále obviněný namítá, že Úřad v rámci napadeného rozhodnutí neprokázal změnu ekonomické rovnováhy závazku ve prospěch dodavatele ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) ZZVZ, neboť navýšení ceny dle jeho názoru nepředstavovalo zvýhodnění dodavatele, ale pouze kompenzaci objektivního nárůstu nákladů, zejména v důsledku růstu minimální mzdy a inflace. Podle obviněného měl Úřad zkoumat například strukturu nákladů dodavatele, vývoj jeho marže nebo vztah upravené ceny k ceně tržní.
53. Úřad se danou problematikou zabýval zejména v bodě 73 odůvodnění napadeného rozhodnutí, když konstatoval, že došlo k posunu ekonomické rovnováhy ve prospěch dodavatele, neboť ten za provedené práce dostal zaplaceno více, než bylo ujednáno ve smlouvě.
54. Především nelze odhlédnout od skutečnosti, že v nyní projednávané věci bylo uzavřeno, že předmětný mechanismus úpravy ceny nepředstavoval řádně sjednanou výhradu změny závazku podle § 100 odst. 1 ZZVZ. Dodatky č. 5 až 11 tak nepředstavovaly realizaci předem vyhrazené změny závazku, ale následné smluvní úpravy ceny, jejichž konkrétní rozsah nebyl v zadávacích podmínkách ani v uzavřené smlouvě o dílo předvídatelný.
55. Právě tato skutečnost je pro posouzení změny ekonomické rovnováhy zásadní. Jak uvádí komentářová literatura, ustanovení § 222 odst. 3 písm. b) ZZVZ dopadá mimo jiné na situace, kdy dochází k poskytnutí vyšší úplaty za totožné plnění, přičemž při posuzování změny ekonomické rovnováhy je třeba přihlížet i k důvodům, které zadavatele ke změně vedly[5]. V projednávané věci přitom právě důvody, jimiž obviněný navýšení ceny odůvodňuje, pouze potvrzují, že zadavatel přistoupil k následné změně ekonomické rovnováhy závazku ze smluvního vztahu, aniž by pro takový postup existovala opora v řádně vyhrazené změně závazku.
56. Rozhodující totiž není, zda dodatky vedly ke zvýšení zisku dodavatele, zda navýšení ceny přesně odpovídalo jeho nákladům nebo zda se cena po změně pohybovala pod úrovní cen obvyklých na trhu. Podstatné je, že oproti původně sjednanému stavu došlo ke změně vzájemných práv a povinností smluvních stran, a to bez důvodu předvídaného ZZVZ. Zadavatel se totiž dodatky č. 5 až 11 zavázal hradit za totožné plnění vyšší cenu, než jaká vyplývala ze smlouvy o dílo před uzavřením nyní přezkoumávaných dodatků, zatímco dodavatel získal nárok na dodatečné finanční plnění, které mu podle původně sjednaných podmínek nenáleželo.
57. Ekonomická rovnováha závazku je určována především smluvními podmínkami existujícími v okamžiku uzavření smlouvy. Pokud následně bez opory v ZZVZ dojde k navýšení ceny hrazené zadavatelem, dochází tím současně ke změně ekonomické rovnováhy smluvního vztahu ve prospěch dodavatele, neboť jeho smluvní postavení je příznivější, než tomu bylo do uzavření přezkoumávaných dodatků.
58. Tento závěr odpovídá rovněž judikatuře správních soudů. Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 31. 8. 2023, č. j. 31 Af 70/2021-89, zdůraznil, že i takové změny, které lze z pohledu realizace plnění považovat za rozumné či ekonomicky pochopitelné narovnání vzájemných vztahů, mohou představovat podstatnou změnu smlouvy, pokud nebyla možnost takové změny předem řádně upravena v zadávací dokumentaci či smlouvě[6]. S odkazem na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci C-549/14 Finn Frogne A/S soud připomněl, že po zadání veřejné zakázky nelze podstatně měnit smluvní podmínky bez nového zadávacího řízení jen proto, že se strany snaží reagovat na nově vzniklé okolnosti nebo upravit ekonomické dopady původně sjednaného závazku.
59. Pokud tedy obviněný v rámci této námitky v rozkladu odkazuje na rozsudek NSS ze dne 11. 10. 2018 sp. zn. 7 As 276/2017, v rámci kterého brojí proti tomu, že Úřad neposoudil hospodářskou rovnováhu především porovnáním dodatků s původní smlouvou o dílo a konkrétními okolnostmi případu, mám za to, že tato není s ohledem na výše uvedenou argumentaci důvodná.
60. Současně nelze přehlédnout, že nyní projednávaná změna ekonomické rovnováhy závazku ve prospěch vybraného dodavatele byla svou povahou způsobilá ovlivnit i soutěžní prostředí. Jak uvádí Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 31. 8. 2023 č. j. 31 Af 70/2021-89 „[z] povahy věci (…) změna ekonomické rovnováhy závazku ve prospěch vybraného dodavatele může mít též vliv na okruh účastníků zadávacího řízení, jakož i na výběr dodavatele“. Ani v nyní projednávaném případě nelze vyloučit, že pokud by možnost předmětného cenového navýšení byla transparentně známa již od zahájení zadávacího řízení, případně by byla v době uzavírání předmětných dodatků předmětem nové soutěže, mohl by okruh potenciálních dodavatelů být širší a jednotliví dodavatelé by současně mohli předložit ekonomicky výhodnější nabídky s nižší nabídkovou cenou.
61. Námitka obviněného, že Úřad nezkoumal konkrétní nákladovou strukturu dodavatele, vývoj jeho marže či jiné ekonomické ukazatele, proto míří mimo podstatu věci. V projednávaném případě nebylo rozhodné, zda navýšení ceny odpovídalo růstu nákladů dodavatele, nýbrž skutečnost, že bez opory v řádně sjednané výhradě změny závazku došlo k poskytnutí dodatečného finančního plnění nad rámec původně sjednaných podmínek, čímž byla změněna ekonomická rovnováha závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele.
62. Z uvedených důvodů neshledávám námitku obviněného důvodnou.
K námitce nedostatečně individualizovaného posouzení dodatků a k závěru o pokračování v přestupku
63. Obviněný namítá, že Úřad posoudil dodatky č. 5 až 11 jako jeden celek, aniž by dostatečně zohlednil specifické okolnosti jejich uzavření, a současně nesprávně uzavřel, že se jednalo o pokračování v přestupku. Z toho následně dovozuje, že ve vztahu k dodatkům č. 5 a 6 již uplynula promlčecí doba.
64. Předně nelze přisvědčit tvrzení obviněného, že Úřad posuzoval všechny dodatky pouze „en bloc“ bez zohlednění jejich individuálních okolností. Z bodů 56-57 a následně také 76-80 napadeného rozhodnutí vyplývá, že Úřad zkoumal povahu jednotlivých dodatků i důvody, které vedly k jejich uzavření, přičemž dospěl k závěru, že všechny představovaly navýšení ceny plnění realizované na základě totožného mechanismu obsaženého ve změnové doložce smlouvy o dílo. Skutečnost, že jednotlivé dodatky byly uzavírány v reakci na různé konkrétní ekonomické okolnosti, zejména vývoj minimální mzdy či inflace v jednotlivých letech, sama o sobě nevylučuje jejich společné právní posouzení z hlediska naplnění znaků přestupku ani z hlediska pokračování v přestupku. Rozhodující totiž nebyla konkrétní ekonomická příčina jednotlivých cenových úprav, nýbrž skutečnost, že všechny dodatky vycházely ze stejného smluvního mechanismu (resp. byly uzavírány na základě předmětného článku smlouvy) a byly vedeny totožným zájmem k opakovanému navyšování ceny veřejné zakázky. Na základě výše uvedeného je přitom třeba konstatovat, s přihlédnutím k individualitě jednotlivých dodatků, že tyto bylo možné posuzovat jako jeden celek.
65. Stejně tak s danou problematikou úzce souvisí námitka směřující proti závěru Úřadu o pokračování v přestupku. Podle § 7 zákona o přestupcích je pokračováním v přestupku takové jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky jsou vedeny jednotným záměrem, naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou časovou souvislostí a souvislostí v předmětu útoku. V nyní projednávané věci byly uvedené podmínky splněny.
66. Pokud jde o obviněným rozporovaný jednotný záměr, nelze souhlasit s tvrzením, že jednotlivé dodatky představovaly izolované reakce na nově vznikající ekonomické okolnosti. Jednotný záměr je třeba posuzovat především z hlediska subjektivní stránky jednání obviněného[7]. Judikatura NSS[8] dovodila, že jde o jedinou vůli pachatele vést jednotlivé dílčí útoky proti stejnému chráněnému zájmu, přičemž tento znak je třeba v řízení prokázat. Současně komentářová literatura uvádí, že „[k]e splnění znaku jednotného záměru postačí, pokud pachatel už od počátku zamýšlí alespoň v hrubých rysech pokračovat v přestupkovém jednání (...).“
67. Jak již bylo konstatováno výše, v posuzovaném případě byly předmětné dodatky (č. 5-11) uzavírány na základě téhož mechanismu obsaženého ve smlouvě (viz předmětný článek smlouvy), jehož prostřednictvím docházelo k opakovanému navyšování ceny plnění. Lze tedy konstatovat, že obviněný již od počátku smluvního vztahu předpokládal, že změny ekonomických podmínek budou průběžně promítány do ceny plnění prostřednictvím sjednaného mechanismu změny závazku. Právě tento mechanismus následně v pravidelných intervalech opakovaně využíval při uzavírání jednotlivých dodatků. Jednotlivé dílčí útoky proto nelze vnímat jako izolovaná a na sobě nezávislá jednání vyvolaná vždy nově vzniklými okolnostmi, nýbrž jako na sebe navazující projevy téhož záměru spočívajícího v opakovaném navyšování ceny veřejné zakázky. Obviněný tak vědomě a opakovaně postupoval stejným způsobem a setrvával na právním názoru, že takový postup je přípustný. Právě tato opakovanost a návaznost jednotlivých kroků svědčí o existenci jednotného záměru ve smyslu § 7 zákona o přestupcích.
68. Není přitom podstatné, že jednotlivé dodatky byly bezprostředně motivovány konkrétními změnami ekonomických podmínek. Tyto okolnosti představovaly pouze impulz k využití téhož mechanismu změny závazku, nikoliv samostatné a na sobě nezávislé právně relevantní důvody, které by vylučovaly existenci jednotného záměru.
69. Nelze rovněž přisvědčit námitce, že mezi jednotlivými dodatky absentovala blízká časová souvislost.
70. NSS v rozsudku ze dne 7. 2. 2014 sp. zn. 4 Ads 123/2013, na který ostatně odkazoval i obviněný v rozkladu, výslovně uvedl, že „(...) neexistuje nějaká obecně daná doba (např. šesti měsíců) při jejímž překročení by bylo možné jasně určit, že se již nejedná o pokračování v deliktu. Naopak je vždy nutno vyjít z okolností konkrétního případu a posoudit, zda přestávka mezi jednotlivými útoky již blízkou časovou souvislost vylučuje.“ Není tak vyloučeno pokračování v přestupku i po delší dobu[9].
71. V nyní projednávané věci byly dodatky č. 5 až 11 uzavírány pravidelně v ročních intervalech v letech 2020 až 2026, vždy ke stejné smlouvě, vždy vedeny jednotným záměrem za účelem navýšení ceny plnění a vždy na základě stejného mechanismu změny závazku. Nejednalo se tedy o nahodilé či vzájemně nesouvisející zásahy do smluvního vztahu, ale o pravidelně se opakující řetězec jednání vykazující zjevnou věcnou i časovou návaznost. Za těchto okolností nelze roční odstupy mezi jednotlivými dodatky považovat za takovou časovou prodlevu, která by sama o sobě vylučovala závěr o pokračování v přestupku.
72. Nad rámec výše uvedeného lze dodat, že Úřad otázku blízké časové souvislosti neposuzoval mechanicky ani paušálně pouze na základě skutečnosti, že se jednalo o dodatky uzavírané ke stejné smlouvě (jak ostatně zmiňuje i obviněný v rozkladu). Naopak, z napadeného rozhodnutí vyplývá, že Úřad jednotlivé časové souvislosti hodnotil individuálně. O tom svědčí také skutečnost, že dodatky č. 1 až 4 neposoudil jako součást pokračování v přestupku, neboť mezi nimi a následně posuzovanými dodatky č. 5 až 11 neshledal dostatečně těsnou časovou souvislost (viz bod 79 napadeného rozhodnutí).
73. Z výše uvedených důvodů lze uzavřít, že v nyní projednávaném případě byl respektován požadavek vyplývající z judikatury správních soudů na individuální posouzení konkrétních okolností dané věci, na který obviněný v podaném rozkladu poukazoval.
74. Závěrem lze konstatovat, že v posuzovaném případě byly naplněny podmínky pro závěr o existenci jednoho pokračujícího přestupku, jehož dílčí útoky byly realizovány prostřednictvím dodatků č. 5 až 11.
75. Z odůvodnění rozkladu dále vyplývá obava obviněného, že v nyní projednávaném případě byl institut pokračování v přestupku využíván k nepřípustnému obcházení pravidel o promlčení. Obviněný k této problematice odkazuje na rozsudek NSS ze dne 7. 2. 2014 sp. zn. 4 Ads 123/2013, který obsahuje tezi, že nelze připustit výklad pokračování v deliktu, který by vedl k tomu, že delikt již v době dalšího útoku promlčený bude znovu „oživen“ tím, že bude uměle zahrnut do jediného pokračujícího skutku.
76. K výše uvedené námitce obviněného je třeba uvést, že s obecnou tezí vyjádřenou v rozsudku NSS ze dne 7. 2. 2014, sp. zn. 4 Ads 123/2013, lze souhlasit. Skutečně nelze připustit takový výklad institutu pokračování v deliktu, který by vedl k „oživení“ již promlčeného útoku jeho následným umělým zahrnutím do pokračujícího skutku. O takovou situaci se však v nyní projednávaném případě nejedná.
77. Jak již bylo uvedeno výše, jednotlivé dodatky byly Úřadem posouzeny jako dílčí útoky jednoho pokračujícího přestupku, neboť mezi nimi byla shledána souvislost časová, předmětná a současně byly vedeny jednotným záměrem obviněného průběžně promítat změny ekonomických podmínek do původně sjednané ceny plnění. Nejednalo se tedy o dodatečnou či účelovou konstrukci sloužící k překonání účinků promlčení, ale o právní kvalifikaci odpovídající skutečnému charakteru posuzovaného jednání (viz argumentace výše k naplnění znaků pokračování v přestupku). Za těchto okolností nelze dovodit, že by institut pokračování v přestupku byl použit v rozporu s jeho účelem nebo že by vedl k nepřípustnému obcházení pravidel o promlčení. Nejedná se proto o „oživení“ promlčeného útoku, nýbrž o aplikaci zákonných pravidel vztahujících se k pokračujícímu přestupku, u něhož počíná promlčecí doba běžet až od posledního dílčího útoku [viz § 31 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích].
78. Ani tuto námitku nelze, na základě výše uvedeného, shledat důvodnou.
K námitce nepřiměřenosti a nedostatečného odůvodnění uložené pokuty
79. Obviněný dále namítá, že Úřad při ukládání pokuty dostatečně neindividualizoval sankci a nezohlednil všechny relevantní okolnosti případu. Zároveň k podpoře svých závěrů odkazuje na judikaturu NSS zdůrazňující nutné konkrétní a dostatečně odůvodněné hodnocení východisek podstatných pro danou výši sankce.
80. Ani s touto námitkou se však nelze ztotožnit.
81. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že Úřad se otázkou výměry sankce zabýval podrobně a přihlédl ke všem zákonným kritériím vyplývajícím zejména z § 37 a § 38 zákona o přestupcích. Úřad hodnotil povahu a závažnost přestupku, význam chráněného zájmu dotčeného jednáním obviněného, rozsah následků přestupku, přitěžující a polehčující okolnosti, povahu činnosti obviněného i jeho ekonomickou situaci (viz zejména body 88 až 98 napadeného rozhodnutí). Obecně tedy nelze přisvědčit tvrzení obviněného, že by Úřad výši sankce stanovil pouze schematicky či bez vazby na konkrétní okolnosti projednávané věci.
82. Současně nelze přehlédnout, že některé okolnosti, které obviněný v rozkladu označuje za nezohledněné, byly ve skutečnosti do úvah Úřadu o výši pokuty promítnuty (byť nepřímo). Úřad totiž v bodě 92 napadeného rozhodnutí výslovně uvedl jako polehčující okolnost skutečnost, že rozsah navýšení ceny sjednaný dodatky č. 5 až 11 nebyl na první pohled nepřiměřený důvodům, které obviněný pro jednotlivé změny uváděl. Tím Úřad fakticky přihlédl právě k tomu, že obviněný nepostupoval svévolně ani bez jakékoli vazby na jím tvrzený ekonomický vývoj, nýbrž že cenové změny odůvodňoval vývojem minimální mzdy a inflace a považoval je v tomto ohledu za přiměřené. Úřad tedy zohlednil i skutečnost, že obviněný se snažil postupovat přiměřeně v mezích jím smluvně předvídaného mechanismu v podobě předmětného článku smlouvy.
83. Stejně tak nelze souhlasit s tvrzením, že Úřad nezohlednil povahu obviněného. Z bodu 94 napadeného rozhodnutí výslovně vyplývá, že Úřad při stanovení výše pokuty přihlédl k povaze činnosti obviněného jako příspěvkové organizace města působící v oblasti kultury. V bodě 97 napadeného rozhodnutí se pak zabýval rovněž jeho ekonomickou situací a posoudil, zda by pro něj ukládaná pokuta neměla likvidační charakter.
84. Není rovněž důvodná námitka, že Úřad dostatečně nevysvětlil vztah mezi zjištěnými okolnostmi a konkrétní výší uložené pokuty. Z napadeného rozhodnutí je zřejmé, jaké okolnosti byly hodnoceny jako rozhodné pro posouzení závažnosti přestupku, jaké okolnosti Úřad považoval za polehčující a jaké skutečnosti zohlednil při posuzování majetkových poměrů obviněného. Úřad současně uložil pokutu ve výši 150 000 Kč, tedy zcela při spodní hranici zákonného rozpětí, jehož horní hranice v nyní projednávaném případě činila 20 000 000 Kč. Již tato skutečnost sama o sobě svědčí o tom, že Úřad při stanovení výše sankce zohlednil konkrétní okolnosti případu včetně skutečností svědčících ve prospěch obviněného.
85. Pokud obviněný v této souvislosti odkazuje na judikaturu NSS týkající se požadavků na odůvodnění stanovené výše pokuty, lze s obecnými závěry uvedenými v citovaných rozsudcích souhlasit. Mám však za to, že požadavkům formulovaným touto judikaturou bylo v nyní projednávaném případě vyhověno. Úřad totiž nepřistoupil k uložení sankce pouze na základě obecných úvah o represivní a preventivní funkci pokuty, ale provedl konkrétní posouzení povahy, závažnosti a okolností projednávaného pokračujícího přestupku a tyto skutečnosti následně promítl do úvahy o výši ukládané sankce.
86. Za této situace neshledávám důvod pro závěr, že by uložená pokuta byla nepřiměřená, nedostatečně individualizovaná nebo nedostatečně odůvodněná. Ani tato rozkladová námitka proto není důvodná.
VI. Závěr
87. Závěrem považuji za vhodné uvést, že právě u smluvních vztahů uzavíraných na dobu neurčitou je nutné počítat s tím, že postupem času mohou nastat okolnosti vyžadující úpravu původně sjednaných podmínek. Takové situace však nelze bez dalšího řešit prostřednictvím opakovaných podstatných změn původního závazku, neboť tím by docházelo k obcházení požadavku na zachování hospodářské soutěže. Dosáhne-li změna intenzity podstatné změny závazku, je namístě pořízení plnění v novém zadávacím řízení.
88. Napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno z hlediska věcné správnosti i zákonnosti a nebyly shledány důvody pro jeho změnu nebo zrušení. Proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí, a rozklad podaný proti napadenému rozhodnutí byl zamítnut.
Poučení
Proti tomuto rozhodnutí se podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona nelze dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Adresát:
Mgr. Tomáš Veselský, advokát, 28. října 1872/114, 702 00 Ostrava
Vypraveno dne:
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení odpovědnosti obviněného za projednávaný přestupek a uložení sankce za jeho spáchání je rozhodné znění zákona ke dni uzavření posledního přezkoumávaného dodatku ke smlouvě o dílo, ledaže by pozdější právní úprava byla pro obviněného příznivější. Postup Úřadu v řízení o přestupku se řídí právními předpisy účinnými ke dni jeho zahájení, ledaže by pozdější právní úprava byla pro obviněného příznivější.
[2] ŠEBESTA, Milan, NOVOTNÝ, Petr, MACHUREK, Tomáš, DVOŘÁK, David a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, komentář k § 100, s. 775
[3] Viz rozsudek NSS ze dne 17. 7. 2025, č. j. 3 Afs 284/2024-42, bod 27; nebo rozsudek NSS ze dne 8. 8. 2019, č. j. 9 As 153/2019-73, bod 51; či rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2026, č. j. 1 Afs 34/2026-58; obdobně též rozsudek Soudního dvora EU Obština Razgrad, spojené věci C-441/22, C-443/22 ze dne 7. 12. 2023, bod 68.
[4] Viz též rozsudek Soudního dvora EU Obština Razgrad, spojené věci C-441/22 a C443/22 ze dne 7. 12. 2023, bod 71.
[5] ŠEBESTA, M.; NOVOTNÝ, P.; MACHUREK, T.; DVOŘÁK, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 1326
[6] Obdobně též rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 4. 2019, č. j. 62 Af 130/2016-553.
[7] Viz komentářová literatura VETEŠNÍK, Pavel. § 7 [Pokračování v přestupku]. In: JEMELKA, Luboš, VETEŠNÍK, Pavel. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 73–74, marg. č. 3
[8] Rozsudek NSS ze dne 1. 3. 2012, č. j. 8 As 66/2011-74, rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2012 č. j. 1 As 49/2012-33.
[9] VETEŠNÍK, Pavel. § 7 [Pokračování v přestupku]. In: JEMELKA, Luboš, VETEŠNÍK, Pavel. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 74, marg. č. 6.