číslo jednací: 08667/2026/163
spisová značka: R0010/2026/VZ
| Instance | I. |
|---|---|
| Věc | II/171 Běšiny – Nemilkov – Zahálka, oprava |
| Účastníci |
|
| Typ správního řízení | Veřejná zakázka |
| Výrok | rozklad zamítnut a napadené rozhodnutí potvrzeno |
| Rok | 2026 |
| Datum nabytí právní moci | 9. 3. 2026 |
| Související rozhodnutí | 01423/2026/500 08667/2026/163 |
| Dokumenty |  2026_R0010.pdf 330 KB |
|
Spisová značka: ÚOHS-R0010/2026/VZ Číslo jednací: ÚOHS-08667/2026/163 |
|
Brno 6. 3. 2026 |
Ve správním řízení o rozkladu doručeném Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dne 27. 1. 2026 zadavatelem
- Správa a údržba silnic Plzeňského kraje, příspěvková organizace, IČO 72053119, se sídlem Koterovská 462/162, 326 00 Plzeň,
proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 13. 1. 2026 č. j. ÚOHS-01423/2026/500, vydanému ve správním řízení vedeném pod sp. zn. ÚOHS-S0807/2025/VZ ve věci přezkoumání úkonů výše uvedeného zadavatele, na základě návrhu navrhovatele
- ROBSTAV k.s., IČO 27430774, se sídlem Mezi vodami 205/29, 143 00 Praha, ve správním řízení zastoupen na základě plné moci ze dne 1. 10. 2025 Mgr. Tomášem Polišenským, advokátem, ev. č. ČAK 20880, IČO 19427662, se sídlem Bezručova 153/9, 301 00 Plzeň,
učiněných při zadávání veřejné zakázky „II/171 Běšiny – Nemilkov – Zahálka, oprava“ v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne 5. 2. 2025 a uveřejněno ve Věstníku veřejných zakázek dne 5. 2. 2025 pod ev. č. Z2025-007821,
jsem podle § 152 odst. 6 písm. b) ve spojení s § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004, správní řád, ve znění pozdějších předpisů, na základě návrhu rozkladové komise, jmenované podle § 152 odst. 3 téhož zákona, rozhodl takto:
Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0807/2025/VZ, č. j. ÚOHS- 01423/2026/500 ze dne 13. 1. 2026
p o t v r z u j i
a podaný rozklad
z a m í t á m.
ODŮVODNĚNÍ
I. Správní řízení vedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže
1. Úřad obdržel dne 27. 10. 2025 návrh navrhovatele, v němž tvrdil, že zadavatel svým postupem nedodržel zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace, a to zejména tím, že nezákonným způsobem zrušil zadávací řízení, kdy odůvodnění rozhodnutí o odmítnutí námitek a rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení bylo zcela nedostatečné a v rozporu se zákonem. Dle navrhovatele lze zadávací řízení zrušit pouze tehdy, je-li pro to dán zákonem stanovený důvod, přičemž na straně zadavatele v daném případě žádný zákonný důvod neshledal. Tímto dnem bylo podle § 249 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“)[1] ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zahájeno správní řízení ve věci přezkoumání úkonů zadavatele.
2. V posuzovaném případě se jedná o veřejnou zakázku na stavební práce zadávanou v otevřeném řízení podle § 56 ZZVZ. V souladu se zadávací dokumentací svoji nabídku předložil také navrhovatel, přičemž zadavatel následně vyhodnotil podanou nabídku navrhovatele jako ekonomicky nejvýhodnější. Na základě tohoto výsledku rozhodl zadavatel 14. 4. 2025 o uzavření smlouvy s navrhovatelem a dne 16. 4. 2025 vyzval navrhovatele k uzavření smlouvy. Dne 28. 4. 2025 podal neúspěšný uchazeč Silnice Klatovy a.s. námitky proti rozhodnutí zadavatele o výběru dodavatele. Tyto námitky byly ze strany zadavatele vyhodnoceny jako nedůvodné a byly odmítnuty. Společnost Silnice Klatovy a.s. podala návrh k Úřadu, který dne 23. 7. 2025 vydal rozhodnutí č. j. ÚOHS-27417/2025/500, sp. zn. ÚOHS-S0383/2025/VZ, kterým rozhodl, že se návrh zamítá, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření. Toto rozhodnutí nabylo právní moc dne 8. 8. 2025. Zadavatel zrušil dne 17. 9. 2025 zadávací řízení z důvodů podle § 127 odst. 2 písm. c) až e) ZZVZ.
3. Rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení bylo navrhovateli doručeno dne 18. 9. 2025, následně dne 2. 10. 2025 byly zadavateli doručeny námitky navrhovatele z téhož dne a doplnění námitek ze dne 2. 10. 2025, jimiž brojil proti rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení. Zadavatel rozhodnutím ze dne 17. 10. 2025 námitky navrhovatele odmítl. Vzhledem k tomu, že navrhovatel považoval rozhodnutí zadavatele za nezákonné, podal k Úřadu návrh na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele.
II. Napadené rozhodnutí
4. Dne 13. 1. 2026 Úřad napadeným rozhodnutím rozhodl tak, že zadavatel nedodržel při zadávání veřejné zakázky pravidla stanovená v § 127 odst. 2 písm. c) až e) ZZVZ ve spojení se zásadou transparentnosti zakotvenou v § 6 odst. 1 ZZVZ, neboť v rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení uvedl, že zadávací řízení ruší z důvodů podle § 127 odst. 2 písm. c) až e) ZZVZ. Podle Úřadu však neodpadly důvody pro pokračování v zadávacím řízení v důsledku podstatné změny okolností, která nastala po zahájení zadávacího řízení a kterou zadavatel jednající s řádnou péčí nemohl předvídat a ani ji nezpůsobil, ani tyto skutečnosti nebylo možné považovat za důvody hodné zvláštního zřetele, které se vyskytly v průběhu zadávacího řízení, pro které nelze po zadavateli požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval, a tyto skutečnosti nenasvědčovaly tomu, že by zadavatel neobdržel dotaci, z níž měla být veřejná zakázka zcela nebo částečně uhrazena, přičemž tento postup zadavatele mohl ovlivnit výběr dodavatele a dosud nedošlo k uzavření smlouvy (výrok I.).
5. Jako opatření k nápravě nezákonného postupu zadavatele Úřad zrušil rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení ze dne 17. 9. 2025 a současně zrušil všechny následné úkony zadavatele učiněné v předmětném zadávacím řízení (výrok II.).
6. Zadavateli byl uložen zákaz uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku (výrok III.) a také povinnost uhradit náklady řízení ve výši 30 000 Kč (výrok IV.).
7. Úřad konstatoval, že zadavatel v rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení uvedl, že zadávací řízení na veřejnou zakázku ruší z důvodů uvedených v § 127 odst. 2 písm. c) až e) ZZVZ. Zadavatel tyto důvody shledal ve skutečnosti, že z důvodu vedení správního řízení před Úřadem, jež se týkalo totožné veřejné zakázky a v průběhu kterého nebylo možné uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku, vznikla časová prodleva, přičemž následně odpadly důvody pro pokračování v zadávacím řízení, neboť zadavatel nemohl předvídat, zda by v následujícím roce obdržel dotaci z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI). Zadavatel v rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení uvedl také, že předpokládal realizaci díla během letního období roku 2025, a protože uvedené správní řízení bylo pravomocně ukončeno dne 8. 8. 2025, tak již nebylo možné veřejnou zakázku v roce 2025 řádně provést ani financovat, neboť poskytnuté finanční prostředky od SFDI jsou alokovány pouze na rok 2025.
8. Podle závěru Úřadu každý zadavatel musí v rámci vedení zadávacího řízení realisticky počítat také s prodlevami, jež můžou eventuálně vzniknout v důsledku přezkumného nebo jiného správního řízení, přičemž samotná existence těchto prodlev bez dalšího nezakládá zákonný důvod pro zrušení zadávacího řízení. Předmětné správní řízení bylo pravomocně ukončeno dne 8. 8. 2025, přičemž zadavateli pak již odpadla zákonná překážka uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku. V této souvislosti Úřad upozornil, že ačkoliv lhůty pro uzavření smlouvy nejsou v zákoně exaktně stanoveny, tak podle § 124 odst. 1 ZZVZ jsou po uplynutí lhůty zákazu uzavřít smlouvu podle § 246 ZZVZ zadavatel a vybraný dodavatel povinni uzavřít smlouvu bez zbytečného odkladu. Úřad dodal, že zadavatel vyzval navrhovatele (coby vybraného dodavatele) k podepsání smlouvy v rámci výzvy ze dne 16. 4. 2025, přičemž navrhovatel smlouvu dne 24. 5. 2025 podepsal. Úřad také nepřehlédl argument zadavatele, který zadavatel v rámci svého rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení uvedl, že „předpokládal realizaci díla během letního období roku 2025“, nicméně v rámci zadávací dokumentace takovouto podmínku zadavatel nezakotvil. Zadavatel toliko stanovil termín plnění tak, že k předání staveniště mělo dojít nejpozději do dvou týdnů od výzvy zadavatele, jež měla být učiněna nejpozději do dvou týdnů od uzavření smlouvy a dále, že stavební práce musely být dokončeny do čtyř měsíců od předání staveniště a konečný termín pro provedení díla (předání a převzetí dokončeného kompletního díla včetně všech dokladů) měl být nejpozději do pěti měsíců od předání staveniště. S ohledem na tyto skutečnosti (tedy, že ode dne 8. 8. 2025 zadavateli nic nebránilo uzavřít smlouvu a že stavební práce musely být dokončeny do čtyř měsíců od předání staveniště) pak dle Úřadu nebylo zcela vyloučeno ani dokončení stavebních prací do konce roku 2025. Zadavatel podmínku předpokládané realizace díla během letního období roku 2025 nezakotvil do zadávacích podmínek. Úřad má tedy za to, že prodlevu vzniklou vedením správního řízení před Úřadem nelze v šetřeném případě považovat za podstatnou změnu okolností [ve smyslu § 127 odst. 2 písm. c) ZZVZ].
9. Naplnění důvodů zrušení zadávacího řízení na veřejnou zakázku podle § 127 odst. 2 písm. d) ZZVZ zadavatel shledává v ekonomických důvodech, konkrétně že „[d]ílo mělo být financováno z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury na účetní období roku 2025“ a „[p]arlament ČR dosud neschválil rozpočet SFDI na rok 2026, a nelze tak potvrdit, že zadavatel obdrží finanční prostředky na uvedený rok“. V kontextu odůvodnění rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení pak zadavatel stejnými důvody odůvodňuje také zrušení zadávacího řízení na veřejnou zakázku podle § 127 odst. 2 písm. e) ZZVZ.
10. Podle Úřadu důvody hodné zvláštního zřetele vedoucí ke zrušení zadávacího řízení podle § 127 odst. 2 písm. d) ZZVZ musí být objektivní a podložené. Objektivnost přitom musí být založena nikoliv na odhadu, pocitech či dojmech zadavatele, ale musí mít reálné základy a musí být ověřena. Zadavatel podmínku předpokládané realizace díla během letního období roku 2025 v zadávacích podmínkách nezakotvil, takže ji nelze považovat za objektivní skutečnost. Zrovna tak nelze považovat za objektivní skutečnost nemožnost realizace veřejné zakázky i v průběhu roku 2026, když ze zadávací dokumentace takovéto omezení neplyne. V této souvislosti pak Úřad poukazuje na skutečnost, že v rámci návrhu dohody ze dne 14. 8. 2025 zadavatel nabízel navrhovateli posun termínu zahájení realizace stavby na duben 2026.
11. Úřad dále konstatoval, že argumentace zadavatele je založena toliko na domněnkách, že dílo nebude možné dokončit v roce 2025 a tudíž nebude možné ani jeho financování, když prostředky z rozpočtu SFDI jsou alokovány toliko na rok 2025 a s jejich převodem do dalšího roku nelze s určitostí počítat, neboť převod není nárokový, a navíc není schválen rozpočet SFDI na rok 2026. Tato argumentace však v době vydání rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení mohla být založena toliko na odhadech zadavatele, neboť je faktem, že dle „Smlouvy č. 567S/2025 o poskytnutí finančních prostředků z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury na rok 2025“ měl zadavatel coby příjemce dotace zasmluvněnou částku 214 059 088,58 Kč na financování oprav silnic II. a III. třídy (tedy i na spolufinancování předmětné veřejné zakázky). Zadavatel v rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení nepředložil ani neodkazoval na žádné rozhodnutí, ze kterého by plynulo, že tyto prostředky již k dispozici nemá, anebo že by nebyla možnost převodu nevyčerpaných prostředků do dalšího roku. V rámci svého vyjádření ze dne 17. 12. 2025 zadavatel potvrdil, že v letech 2022, 2024 a 2025 úspěšně žádal o převod nevyčerpaných prostředků z předcházejících let, a tudíž má Úřad zato, že v době vydání rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení nebylo možné bez dalšího konstatovat, že by bylo objektivně nemožné převést zasmluvněné financování do roku 2026.
12. Z veřejně dostupných informací je známo, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky schvaluje rozpočet SFDI zpravidla koncem roku. Skutečnost, že ke dni vydání rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení ještě nedošlo ke schválení rozpočtu SFDI, tak není nijak překvapivá, resp. tuto skutečnost lze považovat za prakticky běžnou. Rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení z důvodu podle § 127 odst. 2 písm. d) ZZVZ tak bylo dle Úřadu předčasné a spekulativní a nebylo založeno na objektivních důvodech, ale pouze na subjektivních obavách a domněnkách zadavatele.
13. Zadavatel stejnými ekonomickými důvody odůvodnil také zrušení zadávacího řízení na veřejnou zakázku podle § 127 odst. 2 písm. e) ZZVZ. Podle Úřadu však ke dni vydání rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení zadavatel nebyl v situaci, kdy by neobdržel dotaci, z níž měla být veřejná zakázka zcela nebo částečně uhrazena, a zadavatel toto ani v rámci rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení netvrdí. Zadavatel toliko spekuluje, že realizace veřejné zakázky v roce 2025 již je znemožněna a že tudíž není možné ani financování z rozpočtu SFDI na rok 2025. Obecně platí, že v případě, kdy zadavatel má přesně vymezené finanční prostředky, které může nebo je ochoten použít k úhradě nákladů na realizaci veřejné zakázky, a tato otázka rozpočtu je pro něj a jeho další postup v zadávacím řízení jakkoli zásadní, je s ohledem na zásadu transparentnosti vhodné, aby tuto skutečnost konkrétním způsobem zohlednil již při zpracování zadávacích podmínek a toto potenciálním dodavatelům předem transparentně sdělil, aby bylo možno vyloučit libovůli zadavatele při případném zrušení zadávacího řízení.
III. Rozklad navrhovatele
14. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo zadavateli doručeno dne 13. 1. 2026. Rozklad, který Úřad obdržel dne 27. 1. 2026, tak byl podán v zákonné lhůtě.
Námitky rozkladu
15. Zadavatel v úvodu rozkladu stručně vymezil časový a skutkový kontext věci, neboť právě v něm se podle jeho názoru nachází východiska nezbytná pro správné posouzení jeho postupu. Dále uvedl, že po pravomocném skončení prvního přezkumného řízení se pokusil nalézt smluvní řešení reflektující vzniklou časovou prodlevu, avšak bez jakékoli odezvy ze strany navrhovatele. Dne 14. 8. 2025 předložil navrhovateli návrh dohody o posunu realizace stavby na duben roku 2026, aniž by byl navrhován zásah do ostatních smluvních podmínek. Od tohoto data do rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení však nebyla k jeho návrhu ze strany navrhovatele učiněna žádná reakce ani vyjádření. Zadavatel tedy nedisponoval informací o akceptaci či odmítnutí návrhu, a proto nakonec dospěl k závěru, že pokračování v zadávacím řízení po něm nelze spravedlivě požadovat.
16. Zadavatel nesouhlasí s tvrzením Úřadu, že při zadávání veřejné zakázky nedodržel pravidla stanovená v § 127 odst. 2 písm. c) až e) ZZVZ ve spojení se zásadou transparentnosti zakotvenou v § 6 odst. 1 ZZVZ.
17. K důvodu zrušení zadávacího řízení podle § 127 odst. 1 písm. c) ZZVZ uvedl, že Úřad při svém závěru opomněl posouzení konkrétních okolností projednávané věci a jejich skutečný dopad na možnost realizace veřejné zakázky. V důsledku prvního přezkumného řízení totiž bylo uzavření smlouvy objektivně znemožněno až do 8. 8. 2025 a realizace veřejné zakázky se tím dostala mimo časový rámec, pro nějž byla věcně, technologicky i rozpočtově připravena. Při zrušení zadávacího řízení zadavatel vycházel z reálného a odpovědného posouzení možnosti řádného provedení díla, nikoli z hypotetické úvahy. Skutečnost, že určité plnění nelze zcela vyloučit ani při krajně napjatém harmonogramu, nemůže podle názoru zadavatele sama o sobě vést k závěru, že se o podstatnou změnu okolností nejedná. K argumentaci Úřadu, že zadavatel měl požadavek na realizaci veřejné zakázky v letním období roku 2025 zakotvit již do zadávací dokumentace, zadavatel namítá, že by takové požadavky vedly k nepřiměřenému rozšíření povinností zadavatele a k nežádoucí formalizaci zadávací praxe. V projednávaném případě byl předpoklad realizace v letním období roku 2025 přirozeným důsledkem časového rámce zahájení zadávacího řízení, povahy stavebních prací a rozpočtové alokace prostředků na kalendářní rok 2025.
18. Zadavatel trvá na tom, že prodleva vzniklá v důsledku prvního přezkumného řízení nepředstavovala pouze běžné riziko, s nímž by bylo možno paušálně počítat, nýbrž podstatnou změnu okolností. Zadavatel se vymezil též k interpretaci Úřadu ohledně povinnosti uzavřít smlouvu bez zbytečného odkladu (§ 124 odst. 1 ZZVZ). V tomto podle něj výklad Úřadu neodpovídá smyslu a účelu příslušného ustanovení ZZVZ, zejména pak když hodnotí výlučně chování zadavatele, aniž by zohlednil míru a kvalitu součinnosti vybraného dodavatele. Úřad pojem bez zbytečného odkladu vyložil nepřiměřeně formalisticky.
19. K důvodu zrušení zadávacího řízení podle § 127 odst. 2 písm. d) ZZVZ zadavatel uvedl, že ke dni 17. 9. 2025 objektivně čelil situaci, kdy financování veřejné zakázky bylo vázáno na rozpočtový rok 2025, avšak realizace zakázky v tomto roce již nebyla reálně možná a současně neexistoval žádný právně závazný titul, z něhož by bylo možné dovodit, že finanční prostředky budou k dispozici i v roce 2026. Závěr Úřadu, že překvapivou nemůže být skutečnost, že rozpočet SFDI není do určitého data schválen, neboť se tak děje opakovaně až v závěru kalendářního roku, je podle zadavatele mylný, neboť by znamenal, že zadavatelé by byli nuceni pokračovat v zadávacích řízeních i v situacích, kdy nemají právně zajištěné financování a měli by se spoléhat na budoucí a nejistá rozpočtová rozhodnutí. Úřad tím, že po zadavateli požaduje, aby v zadávacím řízení pokračoval navzdory absenci rozpočtového krytí, přenáší na něj rozpočtové riziko, které ZZVZ neukládá.
20. Jako formalistický vidí zadavatel též výklad § 127 odst. 2 písm. e) ZZVZ. Tento důvod zrušení zadávacího řízení se uplatní v případě, kdy je dotace krácena nebo kdy dojde k faktickému odpadnutí možnosti jejího použití. Rozhodující tak není podle zadavatele existence formálního aktu o odebrání dotace, ale reálná možnost dotační prostředky legálně použít k financování plnění. Zadavatel v zadávací dokumentaci transparentně uvedl, že financování veřejné zakázky je závislé na poskytnutí finančních prostředků z rozpočtu SFDI a že v případě jejich neobdržení je oprávněn zadávací řízení zrušit.
21. Zadavatel zdůraznil, že jeho postup byl veden snahou jednat odpovědně, předvídatelně a v souladu se zásadou hospodárnosti a péče řádného hospodáře. Proto navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí změnil tak, že návrh zamítne, případně aby napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil Úřadu k novému projednání se závazným právním názorem, že v posuzované věci byly splněny podmínky pro zrušení zadávacího řízení.
Vyjádření navrhovatele
22. Navrhovatel uvádí, že měl v průběhu zadávacího řízení legitimní očekávání, že po pravomocném skončení přezkumného řízení (zahájeného třetím subjektem) před Úřadem a po potvrzení správnosti postupu zadavatele, bude zadávací řízení dokončeno uzavřením smlouvy. Zrušením zadávacího řízení bez naplnění zákonných podmínek zadavatel toto legitimní očekávání narušil, čímž zasáhl do právní jistoty navrhovatele a do důvěry dodavatelů v předvídatelnost a stabilitu zadávacích postupů.
23. Potenciální zpoždění v podobě uzavření (neuzavření) smlouvy o dílo s vybraným dodavatelem z důvodu vydání předběžného opatření ze strany Úřadu v podobě zákazu uzavření smlouvy není možné posuzovat jako podstatnou změnu okolností.
24. Zadavatel zná veškeré procesní lhůty k podání námitek proti rozhodnutí o výběru uchazeče i následné lhůty k podání návrhu proti úkonům zadavatele k Úřadu, a je si vědom i skutečnosti, že Úřad může v rámci předběžného opatření zadávací řízení přerušit po dobu jeho trvání. Zadavatel tedy i přes jeho tvrzení nezahájil dané řízení s dostatečným předstihem tak, aby mohlo být mj. s ohledem na procesní nároky soutěžitelů řádně realizováno. Samotný uvedený důvod, že došlo k pravomocnému rozhodnutí ve věci dne 8. 8. 2025, a proto s ohledem na předpokládaný technologický postup díla v délce trvání cca pět měsíců není možno v kalendářním roce 2025 zhotovit dílo, je pochopitelný, nicméně dle navrhovatele není objektivní v rámci podstatné změny okolností a je ve schopnostech a zkušenostech zadavatele se zadávacím řízením předvídat, že takováto procesní situace nastane a jak dlouhou dobu by měla zhruba trvat.
25. Navrhovatel míní, že pokud byl schválen rozpočet SFDI na rok 2025 na předmětnou zakázku, není možné argumentovat tak, jak argumentuje zadavatel. Podle dostupných informací se v rozpočtu SFDI nejedná o tak vysokou částku ke schválení a lze naopak předpokládat, že pokud byl rozpočet SFDI schválen na rok 2025 a počítalo se s předmětnou zakázkou, že se s touto zakázkou bude počítat v rozpočtu pro rok 2026 přednostně. Ze žádné zadávací podmínky pak nevyplývá tvrzená realizace v letním období roku 2025. Zadavatel musel při stanovení zadávacích podmínek předpokládat také následky podání případných námitek nebo návrhu k Úřadu na dobu trvání zadávacího řízení. Řízení před Úřadem je tedy sporným důvodem pro zrušení zadávacího řízení. Zadavatel si v čl. 14.3 závazného návrhu smlouvy o dílo vyhradil právo posunutí termínů plnění. Již z jeho znění tak vyplývá, že předpokládal také posunutí plnění do roku 2026 bez ohledu na rozsah prací a dobu zahájení. Uvedené je jednoznačně prokázáno též návrhem adresovaným navrhovateli zadavatelem dne 14. 8. 2025, když obsahem tohoto návrhu je návrh dohody o posunutí realizace díla do roku 2026. Argumentace zadavatele v rozhodnutí o námitkách si sama mezi sebou odporuje, neboť zadavatel poukazuje na nutnost realizace díla v kalendářním roce 2025 s tím, že v srpnu 2025 nabylo rozhodnutí Úřadu právní moci a nebylo by možno za pět měsíců dílo realizovat, nicméně v tom samém měsíci zaslal navrhovateli návrh dohody s návrhem realizace díla v roce 2026.
26. Navrhovatel se dále zcela ztotožňuje s argumentací Úřadu v tom smyslu, že skutečnost, že ke dni vydání rozhodnutí o zrušení nebyl schválen rozpočet SFDI na rok 2026, není překvapivá, neboť schvalování rozpočtu zpravidla probíhá až v závěru kalendářního roku.
27. V projednávané věci zadavatel neprokázal, že by pokračování v zadávacím řízení znamenalo převzetí závazku bez jakéhokoliv reálně existujícího či předvídatelného finančního krytí, nýbrž pouze poukazuje na hypotetickou možnost budoucího neschválení financování. Taková obava však nemůže obstát jako zákonný důvod ke zrušení veřejné zakázky, zejména za situace, kdy zadavatel sám připustil možnost realizace díla v posunutém časovém horizontu.
28. Zadavatel nesplnil ani další důvod zrušení zadávacího řízení, tedy že by neobdržel dotaci, z níž měla být veřejná zakázka zcela či částečně uhrazena. Uvedený důvod je speciálním ustanovením a je nutné ho odlišovat od ekonomických důvodů uvedených v § 127 odst. 2 písm. d) ZZVZ, které zákon nijak blíže nespecifikuje, zatímco v případě § 127 odst. 2 písm. e) ZZVZ se jedná pouze o dotační prostředky. Zadavatel při své argumentaci opět de facto spekuluje, že neví, zda bude schválen rozpočet SFDI. Navrhovatel dále zdůrazňuje, že zrušení zadávacího řízení představuje nejzazší zásah do probíhajícího zadávacího procesu, k němuž lze přistoupit pouze tehdy, pokud neexistuje jiné zákonné a přiměřené řešení. V projednávané věci měl zadavatel k dispozici méně invazivní postupy, zejména časový posun realizace díla, smluvní ošetření termínů plnění či jednání se SFDI o zajištění financování, které sám ostatně v určité fázi řízení připouštěl. Navrhovatel má za to, že by předseda Úřadu měl rozklad zadavatele zamítnout a napadené rozhodnutí potvrdit.
IV. Řízení o rozkladu
29. Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu mi předal spis spolu se svým stanoviskem k rozhodnutí o rozkladu.
Stanovisko předsedy Úřadu
30. Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech jsem podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dospěl jsem k závěru, že Úřad napadeným rozhodnutím rozhodl v souladu s právními předpisy. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které jsem přistoupil k zamítnutí rozkladu a potvrzení napadeného rozhodnutí.
V. K námitkám rozkladu
Obecně ke zrušení zadávacího řízení
31. ZZVZ omezuje autonomii vůle (smluvní svobodu) zadavatele nejen ve vztahu k výběru osoby, se kterou je oprávněn uzavřít smlouvu, a k procesu tohoto výběru, ale rovněž ve vztahu k možnosti jednou zahájené zadávací řízení (tedy kontraktační proces) zrušit. Důvodem je jednak obava ze zneužívání tohoto institutu směrem k deformaci hospodářské soutěže v případě, že by se rýsující se výsledek zadávacího řízení neshodoval s představami zadavatele, jednak ochrana dodavatelů, jenž jsou nuceni vynaložit často nemalé finanční prostředky a značný čas na přípravu nabídek, před svévolným zrušením zadávacího řízení zadavatelem.
32. Povinnost odůvodnění zrušení zadávacího řízení plyne z poměrné rozsáhlé rozhodovací praxe a váže se na zásadu transparentnosti. Ta konstatuje, že aby bylo rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení přezkoumatelné, musí být důvody zrušení zadávacího řízení uvedeny dostatečně, jednoznačně a srozumitelně, včetně zdůvodnění situace, která ke zrušení zadávacího řízení vedla, a v případech podle § 127 odst. 2 písm. d) ZZVZ též včetně určení okamžiku, od něhož zadavatel odvozuje výskyt důvodů hodných zvláštního zřetele. Zrušení zadávacího řízení je zadavatel také povinen odůvodnit v rámci písemné zprávy zadavatele, a to podle § 217 odst. 2 písm. j) ZZVZ, kterou je povinen vyhotovit ke každému zadávacímu řízení. Zadavatel je podle § 128 ZZVZ povinen zrušení zadávacího řízení adresně oznámit účastníkům zadávacího řízení a současně zrušení uveřejnit podle § 212 ZZVZ. Z rozhodovací praxe též plyne, že není dostačující, aby zadavatel uvedl důvody zrušení zadávacího řízení jen v některém pozdějším dokumentu, zejména v písemné zprávě, v rozhodnutí o námitkách či ve vyjádření k návrhu na zahájení přezkumného řízení.[2]
33. Podle Nejvyššího správního soudu „[j]akékoliv zrušení zadávacího řízení v případě veřejné zakázky ale musí být vykládáno restriktivně, aby bylo zamezeno libovůli (svévoli) veřejného zadavatele, která by mohla vyústit v korupci či nepřípustnou veřejnou odplatu“.[3] Právě proto je na rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení nutné klást vysoké požadavky, co se týká naplnění zásady transparentnosti.
34. Zrušení zadávacího řízení je tedy vždy krajním řešením, ke kterému lze přistoupit pouze za splnění zákonných podmínek a zároveň jej lze považovat za způsob ukončení zadávacího řízení „nechtěný“, neboť výsledkem zadávacího řízení by (zásadně) mělo být uzavření smlouvy na veřejnou zakázku. Bylo by totiž zcela jistě v rozporu se základními zásadami zadávacího řízení (zde zejména se zásadou transparentnosti), aby zadavatel zahajoval zadávací řízení, kdy s účastí v něm mohou být pro dodavatele na relevantním trhu spojeny mnohdy i nemalé náklady, tak říkajíc „na zkoušku“.[4]
35. Taxativní výčet důvodů pro zrušení zadávacího řízení má vést k omezení možnosti zneužití tohoto práva a současně k zachování právní jistoty účastníků zadávacího řízení. Při zrušení zadávacího řízení je tak třeba klást důraz zejména na dodržení zásady transparentnosti v tom smyslu, jak ji konstantně vykládá rozhodovací praxe Úřadu i soudů, tj. zrušení zadávacího řízení musí být provedeno takovým způsobem, který nevzbuzuje žádné reálné a objektivizované pochybnosti o tom, že zadavatel jedná korektně a regulérně a že v zadávacím řízení využívá poctivých prostředků. Ani nejnovější judikatura pak v pohledu na zrušení zadávacího řízení nepřinesla žádné výraznější změny.
36. Při posouzení, zda zrušení šetřeného zadávacího řízení proběhlo v souladu se zákonem, je pak třeba právě s ohledem na zásadu transparentnosti vycházet pouze z důvodů uvedených zadavatelem v rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení, případně v oznámení o zrušení zadávacího řízení. Účelem oznámení je umožnit obranu účastníků proti případnému nezákonnému zrušení zadávacího řízení, která je možná pouze v případě, kdy účastníci disponují relevantními informacemi. Zadavatel je povinen v těchto dokumentech uvést všechny relevantní důvody, pro které zadávací řízení zrušil, přičemž odůvodnění by mělo být dostatečně konkrétní a srozumitelné, a to zejména z hlediska přezkoumatelnosti takového rozhodnutí. Právě rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení je totiž předmětem přezkumu, nikoliv případné následné rozhodnutí o námitkách, neboť rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení je úkonem, které zadavatel zveřejňuje a tím předkládá veřejnosti.
Ke konkrétním důvodům zrušení zadávacího řízení zadavatelem
37. Obecná východiska uvedená v napadeném rozhodnutí považuji za správná. Úřad vyložil požadavky zásady transparentnosti, jak vyplývají z ustálené judikatury správních soudů (body 43 až 50 napadeného rozhodnutí) a poté přistoupil k výkladu možnosti zrušení zadávacího řízení podle ZZVZ. Dospěl k závěru, že je nutné nahlížet na zrušení zadávacího řízení restriktivně, neboť ZZVZ zrušení zadávacího řízení nepreferuje. Cílem každého zadávacího řízení by totiž mělo být uzavření smlouvy. Je proto nutné, aby každé zrušení zadávacího řízení bylo podloženo skutečně objektivně existujícím důvodem. Zrušení zadávacího řízení proto klade na zadavatele zvýšené požadavky na dodržení zásady transparentnosti.
38. Zadavatel v rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení popsal tři důvody zrušení, a to konkrétně důvody uvedené v § 127 odst. 2 písm. c), d) a e) ZZVZ. K nim uvedl, že „jelikož se v průběhu zadávacího řízení vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele v podobě správního řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“), z uvedeného důvodu a časového posunu odpadly důvody pro pokračování v zadávacím řízení a dále zadavatel momentálně nemůže predikovat, zda by v následujícím roce obdržel finance, z nichž měla být veřejná zakázka uhrazena“. V další části rozhodnutí blíže tyto důvody specifikoval.
39. Ke všem třem zákonným důvodům se podrobně vyjádřil Úřad v napadeném rozhodnutí, přičemž dospěl k závěru, že žádný z nich nebyl pro zrušení zadávacího řízení objektivně dán. S posouzením Úřadu tak, jak je provedl v bodech 43 a násl. napadeného rozhodnutí a jak jsem je zrekapituloval v bodech 8 až 13 tohoto rozhodnutí, se ztotožňuji. Mám za to, že důsledně vychází nejen z komentářové literatury, ale též z rozhodovací praxe Úřadu a judikatury správních soudů.
40. Podle § 127 odst. 2 písm. c) ZZVZ může zadavatel zrušit zadávací řízení, pokud odpadly důvody pro pokračování v zadávacím řízení v důsledku podstatné změny okolností, která nastala po zahájení zadávacího řízení a kterou zadavatel jednající s řádnou péčí nemohl předvídat a ani ji nezpůsobil. Pro naplnění podmínek tohoto ustanovení musí být naplněny čtyři podmínky, a to konkrétně podmínka, že (1) musela nastat podstatná změna okolností, (2) uvedené způsobilo, že odpadly důvody pro pokračování v zadávacím řízení, (3) uvedená podstatná změna okolností nastala až v průběhu zadávacího řízení, a že (4) zadavatel tuto podstatnou změnu okolností nezpůsobil ani ji nemohl předvídat, přičemž sám jednal s péčí řádného hospodáře. Dojde-li tedy k naplnění všech uvedených podmínek, může zadavatel zrušit zadávací řízení v souladu se zákonem. Uvedené podmínky však musí být naplněny kumulativně.
41. Za podstatnou změnu okolností je možné podle komentářové literatury považovat například přírodní katastrofu či zničení předmětu veřejné zakázky. Analogicky ke zničení předmětu veřejné zakázky je přitom možné chápat rovněž zmaření samotného účelu, pro který měl být předmět veřejné zakázky pořízen. Klíčová zůstává skutečnost, že zadavatel odpadnutí důvodů pro pokračování v zadávacím řízení z důvodu podstatné změny okolností nemohl objektivně předpokládat. Primárně je nutno konstatovat, že skutečně musí jít o podstatnou změnu okolností, nikoliv pouze o malou odchylku způsobenou běžnou praxí. Důsledkem takové změny by měla být faktická nemožnost plnění dané veřejné zakázky.
42. Pokud zadavatel spatřuje důvod pro zrušení zadávacího řízení v tom, že u Úřadu probíhalo přezkumné řízení, které pravomocně skončilo dne 8. 8. 2025, čímž podstatně zasáhlo do harmonogramu plnění veřejné zakázky, nelze s tímto argumentem souhlasit. Již Úřad neopomněl v napadeném rozhodnutí upozornit na to, že v každém zadávacím řízení vedeném podle ZZVZ má každý jeho účastník určitá procesní práva, při jejichž využití se může stát (a v praxi se také stává), že se zadávací řízení jako celek protáhne o blíže neurčenou dobu. S tímto musí být zadavatel srozuměn již při plánování zadávacího řízení ve vztahu k požadavku na dobu realizace veřejné zakázky.
43. V rozhodnutí ze dne 11. 4. 2023 sp. zn. ÚOHS-R0029/2023/VZ, č. j. ÚOHS-13922/2023/163 jsem v souvislosti s délkou správního řízení citoval z odkazovaného rozhodnutí ze dne 12. 6. 2017 sp. zn. ÚOHS-R0064/2017/VZ, podle něhož „[a]čkoli je tedy pravdou, že dlouhé zadávací řízení (z důvodu probíhajících správních řízení) samo o sobě obecně není důvodem hodným zvláštního zřetele, pro který nelze po zadavateli spravedlivě požadovat, aby v ZŘ pokračoval, v tomto případě (jak správně posoudil i Úřad) dlouhé ZŘ je však jednou z kombinace takových okolností.“ Lze tedy dovodit, že i dlouhé trvání zadávacího řízení by mohlo být jedním z důvodů hodných zvláštního zřetele, které by vedly k oprávněnému zrušení zadávacího řízení. Nicméně se musí jednat o délku svou povahou excesivní, k čemuž ale v daném případě nedošlo. I když zadavatel zahájil zadávací řízení z jeho pohledu možná včas (dne 5. 2. 2025), objektivně nelze brát řízení před Úřadem jako jeden z důvodů pro jeho zrušení podle § 127 odst. 2 písm. c) ZZVZ (blíže viz bod 52 napadeného rozhodnutí). Řízení před Úřadem trvalo cca tři měsíce, což není doba, kterou by zadavatel v takovém případě nemohl očekávat.
44. Podle § 127 odst. 1 písm. d) ZZVZ lze zrušit zadávací řízení, pokud se v průběhu zadávacího řízení vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, včetně důvodů ekonomických, pro které nelze po zadavateli požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval, bez ohledu na to, zda tyto důvody zadavatel způsobil či nikoliv. Tímto deklarovaným důvodem se Úřad podrobně zabýval v bodě 54 napadeného rozhodnutí.
45. Zákon ani jiný na něj navazující právní předpis nestanoví, co se rozumí důvody hodnými zvláštního zřetele. Zjištění, zda byla dána existence důvodů hodných zvláštního zřetele, se musí odvíjet od hodnocení všech skutkových okolností konkrétního případu. Pouze po jejich důkladném posouzení může zadavatel učinit závěr, zda byly podmínky pro zrušení zadávacího řízení naplněny. Podle judikatury jsou důvody hodné zvláštního zřetele„typickým neurčitým právním pojmem. V zákoně jeho definice obsažena není, a tedy je třeba mu přisoudit takový význam, který nejlépe odpovídá povaze, smyslu a účelu toho, co zákon o veřejných zakázkách upravuje.“[5]
46. V dané věci spatřuje zadavatel důvody hodné zvláštního zřetele v nastalé situaci, kdy v důsledku řízení před Úřadem podle jeho názoru již nebylo možné stavbu provést tak, aby nezasáhla do zimních měsíců, jak měl původně v plánu. Nabyl přesvědčení, že pokud dojde k posunu realizace, není jisté, zda finanční prostředky, jež byly alokovány do konce roku 2025, bude mít k dispozici i začátkem roku 2026, protože dosud nebyl schválen rozpočet SFDI na rok 2026.
47. Jak ovšem správně uvedl Úřad v bodě 55 napadeného rozhodnutí, argumentace zadavatele je založena na subjektivním předpokladu, že dílo nebude možné dokončit v roce 2025 a tudíž nebude možné ani jeho financování, protože prostředky z rozpočtu SFDI jsou alokovány toliko na rok 2025 a s jejich převodem do dalšího roku nelze s určitostí počítat. Tato argumentace však v době vydání rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení mohla být založena toliko na odhadech zadavatele, neboť podle smlouvy o poskytnutí finančních prostředků z rozpočtu SFDI na rok 2025 měl zadavatel coby příjemce dotace zasmluvněny finanční prostředky na financování oprav silnic II. a III. třídy (blíže bod 11 tohoto rozhodnutí), a v době zrušení zadávacího řízení neexistovalo žádné rozhodnutí, ze kterého by plynulo, že tyto prostředky již k dispozici nemá, anebo že by nebyla možnost převodu nevyčerpaných prostředků do dalšího roku. Jak Úřad také zjistil, v minulých letech neměl zadavatel s převodem nevyčerpaných finančních prostředků z předcházejících let do let následujících problémy. Již z rozhodnutí ze dne 11. 3. 2025 sp. zn. ÚOHS-R0005/2025/VZ, č. j. ÚOHS-09222/2025/163 jasně vyplývá, že při posouzení zákonnosti přezkoumávaného úkonu zadavatele lze vycházet pouze z odůvodnění uvedeného v samotném rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení, nikoliv z jiných důvodů či skutečností, které zadavatel dále uvedl v rozhodnutí o námitkách či ve vyjádření k návrhu nebo vyjádření k rozkladu. Z relevantní judikatury Nejvyššího správního soudu též vyplývá, že délka, případně konkrétní doba vědomosti o omezení finančních prostředků, má relevanci pro posouzení zákonnosti rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení.[6] Jedná se však o skutečnou, nikoli pouze teoretickou možnost krácení finančních prostředků. Zadavatel ani nijak neodůvodnil, proč by při uzavírání smlouvy po skončení přezkumu u Úřadu nebylo prakticky možné dílo dokončit, byť s případným přesahem do roku 2026. Relevanci argumentace zadavatele v tomto smyslu snižuje také jeho postup po skončení řízení u Úřadu, kdy v návrhu dohody ze dne 14. 8. 2025 nabízel navrhovateli posunutí zahájení realizace veřejné zakázky na duben 2026.
48. Podle § 127 odst. 2 písm. e) ZZVZ lze zadávací řízení zrušit též v případě, že zadavatel neobdržel dotaci, z níž měla být veřejná zakázka zcela nebo částečně uhrazena. Uvedený důvod je speciálním ustanovením a je nutné ho odlišovat od ekonomických důvodů uvedených v § 127 odst. 2 písm. d), které ZZVZ nijak blíže nespecifikuje. V rámci citovaného ustanovení je zadavatel oprávněn zrušit zadávací řízení z důvodu neobdržení dotačních prostředků bez ohledu na výši svých vlastních finančních prostředků.
49. K tomuto zadavatelem deklarovanému důvodu zrušení zadávacího mohu pouze zopakovat argumentaci Úřadu, totiž že ke dni vydání rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení nebyl zadavatel v situaci, kdy by neobdržel dotaci, z níž měla být veřejná zakázka zcela nebo částečně uhrazena. Jeho tvrzení, že realizace veřejné zakázky v roce 2025 již je znemožněna, a proto není možné ani její financování z rozpočtu SFDI na rok 2025, lze hodnotit jako spekulaci, k níž může nebo nemusí dojít. Logickým a správným závěrem tedy je, že zadavatel ke dni zrušení zadávacího řízení nebyl v situaci, kdy by neobdržel finanční prostředky od SFDI.
50. Jak jsem již uvedl výše, podle mého názoru Úřad nijak nepochybil při svých úvahách o (ne)zákonnosti zrušení zadávacího řízení zadavatelem a své závěry náležitým a přezkoumatelným způsobem odůvodnil. Jeho přístup k postupu zadavatele nebyl formální ani arbitrární, jak zadavatel tvrdí. I když lze zadavateli dát za pravdu v tom, že jeho situace byla v době pravomocného ukončení prvního přezkumného řízení u Úřadu ne zcela komfortní, přesto jsem shodně se závěry Úřadu přesvědčen, že situace, v níž se zadavatel nacházel, nebyla „ultima ratio“ a měla i jiné než krajní řešení spočívající ve zrušení zadávacího řízení.
VI. Závěr
51. Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se ZZVZ a správním řádem, jsem dospěl k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného rozhodnutí.
POUČENÍ
Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1, ve spojení s § 152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále odvolat.
otisk úředního razítka
doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.
předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
Obdrží
1) Správa a údržba silnic Plzeňského kraje, příspěvková organizace, Koterovská 462/162, 326 00 Plzeň
2) Mgr. Tomáš Polišenský, advokát, Bezručova 153/9, 301 00 Plzeň
Vypraveno dne
viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy
[1] Pro posouzení zákonnosti postupu zadavatele je rozhodné znění ZZVZ k okamžiku zahájení zadávacího řízení, a to vyjma ustanovení upravených zákonem č. 69/2025 Sb., a zákonem č. 238/2024 Sb. Postup ve správním řízení se řídí právními předpisy účinnými ke dni zahájení správního řízení.
[2] Šebesta, M., Novotný, P., Machurek, T., Dvořák, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 961 a násl.
[3] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010 č. j. 2 Afs 64/2009-109.
[4] Rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 27. 7. 2017 č. j. 30 Af 52/2015-108 či ze dne 25. 2. 2019 č. j. 29 Af 81/2016-103.
[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010 č. j. 2 Afs 64/2009-109.
[6] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016 č. j. 6 As 278/2015-34.