Další úspěchy ÚOHS u správních soudů, postup při aplikaci § 19a ZOHS byl potvrzen

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v minulých týdnech obhájil před správními soudy několik dalších rozhodnutí z oblasti hospodářské soutěže. Úřadu se tak daří navazovat na velice dobré výsledky soudního přezkumu z loňského roku, kdy neprohrál u Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ani jediný případ a u Krajského soudu v Brně uspěl v 10 ze 12 projednávaných žalob.

Považujeme za vhodné upozornit zejména na historicky první rozsudek Nejvyššího správního soudu týkající se aplikace § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže (dále též ZOHS) nebo na rozhodnutí Krajského soudu v Brně ve věci zneužití dominantního postavení společností České dráhy, a. s.

Nejvyšší správní soud vydal dne 5. dubna 2022 rozsudek č. j. 7 As 60/2020 – 34, kterým zamítl kasační stížnosti statutárního města Děčína ve věci rozhodnutí Úřadu z roku 2017, jímž byla tomuto městu uložena pokuta ve výši 499 000 korun za porušení § 19a ZOHS, který zapovídá orgánům veřejné moci narušovat hospodářskou soutěž. Statutární město Děčín podle ÚOHS narušilo hospodářskou soutěž, když ve své obecně závazné vyhlášce č. 3/2013 povolilo bez objektivně ospravedlnitelných důvodů provozování sázkových her a loterií pouze na místech uvedených v přílohách vyhlášky a rovněž omezilo počet výherních hracích přístrojů, aniž by tato pravidla stanovilo na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Rozhodnutí potvrdil předseda ÚOHS v roce 2018 a následnou žalobu proti rozhodnutí zamítl Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 6. 2. 2020, č. j. 62 Af 64/2018 – 52.

Nejvyšší správní soud se zabýval téměř výhradně ústavněprávní rovinou případu, především otázkou, zda Úřad může zasáhnout do výkonu práva stěžovatele na samosprávu takovým způsobem, že mu uloží pokutu za narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti. Soud v uvedeném rozsudku provedl komplexní posouzení této otázky včetně posouzení zákonné úpravy obsažené v ZOHS, tedy aplikaci § 19a ZOHS a otázky, zda tato norma obstojí požadavkům formulovaným Ústavním soudem. Podle NSS z právní úpravy vyplývá, že Úřad není oprávněn sám zrušit či pozastavit účinnosti normy vydané orgánem územní samosprávy v samostatné působnosti, nenastupuje ani automatická neplatnost dotčeného aktu obce či zákaz, aby obec dle daného aktu postupovala. Jediným následkem, který může mít zjištění Úřadu o narušení hospodářské soutěže ze strany orgánu územní samosprávy při výkonu samosprávy, je tedy uložení pokuty. Nijak tedy není zasaženo do principu, že normativní akty územní samosprávy mohou být rušeny pouze soudní mocí.

NSS neshledal důvod, proč by akty vzniklé normativní činností obce měly být vyňaty z působnosti § 19a ZOHS. Z judikatury Ústavního soudu neplyne absolutní ochrana obce před jakýmkoliv zásahem do její normativní činnosti ze strany státu (veřejné moci). Není tedy vyloučeno, aby moc výkonná obecně vykonávala dozor nad normativní činností obcí takovým způsobem, že by sankcionovala narušení jiného zákonem chráněného zájmu, k němuž došlo v důsledku normativní činnosti obce v samostatné působnosti.

NSS dále potvrdil, že Úřad od počátku správně aplikuje restriktivní výklad § 19a ZOHS, tedy že posuzuje, zda důsledky obecně závazné vyhlášky spočívající v omezení či vyloučení hospodářské soutěže vycházejí z ospravedlnitelných důvodů a jsou aplikovány v souladu se zásadou proporcionality. Kasační soud rovněž právní úpravu obsaženou v § 19a ZOHS považuje přes určité nedostatky za dostatečně určitou, aby neumožňovala její libovolné, diskriminační a nepředvídatelné dotváření.

NSS také podpořil argumentaci Úřadu, že Úřad nezkoumá zákonnost obecně závazné vyhlášky jako takové, ale pouze její dopad na hospodářskou soutěž. U § 19a ZOHS se podle NSS nejedná o abstraktní kontrolu zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí podle testu čtyř kroků aplikovaného Ústavním soudem, ale o kontrolu specifickou, která je úzce zaměřena pouze na ochranu významného veřejného zájmu, kterým je ochrana hospodářské soutěže. Ze strany Úřadu proto nedochází k přezkumu normativní činnosti ve smyslu přezkumu samotné činnosti jako takové, ale k přezkumu důsledků dané regulace. NSS taktéž v tomto ohledu potvrdil, že Ústavní soud a Úřad se při posuzování vyhlášky nezabývají toutéž věcí. Podle NSS tak je možné, aby i obecně závazná vyhláška, která obstojí v testu čtyř kroků prováděného Ústavním soudem, mohla teoreticky neproporcionálně narušit hospodářskou soutěž.

Ve druhém případě posuzoval Krajský soud v Brně v rozsudku č. j. 29 Af 80/2019-640 ze dne 4. března 2022 rozhodnutí Úřadu o zneužití dominantního postavení společností České dráhy, a. s., v souvislosti se smlouvami na zajištění dopravy na tratích Plzeň-Most a Pardubice-Liberec. Předseda Úřadu uložil společnosti České dráhy v roce 2019 pravomocně pokutu 274 797 000 Kč za to, že bez objektivně ospravedlnitelných důvodů předložila Ministerstvu dopravy nabídku s nepřiměřeně nízkou předpokládanou výší prokazatelné ztráty, v důsledku čehož se stala vybraným smluvním poskytovatelem na výše uvedených tratích v letech 2005-2014.

KS Brno nyní konstatoval, že žaloba Českých drah není důvodná. Vyjádřil souhlas se závěry Úřadu, že se v daném případě jednalo o trvající delikt, který trval od roku 2005 (linka Plzeň-Most), resp. od roku 2006 (linka Pardubice-Liberec) až do konce platnosti jízdního řádu 2013/2014 v prosinci 2014. Spor zde byl přitom zejména o to, zda šlo o trvání jednání (udržování protiprávního stavu (jak tvrdil Úřad), nebo pouze o trvání následku protiprávního jednání (jak tvrdil žalobce). České dráhy podle soudu nejprve způsobily přímou újmu soutěžitelům Viamont a Conex, kteří se o provozování těchto linek rovněž ucházeli, a v průběhu následujících 8 let plnění smluv pak svým jednáním vyloučily možnost opětovně otevřít soutěž o trh, vyloučily možnost konkurentů nabídnout své plnění, čímž dále prohlubovaly jak újmu způsobenou výše uvedeným soutěžitelům, tak možnou újmu spotřebitelů plynoucí z existence konkurenčního prostředí. Obě fáze (tedy soutěž o trh a následné zafixování stavu po celou dobu) byly součástí jediného jednání Českých drah, které mělo trvající charakter.

Žalobce dále neúspěšně namítal, že Úřad věc opakovaně prověřoval již od roku 2006, nicméně správní řízení zahájil až v roce 2016. K tomu KS Brno uvedl, že uvedená šetření ze strany Úřadu v roce 2006, resp. 2008 nevedla k zahájení řízení o spáchání předmětných správních deliktů primárně z toho důvodu, že České dráhy neposkytovaly téměř žádnou součinnost, resp. předkládaly Úřadu údaje o příjmech a nákladech, zejména pak o ztrátě z poskytování daných přepravních služeb, které ovšem neodpovídaly realitě.

Soud se dále obsáhle zabýval námitkami ekonomické povahy, když dále aproboval také metodu modelace nákladů (Holt-Winters), jejímž prostřednictvím Úřad dopočítal některé chybějící údaje. Podle rozsudku Úřad použití zvolené metody řádně zdůvodnil, dostatečně zvážil její možná negativa a nedostatky a vzal do úvahy i jiné alternativní metody. Krajský soud potvrdil také uloženou pokutu, kterou označil za zákonnou a neshledal její nepřiměřenost.

Tiskové oddělení ÚOHS
22/072